Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez Demandado: Municipio de Medellín Temas: Nivelación salarial por homologación de cargos al de profesional especializado en la planta del municipio de Medellín, derecho a la igualdad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA _____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Ruth Duque Vásquez, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) 7507 del 6 de mayo de 2013, ii) 8425 del 13 de junio de 2013; y iii) 1124 del 21 de junio de 2013, mediante las cuales la entidad negó la nivelación de su salario respecto de aquel percibido por la señora Martha Helena Santamaría Durán. 2 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar la nivelación salarial desde el 31 de agosto de 2006, así como el reajuste de los demás factores salariales, prestaciones sociales legales; ii) indexar los valores reconocidos; iii) condenar al pago de costas e intereses de mora; y iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Ruth Duque Vásquez labora para el municipio de Medellín en el cargo de coordinadora jurídica de la División Jurídica de la Secretaría General, desde el 26 de noviembre de 2002, al ser trasladada de la Personería de Medellín. En este nuevo empleo conservó los derechos de carrera administrativa adquiridos desde el año 1996. ii) Mediante el Decreto 645 de 2006, el cargo de coordinador jurídico fue homologado al de profesional especializado y la División Jurídica se denominó Subsecretaría Jurídica. iii) A través del Decreto 2061 del 31 de agosto de 2006, la señora Martha Helena Santamaría Durán fue trasladada del cargo denominado líder del programa, de la Subsecretaría Tesorería de Rentas de la Secretaría de Hacienda a la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría General, por lo que se homologó el cargo de líder del programa con el de profesional especializado.
Esta tomó posesión del empleo el 3 de octubre de 2006. iv) Desde su posesión, la señora Santamaría Durán ejerció el mismo empleo de la señora Duque Vásquez, con idénticas funciones, dependencia e igual categoría, pero con un salario superior. De conformidad con lo dispuesto el Decreto 1528 de 1994 y el Acuerdo 89 de 1987, la asignación mensual de la actora, para el año 2013, fue de $ 4.825.059, empero, el de la señora Santamaría Durán fue de $ 5.751.048. 3 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez v) El municipio expidió el Decreto 1957 del 9 de noviembre de 2010, con el cual dejó sin efectos la homologación del cargo de líder del programa por profesional especializado de la señora Santamaría Durán; sin embargo, a ella solo le fueron asignadas funciones como líder programa defensa y protección de lo público desde el 26 de agosto de 2011, en cumplimiento del Decreto 914 del 23 de mayo de 2011. vi) El 17 de abril de 2013, la señora Duque Vásquez solicitó el reconocimiento de la nivelación salarial desde el 31 de agosto de 2006, lo que fue negado a través de los actos demandados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 13, 25, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos:1 i) Los cargos de carrera que comparten requisitos y funciones deben tener una remuneración igual; sin embargo, la entidad adoptó una decisión con la cual desconoció las disposiciones constitucionales y convencionales al fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, esto es, al homologar el empleo de líder de programa con el de profesional especializado y remunerar con un salario superior a la señora Santamaría Durán con relación a los demás profesionales especializados pese a que conserva idéntico código, está en el mismo nivel, tiene igual estructura salarial, funcional, requisitos y responsabilidades. ii) El contenido de las resoluciones acusadas está afectado por falsa motivación porque no corresponde a la realidad jurídica y es contraria al ordenamiento constitucional y legal vigente.
Además, los actos censurados fueron expedidos con desviación de poder, toda vez que la competencia de las entidades territoriales está siendo usada para desconocer los derechos de los servidores públicos. 1 Folios 1 a 8. 4 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez 1.2.
Contestación de la demanda El municipio de Medellín, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2 i) Mediante el Decreto 2061 del 31 de agosto de 2006, la administración trasladó unos empleos a partir del 3 de octubre de 2006, entre los cuales se encontraba el de la señora Santamaría Durán. En este acto se dispuso la homologación del empleo de líder del programa por el de profesional especializado, lo que afectó los derechos de aquella, a quien de alguna manera se le desmejoraron las condiciones laborales al equiparar el empleo del cual era titular con uno de categoría y asignación salarial inferior y con un manual de funciones distinto.
Por ello ese acto tuvo una vigencia efímera, pues fue derogado el 30 de octubre de 2006, a través del Decreto 2596. ii) Aunque a los empleos los cobija la estructura salarial fijada por el Acuerdo 89 de 1987, las curvas salariales asignadas a cada uno desde su ingreso a la entidad han sido distintas en razón al cargo ocupado por la demandante y el de la señora Santamaría Durán, que es de un rango superior y que si bien sufrió modificaciones, no podía ser desmejorado en su asignación salarial por ser un derecho adquirido. iii) No toda desigualdad en materia salarial constituye vulneración, pues un trato diferente solo es discriminatorio cuando no obedece a causas objetivas y razonables, como el ejercicio de funciones diferentes 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 22 de mayo de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:3 i) Está demostrado que entre el 3 y el 30 de octubre de 2006, esto es, durante la vigencia del Decreto 2061 del 31 de agosto de 2006, la señora Martha Helena 2 Folios 101 a 134. 3 Folios 364 a 378. 5 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez Santamaría Durán ocupó igual empleo que la demandante y percibió un salario superior.
Asimismo, los testimonios recaudados son coincidentes en señalar que aquella ejerció las funciones asignadas al empleo desde su posesión y hasta la expedición del Decreto 1957 del 9 de noviembre de 2010, aunque el traslado y la homologación fueran derogados. ii) Sin embargo, la diferencia salarial constatada no es caprichosa ni arbitraria, en tanto que encuentra justificación objetiva en las condiciones iniciales de ingreso de cada una de las empleadas a la planta de personal del municipio.
En efecto, la demandante se vinculó en el empleo de coordinador jurídico, en tanto que la señora Santamaría Durán lo hizo en el de jefe de departamento que pasó a denominarse líder de programa, los cuales poseen un grado de responsabilidad y funciones disímiles, así como una curva salarial diferente, siendo el de esta, el de mayor responsabilidad. iii) Si bien durante un periodo ejercieron similares funciones, lo cierto es que la señora Santamaría Durán ingresó a la carrera en un cargo que imponía unos requisitos más exigentes que el de la demandante, diferencia que se reflejaba en la escala salarial. «En definitiva, el error en que incurrió la municipalidad al homologar el cargo de Líder de Programa con uno de categoría inferior, no puede convertirse en un respaldo para crear derechos frente a terceros».
En consecuencia, el tratamiento desigual no tiene la connotación jurídica de vulnerar el principio de igualdad. 1.4. El recurso de apelación La señora Ruth Duque Vásquez, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) El contenido de las resoluciones acusadas está afectado por falsa motivación porque no corresponde a la realidad jurídica demostrada en el proceso.
Además, fueron expedidos con desviación de poder, toda vez que la competencia de la entidad está siendo usada con fines distintos a los conferidos. 4 Folios 383 a 389. 6 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez ii) En el proceso se demostró que pese a la existencia del acto administrativo que dejó sin efectos el traslado y la homologación de la señora Santamaría Durán, ella siguió ejerciendo iguales funciones y responsabilidades que la demandante, pero percibía una asignación salarial mayor, lo que se evidencia, entre otros, con las actas del Comité de Conciliaciones.
En contraste, la entidad no demostró cuál fue el cargo ocupado por aquella entre el 30 de octubre de 2006 y el 9 de noviembre de 2010. Por lo tanto, el a quo efectuó una defectuosa valoración probatoria con la cual se daba certeza de lo alegado en la demanda. iii) Con el traslado, las funciones de la señora Santamaría Durán se vieron disminuidas, toda vez que ya no tenía personal a cargo y las tareas como jefe de ejecuciones fiscales fueron desempeñadas por otros servidores.
Debe precisarse que no se reclama la homologación del empleo sino la igualdad salarial durante el periodo en que desempeñaron idénticas funciones. iv) Contrario a lo afirmado por el a quo, «dicho error, tiene relevancia jurídica para generar responsabilidad administrativa», porque afecta y desequilibra ostensiblemente la asignación de la demandante.
En tal sentido debe darse prevalencia a la realidad sobre las formas. v) La situación descrita cumplió con los requisitos exigidos jurisprudencialmente para la nivelación salarial, esto es, los señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-519 de 1997, a saber: a. que ejecuten la misma labor; b. que tengan la misma categoría; c. que cuenten con la misma preparación; d. que coincidan en el horario; y e. cuando las responsabilidades sean iguales. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Ruth Duque Vásquez, por conducto de apoderado, reafirmó lo sostenido en el libelo introductorio y en el recurso de alzada.5 5 Índices 16 y 17, aplicativo Samai. 7 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez 1.5.2.
La demandada El municipio de Medellín, por intermedio de su apoderado, solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda.6 1.6. El ministerio público El agente delegado ante esta Sección no rindió concepto según se desprende de la constancia secretarial del 16 de julio de 2021.7 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de igual compensación económica o salario que el devengado por la señora Martha Helena Santamaría Durán por haber desempeñado idénticas funciones en la entidad territorial demandada por el lapso comprendido entre el año 2006 y el año 2010. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Sobre la nivelación salarial En atención a los principios constitucionales de primacía del derecho sustancial sobre el procesal, igualdad (a trabajo igual, salario igual) e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales, así como aquellos derechos plasmados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966,8 los empleados deben recibir como retribución por su labor una remuneración acorde con las tareas que desempeñan.9 6 Índice 18, aplicativo Samai 7 Folio 414. 8 «Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966», cuyo artículo 7 prevé: «Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas». 9 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de junio de 2020, radicado 05001 23 33 000 2014 00500 01(0747-16), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; y ii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2018, radicado 73001 23 33 000 2014 00383 02 (2239-2016), M.P. William Hernández Gómez. 8 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez En tal sentido, cuando un empleador reconoce a un trabajador una mejor remuneración que a otro que se encuentra en idénticas condiciones, este puede reclamar, por vía judicial, la compensación económica o nivelación salarial que esa situación le pudo causar.
Para efectos de lo anterior, el interesado debe demostrar que uno y otro «i) ejecutan la misma labor, ii) tienen la misma categoría, iii) cuentan con la misma preparación, iv) coinciden en el horario y, finalmente, (tienen) (v) responsabilidades (…) iguales».10 En este orden de ideas, quien pretenda la nivelación salarial bajo la convicción de que la labor que desarrolla resulta equiparable a la de otro servidor mejor retribuido, debe acreditar que cumple idénticas funciones que este y cuenta con similar preparación, además de colmar los requisitos que exige el empleo respecto del cual se pide la compensación. 2.2.2.
El régimen de empleos y esquema salarial del municipio de Medellín De conformidad con lo dispuesto en el artículo 286 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía administrativa, financiera, política y fiscal dentro de los límites de la Constitución y la ley, de manera que su planta de personal conformada por empleados públicos, debe estar sometida a los lineamientos generales definidos por la normativa superior y articulada con la regulación interna.
Sobre el punto, se encuentra que, en efecto, el municipio de Medellín ha previsto un «Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias laborales», mediante el cual se han enlistado y relacionado los tipos y características de cargos que conforman la administración municipal. Entre estos se distingue, para efectos de análisis en el caso concreto, el empleo denominado profesional especializado de la Subsecretaría Jurídica, bajo las especificaciones consignadas en el Decreto 645 del 14 de marzo de 2006.11 Para este cargo se exigían los siguientes requisitos: i) título profesional en derecho; ii) título de especialización que guarde relación con las funciones del cargo; y iii) 18 meses de experiencia profesional. 10 Ver sentencias T-27, SU-111 y T-272 de 1997, de la Corte Constitucional. 11 «Por medio del cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Municipio de Medellín».
Folios 36 a 44. 9 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez De otro lado, en lo atinente al esquema de remuneración para los cargos de la entidad demandada, en el sub judice, deberá acudirse al Acuerdo 89 de 1987 proferido por el Concejo Municipal de Medellín, en atención a que las fechas de vinculación con la entidad territorial de las señoras Ruth Duque Vásquez12 y Martha Helena Santamaría Durán,13 son anteriores al 20 de febrero de 2002, cuando entró en vigencia el Decreto 182 de 2002 (con el que se derogó el acuerdo aludido). 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: El 28 de diciembre de 1987, el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 89 «Por medio del cual se modifica la estructura salarial y se establece un nuevo sistema de evaluación de oficios en el Municipio de Medellín».14 El 14 de enero de 1998, a través del Decreto 064, se nombró en periodo de prueba a la señora Martha Helena Santamaría Durán, en el cargo de jefe departamento de ejecuciones fiscales en el Departamento de Ejecuciones Fiscales, Tesorería de Rentas Municipales.15 De este empleo tomó posesión, según consta en el Acta 32 del 27 de enero de 1998.16 El 1.º de octubre de 1998, la señora Martha Helena Santamaría Durán fue inscrita en el Registro Público de Empleados de Carrera Administrativa en el cargo de jefe de departamento de ejecuciones fiscales del municipio de Medellín, según certificado expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública de la Comisión Seccional del Servicio Civil del departamento de Antioquia.17 12 Según lo aduce, ingresó a la Personería de Medellín el 26 de noviembre de 1996, en el cargo de abogada asesora.
Folios 1 y 62. 13 Nombrada como jefe del departamento de ejecuciones fiscales del Municipio de Medellín desde el 20 de enero de 1998, conforme al informe de novedades de personal tipo A. Folios 164 y 165. 14 Folios 10 a 35. 15 Folio 164. 16 Folio 165. 17 Folio 48. 10 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez El 17 de octubre de 2002, por virtud de lo dispuesto en el Decreto 1074, la demandante se incorporó a la planta de personal del municipio de Medellín, en el empleo de coordinador jurídico general de la Secretaría Jurídica de la Secretaría General de la Alcaldía.18 El 26 de noviembre de 2002, a través del Acta 375, tomó posesión del empleo.19 El 14 de marzo de 2006, el alcalde de Medellín expidió el Decreto 645 por medio del cual homologó, entre otros, el empleo de coordinador jurídico por el de profesional especializado, código 22204.20 El 31 de agosto de 2006, mediante el Decreto 2061, el alcalde de Medellín dispuso el traslado de, entre otros, la señora Santamaría Durán, quien ocupaba el empleo de líder de programa, código 20620, posición 2000657, de la Subsecretaría de Tesorería de Rentas de la Secretaría de Hacienda a la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría General.21 Además, homologó «el empleo Líder de Programa, código 20620, posición 2000657, por Profesional Especializado, código 22204».
El 3 de octubre de 2006, la señora Martha Helena Santamaría Durán tomó posesión del empleo de profesional especializado - traslado, tal y como consta en el Acta 988.22 Según constancia expedida el 5 de mayo de 2013, la aludida servidora percibía un salario básico de $ 5.751.048.23 El 30 de octubre de 2006, el alcalde de Medellín emitió el Decreto 2596 por medio del cual derogó la decisión contenida en el Decreto 2061 del 31 de agosto de 2006, esto es, el traslado del cargo de líder de programa, código 20620, posición 2000657 y la homologación de ese empleo por el de profesional especializado, código 22204, que ocupaba la señora Santamaría Durán.24 Sin embargo, como se advierte de los 18 Folio 170. 19 Folio 171. 20 Folios 36 a 44. 21 Folios 45 y 46, 139 a 141 y 166. 22 Folios 47 y 167. 23 Folios 52 y 53. 24 Folios 54 y 142. 11 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez testimonios rendidos en el proceso, la aludida servidora permaneció en el ejercicio de las funciones de este último cargo en la Secretaría General.25 El 9 de noviembre de 2010, a través del Decreto 1957 se restableció el empleo de líder de programa, código 20620, posición 2000657, cuya titular es la señora Santamaría Durán, quien ostenta derecho de carrera administrativa.26 El 23 de mayo de 2011, el alcalde de Medellín emitió el Decreto 914 por medio del cual conformó unos equipos de trabajo y asignó a la señora Martha Helena Santamaría Durán, como líder de programa, a la Unidad Defensa y Protección de lo Público.27 El 17 de abril de 2013, la actora solicitó a la Alcaldía de Medellín el reajuste de salarios desde el 31 de agosto de 2006 por desempeñar idénticas funciones y empleo con la señora Martha Helena Santamaría Durán.28 El 6 de mayo de 2013, mediante la Resolución 7507, la Unidad de Administración de Talento Humano de la Subsecretaría de Talento Humano de la Secretaría de Servicios Administrativos del municipio de Medellín negó la petición anterior.29 Como fundamento de su decisión, señaló que si bien a las dos servidoras las cobija la estructura salarial fijada por el Acuerdo 89 de 1987, las curvas salariales asignadas a cada una desde su ingreso a la entidad territorial, han sido distintas en razón al cargo ocupado, pues aquella se encuentra en una categoría superior.
El 22 de mayo de 2013, la señora Duque Vásquez presentó recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la anterior decisión.30 Sin embargo, fueron resueltos en forma desfavorable mediante las Resoluciones 8425 del 13 de junio de 201331 y 1124 del 21 de junio de 2013.32 25 Este hecho quedó demostrado a partir de los testimonios referidos, en especial el de la señora Santamaría Durán, rendidos en la audiencia de pruebas celebrada en este proceso, y en la realizada en el proceso con radicado 05001 23 33 000 2014 00353 00, allegado a este proceso como prueba trasladada. 26 Folios 55 y 168. 27 Folios 57 a 61. 28 Folios 62 a 65; 159 a 162 y 172 a 175. 29 Folios 66 a 68 y 156 a 158. 30 Folios 69 a 71 y 153 a 155. 31 Folios 72 a 75 y 149 a 152. 12 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez El 23 de abril de 2015, se celebró la audiencia de pruebas en la cual se recibieron las declaraciones de los señores Diana Patricia Durán Zuluaga, Ángela María Garzón Ruíz e Irving Alexander Halaby Palomeque.33 Así mismo se decretó como prueba trasladada, los testimonios de los señores Julio César Hoyos Marín, Alejandro Rodríguez Jaramillo, Martha Helena Santamaría Durán y Hernando Bula Forero.34 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que la demandante reclama la nivelación salarial respecto de otra servidora por el período comprendido entre los años 2006 a 2010, en el que, afirma, desempeñó idéntico cargo de profesional especializado, igual denominación, nivel, funciones y responsabilidades, pero con una remuneración menor como único factor diferencial.
Bajo tal panorama, el análisis que a continuación abordará la Sala no se detendrá a verificar la equivalencia de condiciones de nomenclatura, clasificación y marco funcional entre los dos casos relacionados, sino en determinar la existencia de una causa legal y justificada que amerite un tratamiento diferencial desde el punto de vista salarial para uno de los empleos, o bien la configuración de una situación de hecho sin soporte normativo o irregular que haya permitido esa diferencia. En tal sentido, la Sala encuentra lo siguiente Ruth Duque Vásquez Martha Helena Santamaría Durán Cargo desempeñado de 2006 a 2010:35 Profesional especializado,36 código 22204, categoría 3P, nivel profesional.
De carrera administrativa, Cargo desempeñado de 2006 a 2010: i) Entre el 3 de octubre de 200637 y el 30 de octubre de 2006, en el empleo de profesional especializado, código 22204, categoría 3P, nivel profesional. De carrera administrativa, asignado a la Subsecretaría Jurídica – Secretaría General de la Alcaldía de Medellín ii) Desde el 30 de octubre de 2006, en el empleo de líder de programa, 32 Folios 76 a 80 y 144 a 148. 33 Folios 222 a 227 34 Folios 230 y 231. 35 Según fue afirmado por la actora y reconocido por la entidad en la contestación de la demanda. 36 Bajo la nomenclatura y clasificación especificada en el Decreto 645 de 2006 por medio del cual se modificó el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal del Municipio de Medellín. 37 Conforme el informe de novedades de personal tipo A, expedido por la Subsecretaría de Talento Humano de la Alcaldía de Medellín. Folio 51. 13 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez asignado a la Subsecretaría Jurídica – Secretaría General de la Alcaldía de Medellín código 20620, posición 2000657, por virtud de la derogatoria del Decreto 2061 del 31 de agosto de 2006, a través del Decreto 2596.
Funciones ejercidas: En atención a que el empleo ocupado es un cargo reglamentado y sometido a un régimen de funciones taxativo y expreso por ser de carrera administrativa, se evidencia que las obligaciones y responsabilidades que ésta cumplía como profesional especializado, correspondían a las definidas y enlistadas en el Decreto 645 de 2006 que modificó el Manual Específico de Funciones de los empleos del Municipio de Medellín. Funciones ejercidas: La señora Santamaría Durán ejerció38 las funciones previstas para el cargo de profesional especializado por el Decreto 645 de 2006 que modificó el Manual Específico de Funciones de los empleos del Municipio de Medellín, al igual que las cumplidas por la demandante.
Estas se transcriben a continuación: «Función General: Ejecutar y aplicar los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, y que según su complejidad y competencias exigidas le pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales.
Funciones específicas: 1. Aplicar los conocimientos especializados en el diseño, análisis y ejecución de los estudios e investigaciones que se adelanten en el equipo de trabajo. 2. Prestar asistencia jurídica en los asuntos que le sean encomendados por el líder, teniendo en cuenta todas las disposiciones y normas legales vigentes, para cumplir con los objetivos de la dependencia. 3.
Representar, asistir y revisar los juicios que promueva el Municipios que se promuevan en contra de él en los Tribunales y Juzgados de cualquier jurisdicción y obtener los medios probatorios necesarios para la defensa de sus intereses. 4. Absolver las consultas de tipo legal y administrativo que formulen el señor Alcalde y los secretarios de Despacho sobre las materias de su competencia de acuerdo con las disposiciones legales vigentes y las políticas institucionales formuladas por la Administración Municipal. 5.
Coordinar las actividades jurídicas que realizan otras dependencias de la Administración Municipal, de acuerdo con las instrucciones dadas por el líder con el fin de unificar criterios y procedimientos jurídicos en el Municipio de Medellín. 6. Gestionar y tramitar los asuntos relacionados con inscripción de extranjeros como ciudadanos colombianos, solicitudes de declaratoria de utilidad pública, convocatoria a la asamblea de usuarios de servicios públicos domiciliarios y demás aspectos de competencia de la dependencia, con el fin de dar cumplimiento a los objetivos de la dependencia. 7.
Mantener el control permanente sobre el estado de los contratos, juicios y demandas que se adelantan en contra o a favor del Municipio de Medellín, con el fin de tomar las medidas respectivas en estos casos. 8. Revisar las minutas, proyectos de acuerdo, títulos, hipotecas y demás documentos de competencia de la dependencia, con el fin de emitir los conceptos correspondientes. 38 Este hecho quedó demostrado a partir de los testimonios referidos, en especial el de la señora Santamaría Durán, rendidos en la audiencia de pruebas celebrada en este proceso, y en la realizada en el proceso con radicado 05001 23 33 000 2014 00353 00, allegado a este proceso como prueba trasladada.
Los testigos fueron consistentes en señalar que por virtud de la homologación del cargo que aquella desempeñaba como líder de programa al de profesional especializado, sus responsabilidades y funciones cambiaron y se acoplaron a las de este último empleo desde el 2006, e incluso después de que el municipio revocó dicha decisión en esa misma anualidad hasta el 2010 cuando fue restablecida la denominación de su empleo al que inicialmente detentaba. 14 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez 9.
Analizar, proyectar y recomendar los sistemas y procedimientos que deben adoptarse para el logro de los objetivos de la dependencia. 10. Asistir a las sesiones del Concejo, Comisión Asesora del Servicio Civil, Comisión de Personal, Comités internos y los demás que le asigne el líder. 11. Desempeñar las demás funciones asignadas por el líder, de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo».
Requisitos para el cargo: - Título profesional en derecho. - Título de especialización que guarde relación con las funciones del cargo. - Dieciocho (18) meses de experiencia profesional. Requisitos para el cargo de profesional especializado, código 22204:39 - Título profesional en derecho. - Título de especialización que guarde relación con las funciones del cargo. - Dieciocho (18) meses de experiencia profesional.
Requisitos del empleo de líder de programa, código 20620:40 - Título profesional en derecho. - Título de especialización que guarde relación con las funciones del cargo. - Doce (12) meses de experiencia profesional y veinticuatro (24) meses de experiencia relacionada. Fundamento y antecedentes para el ejercicio de este cargo: - La señora Ruth Duque Vásquez fue nombrada el 26 de noviembre de 1996, en el cargo de abogada asesora, con derechos de carrera en la Personería de Medellín; sin embargo, fue trasladada a la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría General de la Alcaldía de Medellín según Resolución 1074 del 17 de octubre de 2002 para desempeñar el empleo de coordinador jurídico. - A través del Decreto 645 del 14 de marzo de 2006, el municipio de Medellín homologó el cargo de coordinador jurídico ocupado por la demandante al de profesional especializado, código Fundamento y antecedentes para el ejercicio de este cargo: - La señora Martha Helena Santamaría Durán había sido nombrada como jefe del departamento de ejecuciones fiscales (cobro coactivo) de la Alcaldía de Medellín desde el 20 de enero de 1998 de conformidad con el Decreto 064 del 14 de enero de 1998. - Mediante el Decreto 645 del 14 de marzo de 2006, el municipio de Medellín homologó el cargo de jefe de departamento que ejercía la señora Santamaría Durán al de líder de programa con código 20620 en la Secretaría de Hacienda de la entidad territorial. - A través del Decreto 2061 del 31 de agosto de 2006, el municipio de Medellín ordenó el traslado de varios cargos a diferentes secretarías de la entidad, entre estos el de líder de programa que detentaba la señora Santamaría Durán, para que pasara a ejercer funciones en la Subsecretaría Jurídica; sin embargo, al mismo tiempo se homologó dicho empleo al de profesional especializado, código 22204 con efectividad a partir del 3 de octubre de 2006. - Por medio del Decreto 2596 del 30 de octubre de 2006, la entidad demandada derogó los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 2061 precitado, específicamente en lo que se refería al traslado y homologación efectuada respecto de la situación de la señora Santamaría Durán. - Con la expedición del Decreto 1957 del 9 de noviembre de 2010, el municipio de Medellín restableció la denominación como líder de programa, código 20620, posición 2000657, respecto del cargo que desempeñaba la señora Santamaría Durán como profesional especializada, código 22204 desde 2006, debido a que por solicitud de ésta última, se revisó el caso y se encontró que en efecto la 39 Folios 43 y 44. 40 Folio 61. 15 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez 22204, de la Subsecretaría Jurídica de la Alcaldía. homologación efectuada en el Decreto 2061 de 2006 no estaba acorde con los criterios técnicos y jurídicos consagrados en el Decreto 786 de 2005, ni se acompasaba con los conceptos del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre los procesos de homologación en virtud de esta normativa general.
Salario devengado: Para el año 2006 correspondía a la de la curva 20A equivalente a $ 3.231.393.41 Salario devengado: Para el año 2006 se determinó según el Acuerdo 89 de 1987, con la aplicación de la curva 17D, que para esa fecha correspondía al del empleo de líder de programa en un monto igual a $ 3.917.710.42 Una vez realizado el contraste fáctico y jurídico de las servidoras objeto de equiparación, bajo un análisis de los requisitos jurisprudenciales descritos con antelación, relativos a la demostración del cumplimiento de idénticas funciones por parte de aquellas, que las dos contaran con igual preparación y acreditación de las exigencias propias del cargo de profesional especializado, código 22204, de la Subsecretaría Jurídica de la Alcaldía de Medellín, es posible considerar, en principio, que la demandante tendría derecho a la equivalencia de la remuneración frente a la de la señora Santamaría Durán, pues en efecto cada una desempeñó sus funciones bajo exactas características en la plaza en cuestión durante el lapso comprendido entre los años 2006 y 2010.
Al respecto, la señora Ruth Duque Vásquez esgrimió que el hecho de reclamar una nivelación salarial obedecía a que la decisión de la administración vulneró su derecho fundamental a la igualdad y al principio superior de prevalencia de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 constitucional, en razón a que bajo ese supuesto la administración benefició a la segunda empleada en detrimento de sus condiciones particulares.
Sin embargo, la Sala debe precisar que aunque existe tal diferencia salarial43 como lo aduce la apelante, lo cierto es que se configuró una situación fáctica y jurídica diferenciadora entre ambos casos que impide considerar a las dos servidoras como 41 Como se extrae de lo expuesto por la demandante y lo afirmado por la entidad en una de las resoluciones cuestionadas. 42 Esto se desprende de la propia manifestación de la entidad demandada en uno de sus actos demandados y en su contestación de la demanda. 43 Este hecho fue corroborado, además, a través de los testimonios rendidos por los señores Irving Alexander Halaby Palomeque, Julio César Hoyos Marín y Martha Helena Santamaría Durán, quienes fueron coincidentes al señalar que la asignación salarial de esta última era superior a la de la demandante. 16 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez iguales y que justifica el tratamiento desigual objeto de la demanda.
Sobre el punto debe tenerse en cuenta que la demandante inició su vinculación con el municipio de Medellín como coordinadora jurídica, pero –en virtud de lo dispuesto en el Decreto 785 de 2005–44 esta autoridad expidió el Decreto 645 del 14 de marzo de 2006 a través del cual homologó su empleo al de profesional especializado, código 22204, de la Subsecretaría Jurídica, situación que se materializó y que tenía sustento y soporte normativo ajustado a derecho, tanto así que en efecto aquella se ha desempeñado como tal sin modificaciones sobre el particular.
Empero, en el caso de la señora Martha Helena Santamaría Durán se advierte que ésta había sido nombrada por el municipio de Medellín como jefe del departamento de ejecuciones fiscales o cobro coactivo en la Secretaría de Hacienda y que en razón del marco normativo descrito ut supra, fue homologada al cargo de líder de programa, código 20620, cuya escala de remuneración y manual de funciones en efecto era diferente al de profesional especializado, código 22204.
Posteriormente, ante un traslado entre secretarías, la entidad territorial profirió el Decreto 2061 del 31 de agosto de 2006, con el cual volvió a homologar el empleo que ostentaba esta servidora al de profesional especializado, todo sin motivación o sustento legal adecuado y cuyas características y requisitos de ingreso eran diferentes al que ostentaba en carrera administrativa.45 La situación descrita impulsó a la entidad a emitir el Decreto 2596 del 30 de octubre de 2006, con el que subsanó esa situación jurídica irregular, creada a la señora Santamaría Durán, en tanto derogó el acto de homologación en comento.
Esta decisión fue materializada posteriormente con la expedición del Decreto 1957 de 2010, con el cual se restableció la denominación, nomenclatura y naturaleza del cargo que le correspondía. Esto dispuso la entidad: 44 «por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004.» 45 Lo expuesto, también encuentra respaldo en las declaraciones de los señores Hernando Bula Forero y Diana Patricia Durán Zuluaga quienes manifestaron que los empleos de coordinador jurídico y líder de programa eran diferentes, puesto que poseían un grado de responsabilidad, funciones y asignación salarial disímiles. 17 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez 2.
En el artículo 3° del citado Decreto se homologó el empleo de Líder de Programa, código 20620, posición 2000657, por Profesional Especializado, código 22204. […] 4. En igual sentido se pronunció la Comisión Nacional del Servicio Civil en concepto radicado Nro 2-2-1568-2008, dentro del cual estableció que para efectuar la homologación se debe considerar que los empleos sean iguales o equivalentes y es claro que el Decreto 1746 de 2006 señala que los empleos son equivalentes cuando tienen funciones iguales o similares. 5.
Dicha homologación no está acorde con los criterios técnicos y jurídicos que trae la normatividad sobre empleo público en relación con las reformas de las plantas de personal de las entidades del orden territorial. 6. En correo electrónico de mayo 4 de 2010, dirigido a la Subsecretaría de Despacho de la Subsecretaría de Talento Humano, Secretaría de Servicios Administrativos, la servidora Martha Helena Santamaría Durán solicitó estudiar el caso planteado en los considerandos anteriores, con el fin de solucionar la situación administrativa descrita. 7.
Por lo anterior, la Administración Municipal tiene la obligación de corregir la homologación decretada, restableciendo la denominación del empleo como Líder de Programa, código 20620.
DECRETA: ARTÍCULO 1°: Restablecer la denominación como Líder de Programa, código 20620, posición 2000657, al empleo Profesional Especializado, código 22204, posición 2000657, cuya titular que ostenta derechos de carrera administrativa es la servidora MARTHA HELENA SANTAMARÍA DURÁN, identificada con la cédula de ciudadanía 21.394.494, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
La anterior transcripción permite evidenciar que la señora Martha Helena siempre estuvo vinculada con la entidad como líder de programa, código 20620 y nunca como profesional especializado, código 22204, en virtud de la derogatoria de la homologación, que estuvo vigente por solo 2 meses. Al respecto, valga precisar que el acto de homologación se expidió el 31 de agosto de 2006, aquella se posesionó en el empleo de profesional especializado el 3 de octubre de ese año y la homologación se derogó el 30 de octubre siguiente, entonces, entre el acto de homologación y su derogatoria transcurrieron 2 meses, aunque en el ejercicio del cargo hubiese estado tan solo 27 días.
En consecuencia, a pesar de que está demostrado que esta servidora ejerció funciones bajo la segunda denominación, por un período de 4 años, percibió el salario definido para el empleo que le correspondía dada su inscripción en carrera administrativa. Esta situación no resulta equiparable o asimilable a la de la demandante a fin de considerarlas como iguales, pues en esencia las dos tenían 18 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez condiciones laborales diferentes desde la expedición del Decreto 645 del 14 de marzo de 2006, que recobró vigencia respecto del cargo ocupado por aquella por virtud de la derogatoria de la homologación. En tal sentido, las premisas de prevalencia de la realidad sobre las formas y de «a trabajo igual salario igual», no se encuentran vulneradas en el sub judice por cuanto la equivocada homologación ordenada por el municipio que a la postre fue enmendada por la administración no genera derecho alguno a la demandante.
En efecto, el hecho de que la señora Santamaría Duque se hubiera desempeñado como profesional especializado por una situación irregular que fue rectificada por la administración en virtud del principio de autotutela, es una circunstancia que no puede primar y mutarse en legal solo en razón de que se haya creado un tratamiento desigual con otra persona, pues la diferencia salarial tuvo origen en la protección de las garantías de aquella, quien ostentaba un empleo diferente con asignación más alta que no podía desconocerse por virtud de la homologación. Lo anterior, aunado a que la situación de la demandante sí estaba ajustada a derecho y su proceso de modificación de la denominación del empleo sí seguía vigente, es decir, se desempeñaba en el cargo que le correspondía y con la remuneración que estaba prevista para él. Por lo anterior no es posible estimar que ambas tenían un trabajo igual que ameritara un salario igual, porque sus empleos desde la concepción jurídica sí eran diferentes, una como profesional especializada y otra como líder de programa con nomenclatura, funciones y requisitos diferentes que no pueden ser equiparados por un error de la administración, de suerte que sí existía una justificación para la diferencia salarial reprochada por la señora Duque Vásquez.
De conformidad con este planteamiento, resulta coherente precisar que el error de la administración no implica una transgresión al derecho sustancial de la demandante, de manera que asumir lo contrario y darle prevalencia a este acontecimiento para generar derechos a favor de una servidora con una vinculación diferente, desconocería las disposiciones constitucionales relativas al empleo público. 19 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez Por todo lo anterior, no procede un test de igualdad46 porque los supuestos de hecho no son susceptibles de ser comparados, es decir, no se cumple aquel relativo a que las situaciones a comparar tengan condiciones y características similares o equiparables con fines de evidenciar un tratamiento desigual injustificado para alguno de los casos; ello por cuanto como se reseñó anteriormente, la vinculación y homologación de la señora Santamaría Durán tenía respaldo legal y constitucional como líder de programa y no como profesional especializado como sí ocurría para la demandante.
Esta Subsección, en un asunto de contornos fácticos y jurídicos similares al que es objeto de estudio, señaló que «lo que definitivamente no es posible desde ningún punto de vista, es solicitar que se equiparen los efectos de una situación que está por fuera del marco normativo o que no se ajusta a derecho, en búsqueda de mejorar intereses particulares, más cuando no ha habido una afectación directa a quien así lo depreca».47 En conclusión, a la demandante no se le desmejoró su salario o sus derechos de carrera, sino que se generó una desigualdad aparente que únicamente menguaba los intereses de la señora Santamaría Durán e incluso los de la propia entidad territorial; no obstante, esta última dispuso corregirlo para evitar la continuidad de las diferencias presentadas entre una y otra servidora. 46 En este punto la Subsección se refiere al denominado test de igualdad conceptuado por la Corte Constitucional en variada jurisprudencia sobre el particular, específicamente en la sentencia C-127 de 2018, en que se precisó lo siguiente: «La Corte Constitucional colombiana, en concordancia con la jurisprudencia comparada, desarrolló un conjunto de herramientas denominado juicio o test de igualdad, cuyo objeto es verificar la existencia de una violación al respectivo principio.
El modelo colombiano hace uso de una mixtura entre los modelos europeos y norte americano, a fin de garantizar, de la mejor forma posible el respeto por la igualdad. En primer lugar, el carácter relacional del derecho a la igualdad supone una comparación entre sujetos, situaciones y medidas. Por ello, el uso del juicio o test implica la identificación de tres presupuestos principalmente, a saber: (i) los sujetos a comparar;
(ii) el bien, beneficio o ventaja respecto del cual se da el tratamiento desigual; y (iii) el criterio relevante que da lugar al trato diferenciado. Ha sido sostenido por la jurisprudencia constitucional, que el juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis, distribuidas de la siguiente manera: (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, esto es, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;
(ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución» [Resalta la Sala]. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de mayo de 2020, radicado 05001 23 33 000 2014 00353 01 (0238-17), M.P. William Hernández Gómez. 20 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez 2.5.
De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,48 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso,49 la Sala condenará en costas a la demandante, teniendo en cuenta que el recurso de apelación que interpuso fue resuelto en forma desfavorable y que la entidad demandada presentó alegatos de conclusión en esta instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 49 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 21 Radicado: 05001 23 33 000 2014 00144 01 (4126-2019) Demandante: Ruth Duque Vásquez jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 22 de mayo de 2019, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Ruth Duque Vásquez, contra el municipio de Medellín, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales se deben liquidar por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (SLVA) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.