1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., mayo seis (06) de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Accionante: LUCY MYRIAM CHAMORRO ORTIZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedente relevancia constitucional por no cumplir con la carga argumentativa exigida.
La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia proferida el 14 de octubre de 20211 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Por escrito presentado el 23 de agosto de 2021, la señora Lucy Myriam Chamorro Ortiz, actuado a nombre propio, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, “buena fe” y de acceso a la administración de justicia. 1 El proceso entró para fallo de segunda instancia el 25 de marzo de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 2 2. Hechos Resulta importante aclarar que, dada la falta de claridad que existe en la demanda de tutela, la Sala acude a la decisión cuestionada para extraer lo siguiente: El 7 de julio de 2020, el Alcalde de Güepsa profirió la Resolución 163 dentro del proceso policivo 2020-00061, en el que se conocía la supuesta perturbación de la posesión del señor Nelson Pardo Mateus -cónyuge de la accionante- al predio de los señores Isnardo Prudencio y Ariolfo Pardo Mateus, por una servidumbre de paso y en el que se le ordenó “retirar cualquier cerca o entrada falsa que impide el acceso a la propiedad del señor Isnardo Pardo Mateus”.
Aclararon que el señor Nelson Pardo Mateus y la accionante le compraron el inmueble al señor Ariolfo Pardo Mateus, en el contrato “quedaron claros los linderos, se instalaron los mojones, cercas de alambre y se definieron las vías de acceso independientes”. El 25 de junio de 2021, la accionante presentó una acción de cumplimiento por “las omisiones y acciones en relación a la renuencia de no cumplir las leyes y actos administrativos expedidos por el mismo municipio”, oportunidad en la que se adujo que “su conyugue e hijo son parte en demanda reivindicatoria en el Juzgado Promiscuo Municipal de Güepsa, sin embargo, dicho mecanismo no resulta idóneo y eficaz para el cumplimiento de las normas pretendidas a través de la acción de la referencia”.
El 19 de julio de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil declaró improcedente el medio de control y, el 19 de agosto siguiente, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó esa decisión, bajo el siguiente raciocinio (se transcribe de forma literal): Para lo pertinente, tratándose de un asunto en el que se encuentran en conflicto derechos reales entre particulares con ocasión a la decisión contenida en la Resolución No. 163 del 7 de julio de 2020, la actora tiene a su alcance los mecanismos judiciales idóneos ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, como lo es el proceso reivindicatorio, el cual, en la actualidad, en lo relativo a su predio, cursa en el Juzgado Promiscuo Municipal de Güepsa, bajo el radicado 2020-00045-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 3 Dicho medio judicial es idóneo y eficaz, pues conforme con el artículo 80 de la Ley 1801 de 2016, establece que las decisiones relacionadas con el amparo de la posesión, la mera tenencia y las servidumbres, son medidas de carácter provisional, definidas por el Juez Ordinario competente, el cual será el encargado de adoptar la decisión definitiva sobre la titularidad de los derechos reales en controversia. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela Al respecto, la parte actora se limitó a transcribir un extracto de la sentencia SU- 774 de 2014 y advirtió que acudía a la demanda de tutela para proteger sus derechos fundamentales, razón por la que también trajo a colación la Ley 2055 de 2020 que aprobó la “convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”.
Adujo que se le violó el debido proceso porque la decisión se adoptó por fuera de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico y, finalmente, que la demanda de tutela procedía porque (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): Esta acción de tutela es procedente de conformidad con lo establecido en los artículos 1, 2, 5 y 9 del decreto-ley 2591 de 1992 ya que lo que se pretende es que se garantice mi derecho al debido proceso, igualdad, derechos humanos del adulto mayor y propiedad privada, y demás normas concordantes.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): 1. Solicito al señor juez de tutela ORDENAR INMEDIATAMENTE a quien corresponda se REVOQUE el fallo se Segunda Instancia emitido en la ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO bajo el radicado 686793333003-2021-00140-00, por los motivos expuestos en la presente tutela. 2.
Solicito señor juez de tutela ORDENAR INMEDIATAMENTE que se determine SI O NO se cumplió en el proceso policivo 2020-061 desarrollado en la Alcaldía Municipal de Güepsa- Santander, con las leyes y actos administrativos que se explicaron en la Acción de Cumplimiento y al ser la respuesta NO, se actué conforme a lo establecido en la ley 393 de 1997 y también se REVOQUE el fallo de Segunda Instancia en el proceso policivo y se ajuste conforme a la ley. 3.
Solicito señor Juez de tutela ORDENAR INMEDIATAMENTE que se CUMPLA con las LICENCIAS DE SUBDIVISIÓN RURAL Nro. Nro. 052 de 2017 y 026 de 2019 ‘GARANTIZANDO LA ACCESIBILIDAD A MI PREDIO’. 4. Solicito al señor juez de tutela CONMINAR a los ACCIONADOS para que CUMPLAN las leyes y actos administrativos de nuestro país, en especial lo Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 4 relacionado al DERECHO DE POLICÍA, ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, LICENCIA DE SUBDIVISIÓN RURAL y los DERECHOS HUMANOS DEL ADULTO MAYOR. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 3 de septiembre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas y vinculó al municipio de Güepsa y al departamento de Santander como terceros con interés, las que se pronunciaron en los siguientes términos: 4.2. El Juzgado Tercero Administrativo de San Gil señaló que no se pronunciará sobre la legalidad de las decisiones, toda vez que “el debate jurídico se encuentra legalmente concluido con las providencias que aquí se enjuician, sobre las cuales se dieron las oportunidades procesales y se garantizaron los mecanismos previstos en nuestro ordenamiento jurídico para ser controvertidas”. 4.3.
La Alcaldía Municipal de Güepsa solicitó declarar improcedente la demanda de tutela al incumplir con el requisito de subsidiariedad, puesto que “la Ley prevé diferentes recursos para solicitar el amparo de sus derechos accionados”; sin embargo, no indicó cuáles ni realizó algún otro tipo de precisión. De otro lado, señaló que la accionante no identificó las causales específicas de procedibilidad, “razón por la cual, el juez constitucional no puede entrar a estudiar la totalidad de la sentencia para identificar dichos defectos”. 4.4.
El departamento de Santander manifestó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no causó ni se le imputó alguna acción u omisión que fuera causante de la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 14 de octubre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda de tutela al incumplir con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la accionante no identificó los defectos en los que supuestamente incurrió la decisión cuestionada “ni muchos menos planteó argumentos jurídicos en donde se evidenciara la configuración de dichos defectos Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 5 y causales en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado”. 6.- La impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia y sostuvo que los hechos fueron claros y veraces; además, que la demanda de tutela era el único mecanismo que tenía a disposición para acceder a la administración de justicia. Reiteró que se incumplieron con los términos establecidos para fallar la acción de cumplimiento y transcribió un aparte de la sentencia SU 035 de 2018.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características3.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son4: 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 6 - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 7 - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado5. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 8 2.
Caso concreto La Subsección estima que la petición de amparo resulta improcedente, porque en la demanda de tutela no se sustentó la configuración de alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de las que habría de adolecer la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 19 de agosto de 2021.
En efecto, la parte actora se limitó a transcribir unas sentencias de la Corte Constitucional, sin precisar qué relevancia o incidencia tenían en el caso concreto y señaló que se violó el debido proceso al adoptarse la decisión por fuera de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, pero sin precisar de qué forma afectó esa situación sus derechos fundamentales.
En ese sentido, la Sala advierte que en el presente asunto no se edificó y mucho menos se desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales. Al respecto, se ha considerado que: … no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional6. En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo de 19 de septiembre del mismo año, exp. 110010315000201903701-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 9 Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela7.
En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aún cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales8.
En definitiva, en el caso bajo estudio, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que ni si quiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s). Finalmente, se aclara que, si bien esta Subsección, mediante sentencia del 18 de febrero de 20229, resolvió un caso entre las mismas partes, lo cierto es que los supuestos fácticos en ambos son diferentes, pues en uno se discutió el proceso policivo 2020-198 y en este el 2020-061, razón por la que no puede predicarse en relación con este proceso la existencia de una cosa juzgada o de una temeridad.
De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 7 Original de la Cita: “Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente no. 2014-00552-01”. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo de 19 de septiembre de 2019, exp. 110010315000201903701-00. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2022, expediente 2021-06460-01, M.P. María Adriana Marín. Radicación: 11001-03-15-000-2021-05600-01 Actor: Lucy Myriam Chamorro Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela 10
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de octubre de 2021 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF