Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Isabel Caquimbo Pérez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 019208 del 28 de mayo de 2018, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP 033464 del 13 de agosto de 2018, que 1 Folios 2 a 32. 2 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP, a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 14 de noviembre de 2014; ii) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas conforme al artículo 187 del CPACA; iv) reconocer los intereses moratorios y cumplir el fallo que ponga fin al proceso, en los términos del artículo 192 ibidem; y v) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló: i) La señora Isabel Caquimbo Pérez nació el 25 de octubre de 1953 y prestó sus servicios al magisterio oficial de la siguiente forma: - Del 19 de febrero de 1971 al 31 de agosto de 1976. Nombrada por Decreto 091 del 23 de febrero de 1976, expedido por el gobernador del Huila. - Del 23 de agosto de 1976 al 17 de mayo de 1998.
Nombrada por Resolución 7565 del 14 de septiembre de 1976, emanada del Ministerio de Educación Nacional. - Del 18 de mayo de 1998 al 23 de enero de 2003. Incorporada a la planta de personal del departamento del Huila. - Del 24 de enero de 2003 y hasta la actualidad.2 Incorporada a la planta de personal del municipio de Neiva. ii) Respecto del anterior recuento, se destaca que en el año 1998 el departamento del Hula fue certificado en educación, situación que también ocurrió con el municipio de Neiva en el año 2003.
En consecuencia, a partir de 1998 el vínculo nacional de la demandante mutó a territorial, de manera que desde esa fecha el tiempo servido en la docencia oficial es computable para acceder al beneficio pensional pretendido. 2 La demanda fue presentada el 8 de marzo de 2019 (folio 221). 3 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez iii) El 23 de febrero de 2018, la actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada mediante las decisiones administrativas enjuiciadas. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011; 5 del Decreto 1743 de 1966; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso: i) Los actos administrativos acusados incurren en falsa motivación por cuanto la UGPP omitió analizar el argumento según el cual, a partir de la ejecución del proceso de descentralización previsto en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el vínculo de la accionante dejó de ser nacional para convertirse en departamental y luego municipal. ii) Las resoluciones demandadas infringieron las normas en que debía fundarse, pues la actora ingresó como docente antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró durante más de 20 años, primero como educadora departamental-nacionalizada, después como docente departamental y posteriormente municipal, motivo por el cual tiene derecho a la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913. iii) El referido proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir de esta nueva política educativa los profesores quedaron adscritos a los entes territoriales. 4 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, en estos términos:3 i) La expedición de la Ley 60 de 1993 no implicó que los docentes nacionales mutaran su vinculación a territoriales, ya que la nación siguió asumiendo el pago de sus salarios. Además, esta norma no puede aplicarse de manera retroactiva. ii) La pensión gracia solamente puede otorgarse a los educadores que prestaron sus servicios en plazas territoriales o nacionalizadas, pero la accionante no acreditó tal presupuesto; por el contrario, se desempeñó como profesora del orden nacional iii) Se proponen las siguientes excepciones: 1) inexistencia de la obligación; 2) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados; 3) prescripción; y 4) genérica. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 30 de abril de 2021, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 i) La demandante laboró como docente departamental y nacionalizada en los Colegios Las Juntas de Santa María y Asunción de Tello, respectivamente, en el período comprendido entre el 27 de febrero de 1973 al 31 de agosto de 1976, equivalente a 3 años, 6 meses y 4 días. ii) A partir del 23 de agosto de 1976, la actora tuvo una vinculación como docente 3 Folios 236 a 239. 4 Folios 276 a 286. 5 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez nacional y prestó sus servicios en instituciones educativas de ese orden, situación que le impide acceder a la pensión gracia pretendida, pues esta solamente puede reconocerse a los educadores que ocuparon plazas territoriales o nacionalizadas. 1.4.
El recurso de apelación La actora interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) La señora Isabel Caquimbo Pérez prestó sus servicios como educadora territorial entre el 19 de febrero de 1971 hasta el 31 de agosto de 1976. Posteriormente, fue vinculada como docente nacional, pero desde el 18 de mayo de 1998 esta relación mutó a departamental y luego a municipal, por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
En consecuencia, estos tiempos son aptos para acceder a la pensión gracia. ii) El tribunal desconoció los derechos laborales de la accionante, pues no tuvo en cuenta que el fenómeno de la descentralización de la educación condujo a un cambio en la vinculación de los profesores, quienes pasaron a conformar las plantas de personal de los entes territoriales; por tanto, perdieron su carácter de docentes nacionales, situación que también se predica de los planteles educativos. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia La accionante y la UGPP se abstuvieron de intervenir ante esta corporación. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. La Sala decide, previas las siguientes 5 Expediente digital, visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 6 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 6 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 7 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales». 2.
(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.
(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 10 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al acta de nacimiento18 y la cédula de ciudanía,19 la señora Isabel Caquimbo Pérez nació el 25 de octubre de 1953. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 18 Folio 56. 19 Folio 90. 12 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez - El 23 de febrero de 1973, por Decreto 091, el gobernador del Huila efectuó «unos nombramientos en el personal del Magisterio de Enseñanza Primaria».20 En virtud de dicho acto, el 27 de febrero de 1973, la demandante se posesionó como «Seccional E.R.M. Las Juntas - Santa María, Segunda (2ª) Categoría, Primaria».21 - El 7 de febrero de 2018, la Secretaría de Educación de Neiva certificó que, del 27 de febrero de 1973 al 31 de agosto de 1976 y en virtud del nombramiento realizado por Decreto 091 del 23 de febrero de 1973, la accionante prestó sus servicios como docente departamental en el Colegio Básico Rural Las Juntas de Santa María y en el Colegio Nacionalizado Asunción de Tello.
Además, que la profesora realizó sus aportes en pensiones a la Caja Departamental de Previsión Social del Huila. En esta constancia también se anotó que a la señora Isabel Caquimbo Pérez se le aceptó la renuncia al cargo, mediante el Decreto 618 del 22 de septiembre de 1976, con efectos a partir del 1 de esos mismos mes y año.22 - El 7 de febrero de 2018, la Secretaría de Educación de Neiva certificó que la demandante venía prestando sus servicios desde el 23 de agosto de 1976 como docente del orden nacional.
Textualmente se especificó lo siguiente: 23 20 Este documento también reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folio 266). 21 Folio 113. 22 Folio 115. Este documento también reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folio 266). 23 Este documento reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folio 266). 13 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez - La Procuraduría General de la Nación24 y la Secretaría de Educación y Cultura de Neiva25 certificaron que la actora no registraba antecedentes disciplinarios. ➢ Actuación administrativa - El 23 de febrero de 2018, la señora Isabel Caquimbo Pérez peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.26 - El 28 de mayo de 2018, la UGPP profirió la Resolución RDP 019208 y negó la referida solicitud, porque desde el 23 de agosto de 1976 la peticionaria ha tenido una vinculación como docente del orden nacional.27 24 Folio 97. 25 Folio 98. 26 Información extraída de la Resolución RDP 019208 del 28 de mayo de 2018 (folios 35 a 40). 27 Folios 35 a 40. 14 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez - El 13 de agosto de 2018, por Resolución RDP 033464, la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.28 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 27 de febrero de 1973 al 31 de agosto de 1976 En este lapso la señora Isabel Caquimbo Pérez laboró como profesora de primaria en el departamento del Huila, en virtud de la designación efectuada por el gobernador de ese ente territorial, mediante el Decreto 091 del 23 de febrero de 1973.
A su vez, en el encabezado de dicho acto se indicó que tenía como finalidad realizar «unos nombramientos en el personal del Magisterio de Enseñanza Primaria». Por su parte, la Secretaría de Educación de Neiva certificó que la accionante prestó sus servicios como docente departamental. La Sala acogerá esta afirmación, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad de ese orden.
Al respecto, es relevante resaltar que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos. A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».29 28 Folios 43 a 45. 29 Artículo 27. 15 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez De acuerdo con este marco normativo, el nombramiento que efectuó el gobernador del Huila, atendía a las atribuciones que con antelación le había otorgado el legislador.
Así las cosas, en el período objeto de análisis la demandante tuvo una vinculación del orden territorial, lo cual también se corrobora con el hecho de que los aportes a la seguridad social en pensiones se giraron con destino a la Caja Departamental de Previsión Social del Huila. Entonces, este primer lapso resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 3 años, 6 meses y 4 días; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.4.2.
Segundo período. Del 1 de septiembre de 1976 al 7 febrero de 201830 En este segundo lapso la señora Isabel Caquimbo Pérez laboró como profesora en el Colegio Nacional San Juan Bosco de Palermo y en la demanda se afirma que la designación la hizo el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 7565 del 14 de septiembre de 1976.
