REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Actores: ALBERTO CASTELLANOS PERILLA Y OTROS Demandados: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Y OTROS Medio de control: ACCIÓN POPULAR Asunto: IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR PARA CONTROVERTIR DECISIONES JUDICIALES Síntesis del caso: se pretende la protección de derechos e intereses colectivos supuestamente vulnerados con una decisión judicial mediante la cual un juzgado civil del circuito de Bogotá declaró propietario por prescripción adquisitiva a un particular de un inmueble que comprende zonas que previamente habían sido entregadas en cesión obligatoria al Distrito Capital y, por ende, de uso público.

Se confirma la sentencia de primera instancia porque la acción popular es improcedente para cuestionar una decisión judicial en firme. Decide la Sala el recurso de interpuesto por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (DADEP) en contra de la sentencia de 24 de febrero de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del juez 37 Civil del Circuito de Bogotá y del inspector Tercero de Policía de Bogotá, al tiempo que declaró “improcedentes las pretensiones de la demanda” (fl. 716 cdno. ppal).

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 23 de febrero de 2013 (fl. 1 cdno. 1), por intermedio de apoderado judicial los señores Luis Londoño Benviste, Álvaro Botero Restrepo, Daniel Botero Vargas, Alberto Castellanos Perilla, Paula Cuéllar Mayoral, Eleonor 2 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular Gaitán Aparicio, Amanda García de Castellanos, Jaime Giraldo Ríos, Miguel Francisco Godoy Caro, Juan Manuel Jaime Barrera, Mády Inés Elvira Liévano Samper, Asceneth Molina Grisales, Jaime Posada Díaz, Margarita Adelaida Vargas y las copropiedades horizontales edificio El Punto, edificio El Mirador y edificio Mirador del Castillo promovieron demanda de acción popular en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Púbicos de Bogotá Zona Centro, el juez 37 Civil del Circuito de Bogotá, el inspector 3C de Policía de Bogotá DC, el Distrito Capital – Departamento Administrativo de Defensoría del Espacio Público (DADEP), la Unidad Administrativa de Catastro Distrital y el señor Antonio Abelardo Cortés Valero con el fin de obtener las siguientes pretensiones: “PRIMERA.

Ordenar el amparo a los derechos colectivos a la moralidad pública en conexidad con la recta administración de justicia; el urbanismo; el goce del espacio público; la recta utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público y la preservación del medio ambiente y sistemas ecológicos, lesionados por las acciones y omisiones de las autoridades públicas demandadas y del particular ANTONIO ABELARDO CORTÉS VALERO identificado con cédula de ciudadanía 4.227.900 de Saboyá. SEGUNDA.

Que como consecuencia del amparo otorgado se ORDENE hacer cesar de manera inmediata la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad pública en conexidad con la recta administración de justicia; el urbanismo, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público y la preservación del medio ambiente y sistemas ecológicos, lesionados por las acciones y omisiones del Juez 37 Civil del Circuito de Bogotá, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, el Departamento Administrativo de Defensoría del Espacio Público del Distrito – DADEP y el particular ANTONIO ABELARDO CORTÉS VALERO identificado con cédula de ciudadanía 4.227.900 de Saboyá. TERCERA.

Que se protejan los derechos colectivos lesionados del posible riesgo a un daño irreversible por las consecuencias que puedan surgir de las acciones y omisiones de la parte accionada con la ocupación definitiva a través de construcciones en el bien de uso público cuyo goce pertenece a todos como componente indispensable del espacio público, ambiental y ecológico.

CUARTA. Que se ordene la cesación de los efectos de la declaratoria de pertenencia proferida por el Juez 37 Civil del Circuito en providencia de febrero 5 de 2007, por su quebrantamiento al orden legal y constitucional. QUINTA. Que se ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro que en todos los folios de matriz en que se encuentra involucrada la pertenencia de la ZONA VERDE A de la urbanización El castillo ubicada 3 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular en la localidad de Chapinero (02) se consigne la anotación del carácter del bien de uso público como zona de cesión obligatoria y declaración pública de dominio.

SÉPTIMO. Que se ordene la cesación de efectos jurídicos de las resoluciones 2011-109238 Radicación: 2011-274590, expedida por el responsable de la capa física y jurídica del Sistema Integrado de Información Catastral – SIIC y Resolución 2011-233825, radicación: 2011-279190, expedida por el Responsable del Área de Servicio al Usuario jurídica del Sistema Integrado de Información Catastral – SIIC.

Y en su lugar se actualice la unidad catastral como bien de uso pública (sic) – zona de cesión obligatoria” ((fls. 3 – 4 cdno. 1, mayúsculas fijas y negrillas originales). 2. Hechos El fundamento fáctico de las pretensiones es, en síntesis, el siguiente: 1) En el año 1955, producto de la urbanización del predio denominado “El Castillo” ubicado en el barrio chapinero de Bogotá, la señora Elvira Camacho de Sáenz entregó una zona de cesión denominada “Zona Verde A”, la cual fue aceptada por el Departamento de Planeación Distrital de Bogotá mediante el memorando número 1030 de 18 de abril de 1955. 2) La referida señora adquirió el dominio mediante adjudicación en sucesión en común y proindiviso de la finca “El Castillo”, que fue dividido materialmente mediante la escritura pública número 277 de 2 de febrero de 1951 lo cual dio lugar a la apertura del folio de matrícula inmobiliaria número 50C-246674 que corresponde a los lotes 20, 21 y 22 de propiedad de la citada persona; la parte restante del predio de mayor extensión quedó identificada con la matrícula inmobiliaria número 50C-1736495. 3) Según los planos de la mencionada cesión esta no se encuentra ubicada en los lotes de propiedad de la señora Elvira Camacho Sáenz (lotes 20, 21 y 22) sino entre los lotes 9 y 19 según el plano protocolizado con la referida escritura número 277 de 1951. 4) En el año 1960, los lotes 20, 21 y 22 fueron englobados nuevamente con la parte restante del predio “El Castillo”, por lo cual todo el globo de terreno quedó 4 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular agrupado con la matrícula inmobiliaria número 50C-1736495 y, en consecuencia, quedó jurídicamente agotado el folio de matrícula inmobiliaria número 50C- 246674. 5) El 10 de agosto de 2004, mediante la escritura pública número 2821 otorgada en la Notaría 51 del Círculo de Bogotá se declararon de propiedad pública las zonas de cesión obligatorias entregadas en el año 1955, clasificadas como parque ecológico y utilizadas para la instalación de redes de alcantarillado. 6) En abril del año 2002, el señor Antonio Abelardo Cortés Valero promovió varios procesos de pertenencia con el fin de adquirir el domino por prescripción de varios lotes de terreno, entre ellos del identificado con la matrícula inmobiliaria número 50C-246677 tramitado por el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá con la radicación número 2002-00324-01, el cual terminó con la sentencia de 5 de febrero de 2007 en el que el entonces demandante fue declarado dueño del terreno que incluye las zonas de cesión denominadas “Zona Verde A”, decisión judicial que fue inscrita en el mencionado folio de matrícula inmobiliaria. 3.

Derechos colectivos vulnerados y concepto de la violación Los demandantes consideran transgredidos los derechos colectivos a la moralidad pública en conexidad con la recta administración de justicia, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la preservación del medio ambiente y sistemas ecológicos por haberse entregado el dominio a un particular de unas zonas de zonas de cesión obligatoria que habían quedado afectadas al uso público, en apoyo de lo cual se indicó lo siguiente: 1) La sentencia de 5 de febrero de 2007 proferida por el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá constituye una “vía de hecho”, porque entregó a un particular el dominio sobre terrenos de uso público correspondientes a una zona cedida en el año 1955. 2) No existe identidad entre el bien que se pretendió usucapir identificado con la matrícula inmobiliaria número 50C-246674 y aquel que fue objeto de inspección 5 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular judicial durante el proceso de pertenencia, correspondiente a la zona verde cedida en favor del Distrito Capital. 3) La sentencia de pertenencia se fundamentó en dos testimonios de particulares, sin tener en cuenta que la EAAB realizó trabajos de instalación de redes y cercas en el predio y en contravía de otras pruebas e indicios de que el demandante acudió a artimañas con el fin de apropiarse de terrenos de uso público. 4) Para que pueda declararse la adquisición del dominio de un inmueble por prescripción adquisitiva es necesario que se acredite la posesión material, en forma pacífica e ininterrumpida, con ánimo de señor y dueño durante el tiempo establecido en la ley; en este caso materia de la litis existían “serias falencias probatorias en torno a la calidad de poseedor durante veinte años de manera, quieta, pacífica e ininterrumpida del señor ANTONIO ABELARDO CORTÉS, no solo por la calidad del bien de zona verde del distrito sino por el dicho de los testigos, al que el juez les otorgó pleno valor probatorio, cuando los mismos ni siquiera identifican calidades mínimas del presunto poseedor, sobre actos precarios como el corte de césped, que son contradichos por las personas vecinas al predio y que en más de treinta (30) años de residencia en el sector nunca habían visto la presencia del señor ANTONIO ABELARDO CORTÉS VALERO, ni de los supuestos testigos de los hechos” (fl. 13 cdno. 1). 5) En la inspección judicial realizada en el curso del proceso de pertenencia no se identificó debidamente el inmueble objeto del litigio lo cual condujo a que se declarara la prescripción adquisitiva de un inmueble imprescriptible, que no correspondía a la matrícula inmobiliaria número 50C-246674. 6) El 3 de agosto de 2007, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público puso de presente la irregularidad acerca de la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria 50C-246674 por lo cual la Superintendencia de Notaria y Registro inició una actuación administrativa tendiente a establecer el real estado del bien, producto de la cual se otorgó pleno valor a la inscripción ordenada en virtud de la sentencia del Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, se ordenó trasladar la anotación correspondiente al folio de matrícula inmobiliaria número 50C-1736495 y se ordenó renovar los campos de descripción, cabida, linderos y 6 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular demás elementos de identificación del bien a los señalados en la referida sentencia. 7) En el mes de abril de 2009, el demandado Antonio Abelardo Cortés Valero promovió una querella en contra del DADEP por perturbación a la posesión del inmueble, como consecuencia de ello el ente público fue declarado contraventor, decisión que fue revocada en segunda instancia por el Consejo de Justicia de Bogotá mediante providencia de abril de 2012 en la cual se dejó en libertad a las partes de acudir a la justicia ordinaria para solucionar sus diferencias. 4.

Contestaciones de la demanda Los demandados se pronunciaron en los siguientes términos: 4.1 Juez 37 Civil del Circuito El titular del citado despacho judicial solicitó su desvinculación como parte demandada (fls. 310 – 314 cdno. 1) por considerar que la Rama Judicial debió comparecer al proceso por intermedio de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y no del despacho a su cargo; con todo, manifestó que en el curso del proceso ordinario de pertenencia mencionado en los hechos de la demanda respetó el debido proceso, la ley y las garantías de los intervinientes, planteamiento al cual agregó lo siguiente: “En forma objetiva, lo que pretende la presente acción, es reversar una sentencia que se encuentra debidamente ejecutoriada, y para lo mismo, existen los mecanismos jurisdiccionales expeditos que para el caso, no se identifica con la presente acción popular, no sin olvidar que las personas indeterminadas y demás interesados (como lo son los ahora actores populares), tuvieron la oportunidad de participar en el juicio de pertenencia que se cuestiona, pues, se observó el emplazamiento de que trata el art. 407 del Código de Procedimiento Civil”.

(fl. 313 cdno. 1). 4.2 Distrito Capital – Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (DADEP) El inmueble cedido al Distrito en el año 1955 es un bien de uso público y no podía ser adquirido por prescripción por lo cual proceden las pretensiones primera a 7 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular cuarta de la demanda; además, la sentencia dictada en el curso del referido proceso de pertenencia no realizó una adecuada valoración probatoria y las resoluciones proferidas por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro violan la ley y desfiguran la realidad de la tradición de los inmuebles involucrados, por lo cual las pretensiones deben prosperar; sin embargo, el DADEP no incurrió en omisión en el desarrollo de sus funciones ni la situación del predio les es imputable (fls. 317 – 338 cdno 1). 4.3 Superintendencia de Notariado y Registro La acción popular es indebida; la definición del conflicto por el dominio del inmueble involucrado correspondía a los jueces de la República y la acción está dirigida a controvertir una sentencia judicial en firme y a plantear asuntos que fueron decididos en el proceso ordinario de pertenencia en el cual se declaró la adquisición de un bien por prescripción ordinaria, por lo cual la acción constitucional no es procedente; de otro lado, era físicamente imposible segregar un área de 22.755,44m2 del predio identificado con la matrícula inmobiliaria número 50C-243490 que solo tenía una extensión de 1.415,87m2, por lo cual debían realizarse las respectivas correcciones en el registro de instrumentos públicos (fls. 344 – 369 cdno. 1). 4.4.

Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá De conformidad con la información catastral registrada en dicha entidad, el predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria número 50C-246674 corresponde al lote adjudicado al señor Antonio Abelardo Cortés Valero en sentencia del Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, con un área de 1.415,80m2, el cual presenta superposición con la “zona verde A” de propiedad del Distrito Capital que tiene un área de 8661,209m2 identificado con la matrícula número 50C-1614419; la entidad no ha violado ningún derecho colectivo y realizará las correcciones y actualizaciones de la información catastral a su cargo si las autoridades competentes así lo determinan. 8 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular 4.5 Inspector 3° de Policía de Bogotá Los hechos de la demanda no involucran la actuación de esa autoridad, quien se limitó a resolver una querella por perturbación a la posesión con sustento en lo resuelto previamente por un juez de la República (fls. 428 – 429 cdno. 1). 4.6 Antonio Abelardo Cortés Valero Los actores populares pretenden utilizar la acción popular como una tercera instancia para controvertir una sentencia judicial en firme y que hizo tránsito a cosa juzgada, por lo cual la acción es indebida; no es viable reabrir un debate judicial previamente concluido por lo cual no puede darse curso al proceso (fls. 434 – 436 cdno. 1); además, el DADEP promovió una acción de tutela en la cual se controvirtió la sentencia proferida por el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, la cual fue declarada improcedente en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil. 5.

La sentencia apelada El 24 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del juez 37 Civil del Circuito de Bogotá y del inspector tercero de Policía de Bogotá, al tiempo que declaró improcedentes las pretensiones de la demanda (fl. 716 cdno. ppal) con sustento en lo siguiente: 1) La finalidad de la acción popular es la protección de los intereses colectivos y no la determinación de responsabilidad de los funcionarios públicos, por lo cual no puede tenerse como parte al juez 37 Civil del Circuito de Bogotá. 2) En la demanda no se cuestionó la actuación del inspector 3 de policía de Bogotá ni los actos proferidos por este, por lo tanto, no le asiste interés para integrar el extremo pasivo de la controversia. 3) El inmueble objeto de la litis fue adquirido por un particular en un proceso de pertenencia y el juez popular no puede revisar los fundamentos jurídicos y fácticos 9 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular de la sentencia, ni revisar el contenido de la providencia, ni tampoco la legalidad de las decisiones de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá que no fueron demandados oportunamente. 4) Las circunstancias y hechos que sirvieron de base para promover la acción “se deben discutir ante el juez natural y no es objeto de la acción popular entrar a dirimir controversias como las señaladas por la demandante” (fl. 715 cdno. ppal.). 6.

Recurso de apelación El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP apeló la sentencia de primera instancia con los siguientes motivos de inconformidad: 1) La sentencia de primera instancia es desfavorable a los intereses del Distrito de Bogotá, porque persiste la vulneración de los derechos colectivos por haberse entregado a un particular el dominio sobre un bien que por expresa disposición constitucional es imprescriptible. 2) La comunidad se ha privado del uso de una zona de cesión obligatoria entregada en los términos del artículo 5 de la Ley 9 de 1989. 3) El Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá profirió la sentencia de pertenencia sin los suficientes elementos de juicio y en el presente proceso existe prueba de que el inmueble objeto de la controversia en un bien de uso público.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtido el trámite procesal, sin que se advierta nulidad que lo invalide, corresponde resolver de fondo, para lo cual se seguirá el siguiente derrotero: (i) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, (ii) improcedencia de la acción popular para cuestionar decisiones judiciales y, (iii) costas. 10 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La demanda, impetrada por particulares en ejercicio de la acción popular, está dirigida a controvertir (i) una sentencia judicial por la cual se declaró la prescripción adquisitiva de dominio de un inmueble en favor de un particular y, (ii) unos actos administrativos proferidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro, por los cuales se determinó la situación real de dicho inmueble, por considerar que vulneran derechos colectivos por entregar a un particular el derecho de dominio sobre un bien de uso público.

El tribunal de primera instancia declaró probada la ausencia de legitimación en la causa por pasiva del juez 37 Civil del Circuito de Bogotá y del inspector 3 de Policía De Bogotá por considerar que no es viable juzgar la actuación del primero ni se cuestionó la del segundo; de otro lado, declaró “improcedentes las pretensiones” de la demanda, porque con estas se pretende cuestionar una decisión judicial en firme lo cual es contrario a la finalidad de la acción constitucional prevista para la defensa de los derechos colectivos.

El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP, quien fungió como demandado en el curso del proceso, apeló la sentencia de primera instancia e hizo suyos los argumentos de la demanda con el fin de sostener que hubo violación de los derechos colectivos invocados por los actores populares. La Sala confirmará la sentencia apelada por cuanto, tal como lo determinó el tribunal de primera instancia, la acción popular es improcedente para cuestionar decisiones judiciales. 2.

Improcedencia de la acción popular para cuestionar decisiones judiciales 1) El DADEP no formuló ningún reparo concreto en relación con el fallo proferido por el tribunal de primera instancia, el cual se fundamentó en la improcedencia de la acción popular para cuestionar una sentencia judicial; aquel se limitó a repetir los argumentos de la demanda sin controvertir de manera expresa los motivos de la decisión. 11 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular 2) El recurso de apelación se sustentó en el hecho según el cual la sentencia judicial proferida en un proceso de pertenencia que declaró propietarios a unos particulares del inmueble que, según se sostuvo en el proceso es de uso público, no se soportó en los elementos de juicio suficientes para declarar el derecho de dominio, lo cual permite verificar, sin hesitación, que lo pretendido con la demanda y el recurso es cuestionar un fallo jurisdiccional en firme, para lo cual es improcedente la acción ejercida. 3) En efecto, el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 472 de 1998, que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior en cuanto fuere posible, y el artículo 9 ibidem prevé que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que violen o amenacen violar derechos e intereses colectivos. 4) Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 472 de 1998, la acción popular puede ser rechazada cuando el actor no subsane dentro del término legal los defectos de que adolezca, relacionados con el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 18 de la misma ley, esto es, cuando el actor no se identifique, no se indique el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado, no se precisen los hechos, acciones u omisiones que motivan la petición, no se enuncien las pretensiones, no se indique el responsable de la amenaza o agravio, en caso de que fuere posible, no se piden o aportan las pruebas que se pretende hacer valer, o no se señalen las direcciones para notificaciones. 5) Además, esta Corporación1 ha señalado que cuando la acción popular resulte improcedente la misma podrá ser rechazada en virtud de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 5 de la Ley 472 de 1998 que establece el impulso oficioso del juez constitucional y el deber de producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, para este fin el juez deberá adoptar las medidas conducentes y pertinentes para adecuar la petición a la acción que corresponda, de tal manera que, si la acción resulta evidentemente improcedente y como consecuencia de 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, MP María Inés Ortiz Barbosa, AP no. 25000-23-26-000- 2001-0512-01(AP-271). 12 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular ello no pueda emitirse decisión de fondo no es del caso adelantar trámites que no se ajusten a la normatividad propia de la misma, pues, esto produciría un desgaste innecesario e injustificado de la administración de justicia con todas las implicaciones que ello acarrea. 6) Igualmente, la jurisprudencia ha determinado que la acción popular tampoco resulta procedente para cuestionar ni debatir las providencias judiciales; al respecto, el Consejo de Estado en providencia de 27 de mayo de 20102 manifestó lo siguiente: “Advierte la Sala que por la naturaleza de la acción popular, como es obvio, el juez popular no debe definir asuntos relacionados con el cumplimiento de actos o negocios jurídicos.

En consecuencia, cualquier situación que haga referencia a dichos actos (Actos de elección) o negocios jurídicos (contratos estatales) escapan de la órbita de la acción popular, pues es necesario evitar que de forma soslayada, se impute la vulneración a los derechos colectivos. Si bien es cierto que la acción popular no es un mecanismo subsidiario, no puede pretenderse que por medio de ella se eviten o suplanten las acciones que el sistema jurídico prevea pertinentes, pues las mismas han sido desarrolladas e implementadas, de acuerdo a la naturaleza jurídica del objeto de la controversia que se estudia.

Precisado lo precedente y bajo el entendido del inciso segundo del artículo 2º de la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior en cuanto fuere posible; y el artículo 9º ibídem, prevé que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que violen o amenacen violar derechos e intereses colectivos.

Así las cosas y luego de analizar las pretensiones de la demanda queda en evidencia que la intención del actor, es la revisión de la providencia judicial, que a su criterio vulneró el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. Al respecto es importante resaltar que los artículos 1º, 2º, 4º y 9º de la ley 472 de 1998, puede deducirse fácilmente que las principales características de las acciones populares son las siguientes: (…).

Cómo ya se dijo, la acción popular tiene como finalidad la protección de derechos e intereses colectivos, por lo que no fue 2 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 27 de mayo de 2010, expediente no. 050001- 23-31-000-2005-03516-01 (AP), MP Marco Antonio Velilla Moreno. 13 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular diseñada como un mecanismo de control de legalidad ni de constitucionalidad de las actuaciones judiciales que, a juicio del demandante, vulnere ese tipo de derechos.

En efecto, si se acepta la competencia del juez que estudia una acción popular para analizar si una decisión judicial vulneró derechos e intereses colectivos, implicaría un control sobre la validez de aquélla, con lo cual se admitiría el control de legalidad y constitucionalidad de las providencias judiciales a cargo del juez constitucional.

En consecuencia, permitir la revisión de providencias judiciales, por medio de la acción popular conduciría al absurdo de modificar el principio de separación de jurisdicciones diseñado por la Constitución como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (artículos 228 y 234 a 248). Y, como lo ha expresado la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, si “el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables.

El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalista”3. En igual sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que la ley 472 de 1998 no prevé la procedencia de las acciones populares para cuestionar los fundamentos de las consideraciones de un juez ordinario.

La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para esas acciones recae en actos, acciones u omisiones, de una parte, de las ENTIDADES PÚBLICAS, esto es personas jurídicas públicas, y de otra parte, de los particulares que desempeñen funciones administrativas. Tal disposición indica que TODA LA ACTIVIDAD de las Entidades o Personas jurídicas públicas -actividad administrativa o de gestión- es de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, toda vez que cuando alude al conocimiento, por esta misma jurisdicción, sobre las conductas de los particulares lo hace sólo en relación con las que producen con ocasión del desempeño de funciones administrativas.

En este orden de ideas la función jurisdiccional si bien hace parte de la función pública, es autónoma e independiente de la función administrativa y por ende la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce, por vía de la acción popular, y conforme a la ley 472 de 1998, del cuestionamiento de decisiones judiciales proferidas por el juez natural ni por el juez transitorio, temporal o excepcional.

En consecuencia, ni la demanda ni el recurso de apelación propuesto puede salir avante4. (…). 3 Sentencia C-011 de 1994, con ponencia del doctor Alejandro Martínez Caballero. 4 Sentencia de 16 de junio de 2005, expediente no. AP-00162, MP María Elena Giraldo Gómez, Sección Tercera - Consejo de Estado. 14 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular Igualmente, aceptar la procedencia de la acción popular para adelantar una revisión de las providencias judiciales se desconocerían los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política.

En cuanto a la cosa juzgada, como institución jurídica que puede ser definida como “la autoridad y la eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla.”5, es pertinente resaltar que al ser entendido como principio que se deriva del carácter absoluto de la administración de justicia, se tiene que: “( ) una vez decidido, con las formalidades legales, un litigio o un asunto penal entre determinadas partes, éstas deben acatar la resolución que le impone término, sin que les sea permitido plantearlo de nuevo, y los jueces deben respetarla.

De lo contrario, la incertidumbre reinaría en la vida jurídica ( ). Se deduce también de este principio que las resoluciones judiciales sólo pueden impugnarse por los medios que la ley consagra para el efecto.”6 Ahora bien sobre el principio y su interrelación con el sistema jurídico, Eduardo J. Couture señala: “La cosa juzgada integra el orden jurídico, en sentido normativo, en grado de generalidad decreciente.

La Constitución se desarrolla en la legislación; la legislación se desarrolla en la cosa juzgada. Esta es, como se ha dicho, no sólo la ley del caso concreto, sino la justicia prometida en la Constitución. “El derecho de la cosa juzgada, hemos sostenido, no es un derecho meramente declarado. Siempre existe, entre el derecho de la ley y el derecho de la sentencia, un cúmulo de diferencias que hacen de éste una cosa distinta de aquél. No sólo la certidumbre, que es ya de por sí un quid novum con respecto a la ley, sino también la particularidad de la decisión proferida, la cual excluye, por sí sola, todas las otras interpretaciones y aplicaciones posibles que el juez pudo haber hecho y no hizo.

El derecho de la cosa juzgada es el derecho logrado a través del proceso.”7 La cosa juzgada es, sin duda alguna, un principio fundamental del derecho que, a juicio de la Sala, no puede ser limitado o condicionado cuando se busca proteger un derecho colectivo por vía de la acción popular.” (resalta la Sala). 5 COUTURE, Eduardo.

Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Roque Depalma Editor, Buenos Aires, 1958, p. 399. 6 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso. Biblioteca Jurídica Dike, Bogotá, 1993, Tomo I, p. 41. 7 COUTURE, Eduardo. op. cit., p. 412. 15 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular 7) En esa dirección, esta Corporación ha precisado repetidamente que cuando la acción popular no es procedente porque no se ajusta al fin preestablecido legalmente para la acción constitucional, como cuando con ella se pretenda controvertir decisiones judiciales, esta debe ser rechazada, así lo indicó en la providencia mediante la cual confirmó el auto que rechazó una demanda de acción popular por ser esta improcedente8, por las razones que a continuación se transcriben: “(…) Sobre el asunto objeto del recurso, como lo advierte el accionante, la Ley 472 de 1998 no prevé el rechazo de plano de la demanda sino en el evento en que dentro del término otorgado para corregir los defectos formales de la misma no se hiciere.

Sin embargo la misma ley dispone en el inciso 3° del artículo 5° que ‘promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda’, amén de que si la acción es ostensiblemente improcedente no es del caso adelantar trámites que no se ajustan a la normatividad propia de la misma.

(…). A juicio de esta Corporación en el caso sub júdice, es ostensible la temeridad por parte del accionante, profesional del derecho, toda vez que mediante la nueva acción popular propuesta persigue un fin contrario a la legalidad, esto es, que mediante decisión judicial se ordene a la Corte Constitucional revocar o declarar la nulidad de la sentencia C-1512 de 8 de noviembre de 2000 y en su lugar se declare ‘la inexequibilidad parcial del artículo 356 del Código de Procedimiento Civil, incisos 4° y 6° en las partes en que ordenan declarar desierto el recurso de apelación por el no pago del valor de las copias dentro de los lapsos de tiempo allí indicados’ con fundamento en las apreciaciones subjetivas del actor, hecho que va en contravía de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y de autonomía que rigen las actuaciones judiciales.

Además su proceder atenta contra el servicio público de justicia, perjudicando con su conducta a los demás ciudadanos, pues está en contra de los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, y contribuye a un desgaste innecesario de jurisdicción. Así las cosas, la conducta del demandante no puede pasar desapercibida para la Corporación, por cuanto no se puede tolerar el uso abusivo de una acción de raigambre constitucional y que fue consagrada como un mecanismo extraordinario para la defensa de los derechos e intereses colectivos, razón por la cual deben evitarse actuaciones arbitrarias, como en el caso que ahora ocupa la atención de la Sala. 8 Consejo de Estado, Sección Primera doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, AP no. 25000-23- 24-000-2002-2646-01(AP-2646). 16 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular Por lo anterior, el juez popular no debe dar curso a la demanda cuando advierte previamente que lo pretendido es un imposible jurídico” (negrillas adicionales).

