CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 15 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Gudiela de Jesús Gutiérrez Gutiérrez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 127 de 20 de enero y 16849 de 24 de agosto, ambas de 2004, por medio de las cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP le reconozca y pague dicha prestación «[ ] en cuantía equivalente al 75% del promedio de la remuneración mensual del año anterior a la causación del derecho […]» (sic), con los reajustes automáticos, los ajustes de valor conforme al IPC, el cumplimiento a la sentencia en los términos de ley y los intereses comerciales y moratorios. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 9 de septiembre de 1952, «[ ] fue vinculada al magisterio antes de 1.981 [ ] así: Fecha del acta de posesión: 22 DE MAYO DE 1980. Acto administrativo de nombramiento: DEC 2082 DE 09 DE MAYO DE 1980 - RESOLUCIÓN No. 17198 BIS DEL 13 DE OCTUBRE 1981 Institución: COLEGIO DEPARTAMENTAL Ciudad: UTICA - CUNDINAMARCA […]» (sic), cumplió más de 20 años de servicio y «[ ] adquirió el estatus de pensionada el 09 DE SEPTIEMBRE DE 2002» (sic).
Que el 27 de diciembre de 2002 reclamó de la entonces Cajanal la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque «[ ] el peticionario no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital […]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados las Leyes 37 de 1933 y 91 de 1989. Dice que «[ ] todas las Leyes creadas para otorgar la Pensión Gracia a los maestros, [ ] han ampliado el cubrimiento de la Pensión Gracia a todo el personal docente, desde 1913 hasta 31 de Diciembre de 1980, en los distintos niveles de enseñanza: primaria - Normalista – Secundaria, y las diferentes clases de nombramientos: Nacional- Departamental- o Municipal» (sic); y la «[ ] Ley 37 de 1933 extiende el derecho a la pensión gracia creada por la ley 114 de 1913 a los docentes oficiales de secundaria sin distinguir si estos son nacionales, departamentales o municipales [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas «FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA», «INEXISTENCIA DEL DERECHO PENSIONAL POR TENER VINCULACIÓN NACIONAL», «INEXISTENCIA DEL DERECHO PENSIONAL POR CARENCIA DE REQUISITOS LEGALES» y «PRESCRIPCIÓN» (sic).
Asevera que «[ ] de conformidad con el material probatorio allegado al plenario, se determina que la vinculación de la demandante es de carácter NACIONAL, conforme los documentos y resoluciones que reposan en el expediente administrativo [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante sentencia de 15 de junio de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[ ] está demostrado que las plazas ocupadas por la demandante a partir de 1982 fueron como docente de carácter nacional, en planteles educativos de la misma naturaleza y que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional»; y, «[ ] contrario a lo señalado por el apoderado de la demandante, solamente los docentes territoriales o nacionalizados están protegidos por la norma especial para efectos del reconocimiento de la pensión gracia[, en consecuencia], no cumple la totalidad de requisitos legales para el reconocimiento y pago de la pensión gracia». 1.4 Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que sostiene que «[…] no hay ley que decrete que los tiempos servidos en instituciones educativas nacionales no acreditan para acceder a la pensión gracia, es un dicho de funcionario sin respaldo legal» (sic).
Añade que «[ ] la misma Ley 91 de 1989 en su artículo 15 valida, acredita, acepta para efectos de la pensión gracia todos los tiempos servidos por el docente a partir de su vinculación al magisterio siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos, no los [ ] manifiestos en la Ley 114 de 1913 que creó la pensión gracia para los docentes de primaria, sino los [ ] que exige la ley que les concede la pensión gracia a los docentes de secundaria no normalista que es la Ley 37 de 1933 que por ser para los docentes de secundaria también es aplicable a los docentes normalistas, ahora el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 además de validar para la pensión gracia todos los tiempos servidos por el educador a partir de su vinculación también expresa que [ ] es compatible con la pensión derecho, así [ ] proceda totalmente de la nación o parcialmente, por dicha razón cobija a todos y repito a todos los docentes vinculados antes de 1981 [ ]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 19 de agosto de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 6 de marzo de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte demandada y el Ministerio Público presentaron escritos. 2.1.1 Parte demandada.
La UGPP, por intermedio de apoderada, pide confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que «[…] el apoderado de la demandante, acepto a lo largo de todo el proceso que la hoy recurrente tuvo vinculación nacional. En ese orden de ideas, está más que demostrado que la [actora] no cumple con el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, pues el periodo trabajado para el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada Manuel Murillo Toro no se puede tener en cuenta para efectos de la pensión gracia, por ser una vinculación de orden NACIONAL» (sic). 2.1.2 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación presentó concepto en el que solicita que la sentencia recurrida sea confirmada, puesto que «[…] la vinculación de la [accionante] desde el 13 de octubre de 1981, [ ] es de carácter nacional, por lo que no reúne los requisitos establecidos para ser beneficiaria de una pensión gracia, pues [ ], los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975, no como docente nacional […]» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que las regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, dado que no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 9 de septiembre de 1952.
Decreto 2082 de 9 de mayo de 1980, por medio del cual el gobernador de Cundinamarca designó a la actora como «[ ] profesora: COLEGIO DEPARTAMENTAL – UTICA [ ] Lic. Filosofía. 2ª. Categoría de Secundaria, en reemplazo de [ ]» (sic); firmado por el referido funcionario y el secretario de educación departamental. «FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», elaborado el 14 de septiembre de 2015 por la secretaría de educación de Cundinamarca, en el cual consigna que la aludida educadora, nombrada por Decreto 2082 de 9 de mayo de 1980, trabajó en propiedad del 22 de mayo siguiente al 14 de febrero de 1981, cuando se produjo su retiro voluntario del servicio y su régimen de pensiones fue «Nacionalizado».
Telegrama con membrete del Ministerio de Educación Nacional, por el que el jefe de división de personal comunica a la actora que «[ ] RESOLUCI[Ó]N N[Ú]MERO 17198 BIS DE OCTUBRE 13 DE 1.981 NOMBRASE [ ] CARGO PROFESOR GRADO 7 DEL DEPARTAMENTO DE ESPAÑOL DEL INSTITUTO NACIONAL DE EDUCACI[Ó]N MEDIA DIVERSIFICADA INEM MANUEL MURILLO TORO DE IBAGU[É] CUN. [ ] EN REEMPLAZO DE [ ].
FAVOR POSESIONARSE ANTE DIRECTOR [ ]» (sic). De acuerdo con acta, la demandante se posesionó ante el director del «INEM – Manuel Murillo Toro» en el cargo antes referido, el 18 de enero de 1982 con efectos a partir de ese día. En «FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», emitido el 19 de septiembre de 2017, la secretaría de educación de Bogotá indica que la precitada educadora prestó servicios en propiedad en el nivel de secundaria, nombrada a través de Resolución 17198 BIS de 13 de octubre de 1981, con efectos a partir del 18 de enero de 1982 y se le aceptó la renuncia por Resolución 4607 de 12 de agosto de 2008, desde el 31 de diciembre siguiente.
En el tipo de vinculación registra que era «Nacional». Constancia expedida el 4 de enero de 2005 por el jefe grupo hojas de vida de la antedicha secretaría, que informa que la actora «[ ] figura en las nóminas del programa de PLANTELES NACIONALES J. ADICIONAL- REG.PREST.NAL como DOCENTE [ ] Nombrado por: RESOLUCIÓN 17198-1981 Fecha de ingreso: 18-ene-82 [ ]» (sic para toda la cita).
Resoluciones 127 de 20 de enero y 16849 de 24 de agosto, ambas de 2004, mediante las cuales la otrora Cajanal negó la pensión gracia reclamada por la accionante el 27 de diciembre de 2002, por cuanto «[ ] no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 9 de septiembre de 1952 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 27 de diciembre de 2002 la actora pidió de la entonces Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas (127 de 20 de enero de 2004 y 16849 de 24 de agosto siguiente), puesto que, en criterio de la entidad, aquella no demostró el requisito de 20 años de servicio en la docencia oficial con vinculación territorial o nacionalizada.
En el asunto sub judice, se cuestiona la decisión del a quo, en cuanto concluyó que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que, a juicio de la actora, no existe norma que establezca que los tiempos de servicio docente en el Ministerio de Educación Nacional no sean aptos para el reconocimiento de esa prestación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo atinente al período trabajado por la demandante desde el 22 de mayo de 1980 hasta el 14 de febrero de 1981 (que suma 8 meses y 23 días), se encuentra demostrado que ella fue designada por el gobernador de Cundinamarca, para prestar servicios en un establecimiento del orden departamental y la secretaría de educación territorial certifica que su régimen de pensiones era «Nacionalizado», motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
En lo concerniente al segundo lapso laborado por la actora, obra en el expediente comunicación del Ministerio de Educación Nacional de la Resolución 17198 bis de 13 de octubre de 1981, en la que consta que fue nombrada como profesora en un instituto nacional de educación media «INEM Manuel Murillo Toro»; en consecuencia, como lo consideró el a quo, no es dable tener en cuenta la vinculación de la actora entre el 18 de enero de 1982 y el 30 de diciembre de 2008 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que su nombramiento fue de carácter nacional.
Esa condición fue corroborada por la secretaría de educación de Bogotá, que en certificación emitida el 19 de septiembre de 2017 fue enfática en indicar que el tipo de vinculación de la actora es «Nacional». En este orden de ideas, los educadores nacionales y que no demuestran alcanzar 20 años de labor en vinculaciones del orden territorial o nacionalizado, como la accionante, no tienen derecho a la pensión gracia, toda vez que, como se explicó en el acápite del marco normativo y contrario a lo dicho por la parte apelante, para acceder a dicha prestación, en cuanto al requisito de tiempo de servicios, se debe haber ingresado al magisterio oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y trabajar como profesor en la forma ya anotada, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda, tal como lo concluyó el a quo.
Así lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, al determinar que «En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial».
Entonces, dado que la demandante no demostró el cumplimiento de uno de los presupuestos para acceder a la pensión gracia (tiempo de servicio como maestra territorial o nacionalizada superior a 20 años), por sustracción de materia, no se analizarán los restantes. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Por otro lado, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 15 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Gudiela de Jesús Gutiérrez Gutiérrez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Reconócese personería a la abogada Sirena Estefanía Rosero Rivera, con cédula de ciudadanía 1.018.479.607 y tarjeta profesional 338.939 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a ella conferido. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS