CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá Asunto: Competencia para el ejercicio de la función disciplinaria en relación con la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo del departamento de Casanare, desarrollada por funcionarios públicos y contratistas La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011(enero18)1 modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. El conflicto de competencias administrativas Ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural propuso un conflicto negativo de competencias administrativas presuntamente suscitado entre esa cartera y la Procuraduría General de la Nación, con el fin de establecer la autoridad competente para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria3 derivada de presuntas irregularidades en la ejecución del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, del departamento 1 «[P]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción 3 Radicada con los números 023-2018 (MADR) y IUS-E-2020-677795/IUC-D-2021-1715925 (PGN), respectivamente.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 de Casanare, con base en el informe de hallazgos disciplinarios de la Auditoría de Atención de Denuncias, remitido por la Contraloría General de la República, a través de su Delegada para el Sector Agropecario. Lo anterior, teniendo en cuenta que, para la Secretaría General del Ministerio de Agricultura, el organismo competente para conocer de esta actuación disciplinaria es la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 53 y 75 de la Ley 734 de 2002, por cuanto, en las presuntas faltas que se investigan, estuvieron involucrados particulares que cumplieron labores de supervisión de un contrato estatal y, por lo tanto, ejercieron funciones públicas.

Por el contrario, para la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, el objeto de los contratos de prestación de servicios de las personas comprometidas fue de «apoyo a la gestión» del ministerio y, en este caso particular, a la labor supervisión del contrato interadministrativo referido, lo que no conlleva, en su criterio, el ejercicio de funciones públicas. 1.2.

Hechos relevantes para resolver el conflicto De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1.2.1 La Contraloría General de la República determinó dieciocho (18) hallazgos con posible alcance disciplinario4, en auditoría realizada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, contenidos en el informe final de atención de denuncias, aprobado por el Comité Técnico Sectorial de la Delegada para el Sector Agropecuario. 1.2.2 Para la actuación administrativa que se analiza, se tomaron en cuenta los hallazgos 15, 16, 17, 18, 19 y 205, que hacen referencia al Convenio Interadministrativo núm. 20150915, cuyo objeto era aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, del departamento de Casanare, para llevar a cabo la ejecución del proyecto denominado «Fortalecimiento de los sistemas de Producción Agroalimentaria mediante la implementación de cría de ganado bovino y cultivo y procesamiento de yuca (amarga y dulce) en el resguardo Caño Mochuelo, departamento del Casanare»6. 1.2.3 Puntualmente, los hallazgos disciplinarios que dejó en evidencia la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario recayeron sobre la labor de supervisión que 4 Mediante oficio 2018EE0026748 del 2 de marzo de 2018.

Expediente digital, archivo 53, folios 5 a 54. 5 Cumplimiento plan operativo convenio (D); suministro de bovinos (D); soporte obligaciones plan operativo (D); papeleta de venta-guía de movilización interna de animales (D) y (P); entrega de toros y caballos de faena (D); y pagos a obligaciones del plan operativo (D). 6 Expediente digital, archivo 51, folios 1 a 420; archivo 52, folios 1 a 363 y archivo 53, folios 1 a 220.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 desempeñó un comité conformado por tres funcionarios del ministerio y un particular contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva, que prestó «apoyo» en la verificación de requisitos y seguimiento de los proyectos presentados ante el ministerio, para ser cofinanciados a través del Fondo Agropecuario, con la colaboración de otros contratistas que prestaron servicios de «apoyo» a la referida supervisión y que fueron designados para realizar esa labor respecto del Convenio Interadministrativo 20150915 a través de memorando. 1.2.4 Así las cosas, una vez remitido el informe, la jefa de Control Interno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió al Grupo de Control Interno Disciplinario el informe de hallazgos disciplinarios de la Auditoría de Atención de Denuncias, suscrito por el contralor delegado para el Sector Agropecuario.7 1.2.5 Con fundamento en la información recibida del Grupo de Control Interno Disciplinario, la secretaria general (e) del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante Auto del 20 de junio de 2018, dispuso iniciar la actuación disciplinaria, para lo cual ordenó la apertura de la indagación preliminar núm. 023-20188. 1.2.6 El Grupo de Control Interno Disciplinario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en la etapa probatoria de la indagación, por medio de Auto del 3 de diciembre de 2018, ordenó oficiar al Grupo de Talento Humano del ministerio, solicitando pruebas documentales9. 1.2.7 En dicha etapa, se determinó que las irregularidades del mencionado convenio se circunscribían a la etapa de ejecución, y que la función pública de supervisión fue realizada por servidores públicos y particulares contratistas. 1.2.8 Por lo tanto, la Secretaria General del Ministerio, mediante Auto del 21 de diciembre de 2020, ordenó la remisión de la actuación disciplinaria a la Procuraduría General de la Nación, por competencia, según lo establecido en los artículos 53 y 75 de la Ley 734 de 200210; 1.2.9 Sin embargo, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, devolvió la actuación a la Secretaría General del Ministerio de Agricultura, mediante auto del 31 de mayo de 202111, fundamentando que, al estudiar los contratos de prestación de servicios de las personas comprometidas con los hechos indagados, se observó que, en todos los 7 A través de memorando núm. 20181800032323 del 15 de marzo de 2018.

Expediente digital, archivo 53, folio 3. 8 Expediente digital, archivo 53, folios 55 a 64. 9 Expediente digital, archivo 53, folios 147 a 148. 10 Expediente digital, archivo 53, folios 177 a 186. 11 Expediente digital, archivo 53, folios 188 a 220. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 casos, el objeto contractual fue el de prestar «apoyo» a la gestión del ministerio12, en relación con la supervisión, y, por tanto, no consistía en la supervisión o interventoría del convenio interadministrativo, en sí misma. 1.2.10 Dicha autoridad refirió que, en esas circunstancias, la actuación de los respectivos contratistas escapaba a la función disciplinaria que ejerce la Procuraduría General de la Nación, por cuanto el «apoyo» a la gestión o a la supervisión no implica el ejercicio de funciones públicas. 1.2.11 Además, precisó que, mediante dichos contratos, no se delegó ni trasladó la función estatal de administrar dineros públicos u oficiales, en los términos que establece el artículo 44 de la Ley 1474 de julio de 201113, pues esa función siempre estuvo en cabeza de la entidad. 1.2.12 En concordancia, la referida autoridad subrayó que la presunta responsabilidad por la supervisión del convenio que dio origen a la acción disciplinaria recaía en los señores Germán Rodríguez Páez, William Ernesto Granados Pérez y Edith Teresa Maldonado, en su calidad de servidores públicos, vinculados a la entidad en los cargos de profesional especializado código 20029, grado 15, de la Dirección de Cadenas Agrícolas Forestales, los dos primeros, y técnico código 3100, grado 16, de la misma dirección, la tercera.

Por lo expuesto, concluyó que los contratistas no son sujetos disciplinables por los hechos que se investigan. 1.2.13 No obstante, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sostuvo que esa entidad no es competente para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria antes mencionada, en razón de la calidad de los posibles investigados, por lo cual planteó el presente conflicto negativo de competencias administrativas14.

II. ACTUACIÓN PROCESAL 2.1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 139, el 27 de octubre de 2021, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto15. 12 Expediente digital, archivos 7 a 50, correspondientes a los contratos de Luisa Fernanda Mejía Ardila, Cielo Nathalia Londoño Vela, Eugenia Alejandra Ramírez González, Óscar Andrés Calderón Melo, Guido Palomino Gómez, Victoria Eugenia Rico Barrera, Magda Zulema Raigoza Zamudio, María Yolanda Roncallo Visbal, Diana Catalina Barrera Alba, Wilson Fernando Garzón Rojas, Hernán Mauricio Granda Díaz y Jerson Ramiro López, quienes serían los presuntos sujetos disciplinables. 13 Modificatoria del artículo 53 de la Ley 734 de 2002. 14 Expediente digital, archivo 4, folios 1 a 22. 15 Expediente digital, archivo 58, folio 1.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 2.2 En el expediente, consta que se comunicó el edicto al ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Secretaría General y a las jefas de Control Interno, Control Interno Disciplinario y de la Oficina Asesora Jurídica de dicho ministerio; a la procuradora general de la Nación y al jefe de la División de Registro, Control y Correspondencia de esa entidad; al procurador segundo distrital de Bogotá; al contralor delegado para el Sector Agropecuario de la Contraloría General de la República; al representante del Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, del departamento de Casanare, y a los señores Germán Rodríguez Páez, William Ernesto Granados Pérez y Edith Teresa Maldonado para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente16. 2.3 De acuerdo con el informe secretarial del 4 de noviembre de 2021, el procurador segundo distrital de Bogotá presentó sus consideraciones y «[l]as demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio»17. 2.4 De otra parte, mediante auto para mejor proveer del 21 de enero de 2022, se solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la remisión de: i) Copia de los contratos de prestación de servicios suscritos con Juan Carlos Bermúdez Rodríguez, identificados con los números 20170377, 20170502, 20170824 y 20180249; ii) copia de los contratos de prestación de servicios de Vicente Manuel Fortich Pérez, Solangie Garzón y Wilson Ernesto Granados; iii) copia de los memorandos a través de los cuales se designó a Vicente Manuel Fortich Pérez, Solangie Garzón, Wilson Ernesto Granados Pérez y Cielo Nathalia Elizabeth Londoño Vela como supervisores del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena del Resguardo de Caño Mochuelo. 2.5 De igual manera, se solicitó a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, que remitiera copia de todos los documentos que reposen dentro de la actuación disciplinaria radicada con el número IUS-E-2020-677795/IUC-D-2021-1715925. 2.6 En atención a lo solicitado, el jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió copia de los contratos de prestación de servicios de Vicente Manuel Fortich y Solangie Garzón18.

De igual manera, remitió el memorando por medio del cual se designó a Cielo Elizabeth Londoño Vela como supervisora del Convenio Interadministrativo 20150915.19 Sin embargo, no se aportaron los memorandos correspondientes a Vicente Manuel Fortich Pérez, Solangie Garzón y Wilson Ernesto Granados Pérez. 16 Expediente digital, archivo 56, folios 1 y 2. 17 Expediente digital, archivo 62, folios 1 a 20. 18 Expediente digital, archivos 68, folios 1 a 8; 69, folios 1 a 8; y 70, folios 1 a 8. 19 Expediente digital, archivo 106, folio 1 (archivos 97, folios 1 a 6) Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 2.7 La Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, no remitió el expediente requerido.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3.1.1 Este organismo mencionó que la supervisión y la interventoría de los contratos estatales surgió de lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 80 de 1993, que señala, como deberes de las entidades estatales, para conseguir los fines de la contratación, exigir al contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado, así como verificar que la calidad de los bienes y servicios adquiridos por las entidades estatales se ajuste a los requisitos mínimos previstos en las normas técnicas obligatorias de carácter nacional e, incluso, internacional. 3.1.2 Afirma que esto llevó al legislador disciplinario a consagrar, en el numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, que la omisión en el cumplimiento de dichos deberes constituiría una falta disciplinaria gravísima, pero dirigida solo al interventor, en el régimen de los servidores públicos. 3.1.3 De otra parte, refirió que la Ley 1474 de 2011, en su artículo 83, señaló que las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto del contrato, a través de un supervisor o un interventor, con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual.

Además, afirmó que la mencionada norma establece que la labor de supervisión sería ejercida por la misma entidad estatal, cuando no requiera de conocimientos especializados, pero advirtió que esta puede contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que considere necesarios. También mencionó que el régimen disciplinario se debió aplicar a los particulares que cumplen labores de interventoría o supervisión de contratos. 3.1.4 Con base en las anteriores reflexiones, concluyó que los supervisores de contratos estatales pueden ser contratistas vinculados para actuar como apoyo en la supervisión y, por tal razón, la autoridad disciplinaria puede enmarcar sus conductas en la falta consagrada en el numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, competencia que se otorgó de forma exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, porque a su juicio la supervisión de los contratos estatales es una función pública20. 20 Para sustentar sus argumentos hizo referencia a la decisión adoptada por la Sala de Consulta y Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 3.2.

Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá 3.2.1 Recordó que, mediante auto del 31 de mayo de 2021, esa entidad decidió no avocar el conocimiento de la indagación preliminar que se analiza y ordenó devolver el expediente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Lo anterior al considerar que, conforme a las pruebas que se incluyeron en la respuesta de la coordinadora del Grupo de Contratación de dicha cartera, los particulares relacionados como contratistas por prestación de servicios no son sujetos disciplinables21, en tanto que el objeto contractual, en todos y cada uno de los casos, no constituye supervisión o interventoría, sino que la obligación contratada fue de apoyo a la gestión o supervisión de dicho ministerio, lo que no implicaba el ejercicio de funciones públicas. 3.2.2 Además, subrayó que, mediante los referidos contratos, no se trasladó la función estatal de administrar dineros públicos u oficiales, en los términos que dispuso el artículo 44 de la Ley 1474 de 201122, que modificó el artículo 53 de la Ley 734 de 200223, pues la función del Estado no fue delegada o transmitida mediante el contrato, sino que la misma continuó en cabeza de la entidad.

Es decir, que la función pública estuvo siempre bajo la responsabilidad de funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como Germán Rodríguez Páez, William Ernesto Granados Pérez y Edith Teresa Maldonado, servidores públicos adscritos a la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales.24 3.2.3 De igual manera, hizo referencia al artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, el cual determino que la supervisión debía ser ejercida por la misma entidad estatal, en tanto que la interventoría sí podía ser contratada externamente, y trajo a colación la sentencia del Consejo de Estado del 12 de diciembre de 201425, en la cual se aclaró Servicio Civil, el 19 de abril de 2021, radicado 11001-03-06-000-2021-00014-00, al resolver un conflicto negativo de competencias administrativas entre las mismas partes. 21Aunque cabe aclarar que al hacer el listado de los nombres solo relacionó trece (13) de los dieciséis (16) contratistas que, de acuerdo con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, participaron en la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915. 22 Por medio de la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. 23 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. 24 Para respaldar sus alegatos citó apartes de la Sentencia C-037 de 2003, emitida por la Corte Constitucional, relacionada con la no aplicación de la ley disciplinaria a los particulares contratistas y la C-094 de 2003, sobre el tipo de contratos que generan la falta disciplinaria consagrada en el artículo 48, numeral 29, de la Ley 734 de 2002, entre otras. 25 Proferida dentro de una acción de controversias contractuales (apelación sentencia), radicado 25- 000-23-26-000-1996-13019-01 (27426), Consejo Ponente Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 que no se puede asumir la supervisión a través de contratos de prestación de servicios, pues, mediante esta modalidad de vinculación, solo puede prestarse una labor de apoyo. 3.2.4 En este punto, la Procuraduría que indicó: [l] las entidades estatales pueden ejercer el control de sus contratos, o bien directamente mediante el ejercicio de la su [sic] supervisión a través de sus funcionarios, como regla, o bien mediante la contratación de una interventoría externa (para casos que implican un control más técnico o especializado), pero lo que no pueden es pretender transferir la función de supervisión a contratistas de apoyo, toda vez que sería desconfigurar el sistema de contratación estatal y dar un alcance de consultoría a un contrato de prestación de servicios (de apoyo) que se ha realizado mediante contratación directa. 3.2.5 En ese mismo sentido, subraya que la supervisión solo puede ser transmisible mediante contratos de consultoría, debidamente celebrados y autorizados por la ley, y que la atribución de funciones administrativas a particulares por las autoridades no conlleva cambio de titularidad del patrimonio estatal y tiene como límite la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. 3.2.6 De lo anterior, concluyó que los contratistas relacionados por el ministerio no son sujetos disciplinables por los hechos que se indagan.

Respecto de los funcionarios adscritos al ministerio, precisó que la competente era el Grupo de Control Interno Disciplinario. 3.2.7 Por otro lado, precisa que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no tiene potestad jurídica para pronunciarse, revocar o controvertir los pronunciamientos que, en materia disciplinaria, hace la Procuraduría General de la Nación respecto de particulares, según lo dispuesto por la Ley 734 de 2002.

IV. CONSIDERACIONES Cabe señalar, en este punto, que el 28 de enero de 2019 se sancionó la Ley 1952, por medio de la cual se expidió el Código General Disciplinario, que derogó la Ley 734 de 2002, anterior Código Disciplinario Único, y algunas disposiciones de la Ley 1474, relacionadas con el derecho disciplinario. Sin embargo, su vigencia general fue diferida, inicialmente, hasta el 1 de julio de 2021, por el artículo 140 de la Ley 1955 de 201926, y luego, hasta el 29 de marzo de 2022, según la reforma de la Ley 2094 de 2021. 26 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Por otro lado, en el artículo 263 transitorio de la normativa en mención, se precisó que, «a la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.

En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. […].» Entonces, teniendo en cuenta que, como se expuso en los antecedentes, la actuación disciplinaria que dio origen al presente conflicto de competencias se encuentra en la etapa de indagación preliminar, por lo cual no se ha dictado aún el pliego de cargos, le resulta aplicable el nuevo Código General Disciplinario, vigente a partir del 29 de marzo de 2022. 4.1 Competencia de la Sala Antes de plantear el problema jurídico y resolver el conflicto planteado, la Sala procede a explicar por qué tiene competencia para pronunciarse de fondo, en este caso, y el alcance de la decisión. Para ello, se hará referencia a los siguientes temas: i) La regla especial de competencia en los procesos disciplinarios; ii) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los conflictos de competencia administrativa; iii) términos legales, y iv) la aclaración previa sobre el alcance de la decisión. 4.1.1 La regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Vale la pena mencionar, en primer lugar, que los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida actualmente en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, en adelante Código General Disciplinario o CGD, que dispone: Artículo 99.

Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no es factible aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, el Ministerio de Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, no tienen un superior común. En consecuencia, y ante la imposibilidad de aplicar, en este caso, la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, en adelante Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), particularmente aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 4.1.2 La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativa La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El asunto discutido es particular y concreto, porque se trata del trámite disciplinario (en etapa de indagación preliminar) iniciado contra algunos servidores públicos y contratistas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en relación con la gestión de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito por ese ministerio con el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo.

Con respecto a la naturaleza administrativa del asunto, es necesario señalar que el conflicto de competencias surge entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de su Oficina de Control Disciplinario Interno, la cual ejerce una función disciplinaria de carácter administrativo, y la Procuraduría General de la Nación, representada por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, entidad que, desde el 30 de junio de 2021, ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, según lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 265 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021, y en el artículo 74 de esta última.

Sobre esta problemática, se referirá la Sala más adelante. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de una actuación o asunto administrativo en particular. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, negaron tener competencia para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria derivada de presuntas irregularidades en la gestión de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito con el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 En el presente caso, las dos autoridades en conflicto son del orden nacional: El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá. 4.1.3 La competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional Frente al escenario normativo relacionado con este aspecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha emitido distintos pronunciamientos27, que permiten concluir que cuando se presentan conflictos de competencias sobre un mismo y determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.

Esto, sin perjuicio de reconocer que la misma Sala ha adoptado decisiones en el sentido contrario. En algunos de los casos señalados, la Sala declaró competente a la autoridad cuya función era jurisdiccional, incluso si dicha autoridad tenía también carácter judicial (desde el punto de vista orgánico), como sucedió en la decisión del 18 de septiembre de 2014, al resolver un conflicto negativo de competencias entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) – Seccional Palmira, División de Recaudo y Cobranzas- y el Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en relación con cuál de dichas autoridades debía conocer de una queja disciplinaria formulada contra personas que actuaron como auxiliares de la justicia, y en la que se atribuyó la competencia al Consejo Seccional de la Judicatura referido28.

En todo caso, es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes citados de la Sala, esta condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la consideración previa sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva. Por el contrario, en dichos casos, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables. 4.1.4 La competencia de la Sala en el caso concreto 27 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063); decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024), entre otros. 28 Radicación núm. 11001-03-06-000-2014-00168-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 En el presente caso el conflicto negativo de competencias administrativas planteado se origina en el ejercicio de una función administrativa, pues se trata un trámite disciplinario, en etapa de indagación preliminar, en contra de algunos servidores públicos y unos particulares contratados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para la prestación de sus servicios de apoyo en la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito con el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, en atención a lo que preveían los artículo 53 y 75 de la Ley 734 de 2002.

Ahora bien, la Sala no desconoce que, conforme a lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación se le dio el carácter de «jurisdiccional», y que dicho cambio entró a regir el 30 de junio del mismo año, esto es, el día siguiente a la promulgación de la citada ley, tal como se deriva de una interpretación sistemática de sus artículos 129, 7330 y 7431.

Lo anterior, sin embargo, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado, no solo porque así se sigue de los precedentes de la misma Sala, sino por las siguientes razones adicionales: a. El conflicto, como se indicó, surgió en relación con el trámite disciplinario adelantado en contra de las personas que tenían a su cargo o participaron en la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito con el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo. b. Si bien las funciones otorgadas a la Procuraduría General de la Nación son de carácter «jurisdiccional», este órgano de control no hace parte de la Rama Judicial, pues es autónomo e independiente de las demás ramas del Poder Público32.

Y el hecho de que se le haya conferido carácter «jurisdiccional para la 29 Artículo 1°. Modifícase el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.

Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. […] 30 Artículo 73.

Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] Parágrafo 1o.

El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. […] 31 Artículo 74. Reconocimiento y ejercicio de funciones jurisdiccionales. El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. […] 32 Artículos 117 y 118 de la Constitución. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 vigilancia superior de la conducta oficial de quienes cumplen funciones públicas, inclusive los de elección popular», no la transforma en un órgano de la Rama Judicial, pues la misma Constitución Política autoriza que «excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas»33.

En cuanto al Grupo de Control Interno Disciplinario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, es una dependencia de la mencionada cartera que no ejerce una función jurisdiccional, pues ni la Constitución ni la ley le han dado tal carácter al ejercicio de la función disciplinaria que, en su momento, le otorgó el artículo 77 de la Ley 734 de 2002, ahora, el artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021 c. Por tanto, es evidente que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, ni de un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (ambas) la función judicial, lo que impide que el conflicto sea enviado a la Corte Constitucional, para que lo solucione en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política34, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, ni tampoco a cualquiera de los otros órganos previstos para la solución de conflictos de competencia jurisdiccionales en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo35, en el Código General del Proceso36 o en los demás códigos de procedimiento. d. Si bien el proceso disciplinario sería de carácter jurisdiccional para la Procuraduría General de la Nación (si esta fuere declarada competente), la función seguirá siendo administrativa para el Grupo de Control Interno Disciplinario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pues la finalidad y alcance de la función disciplinaria, otorgada en su momento por la Ley 734 de 2002, y ahora prevista en el artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, tiene tal naturaleza, por las razones que brevemente se relacionan a continuación: • El ius puniendi estatal no solo se manifiesta a través del derecho penal, sino que comprende el «derecho contravencional, disciplinario, correccional y de 33 Artículo 116 de la Constitución. 34 Artículo 241.

A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca]. 35 Artículo 158. 36 Artículo 139.

Es relevante mencionar que el penúltimo inciso de esta norma estatuye: Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada. [Se destaca]. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 indignidad».

De allí que se hable genéricamente del «derecho sancionador», tal como se estableció, de tiempo atrás, por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 7 de marzo de 1985. Tal criterio unificado del ius puniendi ha sido acogido por la Corte Constitucional, después de la Constitución Política de 1991, en reiterada jurisprudencia37. • El artículo 29 de la Constitución reconoce la unificación del ius puniendi, y lo acoge constitucionalmente bajo la garantía de la observancia del debido proceso constitucional, el cual es aplicable a toda clase de actuaciones «judiciales y administrativas».

Es claro, entonces, que, salvo el derecho penal, las demás especies del ius puniendi (contravencional, disciplinario y correccional) corresponden a la noción del derecho administrativo sancionador, en tanto que los procesos por indignidad o impeachment tienen un carácter político38. • El Código de Procedimiento Administritativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las actuaciones administrativas se desarrollarán de conformidad con los principios consagrados en la Constitución, entre los cuales, como se ha dicho, se encuentra el debido proceso.

Dada su importancia para tales actuaciones, lo desarrolla de la siguiente manera: Artículo 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso […] 1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem [cursiva textual]. […] • Los artículos 83 y 93 del Código General Disciplinario, modificados por los artículos 72 y 14 de la Ley 2094 de 2021, dispusieron sobre el ejercicio de la acción disciplinaria y el control disciplinario interno lo siguiente: 37 Entre otras, Sentencia C – 214 del 28 de abril de 1996. 38 Ibidem.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Artículo 83. Ejercicio de la accion disciplinaria. La accion disciplinaria se ejerce por la Procuraduria General de la Nacion; la Comision Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial; la Superintendencia de Notariado y Registro; los Personeros Distritales y Municipales; las Oficinas de Control Disciplinario Interno establecidas en todas las ramas, órganos y entidades del Estado; y los nominadores. […] Artículo 93.

Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.

La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción.

PARÁGRAFO 1 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. […]39 • De esta manera, de acuerdo con lo señalado en el numeral 22 del artículo 21 del Decreto 1985 de 201340 y el artículo 3 de la Resolución 490 de 201441, el 39 En el artículo 2 de la anterior Ley 734 de 2002 se disponía que correspondía a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias, y el artículo 76 ordenaba a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad. 40 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se determinan las funciones de sus dependencias.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 conocimiento de la primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores o ex servidores públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le corresponde al Secretario General de esa cartera, con la sustanciación y el apoyo técnico-jurídico y operativo del Grupo de Control Interno Disciplinario.

La segunda instancia le compete al ministro. e. De conformidad con lo expuesto, la función del Grupo de Control Interno Disciplinario se enmarca en una actuación administrativa sancionatoria, por la inobservancia de los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia, y para que se respeten las prohibiciones y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 del Código General Disciplinario.

Dicha actuación sancionatoria administrativa se rige por el debido proceso, dentro del cual la determinación de la competencia resulta esencial, por expreso mandato del artículo 29 superior, 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 12 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 202142. f. Dado que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente, y que, en el presente caso, las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para ejercer la función disciplinaria a que hubiera lugar, en contra de los particulares que fueron contratados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para apoyar la labor de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente, o la duda sobre este aspecto, afecta los derechos fundamentales constitucionales de los presuntos implicados. g. Así mismo, tanto el artículo 23 del Código General Disciplinario, como el CPACA establecen que uno de los principios de la actuación es el de eficacia, el cual se traduce en que los «procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las 41 Que establece las funciones del coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario. 42Artículo 12.

Debido proceso. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.

En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En el evento en que el primer fallo sancionatorio sea proferido por el Procurador General de la Nación, la doble conformidad será resuelta en la forma indicada en esta ley.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa»43. En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, por expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución; 3, 39 y 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 83 y 93 del Código General Disciplinario, modificados por los artículos 72 y 14 de la Ley 2094 de 2021, pues el Grupo de Control Interno Disciplinario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cumple una función disciplinaria de naturaleza administrativa, que requiere ser dilucidada frente a los hechos que involucran a los servidores públicos y los particulares que fueron contratados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para apoyar la labor de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito con el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, cuyo derecho fundamental al debido proceso también debe ser garantizado, al decidirse la autoridad competente que deba adelantar la actuación por los hechos que se indagan. 4.2 Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrtivo y de lo Contencioso Administrativo ordena que, «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución y 137 del CPACA, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 43 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 3, numeral 11.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 4.3 Aclaración previa El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.4 Problema jurídico De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria radicada con los números 023-2018 (MADR) y IUS-E-2020-677795/IUC-D-2021-1715925 (PGN) y derivada de presuntas irregularidades en la función de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, labor que desempeñó un comité conformado por tres funcionarios del ministerio y un particular contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva, con la colaboración de otros contratistas que prestaron servicios de «apoyo» a la referida supervisión y que fueron designados para tal efecto a través de memorando.

Lo anterior, con base en el informe de hallazgos disciplinarios de la Auditoría de Atención de Denuncias, remitido por la Contraloría General de la República, a través de su Delegada para el Sector Agropecario. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado; ii) la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; iii) el ejercicio de funciones públicas por particulares; iv) los contratos de prestación de servicios de apoyo a la supervisión en la contratación estatal, y v) la naturaleza del Convenio Interadministrativo núm. 20150915 y su cláusula de supervisión. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Con fundamento en lo anterior, en el punto 4.6, se extraerán algunas conclusiones, y en el punto 4.7, se resolverá el conflicto planteado. 4.5 Análisis del conflicto planteado En un principio, la Sala procederá a explicar la potestad disciplinaria del Estado, en especial por el factor subjetivo o personal, y luego, abordará la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

En una segunda etapa, abordará el ejercicio de funciones públicas, por parte de los particulares, como quiera que la controversia gira en torno a si los contratistas que participaron en la labor de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, tanto aquel que hizo parte de comité conformado para tal fin, según lo establecido en la cláusula octava de dicho convenio, como los que apoyaron la misma, son sujetos disciplinables o no. Y en una tercera parte, analizará la naturaleza del citado convenio y su cláusula de supervisión. En ese orden de ideas, del marco legal, el desarrollo jurisprudencial y las decisiones de la Sala mencionadas en este capítulo, así como las referidas en los anteriores, concluirá, de un lado, que los particulares contratados para «apoyar» a los funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915 no ejercieron funciones públicas, por cuanto dicha función siempre estuvo en cabeza del comité designado para tal efecto en el referido convenio y, por lo tanto, esos particulares no son sujetos disciplinables.

De otro lado, el contratista que hizo parte del comité de supervisión, porque así lo dice expresamente la clausula octava del convenio, en principio tendría las mismas obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos que ejercieron dicha labor, de acuerdo con la ley y el manual de supervisión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, aparte de lo estipulado en su contrato de prestación de servicios.

En esa medida, se entiede que dicho particular efectivamente ejerció la labor de supervisión y, por tal razón, al ser un sujeto disciplinable, según el artículo 70 del Código General Disciplinario, la entidad competente para conocer la actuación en su contra es la Procuraduría General de la Nación. Además, en el presente caso, se evidenció que en la supervisión del convenio interadministrativo ya mencionado también intervinieron tres funcionarios públicos adscritos al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como integrantes del comité conformado para tal fin, de cuyas conductas debería conocer el Grupo de Control Interno Disciplinario de la entidad; pero teniendo en cuenta lo establecido en el Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 artículo 92 de la misma normativa44, por conexidad, la competencia también radica en la Procuraduría General de la Nación. Así la actuación disciplinaria número IUS-E- 2020-677795/IUC-D-2021-1715925 deberá continuar su trámite en dicha entidad. 4.5.1 La potestad disciplinaria del Estado.

Reiteración45 De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa46.

En este contexto, el control disciplinario es un instrumento jurídico que no solo sirve para proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública47, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad (bien común o interés general) y se amparen los derechos y libertades de los asociados48.

El ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado en el Código General Disciplinario, que parte del reconocimiento del Estado como titular de la potestad disciplinaria y radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad, en cada caso concreto (acción disciplinaria), en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios dotados de potestad disciplinaria, en todas las ramas, órganos y entidades del Estado49. 44 Esta norma señala que: «Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros». 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 46 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 27 de octubre de 2006, radicación 11001030600020060011200 (1787). 48 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 3 de marzo de 2011, radicación 11001030600020110000200 (2046). 49 Artículo 2 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021.

Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 a. Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.

El factor subjetivo o personal En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto de dicha naturaleza, se asigna con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.

Para los efectos de este conflicto, vale la pena detenerse en el factor subjetivo, que el artículo 92 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, regula así, en su parte pertinente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.

El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros. […] [La Sala subraya]. adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.

Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […]» Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 La norma citada distingue, para efectos de la competencia, entre los servidores públicos (empleados, trabajadores o miembros de las entidades y órganos del Estado) y los particulares que son disciplinables, conforme a lo dispuesto en los artículos 25, 69 y 70 del Código General Disciplinario, sobre destinatarios de la ley disciplinaria, normas aplicables y sujetos disciplinables, entre los cuales se destacan los particulares que cumplan funciones de supervisión en los contratos estatales.

A saber:

ARTICULO 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. […]

ARTICULO 69. Normas aplicables. El regimen disciplinario para los particulares comprende la determinacion de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catalogo especial de faltas imputables a los mismos.

ARTICULO 70. Sujetos disciplinables. El presente regimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones publicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos publicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. […] Se entiende que ejerce funcion publica aquel particular que, por disposicion legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado.

No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios publicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones publicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias. Administran recursos publicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades publicas o que estas últimas han destinado para su utilizacion con fines especificos. […] [Énfasis agregado]. b. Control disciplinario interno y externo Ahora bien, de acuerdo con las competencias de que trata el artículo 2 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, el control disciplinario se ejerce tanto en un nivel interno, a cargo de las oficinas o unidades de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, como Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 en un nivel externo, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, principalmente. b.1.

Control disciplinario interno El artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, antes citado, establece el deber de crear, en cada entidad u organismo del Estado, una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Adicionalmente, el jefe de la oficina de control disciplinario interno deberá ser abogado y pertenecer al nivel directivo de la entidad. b.2. Control disciplinario externo La Constitución Política y el Código General Disciplinario radican el control disciplinario externo en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales, principalmente.

El artículo 118 de la Constitución ordena: Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.

Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Conforme al artículo 275 ibidem, el procurador general de la Nación es «el supremo director del Ministerio Público», y el artículo 277 establece sus funciones principales, entre las cuales se encuentran: Artículo 277.

El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. […] Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Los artículos 2, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, y 3 del Código General Disciplinario se refieren a las funciones de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, como titulares de la acción disciplinaria.

Asimismo, los artículos 11 y 12 de la misma normativa establecen, entre los fines del proceso disciplinario, el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen, con observancia de los principios de independencia, imparcialidad y autonomía, así como de las normas que regulan el procedimiento, en sus aspectos formales y materiales, dando prevalencia a lo sustancial.

El Decreto Ley 262 de 200050, modificado por el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 202151, contiene la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. En cuanto a las funciones disciplinarias de las procuradurías distritales, el artículo 76 dispone: Artículo 76. Procuradurías Provinciales y Distritales de Instrucción. Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones: […]

PARÁGRAFO 1 o. Las Procuradurías Distritales de Bogotá, D. C., conocen de la instrucción de los procesos disciplinarios que se adelanten contra servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, del Banco de la República, la Auditoría General de la República, las comisiones de regulación y demás comisiones de similar naturaleza y de otros organismos autónomos del orden nacional.

En relación con dicho decreto, es importante recordar, en primer lugar, que este fue expedido dentro de la vigencia de la Ley 200 de 1995. Por tal razón, sus disposiciones deben leerse e interpretarse, actualmente, a la luz de lo previsto en la Ley 1952 de 2019, actual Código General Disciplinario, especialmente en lo concerniente a la competencia para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas. 50 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 51 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 En segundo lugar, debe señalarse que, según el epígrafe del mismo Decreto Ley 262 de 2000, su objeto consiste en modificar «la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General […]» [se destaca], entre otros asuntos.

Esto lo ratifica el artículo 7 del citado decreto, modificado por el artículo 2 del Decreto Ley 1851 de 2021, cuando dispone: Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […] 8. Distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterio de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera. […] Parágrafo.

El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto.

Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria. […]. [Subrayas añadidas].

En armonía con lo anterior, el artículo 95 del Código General Disciplinario preceptúa:

ARTICULO 95. Competencia de la Procuraduria General de la Nacion y las Personerias. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduria General de la Nacion y las personerias distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código [se resalta].

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Como se desprende de lo anterior, y tal como lo ha manifestado la Sala en ocasiones anteriores52, para determinar si una actuación disciplinaria debe ser conocida por cierto funcionario o dependencia de la Procuraduría General de la Nación, es necesario determinar, primero, si el asunto es competencia de dicho órgano de control, ya sea porque la Procuraduría haya decidido ejercer su poder disciplinario preferente, previsto en el artículo 277, numeral 6, de la Constitución, o bien porque así lo establezca, de forma directa, alguna otra norma constitucional o legal.

Solo en el evento de concluirse que el asunto compete a la Procuraduría General de la Nación, puede establecerse, a continuación, qué dependencia o servidor público de dicho órgano tiene la competencia interna para conocerlo, con base en lo dispuesto en los Decretos Leyes 262 de 2000 y 1851 de 2021 y en las resoluciones y demás actos administrativos que haya dictado el procurador general de la Nación, para delegar, asignar o distribuir las funciones que constitucional o legalmente le corresponden a dicho funcionario, o a la Procuraduría. 4.5.2 La competencia para el ejercicio de la función disciplinaria en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El numeral 22 del artículo 21 de Decreto 1985 de 2013, «[p]or el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se determinan las funciones de sus dependencias», establece que la Secretaría General de ese organismo tiene, entre sus funciones, la de «[c]oordinar las investigaciones de carácter disciplinario que se adelanten contra los servidores del Ministerio y resolverlos en primera instancia».

La segunda instancia está en cabeza del ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, conforme al artículo 6, numeral 31, del mismo decreto, que establece, como una de las atribuciones de dicho funcionario, la de «[e]jercer la función de control disciplinario interno en los términos de la Ley 734 de 2002 o en las normas que lo modifiquen».

Vale la pena reiterar que esta ley fue derogada por la Ley 1952 de 2019, que entró en vigencia plena el 29 de marzo de 2022, como antes se expuso. Ahora bien, mediante la Resolución 490 de 2014 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se creó el Grupo de Control Interno Disciplinario de dicho organismo, dirigido por un coordinador y adscrito a la Secretaría General.

Por esta razón, no es equivocado manifestar que la citada dependencia y sus empleados son subalternos del secretario general, en materia disciplinaria. Las funciones del Grupo de Control Interno Disciplinario quedaron establecidas en el artículo 2 de la citada resolución, así: 52 Por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de octubre de 2016, expediente 11001 03 06 000 2015 00213 00.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Recibir, radicar, legajar y registrar las quejas o informes presentados contra servidores públicos o exservidores públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Analizar las quejas o informes radicados y proponer el trámite a seguir, conforme al procedimiento establecido por la Ley 734 de 2002 - Código Disciplinario Único y demás disposiciones que lo modifique o complementen.

Sustanciar las indagaciones preliminares, las investigaciones disciplinarias y los procesos verbales iniciados contra servidores públicos o exservidores públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Practicar las pruebas dentro de los procesos disciplinarios, conforme con la comisión otorgada por el Secretario General. […] Argumentar jurídicamente, con base en el análisis de los hechos y de las pruebas obrantes en los expedientes contentivos de las actuaciones disciplinarias, los proyectos de autos y de fallos que deban someterse a consideración y firma del Secretaria General. […] Identificar los procesos disciplinarios que deban remitirse a la Procuraduría General de la Nación por incremento patrimonial no justificado y los que conforme a las normas especiales deba adelantar este organismo.

Identificar los hechos materia de la investigación disciplinaria que puedan constituir delitos perseguibles de oficio y las pruebas, para ponerlos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. Identificar las conductas de los servidores públicos o exservidores públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que deban ponerse en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, por constituir falta disciplinaria por violación de disposiciones constitucionales, legales o reglamentarias, cuando ocurra cualquier factor que determine su competencia. […] De lo anterior se puede concluir que, salvo las excepciones previstas en la Constitución y en la ley, el conocimiento, en la primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores o ex servidores públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le corresponde al secretario general de esa cartera, con la sustanciación y el apoyo técnico-jurídico y operativo del Grupo de Control Interno Disciplinario.

La segunda instancia le compete al respectivo ministro. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 4.5.3 El ejercicio de funciones públicas por particulares. Reiteración Como ya lo ha expresado la Sala53, en la exposición de motivos del proyecto de ley que se convertiría en el anterior Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, el querer del Legislador fue establecer un régimen disciplinario integral y uniforme para los particulares que desempeñaran funciones públicas, aplicable únicamente por la Procuraduría General de la Nación, sobre la base de que aquellos no tienen superior inmediato, ni vinculación laboral con la Administración Pública.54 Fue así como el anterior Código Disciplinario Único contempló un régimen especial disciplinario aplicable a los particulares55 que desempeñaran funciones públicas, por la omisión o extralimitación en el cumplimiento de estas, el cual, a voces del artículo 5256, comprendía «la determinación de los sujetos disciplinables», los impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, y las faltas que les pudieran ser imputadas.

Para efectos de establecer cuándo el particular era un sujeto disciplinable, la versión original del artículo 53 del derogado código establecía: 53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de mayo de 2019, rad. 11001- 03-06-000-2019-00008-00. 54 En la Gaceta del Congreso núm. 291 del 27 de julio de 2000 se indicó al respecto que: «El código vigente no consagra un verdadero régimen especial para los particulares que ejerzan funciones públicas; se limita a mencionar que son destinatarios de la ley disciplinaria pero no regula lo relacionado con los deberes y prohibiciones que les son propios, las faltas específicas en que pueden incurrir, ni las sanciones que pueden imponérseles, salvo la suspensión o terminación del contrato de prestación de servicios, sanción ésta que no se puede aplicar porque fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. [ ] Se consideró que los regímenes disciplinarios propios que por mandato constitucional debe establecer la ley [ ] para los particulares que desempeñen funciones públicas (art. 123) [ ] pueden incluirse en el Código Único Disciplinario, en un aparte especial.

De este modo se preserva la especificidad que requieren estos dos sectores de la función pública (se aludía además al de la Fuerza Pública) en la regulación de los aspectos sustanciales de las normas disciplinarias que les son aplicables (faltas, sanciones, deberes, prohibiciones, inhabilidades), a la vez que se les garantiza la igualdad respecto de los demás servidores públicos, en la aplicación de los principios rectores y los derechos y garantías procesales.[ ] De acuerdo con la sentencia C-286 de 1996, en la que la Corte Constitucional afirmó que el legislador debe regular las faltas, procedimiento y sanciones de los particulares, se establece por primera vez un régimen propio y uniforme para los particulares que desempeñen funciones públicas, aplicable únicamente por la Procuraduría General de la Nación, por cuanto ellos no tienen, en estricto sentido, un jefe inmediato ni una vinculación tal con la administración pública que permita a las oficinas de control disciplinario interno de las entidades y órganos del Estado adelantar las acciones disciplinarias a que haya lugar».

(Se subraya). 55 Cfr. Ley 734 de 2002, Libro III, Título I, Régimen de los particulares, artículos 52 a 57. 56 Ley 734 de 2002, artículo 52: “Normas aplicables. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos.” Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Artículo 53.

Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado.

Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva. La parte de la norma que se refería a las labores de interventoría de contratos estatales y a la prestación de los servicios públicos contemplados en el artículo 366 de la Constitución fue objeto de demanda ante la Corte Constitucional, que la declaró exequible, en la sentencia C-037 de 2003.

En tal providencia, se analizó la responsabilidad de los particulares que ejercen funciones públicas y la evolución jurisprudencial en cuanto a su sujeción a la ley disciplinaria, para concluir, sobre los particulares contratistas, lo siguiente: 4.1.2.2 Los criterios señalados en la jurisprudencia sobre la no aplicación de la ley disciplinaria a los particulares contratistas En varias decisiones, incluida la sentencia invocada por el actor en su demanda, la Corporación ha señalado que los particulares contratistas, como sujetos particulares, no pierden su calidad de tales al contratar con el Estado y en este sentido no están sujetos a la ley disciplinaria.

Así acudiendo, como ya se recordó, a un criterio subjetivo, la Corte señaló en la Sentencia C-280/96 que entre el contratista y la administración no hay subordinación jerárquica, sino que este presta un servicio de manera autónoma, por lo cual sus obligaciones y el ámbito de su responsabilidad son las que se derivan del contrato y de la ley contractual, sin que pudieran ser destinatarios de del [sic] régimen disciplinario previsto para los servidores públicos.

Criterio que fuera reiterado en las sentencias C-286/96 y C-543/98, en las que sin embargo se dio paso, como también ya se recordó, a la aplicación en este campo de un criterio material para identificar a los particulares que pudieran ser destinatarios de la ley disciplinaria, no a partir del tipo de relación que pudiera existir entre estos y el Estado, sino a partir del contenido de la función que les fuera encomendada, la cual de poder considerarse como el ejercicio de una función pública, implicaba la aplicación de la ley disciplinaria.

En este sentido la Corte en la Sentencia C-181/02 precisó que cuando se establezca, mediante contrato, la administración de recursos parafiscales por los particulares, - que sin lugar a dudas constituye el ejercicio de una función pública-, el contratista encargado de dicha administración queda sometido al control disciplinario exclusivamente en lo referente a ella.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Así las cosas, aplicando el mismo criterio en el presente caso, solamente en la medida en que pueda concluirse que el particular interventor de un contrato estatal cumple una función pública, cabría considerar que en relación con él el Legislador puede establecer la aplicación del régimen disciplinario. [Se subraya].

La interpretación jurisprudencial en comento fue recogida en el artículo 44 de la Ley 1474 de 201157, que modificó el artículo 53 del anterior Código Disciplinario Único, en los siguientes términos: Artículo 53. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales.

Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos.

Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias.

Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva.58 [La Sala subraya]. Ahora bien, como ya se señaló, mediante la Ley 1952 de 2019, que entró en vigencia el 29 de marzo de 202259, se expidió el Código General Disciplinario, que derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.

En la exposición de motivos del proyecto de ley que le dio origen, se indica que su propósito fue «el de contar con un Código de disciplina mucho más claro, eficiente, práctico, proporcionado y, muy especialmente, 57«Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública». 58 Inciso final declarado condicionalmente exequible mediante Sentencia C-084 de 2013 «bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales». 59 A excepción de los artículos 69 y 74 de la Ley 2094 de 2021, que la modificó, que entraron a regir a partir del 30 de junio de 2021 y el artículo 7 de la Ley 2094 entrará a regir el 29 de diciembre de 2023, de acuerdo con el artículo 73 de la normativa modificatoria.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 aumentando en gran medida las garantías y los derechos fundamentales de quien debe ser investigado»60. El nuevo código recoge lo dispuesto por el anterior, en torno a los particulares como destinatarios de la ley disciplinaria61. Así, en el Libro III, denominado Régimen Especial, Título I, relativo al Régimen de los Particulares, Capítulo I, Ámbito de Aplicación, se establece lo siguiente:

ARTICULO 69. Normas aplicables. El regimen disciplinario para los particulares comprende la determinacion de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catalogo especial de faltas imputables a los mismos.

ARTICULO 70. Sujetos disciplinables. El presente regimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones publicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos publicos; que cumplan labores de interventoria o supervision en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia seran disciplinables conforme a este Codigo, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan.

Se entiende que ejerce funcion publica aquel particular que, por disposicion legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado. No seran disciplinables aquellos particulares que presten servicios publicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones publicas, evento en el cual resultaran destinatarios de las normas disciplinarias.

Administran recursos publicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades publicas o que estas ultimas han destinado para su utilizacion con fines especificos. Cuando se trate de personas juridicas la responsabilidad disciplinaria sera exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, segun el caso. 60 En la Gaceta del Congreso núm. 401, del 6 de agosto de 2014, pág. 36, se destacan los temas en los que se basa la reforma, tales como: principios del derecho disciplinario, que se reorganizan, complementan y adicionan; definición del dolo, como título de imputación subjetiva y la culpa, sobre la que pesaban algunas críticas; ajuste y clasificación de la prescripción; organización de la mayoría de comportamientos que el legislador considera como faltas disciplinarias; introducción de cambios en los límites de las sanciones disciplinarias; se propusieron ajustes a algunos aspectos probatorios y procesales; se planteó un beneficio por la aceptación de responsabilidad; y se planteó la inclusión de la doble instancia para los procesos disciplinarios que se debían seguir contra servidores públicos aforados. 61 Artículo 25.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 Luego, en el Capítulo II se determinan las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y en el Capítulo III, se precisan los sujetos, las faltas y las sanciones62. Además, en torno a la competencia por la calidad del sujeto disciplinable, se indica que, cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores publicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente de la Procuraduría General de la Nacion y se determinará conforme a las reglas de competencia establecidas para los primeros63.

Así las cosas, en lo que atañe a los particulares disciplinables, el Código General Disciplinario no efectuó modificaciones radicales. En efecto, el artículo 70 se limitó a incluir a los auxiliares de la justicia, y a incorporar una definición más simple y general de lo que debe entenderse por el ejercicio de la función pública. A este respecto, suprimió las referencias al cumplimiento de «funciones administrativas» y al ejercicio de la «facultad sancionadora del Estado», que traía la norma anterior.

Después de este recuento, la Sala concluye que las normas del nuevo Código General Disciplinario se aplican a los particulares, cuando: i) ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en el entendido que desarrollen o realicen prerrogativas o funciones exclusivas de los órganos del Estado, ya sea por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato; ii) administren recursos públicos; iii) cumplan labores de interventoria o supervisión en los contratos estatales, y iv) actúen como auxiliares de la justicia. 4.5.4 Los contratos de prestación de servicios de apoyo a la supervisión en la contratación estatal En primera instancia, es importante poner de presente la noción concebida en el artículo 32, numeral 3°, de la Ley 80 de 1993, en adelante Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, sobre los contratos de prestación de servicios, así: Artículo

32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES [ ] 3° Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán 62 Artículos 69 a 74. 63 Artículo 92. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. [ ] (Los apartes subrayados fueron declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional, en la sentencia C-154-97 del 19 de marzo de 1997).

Al respecto, la Sala ha precisado que el contrato de prestación de servicios tiene como finalidad colaborar con las entidades estatales en el cumplimiento de tareas relacionadas con la administración o funcionamiento de las mismas, sin que ello implique necesariamente el ejercicio de funciones públicas por parte de los particulares contratados, pues, de lo que se trata, es de suplir las necesidades de personal, bien porque no sea suficiente o bien porque se requieran especiales conocimientos, con los cuales no cuente la entidad64.

En el mismo sentido, la Sala resaltó que cuando las actividades de las entidades no puedan realizarse por el personal de planta o se requiera de conocimientos especializados, «ambas exigencias suponen que la contratación de este tipo de servicios busca complementar y apoyar la actividad de una dependencia y de los servidores públicos a ella adscritos, en aras de la realización de los fines estatales y de los principios que rigen la función pública»65.

Y concluyó que se trataba de particulares que se vinculaban a la Administración Pública para apoyarla en el ejercicio de sus funciones y no para asumir la prestación de estas. Siguiendo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Sección Tercera en sentencia del 12 de diciembre de 201466, sobre la función de supervisión, subrayó: Esa labor es principalmente de intermediación entre la entidad contratante y el contratista, dirigida a cumplir el control y vigilancia de la correcta ejecución de las obligaciones surgidas del contrato y no la de sustituir o reemplazar a la entidad en la toma de las decisiones, quien conserva dicha potestad y la ejerce a través de su propio representante legal, que adelanta las actuaciones que le corresponden en virtud de su posición de parte dentro de la relación negocial67. 64 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 4 de noviembre de 2004.

Rad. núm 2004-01592-01 65 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 19 de noviembre de 2015. Rad. núm. 2014-00011-00 66 Radicación núm. 25-000-23-26-000-1996-13019-01 (27.426). Además, también se puede consultar la Sentencia rad. núm 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719) 2 de diciembre de 2013, de la Sección Tercera, Subsección C. 67 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 28 de febrero de 2013, exp. 25.191.

Vale aclarar que estas precisiones fueran hechas para un contrato suscrito en vigencia de la Ley 80 de 1993. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 El ordenamiento jurídico admite que este tipo de funciones puedan ser encargadas a los funcionarios públicos de la entidad demandada, sin que se enmarquen en el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Efectivamente, de vieja data, el artículo 120 del Decreto Ley 222 de 198368, al definir las calidades del interventor, señaló que las entidades públicas verificarían la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de sus contratistas por medio de un interventor. Este podía ser funcionario suyo o ser contratado externamente. Lo anterior significaba que en vigencia del mencionado decreto la denominación de interventor se utilizaba indistintamente de la vinculación que este tuviera con la entidad pública.

Actualmente, la cuestión se mantiene en similares condiciones, sólo que se considera supervisor al funcionario de la entidad pública que desarrolle la vigilancia de los contratos de esta última, sin perjuicio de que esa labor se pueda apoyar a través de contratos de prestación de servicios, pero no para asumir la supervisión, so pena de variar de una consultoría a otra tipología diferente y, por consiguiente, de eludir procesos de selección. Por su parte, se hablará de interventor cuando se trate de una vigilancia externa o contratada69. [ ] [Énfasis agregado].

Para concluir este punto, cabe señalar que, al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la derogada Ley 734 de 2002, por la cual se expidió el Código Disciplinario Único, la Corte Constitucional hizo un juicioso análisis de la responsabilidad disciplinaria de los particulares contratistas y declaró exequible la expresión «particulares [ ] que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas [ ]», siempre que se entienda «[ ] que el particular que preste un servicio público, solo es disciplinable cuando ejerza una función pública que implique la manifestación de las potestades inherentes al Estado, y éstas sean asignadas explícitamente por el Legislador.»70 Tales consideraciones pueden aplicarse a lo que dispone el ahora Código General Disciplinario, pues, como ya se señaló, en lo que tiene que ver con los particulares objeto del régimen previsto en dicha normativa, no se introdujeron cambios sustanciales. 68 Dicha norma disponía: «La entidad contratante verificará la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas por medio de un interventor, que podrá ser funcionario suyo. // También se podrá contratar la interventoría con personas naturales o jurídicas especializadas que posean experiencia en la materia y que estén registradas, calificadas y clasificadas como tales. // En los contratos de obras el funcionario público que ejerza la interventoría o la persona que el contratista coloque al frente del obra, deberá ser ingeniero o arquitecto matriculado, con experiencia profesional no menor de 3 años». 69 Efectivamente, así lo dispone el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. 70 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2003.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 4.5.5 La naturaleza del Convenio Interadministrativo núm. 20150915 y la clásulula de supervisión Los convenios interadministrativos tienen sustento en el artículo 209 de la Constitución, que consagra el deber de coordinación entre las entidades estatales para garantizar la consecución de los fines del Estado.

Dicha norma reza:

ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. [Resalta la Sala]. Por su parte, la Ley 489 de 199871 se refiere a estos convenios, en los artículos 1472, 9573 y 9674, para señalar que las entidades públicas deben actuar de manera 71 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 72 Ley 489 de 1998.

Artículo 14. Delegación entre entidades públicas. La delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativas del orden nacional, efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria.

Asimismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas. Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos. 73 Ibídem. artículo 95.

Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. […]. 74 Ibídem. artículo 96.

Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.

Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 coordinada, para lo cual pueden celebrar convenios de delegación de funciones, de asociación o de cooperación, o bien para la formación de personas jurídicas nuevas, ya sea para encomendar el desarrollo de determinadas actividades, coadyuvar en el cumplimiento de funciones administrativas, o prestar de manera conjunta servicios que se encuentren a su cargo.

La Sala se pronunció recientemente sobre el particular, en el siguiente sentido75: La Sala ha manifestado en ocasiones anteriores76, apoyada parcialmente en la jurisprudencia de esta corporación77, que los denominados «convenios interadministrativos» no constituyen en nuestro ordenamiento jurídico una categoría jurídica autónoma e independiente del contrato estatal, sino que, por el contrario, se trata de un tipo o clase de contrato estatal, que tiene la particularidad de celebrarse entre entidades públicas, pero que, al igual que los contratos suscritos entre entidades estatales y particulares, genera obligaciones (usualmente para las dos partes) que pueden ser exigidas judicialmente y cuyo incumplimiento compromete la responsabilidad patrimonial de la parte incumplida.

La existencia de este tipo de contratos estatales se justifica fundamentalmente por el principio constitucional y legal de coordinación y colaboración entre las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines78. Por tal razón y por la consideración de que las dos partes en estos actos jurídicos se presumen en condiciones de igualdad, la ley otorga a tales contratos un tratamiento especial en determinados aspectos, como el proceso de selección, la no obligatoriedad de garantías etc.

Entonces, entre las características de los convenios interadministrativos se pueden destacar las siguientes: i) Se celebran por parte de entidades públicas, sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común. En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que dé origen a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos: a) Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas participantes; b) Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales, para el caso de las públicas; c) La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y funcionamiento de la entidad; d) La integración de los órganos de dirección y administración, en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares; e) La duración de la asociación y las causales de disolución. 75 Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00126-00 (00002 PL), que reitera lo sostenido en el Concepto 2271 del 10 de mayo de 2016. 76 Sobre la naturaleza jurídica y los efectos de los convenios o contratos interadministrativos, pueden consultarse, entre otros, los siguientes conceptos de esta Sala: 1746-1747 (acumulados) del 15 de junio de 2006, 1881 del 30 de abril de 2008, 1982 del 25 de marzo de 2010, 2234 del 22 de abril de 2015 y 2269 del 17 de septiembre de 2015. 77 Ver, en especial, las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del 7 de octubre de 2009, expediente Nº 35.476, y del 23 de junio de 2010, radicación Nº 66001-23-31-000-1998-00261-01(17860). 78 Artículos 113 y 209 de la Constitución Política, y 6 y 95 de la Ley 489 de 1998, entre otros.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 consideración a su jerarquía o al orden al que pertenezcan (nacional o territorial); ii) no existe una remuneración o contraprestación. Las partes no perciben una utilidad económica por la ejecución del objeto del convenio; iii) puede existir o no transferencia de recursos de una entidad a otra, o que las partes realicen aportes económicos para cumplir con el objeto del convenio; iv) su objetivo primordial es lograr el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, y por tal razón, buscan ejecutar proyectos, planes y programas en aras de contribuir al bienestar social de la comunidad, y v) es un acuerdo de voluntades que está determinado y regulado por la Constitución y las Leyes 80 de 1993 y 489 de 1998.

La celebración, desarrollo y ejecución de los convenios, así como su liquidación tendrán en cuenta lo indicado por estas normas. Ahora bien, el conflicto que analiza la Sala surge por las presuntas irregularidades ocurridas en la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena de Caño Mochuelo, ambas, entidades públicas, una de orden nacional y la otra territorial79.

En este acuerdo de voluntades no existe remuneración o contraprestación alguna, pues su finalidad consiste en el «fortalecimiento de los sistemas de producción agroalimentaria mediante la implementación de cria de ganado bovino y cultivo y procesamiento de yuca (amarga y dulce) en el Resguardo Caño Mochuelo, Departamento del Casanare»; hay transferencia de recursos por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y se busca cumplir los fines del Estado, pues, como ya se indicó, pretende contribuir al bienestar de una comunidad étnica, sujeta de especial protección constitucional, fortaleciendo sus sistemas de producción agroalimentaria.

En la cláusula octava del mencionado convenio, sobre la labor de supervisión, se estipuló lo siguiente: OCTAVA.-SUPERVISIÓN. La supervisión estará a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así: La supervisión será ejercida por un comité conformado de la siguiente manera: 1. El coordinador del grupo pecuario de la Dirección de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas, o quien designe el ordenador del gasto por escrito. 2.

El coordinador del grupo de productos agrícolas transitorios de la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales o quien designe el ordenador del gasto por escrito. 3. Coordinador del Grupo de Supervisión Financiera de la Subdirección Financiera o quien 79 La Corte Constitucional, en la Sentencia T-011 de 2019, precisó: «El artículo 286 de la Constitución Política señaló como entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.

Este reconocimiento les permite gozar de cierta autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley; y les otorga el derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales (art. 287 C.P.)» [énfasis de la Sala].

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 designe el ordenador del gasto por escrito. 4. Oscar Andres Calderon [sic] Melo, Contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva. No obstante en caso de que finalice el contrato o este termine de manera anticipada, el ordenador del gasto procederá a designar uno nuevo.

PARÁGRAFO PRIMERO: Las funciones de Supervisión serán las establecidas en el Manual que para el efecto fue adoptado mediante resolución por EL MINISTERIO. […]

PARÁGRAFO TERCERO: En el evento de presentarse la desvinculación laboral transitoria o definitiva del funcionario, o la terminación del contrato de prestación de servicios de quien ejerza la supervisión técnica o financiera del Covenio, esta función deberá ser asuminda de manera inmedita por el Director o Jefe de Oficina según corresponda, sin perjuicio que posteriormente se efectúe una nueva designación por parte del ordenador del gasto. [Subrayas añadidas].

De lo anterior, se puede concluir que la supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915 siempre fue responsabilidad de funcionarios públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de un contratista, en particular, lo cuales conformaban un comité, para tal efecto. Además, se señaló que, en caso de que alguno de ellos fuera desvinculado o se terminara su contrato, dicha función sería asumida inmediatamente por el director de la oficina a la que perteneciera.

En torno al particular Óscar Andrés Calderón Melo, contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva, quien también hizo parte de dicho comité, cabe aclarar que, en principio, de los supuestos fácticos y material probatorio que reposa en el expediente, se puede concluir que tendría las mismas obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos que ejercieron la labor de supervisión, de acuerdo con la ley y el manual de supervisión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, aparte de lo estipulado en su contrato de prestación de servicios.80 4.6 Conclusiones En vista de todo lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil presenta las siguientes conclusiones generales y una última específica: Sobre la competencia: i) La Sala de Consulta y Servicio Civil tiene competencia general para conocer el conflicto planteado, pues la actuación que le dio origen es de naturaleza administrativa, particular y concreta; las autoridades concernidas son del orden 80 El contratista debía prestar sus servicios «apoyando en la verificación de requisitos y seguimiento de los proyectos presentados ante el Ministerio para ser cofinanciados a través del Fondo Agropecuario» (resalta la Sala).

Expediente digital, archivo 9, página 3. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 nacional, y ambas negaron su competencia para conocer de la actuación disciplinaria respectiva. ii) Cuando se presentan conflictos de competencias sobre un determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, como lo es, en el presente caso, para la Procuraduría General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas. iii) En consecuencia, la Sala de Consulta y Servicio debe resolver el conflicto negativo de competencias, con fundamento en los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución; 3, 39 y 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y 83, 93, modificados por los artículos 72 y 14 de la Ley 2094 de 2021, y 99 del Código General Disciplinario, y, además, en garatía del derecho fundamental al debido proceso de quienes se encuentran involucrados en los hechos que se indagan.

Sobre la potestad disciplinaria: iv) El ejercicio de la potestad disciplinaria que está regulado en el Código General Disciplinario, parte del reconocimiento del Estado como titular de la misma, y radica la competencia para su ejercicio, en cada caso concreto (acción disciplinaria), en la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales, principalmente, a nivel externo, y en las oficinas de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, a nivel interno. v) Salvo las excepciones previstas en la Constitución y en la ley, el conocimiento de la primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores o ex servidores públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le corresponde a la Secretaría General de esa cartera, con la sustanciación y el apoyo técnico-jurídico y operativo del Grupo de Control Interno Disciplinario.

La segunda instancia le compete al ministro. Sobre los particulares disciplinables vi) Para efectos de la competencia, los artículos 25, 69 y 70 del Código General Disciplinario distinguen entre los servidores públicos y los particulares que son disciplinables. vii) Los particulares son sujetos disciplinables, según el nuevo Código General Disciplinario, cuando: a-) ejerzan funciones públicas, de manera permanente o Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 transitoria, en el entendido de que desarrollen o realicen prerrogativas o funciones exclusivas de los órganos del Estado, ya sea por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato; b-) administren recursos públicos; c-) cumplan labores de interventoria o supervisión en los contratos estatales, y d-) sean auxiliares de la justicia. viii) Frente a los particulares que cumplen labores de «apoyo» a la supervisión, cabe subrayar que, cuando se suscriben contratos de prestación de servicios, con ese propósito, la finalidad ha de ser colaborar con las entidades estatales en el cumplimiento de tareas relacionadas con su administración o funcionamiento, sin que ello implique sustituir o remplazar a la entidad en la toma de decisiones y, en consecuencia, sin que conlleve el ejercicio de funciones públicas por parte de tales contratistas.

Sobre el Convenio Interadministrativo núm. 20150915 (x) La supervisión del Convenio Interadministrativo 20150915 recayó siempre en tres funcionarios públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y un contratista, los cuales conformaron un comité para tal efecto, según la cláusula octava del mismo. 4.7. Análisis del caso concreto En este punto es preciso señalar que, pese a la omisión parcial en el envío de los documentos requeridos por la Sala, mediante auto para mejor proveer del 21 de enero de 2022, tal como quedó expuesto en el aparte relativo a la actuación procesal, la Sala encuentra que es viable y procedente entrar a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas planteado, teniendo en cuenta que, con la información arrimada al expediente, es posible adoptar una decisión. No obstante, en la parte resolutiva se hará un exhorto a las autoridades trabadas en el presente conflicto de competencias administrativas, para que, en lo sucesivo, atiendan de manera oportuna, completa y precisa los requerimientos que efectúa la Sala, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 113 de la Constitución, en torno a la colaboración armónica que debe existir entre los diferentes órganos del Estado, para la realización de sus fines, así como en desarrollo de lo preceptuado por el artículo 3, numerales 10, 11,12 y 13, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que regulan los principios de coordinación, eficacia, economía y celeridad en las actuaciones administrativas.

Ahora bien, como se expuso en los antecedentes, la Contraloría General de la Republica, a través de la Delegada para el Sector Agropecuario, presentó un informe de hallazgos disciplinarios, como resultado de la Auditoría de Atención de Denuncias, por presuntas irregularidades en la ejecución del Convenio Interadministrativo núm. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 20150915, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo, del departamento de Casanare.

Puntualmente, en la labor de supervisión que desempeñó un comité conformado por tres funcionarios del ministerio y un particular contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva, con la colaboración de algunos contratistas que prestaron servicios de «apoyo» a la referida supervisión, particulares que, en criterio del ministerio, ejercieron funciones públicas.

Por lo anterior, y en observancia de lo dispuesto en el artículo 75 del entonces vigente Código Disciplinario Único, que disponía que, cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervinieran servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia radicaba exclusivamente en la Procuraduría General de la Nación, el ministerio remitió la actuación disciplinaria a la Procuraduría. Posteriormente, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá la devolvió, al considerar que los contratos de prestación de servicios de las personas comprometidas aparentemente en los hechos investigados fueron de «apoyo» a la gestión de supervisión del convenio, sin que ello implicara el ejercicio de funciones públicas.

Entonces, es precisamente en relación con la competencia para asumir la actuación disciplinaria frente a los contratistas que apoyaron la supervisión del convenio ya citado que se suscitó el presente conflicto negativo de competencias administrativas, entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá. Al respecto, la Sala encuentra que: (i) De un lado, los particulares contratados para «apoyar» la labor de supervisión del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, presuntamente involucrados en los hechos materia de indagación preliminar abierta por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no ejercieron funciones públicas de manera permanente ni transitoria, tomando en cuenta que no desarrollaron ni realizaron funciones exclusivas de los órganos del Estado, en este caso, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por la naturaleza misma del contrato de prestación de servicios suscrito, que fue de «apoyo» a la supervisión y no para ejercer la supervisión. Por lo mismo, dichos particulares en ningún momento sustituyeron o remplazaron al ministerio en esa labor y, por tanto, no son sujetos disciplinables, según lo dispuesto en el artículo 70 del Código General Disciplinario81. 81 No obstante, en el evento de que advierta que los contratistas han incumplido las obligaciones contraídas, la administración puede proceder a declarar el incumplimiento del contrato en los términos de la Ley 80 de 1993 y las demás normas que la complementen, modifiquen o aclaren.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 En consecuencia, la Sala encuentra que no hay autoridad competente para investigar disciplinariamente a los particulares que apoyaron la labor de supervisión, cuyos contratos se allegaron al expediente82, por cuanto no son sujetos disciplinables, ya que no desempeñaron funciones públicas. Sin embargo, teniendo en cuenta que, entre los objetivos de la contratación estatal, se encuentra el cumplimiento de los fines estatales, la efectividad de los derechos de los ciudadanos y la protección del patrimonio público, la Sala remitirá copias de la presente actuación al representante legal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que evalúe si ejerce alguna facultad contractual frene a los contratos de apoyo a la labor de supervisión de esa cartera, en la ejecución del Convenio Interadministrativo núm. 20150915, y adopte las medidas pertinentes a que hubiera lugar, según lo establecido en la Ley 80 de 1993.

(ii) Pero por otro lado, la Sala evidencia una situación adicional que involucra a otro particular contratista, cuya participación presenta características diferentes a la de los anteriores contratistas, como se explica a continuación. La cláusula octava del convenio interadministrativo que ocupa a la Sala estableció, puntualmente, un comité para su supervisión, el cual estaba compuesto por tres funcionarios públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural83 y un contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva84.

Entonces, dicho particular que hizo parte del comité de supervisión, en principio, tendría las mismas obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos que ejercieron dicha labor, de acuerdo con la ley y el manual de supervisión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, aparte de lo estipulado en su contrato de prestación de servicios.

En consecuencia, el contratista cumplió labores de supervisión y, por tal razón, se convierte en sujeto disciplinable, según el artículo 70 del Código General Disciplinario, y, bajo ese entendido, la entidad competente para conocer la indagación preliminar a la cual se encuentra vinculado es la Procuraduría General de la Nación. (iii) Finalmente, de lo anterior se desprende que, en la supervisión del convenio interadministrativo ya mencionado también intervinieron tres funcionarios públicos adscritos al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como integrantes del comité 82 Expediente digital, archivos 7 a 50, correspondientes a los contratos de: Luisa Fernanda Mejía Ardila, Cielo Nathalia Londoño Vela, Eugenia Alejandra Ramírez González, Oscar Andrés Calderón Melo, Guido Palomino Gómez, Victoria Eugenia Rico Barrera, Magda Zulema Raigoza Zamudio, María Yolanda Roncallo Visbal, Diana Catalina Barrera Alba, Wilson Fernando Garzón Rojas, Hernán Mauricio Granda Díaz y Jerson Ramiro López, quienes serían los sujetos disciplinables. 83 Germán Rodríguez Páez, William Ernesto Granados Pérez y Edith Teresa Maldonado, en calidad de servidores públicos, vinculados a la entidad en los cargos de Profesional Especializado Código 20029, Grado 15 de la Dirección de Cadenas Agrícolas Forestales, los dos primeros, y Técnico Código 3100, Grado 16 de la misma dirección, la tercera. 84 Óscar Andrés Calderón Melo.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 conformado para tal fin, de cuyas conductas debería conocer el Grupo de Control Interno Disciplinario de esa entidad. No obstante, el artículo 92 del Código General Disciplinario, modificado por le artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, precisó que: «Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros».

En el presente caso, la labor de supervisión fue realizada por tres funcionarios públicos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y un particular disciplinable, por lo tanto, por el factor de conexidad, la competencia para continuar con el trámite de la actuación disciplinaria número IUS-E-2020-677795/IUC-D-2021-1715925 radica en la Procuraduría General de la Nación, a donde se remitirá. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, para continuar la actuación disciplinaria radicada con el número IUS-E-2020-677795/IUC-D-2021-1715925, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, con el fin señalado en el numeral anterior.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -Secretaría General-; a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá-; al Cabildo Indígena del Resguardo Caño Mochuelo; a la señora Edith Teresa Maldonado; y a los señores Germán Rodríguez Páez y William Ernesto Granados Pérez.

CUARTO: EXPEDIR copias de la presente actuación al representante legal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que evalúe si ejerce alguna facultad contractual respecto de los contratos de apoyo a la labor de supervisión de esa cartera, en la ejecución del Convenio Interadministrativo 20150915, y adopte las medidas a que hubiere lugar, según lo establecido en la Ley 80 de 1993 y las demás normas pertinentes.

QUINTO: EXHORTAR a las autoridades trabadas en el presente conflicto de competencias, para que, en lo sucesivo, atiendan de manera oportuna y precisa los requerimientos que efectúa la Sala, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución, en torno a la colaboración armónica que debe existir entre los Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 diferentes órganos del Estado, para la realización de sus fines, y teniendo en cuenta lo preceptuado por el artículo 3, numerales 10, 11, 12 y 13, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (principios de coordinación, eficacia, economía y celeridad en las actuaciones administrativas).

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

SÉPTIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (salvamento de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala Radicación: 11001-03-06-000-2021-00164-00 CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.