Precisamente, la determinación de rechazar las demandas promovidas en ejercicio de la acción popular por no ser procedentes para realizar el estudio de legalidad y validez de providencias judiciales debidamente ejecutoriadas, en consideración a los principios de economía procesal y en virtud de evitar un desgaste innecesario de la administración de justicia, obedece al hecho de que tal improcedencia conllevaría a la no resolución del fondo del asunto propuesto, situación esta que atentaría contra los principios de la acción constitucional que se comenta y que está prohibida por la Ley 472 de 1998, y que por tanto hace imposible proferir una decisión de fondo sobre el mérito de las súplicas de la demanda, como bien lo ha precisado puntualmente la jurisprudencia contenciosa administrativa. 8) Por consiguiente, si desde el momento del estudio de la admisión de la demanda de acción popular se observa que esta no se ajusta a los fines y objetivos de la acción constitucional debe rechazarse la demanda, sin embargo, en el caso de que la acción sea tramitada, en la sentencia deberá ser declarada improcedente precisamente porque no se ajusta a lo previsto por el legislador para este tipo de acciones, tal como esta misma Sala de Decisión lo hizo en fallo del 10 de junio de 20229. 9) Por lo tanto, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia contencioso administrativa, se tiene que la acción popular no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad ni de constitucionalidad de las decisiones judiciales, por tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede conocer, por esta vía, del cuestionamiento de aquellas proferidas por el juez natural dado que permitir su revisión por medio de la acción popular conduciría a la situación ilógica e improcedente de modificar el principio de separación de jurisdicciones diseñado por la Constitución como garantía de seguridad jurídica. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 10 de junio de 2022, exp. 66.580, MP Fredy Ibarra Martínez. 17 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular 10) En ese sentido, la acción popular no puede convertirse en una vía para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir con ella términos precluidos o cuestionar asuntos que ya fueron zanjados con fuera de cosa juzgada por sus jueces naturales, pues, con ello se atentaría injustificadamente y sin competencia contra los principios de la seguridad jurídica, el acceso efectivo a la administración de justicia, la cosa juzgada e independencia de los jueces. 11) En ese contexto entonces, en el presente asunto es claro que sobre el preciso tema que provocó la litis y conforma la controversia, ya se produjo una sentencia judicial por la justicia ordinaria el 5 de febrero de 2007 en la cual se declaró que el señor Antonio Abelardo Cortés Valero “ha adquirido por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, la propiedad del inmueble determinado así: ubicado en la localidad 2 de Chapinero, Bogotá D.C., en la calle 72 1-60 y cuenta con una cabida de 1-415,80 metros cuadrados” (fl. 8 cdno. 9), decisión que se ordenó inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria número 50C-246674; en efecto, la sentencia se inscribió en la anotación número 14 del mencionado folio de matrícula inmobiliaria como “declaración judicial de pertenencia” (modo de adquisición)” en favor del referido señor Cortés Valero, siendo esta la última anotación del certificado de libertad y tradición de dicha matrícula allegado al proceso (fl. 839 cdno. 2). 12) La demanda está dirigida, en forma inequívoca, a cuestionar la mencionada decisión judicial y la valoración probatoria realizada por el juzgador, asunto que no es posible volver a revisar, pues, se insiste, la acción popular no fue concebida ni diseñada como un mecanismo de control de legalidad ni de constitucionalidad de las actuaciones judiciales. 13) Adicionalmente, se pone de presente que verificado el sistema de información judicial SAMAI se encontró que el DADEP promovió una acción popular en contra del señor Antonio Abelardo Cortés Valero por la supuesta violación del derecho colectivo al espacio público por ocupar zonas de cesión obligatoria como consecuencia de la sentencia proferida el 5 de febrero de 2007 por parte del Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, la cual fue decidida en forma desfavorable a los intereses de la entidad pública el 26 de septiembre de 2023 por parte del 18 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá, sentencia confirmada el 8 de febrero de 2024 por la Sala Cuarta de Decisión Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, con la siguiente argumentación: “Tal y como lo concluyó la Juez de primera instancia, no puede darse pábulo a las pretensiones del DADEP.

A pesar de la superposición de los dos bienes, lo cierto es que quien consolidó primero su derecho sobre el inmueble No. 50C-246674 fue el señor Antonio Abelardo Cortés Valero. Claro, lo anterior no implica, como lo esbozó la entidad, que se esté desconociendo la legalidad de los actos mencionados, solo que el convocado reafirmó primero su condición, pues, a riesgo de fatigar, aquel ingresó a la propiedad y estuvo en posesión de la misma cuando todavía era de naturaleza privada.

Y es que, acceder a las peticiones del promotor implicaría ir contra los principios de la confianza legítima y seguridad jurídica, lo cual genera una afectación de los derechos otorgados al señor Cortés Valero, quien tiene a su favor una sentencia judicial en firme, frente a la cual la entidad no efectuó ataque. Por ejemplo, bien pudo interponer el recurso de revisión con fundamento en las causales 6 o 7 del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil, vigente para esa época, o cualquier otra que encontrara comprobada.”. 14) Por consiguiente, como el punto de litigio materia de debate propuesta por el DADEP fue decidido por el juez 37 Civil del Circuito en la sentencia de 5 de febrero de 2007 en el que el señor Antonio Abelardo Cortés Valero fue declarado dueño del terreno que incluye las zonas de cesión denominadas “Zona Verde A” y, de igual manera, en dos instancias en otro proceso por el juez de la acción popular, es evidente que con ello quedó agotada la jurisdicción sobre ese específico asunto, lo cual impide cualquier decisión distinta a la confirmación del fallo apelado, en su momento adoptado por el tribunal de primera instancia en el proceso de la referencia. 3.

Costas No hay lugar a condena en costas de esta instancia toda vez que no se advierte conducta temeraria o de mala fe en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. 19 Expediente: 25000-23-41-000-2013-00230-02 (68.623) Demandantes: Alberto Castellanos Perilla y otros Acción popular En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de 24 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A. 2°) Abstiénese de imponer condena en costas. 3°) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.