El dicho de la actora también encuentra respaldo en el carácter nacional de la institución educativa en la que fue vinculada.31 Igualmente, la Secretaría de Educación de Neiva certificó que, por Decreto 618 del 22 de septiembre de 1976, a la demandante se le aceptó la renuncia al cargo que venía ocupando como educadora departamental.
Asimismo, que desde el nombramiento efectuado en la Resolución 7565 del 14 de septiembre de 1976, la accionante se ha venido desempeñando como docente nacional. 30 En esta fecha se emitió el certificado laboral de la actora y se indicó que seguía activa. 31 Al respecto puede consultarse la sentencia del 18 de junio de 2009, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 41001-23-31-000-2006-00669-01 (1759-08). 16 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez Lo anterior significa que la señora Isabel Caquimbo Pérez perdió la condición de docente territorial que ostentó cuando prestó sus servicios como profesora de primaria en el Colegio Básico Rural Las Juntas y en el Colegio Nacionalizado Asunción, adscritos al departamento del Huila, pues renunció a esa relación legal y reglamentaria y entabló una nueva con el Ministerio de Educación Nacional.
En este orden de ideas, la accionante culminó su relación laboral como profesora departamental e inició otra como docente de la Nación, por cuanto el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con el nombramiento realizado por la Resolución 7565 del 14 de septiembre de 1976.
Es pertinente anotar que en la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación de Neiva no solo se hizo referencia a la aludida resolución, sino también a otros actos de nombramiento realizados en los años 1990, 1993, 1999 y 2013; sin embargo, la Sala no puede analizar su contenido en razón a que no fueron aportados al plenario.
Además, no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio e, inclusive, las dos primeras designaciones tuvieron como objetivo que la educadora siguiera trabajando en el Colegio Nacional San Juan Bosco de Palermo, para el que fue nombrada por la mencionada Resolución 7565 de 1976, es decir, que se perpetuó la vinculación nacional con la que se venía desempeñando.
A su turno, la defensa de la señora Isabel Caquimbo Pérez radica en sostener que se desempeñó como docente nacional entre el 23 de agosto de 1976 al 17 de mayo de 1998, en virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional; sin embargo, refiere que recuperó la condición territorial en razón a que el departamento del Huila fue certificado en educación, a través de la Resolución 3023 del 11 de agosto de 1997, expedida por dicha cartera.
Además, que el ente territorial recibió la planta de personal, mediante acta del 18 de mayo de 1998. 17 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez Al respecto, esta Sala ha precisado32 que si bien la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales, como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001,33 y en ese sentido resulta posible sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como sucede en el caso de la actora.
Resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199334 estableció que dentro del proceso de descentralización, y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal,35 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.
En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado 73001-23-33-000- 2019-00120-01 (1887-2022). 33 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016, radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 34 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones." 35 Artículo 9.
Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 18 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del departamental, distrital o municipal, según el caso.
Así, el artículo 6 de la mencionada ley dispuso: El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].
A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1 indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad».
Luego, al amparo de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor.36 Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron, comoquiera que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución 7565 del 14 de septiembre de 1976 y al plenario no se 36 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079- 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 19 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez allegaron los actos de las demás designaciones que tuvo la interesada por lo que no es posible verificar si eventualmente las características de su relación laboral sufrieron modificaciones y ello tampoco fue alegado por la interesada.
Además, desde la expedición de la anotada resolución, la demandante siguió prestando sus servicios sin solución de continuidad.37 En consecuencia, dada la naturaleza de la vinculación del actora, el segundo lapso, comprendido entre el 1 de septiembre de 1976 al 7 febrero de 2018, no resulta válido para reconocer la pensión gracia. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,38 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 37 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 20 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 30 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Isabel Caquimbo Pérez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. 21 Radicación: 41001-23-33-000-2019-00122-01 (2928-2021) Demandante: Isabel Caquimbo Pérez Tercero. Aceptar la renuncia del poder presentada por el abogado Alberto Pulido Rodríguez, bajo el entendido de que allegó la comunicación de que trata el inciso 4 del artículo 76 del CGP.39 Cuarto. Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, como apoderado de la UGPP y para los efectos del poder conferido,40 quien en la actualidad ejerce la defensa judicial de la entidad.
Quinto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg 39 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 40 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.