www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Tema: Tutela contra providencia judicial.
Acción de nulidad y restablecimiento del Derecho. Reconocimiento y pago de sanción por mora en el pago de las cesantías parciales (Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006). Presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. Análisis de la configuración de la causal específica de procedibilidad de defecto fáctico por indebida valoración probatoria.
Decisión: Revoca decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no acreditar el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar dejar sin efectos la providencia del 22 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, porque se constató que se presentó un defecto fáctico.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 9 de mayo de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
II.
ANTECEDENTES El actor, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de la expedición de la providencia del 22 de septiembre de 2023, mediante la cual revocó la sentencia que el 13 de diciembre de 2022 emitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa y declaró prescrito el derecho del accionante a reclamar el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías parciales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 86001-33-31- 001-2021-00057 que promovió el accionante contra el Departamento del Putumayo.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.1. Hechos1 El 20 de septiembre 2016, el señor Francisco Javier Gaviria Vallejo en su condición de servidor público adscrito a la planta de la SED Putumayo, presentó una solicitud2 ante la Secretaría de Educación Departamental, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales retroactivas.
El 29 de mayo de 20183 junto con otros servidores públicos radicó ante la Gobernación del Putumayo y Secretaría de Educación Departamental, reiteración a la solicitud de pago de cesantías parciales, así como una petición de reconocimiento y pago de la sanción por mora en la consignación de dicha prestación social, interrumpiendo en su criterio, la prescripción por un lapso igual, en concordancia con el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
La Secretaría de Educación Departamental Putumayo expidió la Resolución 0748 del 19 de febrero del 2019, por la cual le reconoció y ordenó el pago de sus cesantías parciales que se hizo efectivo el día 24 de mayo de 2019. Declaró que, en ese entendido, transcurrieron 872 días desde la generación del derecho y su pago efectivo, pues el derecho al desembolso inició el 2 de enero de 2017.
El 8 de junio del 2020 radicó una solicitud4 ante la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo, tendiente a que le fuera reconocido y cancelado el valor correspondiente a la sanción por mora consagrada en la Ley 244 de 19955, subrogada por la Ley 10716 de 2006, de conformidad con la reiterada línea jurisprudencial adoptada por el Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos, incluidas sentencias de unificación, la cual le fue negada a través del acto administrativo del 23 de julio de 20207.
Adujo que, el 58 de agosto de la misma anualidad, presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la decisión que le fue desfavorable y que el 12 de octubre del año referido, le fue notificada otra resolución mediante la cual confirmaron la decisión objeto de los recursos mencionados, negándole el pago y reconocimiento de la sanción moratoria reclamada.
Una vez agotado el requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación, sostuvo que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, el cual, mediante 1 Índice 2 del aplicativo SAMAI. 2 Índice 16 del aplicativo SAMAI. Anexo 2 demanda. Radicado SAC N° 2016PQR21130 del 20 de septiembre de 2016. 3 Ibídem.
Radicado SAC 2018PRQ12614 del 29 de mayo de 2018. 4 Radicado núm. PUT2020ER013830 del 8 de junio de 2020. 5 “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.” 6 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” 7 Secretaría de Educación Departamental del Putumayo.
Oficio con radicado núm. PUT2020EE018445 del 23 de julio de 2020. 8 Oficio con radicado PUT2020ER021865 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 sentencia9 del 13 de diciembre de 2022 declaró la nulidad del acto administrativo PUT2020EE018445 del 23 de julio del 2020 y condenó a la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo al reconocimiento y pago de la sanción moratoria a favor del actor.
La decisión precedente fue revocada por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 22 de septiembre de 2023, la cual es objeto de censura mediante la presente acción. 2.2. Fundamento jurídico La parte accionante consideró que en el caso concreto se presentaron las siguientes causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial: 2.2.1.
Defecto fáctico: con relación a este, argumentó que el Tribunal Administrativo de Nariño, presuntamente omitió valorar entre las pruebas, el oficio SAC 2018PRQ12614 del 29 de mayo de 2018 que su poderdante radicó ante la Secretaría de Educación del Putumayo, con el que consideró que se interrumpió la prescripción. 2.2.2. Desconocimiento del precedente: Con respecto al presunto desconocimiento del precedente judicial vertical, citó un caso similar10 al suyo, que falló el Tribunal de Nariño a favor de las pretensiones del demandante con base en la jurisprudencia vertical11 sobre el tema. 2.2.3.
Defecto sustantivo: Con relación a este, manifestó que no se abordó con suficiencia el objeto del proceso y no se le dio la aplicación a la normatividad procedente, pero no lo desarrolló. 2.3. Pretensiones La parte accionante solicitó: «PRIMERO. Se TUTELEN los Derechos fundamentales al Debido Proceso, el derecho a la Administración de Justicia, y sus congruentes principios de Legalidad y de la Seguridad Jurídica, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad que le asisten al señor FRANCISCO JAVIER GAVIRIA VALLEJO, y que se han vulnerado por parte del H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, mediante la Sentencia del 22 de septiembre de 2023, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, con radicación 2021-00057.
SEGUNDO. En consecuencia, se sirva dejar sin efecto la Sentencia de segunda instancia del 22 de septiembre de 2023 proferida por el H. 9 Índice 16 del Aplicativo SAMAI. Sentencia del 13 de diciembre de 2022. “33. 2021-00057 SENTENCIA sanción moratoria pago cesantías concede” 10 Tribunal Administrativo de Nariño. Sentencia D003-11-24 del 23 de febrero de 2024, dentro del radicado núm. 96001-33-31-001- 2021-00056-01 (11287). 11 Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda.
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 08001-23-31-000- 2011-00628-01(0528-14). CE-SUJ2-004-16 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, con radicación 2021-00057.
TERCERO. En consecuencia de lo anterior, ORDENAR al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO a proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, con radicación 2021-00057, en donde se valoren todos y cada una de las pruebas documentales aportadas dentro del proceso, mismo que se ajuste a derecho y respete la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso».
(sic en toda la cita). 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante auto del 17 de febrero de 202412, en el que ordenó notificar como accionado al Tribunal Administrativo de Nariño y como terceros interesados en el resultado del proceso al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa y al Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación Departamental.
Además, reconoció personería al abogado Matheo Sebastián Anacona Córdoba como apoderado del señor Francisco Javier Gaviria Vallejo. 2.4.1. El Tribunal Administrativo de Nariño13, a través de la magistrada ponente de la decisión, solicitó se niegue el amparo solicitado. Informó que la providencia censurada se emitió en los términos que faculta el artículo 32814 del Código General del Proceso; razón por lo cual, se ciñó a la normativa legal vigente, a las pruebas y al precedente judicial.
Indicó que el proceso tuvo su origen en procura del reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el retraso en el pago de unas cesantías parciales a favor del actor, que fue apelada por este ante ese Tribunal, alegando una presunta vulneración del a quo al principio de congruencia y por parte del demandado exceptuando la prescripción del derecho y la improcedencia del pago de la sanción argumentando que este sólo aplicaba para cesantías anualizadas.
Afirmó que decidió revocar la sentencia y declarar la prescripción del derecho, porque el reclamo de la sanción por mora se realizó cuando ya habían vencido los tres años que habilitaban al interesado para solicitar de la administración, el reconocimiento de su derecho. 12 Índice 11 del aplicativo SAMAI. 13 Índice 15 del aplicativo SAMAI.
Informe del Tribunal remitido mediante oficio núm. 642 del 19 de abril de 2024. 14 Código General del Proceso. Artículo 328. Competencia del superior: El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Expuso entre otros argumentos el hecho de que a la luz de la jurisprudencia y la normativa existe un trámite a seguir para la solicitud del pago de cesantías, que parte del requerimiento de estas por parte del peticionario ante la entidad correspondiente, que a su vez cuenta con quince (15) días para expedir el acto administrativo de liquidación de estas, el cual, una vez adquiere firmeza obliga a la entidad dentro de los (45) días siguientes al pago de la prestación. Reveló de acuerdo con lo expuesto en precedencia, que la sanción moratoria por el retraso en el pago empieza a causarse a partir del día siguiente al vencimiento del plazo referido y que esta sanción equivale a un día de salario por cada día de retardo.
Recordó también que existe un término para hacer las reclamaciones de los derechos laborales y que el artículo 4115 del Decreto 3135 de 1968 estableció para tal fin, un plazo de 3 años después de que estos se han hecho exigibles, pues de lo contrario prescriben. Sostuvo finalmente que, en todo caso, como la reclamación para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria se presentó el 8 de junio de 2020, se configuró el fenómeno prescriptivo del derecho.
Advirtió que el fallo que se emitió refleja el precedente y los principios de derecho sobre la competencia del superior y no la ausencia de estudio o de valoración de la prueba que pretende el apoderado, razón por la cual es improcedente en este caso la acción impetrada por su carácter residual, según lo previsto en el numeral 116 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. 2.4.2.
La Secretaría de Educación Departamental del Putumayo17, a través de su secretario, solicitó ser desvinculada de la acción al no encontrarse legitimada en la causa por pasiva, considerando además que el actuar del Tribunal Administrativo de Nariño se encontró ajustado al ordenamiento jurídico y no vulneró ningún derecho fundamental del accionante. 2.4.3.
El Juzgado 1° Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa, remitió el expediente con radicado 86001-33-33-001-2021-00057-00 seguido en ese despacho judicial, pero no realizó ningún pronunciamiento. 15 Decreto 3135 de 1968. Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 16 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6o. causales de improcedencia de la tutela: 1. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. “(…)” 17 Índice 18 del aplicativo SAMAI. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 2.5.
Sentencia Impugnada18 El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 9 de mayo de 2024, negó la solicitud de desvinculación de la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo del proceso, en el entendido de que la misma fue notificada en calidad de tercero con interés en el resultado de este y rechazó por improcedente la acción de tutela porque no cumplió con el requisito de relevancia constitucional.
Al respecto, afirmó que la parte accionante pretendía reabrir un debate zanjado en sede de instancia y que no era posible establecer una verdadera vulneración de garantías del orden superior como lo son los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En atención a lo anterior, sostuvo que no existe una argumentación tendiente a demostrar la grave violación de los derechos fundamentales invocados y solo se planteó un desacuerdo con el análisis de tribunal, con el fin de que el juez de tutela reevalúe la postura finalmente adoptada por el juez natural de la causa, circunstancia que es a todas luces improcedente. 2.6.
Impugnación19 La parte accionante afirmó que la Sección Quinta está errada en su apreciación toda vez que no tuvo en cuenta que, para su caso, los hechos que dieron origen a la acción de tutela se identificaron de forma razonable, en la medida que a criterio del actor, existió un desconocimiento del precedente judicial tanto vertical, como horizontal, así como un defecto fáctico y un defecto sustantivo o material, al no abordar con suficiencia el objeto del proceso, la aplicación de la normatividad procedente y distanciarse de la valoración del material probatorio a la luz de dichos postulados normativos.
En ese entendido sostuvo que, por lo anterior, quedó establecido con total claridad que las actuaciones judiciales reprochadas, vulneraron de los derechos al debido proceso e igualdad, así como las garantías de acceso a la administración de justicia y que las mismas fueron planteadas a lo largo del proceso ordinario. Con respecto al presunto desconocimiento del precedente judicial vertical, citó un caso similar20 al suyo, que falló ese Tribunal a favor de las pretensiones del demandante con base en la jurisprudencia vertical21 sobre el tema.
En relación con el defecto fáctico alegado, reiteró su manifestación sobre el 18 Índice 20 del aplicativo SAMAI. 19 Índice 27 del aplicativo SAMAI. 20 Tribunal Administrativo de Nariño. Sentencia D003-11-24 del 23 de febrero de 2024, dentro del radicado núm. 96001-33-31-001- 2021-00056-01 (11287). 21 Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda.
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 08001-23- 31-000-2011-00628-01(0528-14). CE-SUJ2-004-16 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 hecho de que el Tribunal censurado presuntamente omitió la valoración probatoria del radicado núm. SAC 2018PRQ12614 del 29 de mayo de 2018, con el que consideró se interrumpió la prescripción, cuyo contenido debió ser objeto de análisis en su normativa y alcance por parte del ad quem.
Así las cosas, solicitó se revoque la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado y se declare la procedencia de la acción de tutela, así como la nulidad de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y se le ordenara proferir a esta última una nueva providencia, en donde se valoren todas y cada una de las pruebas aportadas al proceso.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, la Sala de Subsección deberá determinar si la acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, y en el evento en que se considere que la anterior respuesta es positiva, se procederá a establecer si en la providencia del 22 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño se incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, y de desconocimiento del precedente. 3.3.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente22 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación23, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección 22 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 23 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03- 15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello.
C.P. María Elizabeth García González. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de estos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución y (vi) desconocimiento del precedente. 3.3.1.
En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos están plenamente enunciados y que los derechos fundamentales presuntamente vulnerados se encuentran completamente individualizados. 3.3.1.2.
Así mismo, se observa que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3 Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y de desconocimiento del precedente. 3.3.2.
Defecto fáctico Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional24 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa25, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva26, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»27.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.3.3. Defecto sustantivo De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este se presenta cuando: «la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica»28.
Por lo anterior, cabe recordar que: 24 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 25 Corte Constitucional. Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 26 Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 27 Corte Constitucional.
Sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-792 de 2010, magistrado ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 «(…) para que la aplicación o interpretación de la norma al caso concreto constituya un defecto sustantivo29 es preciso que el fallador aplique una norma de una manera manifiestamente errada que desconozca la ley y que deje sin sustento tal decisión o que el funcionario judicial en su labor hermenéutica desconozca o se aparte abierta y arbitrariamente de los lineamientos constitucionales y legales.
Quiere ello decir que el juez en forma arbitraria y caprichosa actúa en desconexión del ordenamiento jurídico». Corolario de lo anterior puede presentarse también, cuando las autoridades judiciales desconocen el precedente judicial, pues el mismo debe aplicarse de manera obligatoria, siempre y cuando: «la ratio decidendi de la sentencia antecedente (i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que debe resolverse posteriormente30». En ese entendido, se advierte que para que se configure el mismo, debe sustentarse en una decisión judicial, que adolezca de asidero normativo y donde el operador judicial actúe con una arbitrariedad tal, que desconozca los principios mínimos de legalidad. 3.3.4.
Desconocimiento del precedente Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante. En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable.
La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición31, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del 29 Corte Constitucional, Sentencia SU-453 de 2019, magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger 30 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017 (MP Alberto Rojas Ríos) citando la sentencia T- 1029 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). 31 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical32, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior33.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso34.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella». «[…] De conformidad con la jurisprudencia constitucional35, la caracterización del desconocimiento del precedente, pretende garantizar la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, pues el desconocimiento del precedente judicial “puede llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, - sea éste vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad”. » (Subrayado fuera de texto). 32 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 33 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 34 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 35 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU- 113 de 2018. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación36.
Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente37.
(Negrilla y subrayado fuera de texto). En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.4.
Caso concreto El señor Francisco Javier Gaviria Vallejo consideró que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño del 22 de septiembre de 2023 vulneró su 36 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz. 37 En materia Contencioso-Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibidem.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 derecho fundamental al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia, en tanto incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y en el desconocimiento del precedente judicial.
En relación con el defecto fáctico alegado, se advierte que la inconformidad de la parte demandante parte de la valoración que se hizo en la providencia del 22 de septiembre de 2023, de la petición elevada ante la Gobernación del Putumayo encaminada a la cancelación del valor de sus cesantías y al reconocimiento de la sanción moratoria por el retardo en el pago de estas, motivo por el cual es pertinente exponer su contenido: «Se analizará, para emitir el fallo que corresponde, el acervo probatorio que se conforma de la siguiente manera: Copia de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales retroactivas, radicada el 20 de septiembre de 2016 (Fs. 18 a 20 archivo 02).
Copia de la Resolución No. 0748 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de unas cesantías parciales a favor del demandante (Fs. 21 a 23 archivo 02). Copia del oficio de 15 de julio de 2019, a través del cual se da cuenta del egreso, el 24 de mayo de 2019, del valor que se reconoció por concepto de cesantías parciales, a favor del demandante (Fs. 24 archivo 02).
Copia de la reclamación que se radicó el 8 de junio de 2020, encaminada a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria (Fs. 29 a 34 archivo 02). Copia del oficio No. PUT2020EE018445 de 23 de julio del 2020, a través del cual, la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que deprecaba el demandante (Fs. 31 a 33 archivo 02).
Copia de la Resolución No. 2354 de 30 de septiembre de 2020, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, y se confirmó el contenido del oficio No. PUT2020EE018445 de 23 de julio de 2020 (Fs. 40 a 50 archivo 02). Copia de la cédula de ciudadanía del demandante (F. 31 archivo 018). Copias de los antecedentes administrativos referentes a la vinculación del demandante (archivo 018).».
En ese entendido, se hace necesario establecer entonces, cuáles fueron las pruebas solicitadas y aportadas por el demandante, así como cuál fue el petitum de su recurso de apelación, encontrando lo siguiente: «Con fundamento en los planteamientos que anteceden, de la manera más atenta solicitamos: - CONCEDER el recurso de apelación contemplado en el artículo 247 del CPACA, en contra de la sentencia de primera instancia proferida el día 13 de diciembre de 2022 por el Juzgado Primero (1) Administrativo del Circuito de Mocoa. - DECLARAR la nulidad del acto administrativo núm. PUT2020EE018445 del 23 de julio de 2020 y en el mismo sentido la nulidad de la resolución N°2354 del 30 de septiembre del 2020, emitidos por la Gobernación del Putumayo – Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Secretaría de Educación Departamental, mediante las cuales niega el reconocimiento y pago de la Sanción por Mora en el pago de las cesantías parciales, a que tiene derecho FRANCISCO JAVIER GAVIRIA VALLEJO. - Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ORDENE a la Gobernación del Putumayo – Secretaría de Educación Departamental el reconocimiento, liquidación y pago de la Sanción por Mora por el pago tardío de las cesantías parciales a favor de FRANCISCO JAVIER GAVIRIA VALLEJO, de acuerdo con la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, esto es un día de salario, incluyendo todos los factores salariales, por cada día de mora, desde el vencimiento del plazo – 2 de enero de 2017 – para el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas, hasta la fecha en la que se hizo efectivo el pago – 24 de mayo de 2019-, para un total de 894 días de mora.
V. PRUEBAS Para lo pertinente señor Magistrado, me permito solicitar como pruebas las que reposan en el expediente digital del presente proceso, en especial consideración el respectivo escrito de demanda.». (Negrilla y subrayado fuera de texto). De lo anterior se colige que, con la solicitud anterior, el demandante invocó la valoración en conjunto de todas las pruebas obrantes en el plenario que resultaban relevantes para la decisión, por lo que no se podía omitir la valoración de la petición38 del 29 de mayo de 2018 visible en los documentos del expediente.
Al verificar la providencia39 objeto de censura, se advierte que efectivamente, el fallador de segunda instancia no tuvo en cuenta la petición del 29 de mayo de 2018 expuesta en el párrafo precedente para su valoración probatoria, el cual tenía una importancia medular en el proceso, toda vez que con esta se puede demostrar la interrupción del fenómeno de la prescripción del derecho.
En ese orden de ideas, se ordenará al Tribunal Administrativo de Nariño que, en uso de su autonomía, al ser el juez natural de la causa, valore el mencionado documento, y determine si para el caso concreto ha operado o no el fenómeno de la prescripción a la luz de la normativa40 y la jurisprudencia vigente de esta Corporación, lo que tendrá necesariamente un impacto, en sentido positivo o negativo, en las resoluciones atacadas mediante la actuación administrativa.
En atención a lo anterior, se revocará la sentencia del 9 de mayo de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado; se amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor Francisco Javier Gaviria Vallejo; se dejará sin efectos la providencia del 22 de septiembre de 2023, y se ordenará al Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término de 30 días posteriores a la fecha de ejecutoria de la presente sentencia profiera una providencia en la que 38 Índice 2 del aplicativo SAMAI. 2_110010315000202401480003DemandaWeb2024322213223 Oficio del 29 de mayo de 2018 con radicado núm. SAC 2018PRQ12614 remitido a la Gobernadora del Putumayo. 39 Índice 16 del aplicativo SAMAI. 44.
SENTENCIASEGUNDAINSTANCIA 40 Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Artículo 151. Prescripción: Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01480-01 Accionante: Francisco Javier Gaviria Vallejo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 se valore la petición del 29 de mayo de 2018 visible en los documentos del expediente, y, con base en ello, determine si se configuró el fenómeno de la prescripción de la sanción moratoria, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y la jurisprudencia vigente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 9 de mayo de 2024 por medio de la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió negar el amparo constitucional de la tutela de la referencia. Segundo: Amparar el derecho fundamental al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia del señor Francisco Javier Gaviria Vallejo, y, en consecuencia, dejar sin efectos la providencia del 22 de septiembre de 2023.
Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño que, en el término de 30 días posteriores a la fecha de ejecutoria de la presente sentencia profiera una providencia en la que se valore la petición del 29 de mayo de 2018 visible en los documentos del expediente, y, con base en ello, determine si se configuró el fenómeno de la prescripción de la sanción moratoria, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y la jurisprudencia vigente.
Cuarto: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.