CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., siete (07) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo Sucesora Procesal: Magda Elena Morillo Madroñero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.
Naturaleza de la vinculación docente. Ley 1437 de 2011 Decisión: Modificar la sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La parte demandante solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 001655 del 22 de enero de 2019 y RDP 028049 del 17 de septiembre de 2019 por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia liquidada con el 75% del promedio mensual de los salarios devengados el año anterior al 17 de febrero de 2009, fecha de constitución del estatus pensional junto con los aumentos anuales automáticos que ordena la Ley 71 de 1988 incluyendo la actualización de los valores objeto de la condena conforme al IPC; el cumplimiento de la sentencia en los términos señalados en los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda 4. El señor José Jesús Legarda Melo nació el 17 de febrero de 1959, por tanto, 1 001ProcesoDigitalizadoFolios1-47.pdf Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia cumplió 50 años el 17 de febrero de 2009. 5.
Prestó sus servicios como docente, así: i) desde el 01 de septiembre de 1979 hasta el 28 de febrero de 1980 nombrado mediante Resolución 220 del 18 de septiembre de 1979; ii) desde el 01 de noviembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1989, nombramiento efectuado mediante la Resolución 020 del 01 de octubre de 1983; y iii) desde el 01 de enero de 1990 hasta el 04 de enero de 2004 por orden del Decreto 1025 del 01 de enero de 1990. 6.
El 6 de septiembre de 2018 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa mediante las Resoluciones RDP 001655 del 22 de enero de 2019 y RDP 028049 del 17 de septiembre de 2019. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación 7. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 25 y 53 de la Constitución; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; así como los Decretos 196 de 1991 y 2277 de 1979. Alega que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional del docente, en clara omisión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4.
Contestación de la demanda2 8. Luego de presentada la demanda el 18 de diciembre de 2019 y admitida el 20 de enero de 2020, a través de apoderado la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, y señaló que no se allegaron los actos administrativos que den cuenta de la vinculación legal y reglamentaria del actor en los periodos comprendidos desde el 1° de septiembre de 1979 hasta el 28 de febrero de 1980, desde el 1° de noviembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1989 y desde el 1° de enero de 1990 hasta el 04 de enero de 2004. 9.
Agregó que, según el registro de nacimiento obrante en el plenario el señor José Jesús Legarda Melo, nació el 03 de junio de 1957, y no el 17 de febrero de 1959 como se menciona en la demanda. 10. Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; ii) cobro de lo no debido; y iii) prescripción. 2 007ContestaciónDemandaUGPP02072020.pdf Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1.5.
Sentencia de primera instancia3 11. El Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, en sentencia de 27 de octubre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. En ese orden, i) declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 001655 del 22 de enero de 2019 y RDP 028049 del 17 de septiembre de 2019 expedidas por la UGPP a través de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor; ii) a título de restablecimiento del derecho condenó a la UGPP a reconocer y pagar a favor de la señora Magda Elena Morillo Madroñero, en su condición de sucesora procesal del señor Legarda Melo, la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional; iii) ordenó el ajuste de las mesadas adeudadas conforme a la variación del índice de precios al consumidor (IPC); iv) declaró prescritas las mesadas pensionales anteriores al 17 de septiembre de 2015; y v) condenó en costas a la UGPP. 12.
Lo anterior, teniendo en cuenta que encontró probado que el demandante se desempeñó como docente del orden nacionalizado y/o territorial, acreditando la totalidad de los requisitos exigidos por la ley para obtener la prestación deprecada. 13. Destacó que, si bien en principio las certificaciones obrantes en el plenario señalaron que el actor tuvo un vínculo nacional, la demás documentación aportada demuestra que las instituciones en las que laboró el actor no pertenecían al orden nacional.
No hubo condena en costas. 1.6. Recurso de apelación4 14. A modo de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia, alegando que la parte actora no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicio docente por 20 años de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, esto, en razón a que la secretaría de educación de Nariño el 08 de agosto de 2018 certificó que el señor José Jesús Legarda Melo tuvo una vinculación de tipo nacional desde el 23 de septiembre de 1985 hasta el 17 de noviembre de 1994 y desde el 18 de noviembre de 1994 hasta el 08 de agosto de 2018. 15.
Finalmente, apeló la condena en costas interpuesta por el tribunal de primera instancia, para el efecto señaló que si bien conforme a lo contemplado por el artículo 365 del Código General del Proceso, en principio, la parte vencida en el proceso tendría que ser condenada a pagar las costas, lo cierto es que no es un criterio 3 053.SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA - 2019 – 0671.pdf 4 055.RECURSO APELACION.pdf Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia absoluto dado que se debe acudir a los postulados que lo integran, en especial a la regla contemplada en el numeral octavo de la referida disposición que enseña que solo habrá lugar a condenar en costas cuando en el expediente aparezcan causadas y, siempre y cuando, estén probadas.
No obstante, considera que en el trámite no hubo una actuación transgresora de los principios de buena fe y lealtad procesal por parte de la UGPP, por tanto, no es procedente la mentada condena. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia 15. Mediante auto de 04 de marzo de 20245, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 16.
A su turno, el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación adjuntó concepto6 mediante el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia, esto de conformidad a que los certificados aportados señalan que la naturaleza del vínculo es de carácter nacional, y no se observa desacuerdo con el contenido de las certificaciones mencionadas. 17.
Por su lado, la parte demandante y la UGPP guardaron silencio. 18. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 19. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. 20.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 5 006AUTOQUEADMITE_03982024ADMITEAPELAC.pdf 6 009Memorial_CHL_9CONCEPTO.pdf 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.2.
Problema jurídico 21. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor José Jesús Legarda Melo, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a los 20 años de servicio como docente del orden territorial y/o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para obtener dicha prestación. 2.3.
Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia 22. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 23. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. 24. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 25. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 26.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto). 27. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 28. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 29.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 30.
Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».11 31.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 32. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa 33.
La parte actora el 21 de septiembre de 2018 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 001655 del 22 de enero de 2019, sustentada en que aquél ostentó una vinculación del orden nacional a partir de 1990. 34. Inconforme con la respuesta, el interesado interpuso recurso de apelación el cual fue desatado de forma negativa mediante la Resolución RDP 028049 del 17 de septiembre de 2019. 2.5 Caso concreto 35.
Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si el actor cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la 11 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad 36.
Revisado el expediente, distinto a lo señalado en el libelo de la demanda, se observa que el registro civil de nacimiento12 del señor José Jesús Legarda Melo da cuenta que nació el 03 de junio de 1957, y no el 17 de febrero de 1959, razón por la que, el 03 de junio de 2007, cumplió 50 años. • Buena conducta 37. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación del demandante y tiempo de servicios 38.
Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales del actor como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980. Desde el 29 de octubre de 1980 hasta el 31 de enero de 1981 (3 meses y 2 días) 39. Mediante Decreto 039 de 29 de octubre de 1980 el alcalde municipal de Iles - Nariño en uso de sus facultades legales y por autoridad de la ley, nombró al señor José Jesús Legarda Melo como profesor del área de matemáticas en el Colegio Cooperativo, y para los efectos legales de presupuesto dispuso que el nombramiento regía con retroactividad al 1° de octubre del mismo año. 40.
Por su parte, la secretaría de educación municipal de Iles en Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral emitido el 22 agosto de 2018, certificó que el señor Legarda Melo fue nombrado docente en propiedad en el Colegio Cooperativo ubicado en dicha municipalidad a través del Decreto 039 de 29 de octubre de 1980, en donde laboró desde ese 29 de octubre de 1980 hasta el 31 de enero de 1981. 12 009ANEXOS2CONTESTACIÓNDEMANDACC2012962421/201880012988242-2.pdf Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 41.
Para la Sala resulta claro que el docente tuvo un vínculo durante este periodo, de carácter territorial, dado que, por un lado, el acto fue suscrito por el alcalde de Iles, de manera autónoma, sin intervención alguna del Ministerio de Educación o delegado de esta cartera y tampoco se indicó en el acto de designación que actuara por instrucciones o delegación de dicho ministerio; y por otro lado, por cuanto pese a que se profirió en vigencia de la Ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación en Colombia, lo cierto es que no se invoca dicha normativa, y menos aún se desprende del material probatorio aportado que la plaza ocupada por el mentado educador haya sido de aquéllas nacionalizadas, como tampoco se avizora que los recursos fueran de aquéllos para atender el proceso de nacionalización y que eran administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, conforme lo dispuso el artículo 6 de la ley en mención. 42.
De manera que, se insiste, prestó sus servicios como docente territorial, lo cual se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que dispone: «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», 43.
En esa línea de consideraciones, esta Corporación tendrá en cuenta, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia al actor, el tiempo servido como docente territorial, teniendo como límite temporal el señalado en el formato único para la expedición de historia laboral referenciado anteriormente, y el acta de posesión que reposa en el expediente; por tanto esta Sala tomará el inicio de este periodo desde el 29 de octubre de 1980 hasta el 31 de enero de 1981, para un total de 3 meses y 2 días. - Desde el 23 de septiembre de 1985 hasta el 17 de noviembre de 1994.
(9 años, 1 meses y 25 días) 44. Revisado el expediente en su totalidad, se observa que reposa copia del Decreto 617 del 20 de septiembre de 1985 suscrito por el gobernador del departamento de Nariño, quien, en uso de sus atribuciones legales, nombró al señor Jesús Legarda Melo como profesor de tiempo completo en el colegio departamental “San Gerardo” de Leyva, tomando posesión del cargo el 23 de septiembre del mismo año, según consta en el acta de posesión aportada al plenario. 45.
Si bien se trata de una transcripción del acto de nombramiento, la misma analizada en conjunto con el acta de posesión de fecha 23 de septiembre de 1985, dan cuenta que el nombramiento del que fue objeto el demandante fue de categoría nacionalizada, pues se evidencia que el acto de designación no solo fue suscrito por el gobernador del departamento de Nariño y el Secretario de Educación, sino Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia también por el Delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Cabe destacar que, la participación de dicho delegado no implica que se trate de un docente nacional, sino que atiende a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que estableció que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 46.
Sobre este particular, esta Corporación ha venido insistiendo que la condición de docente nacional no se adquiere por el hecho de que en el acto administrativo de nombramiento intervenga un delegado de esa cartera ministerial y/o porque sus salarios hayan sido pagados con recursos del situado fiscal, ni mucho menos porque las autoridades territoriales obraran como presidentes de las Juntas Administradoras de los FER13, sino que lo que resulta de interés es la plaza a ocupar, así se indicó por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810, citada en el marco normativo y jurisprudencial.
A lo anterior se suma que, el material probatorio no permite inferir de ningún modo, que la plaza sea del orden nacional. 47. Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante fue del orden nacionalizado, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 23 de septiembre de 1985 hasta el 17 de noviembre de 1994, esto es, (9 años, 1 meses y 25 días) es válido para efectos de obtener la pensión gracia; extremos temporales que se encuentran certificados en Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 08 de agosto de 201814, que fue aportado con la demanda. - Desde el 18 de noviembre de 1994 hasta el 08 de agosto de 2018 (23 años, 8 meses y 21 días) 48.
El alcalde de Guaitarilla en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 9° de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, expidió el Decreto 065 de 18 de noviembre de 1994, por medio del cual nombró en propiedad al señor Legarda Melo para desempeñar el cargo de docente de secundaria en el colegio nacionalizado Nuestra Señora de las Nieves, jornada nocturna que funciona en el mismo municipio, en reemplazo de Janeth Carmenza Betancourth. 13 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605– 2019). 14 Página 58 001ProcesoDigitalizadoFolios1-47.pdf Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 49.
De acuerdo con la redacción del acto de nombramiento y las autoridades que intervinieron en su expedición, debe concluirse entonces que el señor demandante fue nombrado como docente nacionalizado, pues se evidencia que para la promulgación del acto administrativo resultó procedente garantizar la disponibilidad de los recursos para sufragar los salarios del educador con cargo al entonces situado fiscal, a través del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el F.E.R. Nariño; circunstancia que en todo caso no conlleva a concluir que su vinculación fue en calidad de docente nacional, máxime cuando en el decreto de nombramiento no se refirió la participación de la Nación ni que se actuara por delegación de esta. 50.
En efecto, la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional evidencia que el nombramiento atendió a los mandatos de la Ley 43 de 1975, que dispuso que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 51.
Resaltando nuevamente el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, pero esta vez en lo que concierne a que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 52.
En ese orden de ideas, el tiempo de servicios objeto de estudio, desde el 18 de noviembre de 1994 hasta el 08 de agosto de 2018 para un total de 23 años, 8 meses y 21 días, es válido para acreditar el requisito exigido para obtener la pensión gracia, pues, se trata de un vínculo como docente nacionalizado. 53. Ahora bien, con el recurso la entidad cuestiona la decisión del tribunal de acceder a las pretensiones, señalando que existen certificaciones que dan cuenta que el demandante laboró como docente del orden nacional.
