Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 13001-23-33-000-2019-00390-01 (2100-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP Demandado: Gabriel Guillermo Torres Lequerica Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó la medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, contra el auto del 15 de febrero de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 2327 de 1993, 2327 de 1993 – modificatoria de la anterior – y 348 de 1996.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra del señor Gabriel Guillermo Torres Lequerica, con el fin de que se declare su calidad de empleado público de la empresa Puertos de Colombia Terminal Marítima de Cartagena y a su vez, se decrete la nulidad de las Resoluciones 2327 del 21 de julio de 1993, 2327 del 21 de julio de 1993 – modificatoria de la anterior – y 348 del 20 de febrero de 1996, por las cuales se reconoce una pensión especial de jubilación a favor del demandado, se modifica y aclara la Resolución 2327 y el Fondo de Pasivo de la empresa Puertos de Colombia reconoce y ordena el pago del acta de conciliación No. 07 del 7 de febrero de 1996, respectivamente.
Como medida cautelar solicitó la suspensión de los efectos de la Resolución 2327 del 21 de julio de 1993 y de aquellas que dependen de esta, por considerar que la misma fue proferida con base en lo regulado en la Resolución 805 de 1991, expedida por el Gerente General de Puertos de Colombia, en la cual se establecen condiciones para el acceso a las pensiones de los empleados públicos de dicha entidad y las formas de liquidación de las mismas.
Que esta última Resolución, contraviene tanto la Ley como la Constitución Política, pues la competencia para fijar o modificar el régimen salarial y 13001-23-33-000-2019-00390-01 (2100-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestacional de los empleados públicos, está a cargo del Congreso de la República y del Gobierno Nacional.
Que al demandado no le eran aplicables los beneficios de las convenciones colectivas pactadas entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales, por lo que dicho acto administrativo se expidió de forma ilegal. El demandado se pronunció al respecto de la solicitud de medida cautelar, afirmando que, si bien el demandante alega la nulidad de las Resoluciones 2327 y 348, centra el debate de la causa de suspensión en la Resolución 805 de 1991, la cual se encuentra vigente y cuya legalidad no está siendo debatida en el proceso.
Que cumple con todos los requisitos para acceder a la pensión y que es una persona de especial protección al ser de la tercera edad, por lo que no debe decretarse la mencionada medida. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal negó la medida cautelar invocada, argumentando que no existe una evidente vulneración de las normas superiores en esta etapa procesal, ya que la UGPP en la solicitud de suspensión, solo alude a la contradicción latente entre la Resolución 805 y la Ley 4ª de 1992, por la cual, se le otorga la facultad al presidente de la república para fijar y modificar el régimen prestacional de los empleados públicos.
Que esta última normativa, es posterior a la Resolución 805 de 1991, por lo que no se hayan razones para tomarse como punto de referencia al analizar la legalidad del acto administrativo que fijó las condiciones para acceder a la pensión de jubilación del demandado. Y que, para poder suspender los efectos del acto demandado, debe analizarse la legalidad de la Resolución 805, pero al momento de dictarse sentencia de fondo.
EL RECURSO DE APELACIÓN La UGPP sustentó su recurso, argumentando que la pensión que actualmente se le está cancelando al demandado se paga con recursos del presupuesto nacional en situación de fondos, por lo que, continuar con el pago aun cuando la persona no tiene el derecho, implicaría una vulneración al principio de estabilidad financiera y, en consecuencia, un detrimento al erario público.
Que lo que se pretende con la medida cautelar es evitar un daño a futuro, pues los recursos para reconocer la seguridad social de los empleados deben tener una destinación específica, lo que no ocurre en este caso, por no acreditarse las condiciones para adquirir tal derecho. En consecuencia, solicita se revoque la 13001-23-33-000-2019-00390-01 (2100-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión del Tribunal y se decrete la medida cautelar de carácter preventivo.
CONSIDERACIONES La Sala definirá si se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, por los cuales se reconoció y pagó una pensión especial de jubilación a favor del señor Gabriel Guillermo Torres Lequerica, con base en la Resolución 805 de 1991 expedida por el gerente general de Puertos de Colombia.
Marco normativo y jurisprudencial De la Medida Cautelar El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]». El artículo 230 del CPACA indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. El artículo 231 de la misma disposición contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.
En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 13001-23-33-000-2019-00390-01 (2100-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. En consecuencia, cuando se discute la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
En los demás casos, el legislador ha establecido los requisitos que deben acreditarse para que proceda su decreto. Caso concreto. De las pruebas aportadas, se tiene que el señor Gabriel Guillermo Torres Lequerica nació el 1 de diciembre de 1949 e ingresó a laborar a la empresa Puertos de Colombia Terminal Marítima de Cartagena del 23 de agosto de 1977 y hasta el 21 de noviembre de 19911, fecha en la cual se configuró su retiro.
Que, adicionalmente y según historia laboral allegada, la cual fue tenida en cuenta para efectos de la liquidación y reliquidación de su pensión de jubilación, laboró para la empresa Frigorífico Industria de Cartagena S.A por 3 años, 9 meses y 18 días2, entre 1973 y 1977. Que le fue reconocida una pensión especial de jubilación desde el 22 de diciembre de 1991, mediante Resolución 2327 del 21 de julio de 1993, emitida con base en lo dispuesto en la Resolución 805 del 9 de octubre de 1991, por medio de la cual, el Gerente General de la extinta empresa Puertos de Colombia fijó unas condiciones para el retiro de los empleados públicos de esta, regulando lo siguiente: «[…] Los empleados públicos de la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, que a la fecha de la vigencia de la presente Resolución o durante el término de liquidación de la misma, tuvieran quince (15) años o más y menos de veinte (20) años de servicio a entidades públicas y cuenten con cuarenta (40) años o más de edad, tendrán derecho a la pensión de jubilación proporcional con un mínimo de tiempos de servicios a la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA […]».
La UGPP, tanto en el concepto de violación expuesto en la demanda como en la solicitud de suspensión, consideró que esta última norma había sido expedida en contravía de disposiciones superiores como el artículo 150 Constitucional y la Ley 4ª de 1992, y que, por tanto, debían suspenderse los efectos jurídicos del acto 1 SAMAI. Archivo (4ED_MEDIDACAUTELARZIP(.zip) NroActua 2.
Expediente Administrativo (pdf). 6- Certificado de información laboral-causante) del Expediente digital. 2SAMAI. Archivo (4ED_MEDIDACAUTELARZIP(.zip) NroActua 2. (pdf). 02ExpedienteDigitalizado) del expediente digital. 13001-23-33-000-2019-00390-01 (2100-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo de reconocimiento, pues el gerente de la empresa Puertos de Colombia no era competente para crear o modificar las reglas relativas al régimen pensional de los empleados públicos, ya que dicha competencia ya había sido atribuida al Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
En principio, realizando una confrontación de las normas invocadas como vulneradas, no se observa en este momento procesal una transgresión a las mismas, ya que existen elementos que, por el momento en el que se otorgó la pensión, el tiempo de servicio, la edad, la normatividad aplicable a la situación pensional del beneficiario y las interpretaciones que de esta realizó la entidad al otorgar dicho reconocimiento, deberán ser estudiados con mayor detenimiento en la sentencia que de fondo se profiera, en vista de que existen dudas respecto del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión y de si le son aplicables al demandado los beneficios de las convenciones colectivas pactadas entre dicha entidad y los trabajadores oficiales.
Esto además, encuentra sustento en que la pensión especial de jubilación lo que busca es garantizar el mínimo vital y la vida digna en aras de salvaguardar las condiciones de subsistencia de quienes han llegado a determinada etapa; y en este sentido, si bien el sistema general de pensiones apunta a la protección de la estabilidad financiera, por tratarse de un principio neural para el sistema pensional, tal como lo afirmó la UGPP en el escrito de apelación, no debe este desconocer que los derechos fundamentales se constituyen en un límite a esas disposiciones normativas de carácter económico.
Tanto es así, que, realizando una ponderación entre ambos derechos, el resultado se inclina hacia la protección de los derechos constitucionales de los beneficiarios de dicha prestación, específicamente, de su derecho al mínimo vital, pues el mismo se encuentra estrictamente ligado a la dignidad humana y al derecho a la vida misma; lo que se reafirma en palabras de la Corte Constitucional al considerar que «el principio de estabilidad financiera del sistema pensional no es un fin en sí mismo y está subordinado a la garantía de los derechos fundamentales […] por lo que la negativa a reconocer prestaciones económicas pensionales no es una herramienta de realización de la sostenibilidad financiera que la Constitución avale […]3» y mucho menos por medio de una medida cautelar con la cual se busca la suspensión provisional del acto que reconoce determinada prestación económica4.
Así, la aplicación del principio de sostenibilidad financiera siempre implicará un ejercicio de ponderación en los casos concretos que así se requiera, con los derechos fundamentales vinculados a las prestaciones del sistema de seguridad 3Ver entre otras: Corte Constitucional Sentencia SU-063 de 2023. Expediente T-8.611.150; Sentencia SU-440 del 9 de diciembre de 2021.
Expediente: T-7.987.537; Sentencia SU-140 del 28 de marzo de 2019. Expedientes acumulados. 4SAMAI. Archivo (4ED_MEDIDACAUTELARZIP(.zip) NroActua 2. (pdf). 07SolicitudSuspensiónProvisional) del expediente digital. 13001-23-33-000-2019-00390-01 (2100-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social.
Resultaría entonces más gravoso decretar la medida, pues se estaría generando un perjuicio irremediable al vulnerar el derecho fundamental al mínimo vital del señor Torres Lequerica, quien ha venido percibiendo el pago de la pensión por más de 30 años y que por su condición de persona de la tercera edad, le es imposible adquirir otro ingreso o producir recursos propios que le permitan satisfacer sus necesidades básicas de subsistencia, máxime cuando en esta etapa preliminar del proceso, no existe suficiente claridad respecto del régimen prestacional que le aplica y la afectación a las normas superiores que se alega.
No es posible en esta etapa procesal verificar lo afirmado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, pues deben analizarse los presupuestos del régimen que le sería aplicable a la situación prestacional del demandado, así como también, las normas sobre la competencia para emitir este tipo de actos administrativos.
En este orden, será en la sentencia que se profiera que se analice y se determine si existe ilegalidad en la forma como fue reconocido dicho derecho pensional, tomando como base lo aquí analizado. En consecuencia, la Subsección comparte la decisión que negó el decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que se confirmará la providencia, por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido el 15 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Bolívar, que negó la medida cautelar, por las razones antes expuestas. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI, y una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso