1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 11001-03-15-000-2024-02892-01 Accionante: CAMPO ELÍAS GÓMEZ OLIVERA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 11 de julio de 2024, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia1. I. A N T E C E D E N T E S La demanda2 1. El 6 de junio de 2024, Campo Elías Gómez Olivera, actuando a través de apoderado3, presentó demanda de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la “pensión de sobrevivientes”, la igualdad, la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, con ocasión de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas el 6 de septiembre de 2022 y el 4 de abril de 2024, respectivamente, en el proceso de 1 Que ingresó para fallo el 12 de agosto de 2024, índice 3 del aplicativo Samai. 2 Documento denominado “2ED_Demanda(.pdf) NroActua 2”, que obra en el índice 2 de Samai. 3 Folios 10 y 11 del documento denominado “2ED_Demanda(.pdf) NroActua 2”, que obra en el índice 2 de Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02892-01 Accionante: Campo Elías Gómez Olivera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Segunda Instancia) 2 nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado N.º 20001-33- 33-001-2022-00028-00/00, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la demanda.
Hechos relevantes 2. Tras el fallecimiento de la señora Ludys María Carranza Hernández, a quien Cajanal E.I.C.E. le había reconocido en vida una pensión de jubilación, el aquí accionante, en su calidad de cónyuge supérstite, solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-, el reconocimiento de la sustitución pensional. 3.
La UGPP, mediante Resolución N° RDP-014113 del 3 de junio de 2021, negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por el accionante, quien, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución N° RDP-021559 del 23 de agosto de 2021, en la que se confirmó la anterior decisión. 4.
En contra de los dos actos administrativos anteriormente mencionados, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pidiendo la nulidad de los actos enjuiciados y el reconocimiento de la sustitución pensional. Proceso cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, que en sentencia de primera instancia proferida el 6 de septiembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda; decisión contra la cual el accionante interpuso recurso de apelación. 5.
El 4 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia de segunda instancia, en la que confirmó la decisión adoptada por parte del juzgado, en el sentido de negar las pretensiones formuladas en la demanda. Pretensiones 6. El accionante solicita lo siguiente (transcripción literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERO: se revoquen las (sic) sentencias (sic) de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE VALLEDUPAR – CESAR, DE RADICADO N° 20-001-33-33-001-2022-00028-01 de fecha abril 04 de 2024 notificada por estado el día 08 de abril de 2024 y SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE VALLEDUPAR RADICADO N° 20-001-33-33-001-2022-00028-00 de fecha 06 de septiembre de 2022 que niega la sustitución pensional y/o pensión de sobrevivientes a mi mandante y en su defecto se concedan las pretensiones de la demanda DE ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO contra la Resolución Nº RDP-014113 de fecha junio 03 de 2021 expedida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP.
Por medio de la cual se NIEGA solicitud de Pensión de Sobreviviente y Contra la Resolución N° RDP 021559 del 23 de agosto de 2021 la cual resuelve Recurso Radicación: 11001-03-15-000-2024-02892-01 Accionante: Campo Elías Gómez Olivera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Segunda Instancia) 3 de Apelación en contra de la Resolución Nº RDP-014113 del 03 de Junio (sic) 03 de 2021 y contra La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP, identificada con NIT: 900373913-4.
SEGUNDO: Se revoquen en su totalidad los actos administrativos acusados y motivo de la presente acción; Resolución NºRDP-014113 de fecha junio 03 de 2021 Por (sic) medio de la cual se NIEGA solicitud de Pensión de Sobreviviente y la Resolución N° RDP 021559 del 23 de agosto de 2021 por medio de la cual resuelve Recurso de Apelación en contra de la Resolución Nº RDP-014113 del 03 de junio 03 de 2021.
Expedidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP, que negaron el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes del convocante.
TERCERO: Que como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativo acusados, se declare que le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión sobrevivientes a mi poderdante; señor CAMPO ELIAS GOMEZ OLIVERA, identificado con Cédula de Ciudadanía Nº16.465.722 de Buenaventura desde el 01 de Diciembre (sic) de 2020 hasta cuando se haga efectivo el reconocimiento de pago en un 100 %, por la muerte de su conyugue.
CUARTO: Que se condene a la entidad a pagar la pensión de la causante al convocante en un 100% y los demás emolumentos que dejó de percibir desde la fecha de fallecimiento de la causante hasta la fecha del pago efectivo como lo ordena el CPACA. Con sus respectivos intereses moratorios.” Fundamentos de la demanda de tutela 7. La parte accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la “pensión de sobrevivientes”, la igualdad, la vida en condiciones dignas y al mínimo vital.
A pesar de que no enmarcó sus argumentos en ninguna de las causales de procedibilidad específicas de la acción de tutela contra providencia judicial, sí puso de presente motivos de inconformidad frente al contenido de las decisiones demandadas. 8. Al respecto, manifestó que dentro del proceso se encuentra acreditado que era el esposo de la señora Ludys María Carranza Hernández, “así como el hecho de haber procreado un hijo dentro del matrimonio”.
En ese sentido, esgrimió que cumplía todos los requisitos previstos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes derivada de la muerte de su cónyuge. 9. En línea con lo anterior, hizo alusión a la sentencia C-389 de 1996, en la que la Corte Constitucional interpretó el contenido del referido artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Sostuvo que, a la luz de esa jurisprudencia, el requisito de haber convivido con el causante con anterioridad a su muerte, podía ser reemplazado por el supuesto de hecho de haber procreado o adoptado uno o más hijos con el pensionado fallecido. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02892-01 Accionante: Campo Elías Gómez Olivera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Segunda Instancia) 4 Trámite de la demanda de tutela 10.
Mediante auto del 14 de junio de 20244 se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, se ordenó vincular a la UGPP como tercera con interés, y se ordenó al referido juzgado que allegara copia del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho N.º 20001-33-33-001-2022- 00028-00/01.
Intervenciones 11. La UGPP5 relató los antecedentes administrativos tanto del trámite de reconocimiento pensional de la señora Ludys María Carranza Hernández, como de la solicitud de reconocimiento de sustitución de pensión iniciado por el accionante. En cuanto a la acción de la referencia, pidió que se declare su improcedencia, en tanto que el actor pretende usar el mecanismo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario.
Agregó que no existe ninguna vulneración de derechos fundamentales en el caso concreto, pues las sentencias demandadas se ajustan al ordenamiento jurídico. Finalmente, recalcó que la acción de tutela no es la vía judicial adecuada para perseguir el reconocimiento de prestaciones económicas. 12. El Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar no se pronunciaron en el trámite de la referencia. La sentencia de primera instancia6 13.
Mediante sentencia del 11 de julio de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo constitucional invocado, por no satisfacer el requisito de la relevancia constitucional. 14. Al respecto, consideró que los reparos expuestos en la demanda tienen como finalidad que el juez de tutela realice un nuevo estudio sobre los argumentos que fueron debatidos y decididos en el curso del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, advirtió que los fundamentos de las decisiones controvertidas en sede constitucional no corresponden al actuar caprichoso o arbitrario de los jueces de instancia, sino a un estudio acucioso del asunto que se discutió al interior del proceso. 4 Documento denominado “6Auto que admite_EDUARDO20240289200AD(.pdf) NroActua 4”, que obra en el índice 4 de Samai. 5Documento denominado “13_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- 2024110002320341_171(.pdf) NroActua 10”, que obra en el índice 10 de Samai. 6 Documento denominado “29Sentencia_EDUARDO20240289200CA(.pdf) NroActua 15”, que obra en el índice 15 de Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02892-01 Accionante: Campo Elías Gómez Olivera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Segunda Instancia) 5 La impugnación7 15. Contra la decisión precitada la parte accionante presentó escrito de impugnación. Indicó que “al negar tutelar los derechos fundamentales solicitados” se le está causando un evidente “detrimento”.
En lo demás, reiteró los argumentos esbozados en el escrito inicial de tutela, en el sentido de señalar que cumple con los requisitos para que se le reconozca la sustitución de la pensión que viene solicitando. II. C O N S I D E R A C I O N E S 16. La Subsección confirmará el fallo impugnado, porque considera que la acción de tutela carece de relevancia constitucional. 17.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces8. 18.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber9: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 19.
Revisada la demanda, se evidencia que el señor Campo Elías Gómez Olivera acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate jurídico y probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicado 2002-33-33-001-2022-00028-01, promovido en contra de la UGPP, cuando lo cierto es que, el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una instancia adicional del proceso ordinario. 20.
Tan evidente resulta que el accionante busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por los jueces de instancia, que todos los argumentos que presentó en esta acción están dirigidos a insistir en que cumplió con los requisitos 7 Documento denominado “30_MemorialWeb_Otro-IMPUGNACIONTUTELA(.pdf) NroActua 20”, que obra en el índice 20 de Samai. 8 Corte Constitucional, Sentencia T–422 del 16 de octubre del 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02892-01 Accionante: Campo Elías Gómez Olivera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Segunda Instancia) 6 dispuestos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, ante lo cual procedería el reconocimiento de la sustitución pensional, pues, a su juicio, el hecho de haber tenido hijos con la pensionada fallecida lo exonera de cumplir el requisito de haber convivido con la causante con anterioridad a su muerte.
Así lo expuso en el recurso de apelación10 interpuesto contra la providencia del 6 de septiembre de 2022, por medio de la cual el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar negó las pretensiones de la demanda, en el que manifestó lo siguiente (transcripción literal): “[M]i poderdante aporto el formulario y toda la documentación solicitada por la entidad convocada como fue: cedula de ciudadanía registro de matrimonio, registro civil de ambos, declaración jurada registro civil de nacimiento del hijo Con (sic) el lleno de los requisitos legales consagrados en los artículos 47 (literal A) de la Ley 100 de 1993 y 7° del Decreto 1889 de 1994.
Y se alegó que Dichas (sic) disposiciones apuntan a señalar que el tiempo de la convivencia que se le exige al conyugue, se suple si existe el matrimonio y han existido hijos en el mismo lo cual fue demostrado con la documentación aportada al momento de la solicitud de reconocimiento del derecho. (…) En la providencia CSJ SL1730-2020, al fijar el alcance del literal a) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, precisó su criterio en el sentido de establecer que la convivencia mínima de cinco años solo es exigible en caso de muerte del pensionado.
Esto viene a significar que, si el fallecido va estaba pensionado, el cónyuge o compañera permanente debe acreditar una convivencia previa de por lo menos 5 años.” (Resaltado y negrilla añadidos). 21. Aspectos que fueron analizados y definidos por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante providencia del 4 de abril de 202411, en la que se confirmó la decisión de primera instancia bajo los siguientes argumentos (transcripción literal): “[E]n punto del marco jurídico aplicable para cada caso en particular, debe precisarse que, acorde con los lineamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado, es el que se encuentre vigente para la fecha en que ocurre el fallecimiento del afiliado al sistema de seguridad social.
En este caso como la causante falleció en el año 2020, el régimen aplicable es el dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículo 47, modificado por la ley 797 de 2003. (…) Es de señalar que en el proceso no se probó la convivencia de cinco años exigida en la norma y esa fue la causa por la cual se negó la sustitución 10 Documento denominado “21RecursoApelaciónDemandante2022-00028.pdf”, visible en el expediente de primera instancia del proceso ordinario, cuyo link de acceso se puede consultar en el documento denominado “12RECIBE PRUEBAS_MEMO20240289200pdf(.pdf) NroActua 9” que obra a índice 9 de Samai del expediente de primera instancia de la acción de tutela. 11 Documento denominado “3SENTENCIADESE_SENTENCIAD_00120220002801PDF(.pdf) NroActua 8”, que obra a índice 8 del expediente 20001333300120220002801 de Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02892-01 Accionante: Campo Elías Gómez Olivera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Segunda Instancia) 7 pensional como se puede corroborar en la simple lectura de los actos administrativos acusados porque allí se dejó sentado que en la investigación llevada a cabo para aprobar la sustitución pensional, el mismo actor en la entrevista que le hicieron hizo manifestaciones contrarias a la declaración extrajuicio que presentó sobre la convivencia con la causante, ante lo cual la entidad consideró no probado el requisito de convivencia y por ello negó la prestación solicitada.
En criterio de la Sala, le asiste razón al juez de primera instancia al manifestar que el demandante no cumplió con la mínima diligencia de aportar las pruebas de la calidad en que dijo actuar, carga que radicaba en cabeza suya, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 167 del CGP, según el cual, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, puesto que únicamente aportó la copia de los actos administrativos demandados y la constancia de notificación de uno de ellos además de la solicitud de conciliación y el acta de conciliación, los cuales son insuficientes para tener por cumplidos los requisitos para la sustitución pensional.
(…) Luego entonces, la carga de la prueba como regla de juicio que indica a las partes la responsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las pretensiones o a la defensa, resulten probados, constituye un elemento necesario para que la demandante obtenga decisión favorable a sus pretensiones. En este caso se insiste en que no se acreditó fehacientemente el requisito de convivencia entre el actor y la titular del derecho, por lo cual, al no existir certeza sobre el cumplimiento de todos los requisitos exigidos en el artículo 47 literal a) de la Ley 100 de 1993 no es posible en este caso concreto ordenar la sustitución pensional solicitada.” 22.
Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto en el recurso de apelación, lo cual escapa de la órbita de intervención del juez constitucional, toda vez que la decisión acusada se sustenta en los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica. 23.
En consecuencia, la Subsección considera que lo pretendido por el tutelante es que se realice un nuevo estudio frente a lo definido razonablemente por el juez natural, lo que conlleva a la improcedencia de la acción de tutela12, dado que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, esta acción “es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado13, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”14. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-016 del 22 de enero de 2019.
M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-310 del 30 de abril 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02892-01 Accionante: Campo Elías Gómez Olivera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (Segunda Instancia) 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de julio de 2024, por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF