1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Demandante: CARLOS ALBERTO GUINAND ROBLEDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – procede estudio de fondo porque se acreditó cumplimiento de los requisitos generales; además, se identificó y sustentó causal específica / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / NIEGA AMPARO – no se configura porque decisión atacada obedeció a cambio de tesis jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Carlos Alberto Guinand Robledo contra el Tribunal Administrativo del Quindío. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 7 de febrero de la presente anualidad1, el señor Carlos Alberto Guinand Robledo interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: Primero. Que se tutelen los derechos fundamentales del accionante que le fueron vulnerados con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío- Sala Primera de decisión- el 18 de noviembre de 2023, por medio de la cual revocó la proferida en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito, que había concedido las pretensiones de la demanda.
Segundo. Que se deje sin ningún efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío- Sala Primera de decisión- el 18 de noviembre de 2023, por medio de la cual revocó la proferida en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito, y en su lugar se ordene proferir la que en derecho corresponda teniendo en cuenta la necesidad de analizar el contenido de los estudios técnicos que suprimieron los cargos para revisar la observancia de la ley 909 de 2004 y específicamente de su decreto 1 Se advierte que, el 17 de febrero de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 reglamentario 97 en cuanto al requisito que hace referencia el numeral 97.3 en cuanto al componente de evaluación de funciones, perfiles y cargas laborales de los empleos que fundamento la supresión e incorporación ordenada en el mismo decreto 1016 de 2012. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Carlos Alberto Guinand Robledo demandó al departamento del Quindío, con el fin de que se le declarara la nulidad parcial del Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, por medio del cual se suprimió el cargo que venía desempeñando el hoy accionante en el Instituto Seccional de Salud del Quindío. Mediante providencia del 9 de febrero de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión que fue objeto de apelación ante el Tribunal Administrativo del Quindío, el que, en sentencia del 18 de noviembre de 2022, revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.3 Fundamentos de la tutela Para el señor Carlos Alberto Guinand Robledo, en la providencia del 18 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en defecto sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, puesto que, si bien la decisión atacada se fundó en el cambio de tesis jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en la sentencia del 17 de junio de 2022, en la cual se aclaró que «la supresión de cargos de la planta de personal por causa de la liquidación del respectivo organismo, no requiere de un estudio técnico adicional al soporte técnico o informe de gestión que sustente dicha liquidación», dicha postura no le es aplicable a su caso particular, toda vez que el fallo del Consejo de Estado, se profirió en el marco de la derogada Ley 443 de 1998 y decreto 1572 de 1998, que no estaban vigentes para la fecha de ocurrencia de estos hechos en el año 2012, para el cual se daba aplicación a lo establecido en la Ley 909 de 2004 y el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005.
Invocó como precedente horizontal desconocido las sentencias del 28 de febrero de 2019 (radicado 63001-3333-004-2013-00171-00), 24 de agosto de 2018 (radicado 63001-3333-003-2013-00188-00), y 21 de febrero de 2019 (radicado 63001-3333- 003-2013-00151-00). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 9 de febrero de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, como parte demandada, y, en calidad de tercero con interés, al gobernador del Quindío. Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
La Gobernación del Quindío, por conducto de la Secretaría de Representación Judicial y Defensa del Departamento, rindió el informe respectivo y manifestó que lo que buscaba el accionante era una tercera instancia del proceso ordinario, en el cual se le garantizaron todos sus derechos, evidenciándose así que su interés es netamente económico, por lo que solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela.
Expuso que, si bien el demandante invocó como desconocidas unas providencias del Tribunal Administrativo del Quindío, en la misma providencia atacada se dejó claro que esa Corporación se apartaba de su propio precedente, por el cambio de postura del Consejo de Estado, establecida en la sentencia del 17 de junio de 2022 (radicado 68001-23-31-000-2007-00171-01), por lo que no era procedente la tutela bajo la configuración de un supuesto desconocimiento del precedente. 2.3.
El Tribunal Administrativo del Quindío y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional3». 2.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron los defectos endilgados por la parte actora a la providencia del 18 de noviembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela.
Además, se observa que la parte actora cumplió con la carga argumentativa en relación con los defectos sustantivo, violación directa de la constitución y de desconocimiento del precedente endilgados a la providencia objeto de tutela, en la medida en que precisó qué normas debían aplicarse a su caso particular y el precedente que se debía tener en cuenta para tal fin.
Desde ya se anticipa que tales vicios serán estudiados conjuntamente a la luz del desconocimiento del precedente. Finalmente, la Sala no encuentra que se esté utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 3.1.2.
De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia atacada data del 18 de noviembre de 2022 y se notificó el 23 de noviembre de la misma anualidad, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 7 de febrero de 2023, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la decisión. Este término resulta razonable. 3.1.3.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles en el proceso ordinario. 3.1.4 Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora Como se anticipó, conviene precisar que, si bien el accionante alegó que los despachos accionados incurrieron en violación directa de Constitución, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, también lo es que para sustentar esos defectos se plantearon argumentos comunes.
Por tanto, la Sala realizará un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto por desconocimiento del precedente. 3.2.1. Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes4, al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.
En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes5, se tiene que, para identificarlos, es preciso realizar un análisis 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-534 de 2017. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.
El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes6. Por su parte, la ratio decidendi «corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico»7 o, en su definición original, a la «formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial»8.
Finalmente, el obiter dictum será «lo que se dice de paso»9 en la providencia, esto es, «aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión»10. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores11.
Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual «únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso»12. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no «se deben tener en cuenta factores como que: i) “En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii)La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente.
En este sentido será razonable que cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”». 6 En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. 8 Corte Constitucional.
Sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. 9 Corte Constitucional. Sentencia SU-1300 de 2001. Ver también, entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. 11 Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. 12 Corte Constitucional.
Sentencia T-960 de 2001. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas13: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció14. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente15). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto16. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 13 Sobre el tema, ver, entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 14 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica» (se destaca). 15 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 16 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.
Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva». Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 4. Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso objeto de estudio, la parte actora adujo que el Tribunal Administrativo del Quindío, al proferir el fallo del 18 de noviembre de 2022, incurrió en desconocimiento del precedente judicial, al fundar su decisión en el cambio de postura jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en la sentencia del 17 de junio de 2022, cuando dicha sentencia no le es aplicable a su caso particular, toda vez que se profirió en el marco de la derogada Ley 443 de 1998 y decreto 1572 de 1998, que no estaban vigentes para la fecha de ocurrencia de estos hechos en el año 2012, para el cual se daba aplicación a lo establecido en la Ley 909 de 2004 y el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005.
Se precisa que, tal y como lo ha explicado esa alta Corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos. El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)17.
Ahora bien, en la sentencia cuestionada, esto es, la proferida el 18 de noviembre de 2022, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, realizó un amplio estudio sobre el marco normativo y la jurisprudencia aplicable sobre el retiro del servicio por supresión de empleos de carrera administrativa y expuso lo siguiente: En este punto advierte la Sala de Decisión que mediante sentencia proferida el 24 de agosto de 2018 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 630013333-003-2013-00188-01, en un caso con similitud fáctica en cuanto se demandaba el mismo acto administrativo que hoy se cuestiona, respecto de la declaratoria de insubsistente de empleado del Instituto Seccional de Salud en provisionalidad por supresión del cargo, se accedieron a las súplicas de la demanda por parte de esta Corporación, al considerarse que acto demandado carecía del soporte técnico necesario para avalar la supresión realizada, ya que la información recolectada a través de las encuestas no se pudo verificar, y que esa situación permitía retirar del ordenamiento jurídico la decisión que afectó la situación laboral de la demandante por desconocer uno de los presupuestos consagrados en la Ley 909 de 2004 y el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005.
No obstante, es pertinente cambiar de postura dado el precedente del Consejo de Estado donde se aclara que la supresión de cargos de la planta de personal por causa de la liquidación del respectivo organismo, no requiere de un estudio técnico adicional -en los términos de la Ley 909 de 2004, su Decreto reglamentario 1227 de 2005 y el Decreto Ley 1567 de 1998- al soporte técnico o informe de gestión que sustente dicha liquidación […].” 17 En cuanto al derecho de apartamiento del que gozan los jueces en virtud de la autonomía judicial, se acoge lo expuesto por esta Subsección de la Sección Tercera, en la sentencia de tutela del 14 de febrero de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2019-00054-00.
M. P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 Así las cosas, “cuando la planta de personal se extingue totalmente como consecuencia de la liquidación de una entidad estatal, el estudio técnico, en los eventos en que este proceda según las causales del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, debe justificar no propiamente la eliminación de los empleos de que dispone la organización sino el desaparecimiento mismo de la persona jurídica pública, pues lo primero será tan solo una consecuencia indirecta pero inexorable de lo segundo.” En este orden lo que se discute en la demanda son los motivos en que se sustentó la liquidación y supresión de la entidad, es decir, la legalidad del decreto 1015 del 24 de septiembre de 2012; sin embargo, este acto administrativo no fue demandado ni se encuentra desvirtuado que el mismo no se hubiera ajustado a la normatividad que lo regía, por tanto, resulta improcedente analizar el incumplimiento de los requisitos legales del estudio técnico que dio lugar a la expedición del decreto 1015 de 2012 y declarar la nulidad del Decreto 1016 de 2012, en cuanto la supresión del cargo que ocupaba el demandante se sustentó en la extinción de la entidad.
Por lo anterior, se concluye que la supresión del cargo ocupado por el demandante de la planta de personal del Instituto Seccional de Salud en Liquidación tuvo como consecuencia natural la extinción de la persona jurídica estatal, por tanto, la administración para la supresión de la planta de empleos no tenía que contar con los estudios técnicos de que tratan la Ley 909 de 2004, el Decreto Ley 1567 de 1998 y el Decreto reglamentario 1227 de 2005 adicionales a los realizados para motivar la liquidación de la entidad.
Teniendo en cuenta los lineamientos anteriores la respuesta al problema jurídico planteado es negativa, y en consecuencia el incumplimiento del requisito establecido en el artículo 97.3 del Decreto 1227 de 2005 por parte del Estudio Técnico que sirvió de base para la liquidación de la entidad, no afecta la legalidad del Decreto 1016 de 2012, pues este se fundamentó en una causa legal y justa -desaparición de la entidad del mundo jurídico.
Para tales efectos bastaba el estudio técnico que justificó la decisión de liquidar la entidad, última contenida en el Decreto 1015 del 24 de septiembre de 2012 y cuya legalidad es ajena al objeto de esta litis. Visto lo anterior, estima la Sala que no se incurrió en el desconocimiento del precedente alegado por el accionante, por cuanto, aunque es cierto que en ese fallo el Tribunal Administrativo del Quindío se apartó de lo decidido en casos anteriores de igual sustento fáctico, también lo es que se cumplieron los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para ejercer ese derecho de apartamiento (transparencia y razón suficiente).
En efecto, la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia de la posición jurisprudencial plasmada en diferentes providencias, como las se alega como desconocidas y, en cumplimiento del principio de razón suficiente, explicó, de manera clara, suficiente y razonada, el cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 17 de junio de 2022 (radicado 68001-23-31-000-2007-00171-01), que dispuso no resultaba necesario un estudio técnico adicional en el marco de los procesos de supresión de la planta de personal, pues es una determinación inherente a la extinción de la entidad, tal como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C – 795 de 2009.
Así lo expuso esta Corporación en esa oportunidad: Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 Bajo esta línea argumentativa, la Corte Constitucional ha indicado que la supresión de los cargos y la terminación de las relaciones laborales al vencimiento del término de la liquidación es razonable y «una consecuencia natural y obvia, en el marco de estos procesos de reestructuración, en cuanto es de la esencia de los mismos la reducción o la readecuación de las plantas de personal».
A partir de este entendimiento, el Consejo de Estado ha concluido que «el hecho de que la desaparición de la entidad del mundo jurídico emerja como una causa legal y justa para que se suprima la planta de personal y, consecuentemente, los empleados sean retirados de sus cargos, supone que, más allá del soporte técnico o informe de gestión en el que se sustente la liquidación del respectivo organismo, no resulte necesario un estudio técnico adicional».
Teniendo en cuenta los anteriores lineamientos, en esta oportunidad se concluye que el liquidador de la E.S.E. HURGVB no debía adelantar un estudio técnico para suprimir su planta de personal, pues se trataba de una determinación inherente a la extinción de la entidad. Con base en el criterio establecido por la Sección Segunda de esta Corporación, en el fallo mencionado, el Tribunal demandado concluyó razonablemente que, en el caso propuesto, el liquidador del Instituto Seccional del Quindío no debía adelantar un estudio técnico para suprimir su planta de personal, independientemente de si los cargos eran de carrera o no, por lo que no prosperaban las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tendientes a declarar la nulidad del acto administrativo por el cual se suprimió el cargo que ejercía el hoy accionante al interior del mencionado instituto.
Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor Carlos Alberto Guinand Robledo, toda vez que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiera ignorado el precedente establecido por esta Corporación, respecto de la necesidad de realizar un estudio técnico para suprimir los cargos de una entidad en liquidación, sino que, por el contrario, la decisión se fundó en un fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado, este es, el proferido el 17 de junio de 2022 (radicado 68001-23-31-000- 2007-00171-01).
De modo que mal podría hablarse de desconocimiento del precedente en este caso, máxime cuando la tesis cuya aplicación echa de menos la parte actora, reiterada en las providencias que invoca como desconocidas, fue recogida en la reciente sentencia dictada por la Sección Segunda de esta Corporación, de la cual, además, el accionante tiene pleno conocimiento, teniendo en cuenta que él mismo la mencionó en la demanda.
Aunado a lo anterior, precisa la Sala que, si bien el accionante manifestó que la sentencia en mención no le era para su caso particular, toda vez que el fallo del Consejo de Estado, se profirió en el marco de la derogada Ley 443 de 1998 y Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00637-00 Actor: Carlos Alberto Guinand Robledo Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 decreto 1572 de 1998, que no estaban vigentes para la fecha de ocurrencia de estos hechos en el año 2012, para el cual se daba aplicación a lo establecido en la Ley 909 de 2004 y el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, lo cierto es que en la providencia del Consejo de Estado no se estableció una regla específica para una normativa determinada, sino que planteó el asunto respecto de la necesidad o no de realizar un estudio técnico como requisito formal para suprimir cargos de una entidad en liquidación. Así las cosas, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor Carlos Alberto Guinand Robledo, toda vez que no se acreditó que la Tribunal Administrativo del Quindío hubiera incurrido en desconocimiento del precedente, razón por la cual se negarán las pretensiones de la tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Negar las pretensiones de la acción de tutela ejercida por el señor Carlos Alberto Guinand Robledo, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.as px.