Al respecto considera la Sala que, aun cuando en efecto algunos certificados de tiempo de servicio y de factores salariales señalan que el señor Legarda Melo era docente nacional, lo cierto es que, de conformidad con el análisis en conjunto del material probatorio a la luz de la sana crítica, se puede concluir con certeza, que aquél no ostentó en ninguno de los periodos analizados una vinculación del orden nacional, sino como se mencionó, lo fue primero territorial y luego nacionalizado. 54.
Si bien es cierto, el último nombramiento efectuado a partir del año 1994, lo efectuó la autoridad territorial en uso de las facultades de la Ley 29 de 1989, que habilita a los alcaldes y gobernadores a nombrar, trasladar, remover, entre otros, a docentes y personal administrativo del orden nacional o nacionalizado, lo cierto es que, como se mencionó, el material probatorio evidencia que se trató de una plaza nacionalizada más no nacional. 55.
En ese orden, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Territorial 29 de octubre de 1980 31 de enero de 19813 meses y 2 días Territorial 23 de septiembre de 1985 17 de noviembre de 1994 9 años, 1 meses y 25 días Nacionalizada 18 de noviembre de 1994 08 de agosto de 2018 23 años, 8 meses y 21 días Total: 33 años, 1 mes y 18 días 56.
Así las cosas, con relación al recurso de apelación presentado por la parte demandada, al no encontrarse razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el demandante como maestro oficial durante los períodos en mención, concluye la Sala que cumplió con el requisito de 20 años al servicio estatal como educador del orden territorial y nacionalizado. 57.
En esa línea de consideraciones, hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia, dado que el señor José Jesús Legarda Melo cumple con los requisitos para hacerse acreedor a la pensión gracia, especialmente está demostrado que cumplió 50 años de edad, tuvo vinculación docente territorial antes de 1980, así Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia como con posterioridad ejerció dicha profesión mediante un vínculo territorial y nacionalizado, cumpliendo con los 20 años de servicios el 22 de junio de 2005, no obstante, para dicha data no cumplía con el requisito de edad, por tanto hasta el 03 de junio de 2007 cuando cumplió 50 años, fue que adquirió el estatus pensional. 58.
En cuanto a la prescripción de las mesadas pensionales, si bien no fue objeto de apelación la Sala se permite poner de presente que, en el asunto de la referencia, operó dicha figura jurídica frente a las mesadas causadas con anterioridad al 21 de septiembre de 2015- teniendo en cuenta que la reclamación administrativa se presentó el 21 de septiembre de 2018, esto de conformidad con el sello y código que consta en la primera hoja de tal petición, fecha a la que además se refiere el acto administrativo que negó y es objeto de nulidad.
Por lo tanto, hay lugar a modificar la sentencia de primera instancia en cuanto a la fecha de la prescripción, toda vez que, se señaló como fecha de solicitud del 17 de septiembre de 2018, siendo que realmente se radicó el 21 de septiembre de 2018. 2.6. De la condena en costas de primera instancia 59. En atención a que la parte demandada eleva su inconformidad frente a la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia, pasa a resolverse al respecto. 60.
Se rememora que en el recurso se aduce que la imposición de costas atiende a un punto ya no objetivo sino relativo, en donde se evalúa la conducta procesal de la parte vencida, agregando que en el caso objeto de litigio existió por parte de la entidad demandada buena fe y que las razones que han motivado la oposición tienen que ver precisamente con las discrepancias que se han presentado en la documentación aportada para obtener la prestación reclamada. 61.
Pues bien, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc. 62.
Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. 63.
Sin embargo, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. 64.
Posteriormente, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 65. Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si en el asunto de la referencia puede considerarse que se presentó la demanda con carencia manifiesta de fundamento legal, teniendo en cuenta que la sentencia se dictó el 27 de octubre de 2023, esto es, en vigencia de la Ley 2080 de 2021. 66.
Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no tuvo en cuenta la última disposición en cita, y por el contrario únicamente se limitó a citar el artículo 188 del CPACA, y los artículos 365 y 366 del CGP, concluyendo que, dado que la parte demandada resultó vencida, debía ser condena en costas y en agencias en derecho. 67.
De manera que, realizada la valoración en atención a lo dispuesto en el citado artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se advierte la carencia de fundamento legal por parte de la entidad al momento de contestar la demanda, por lo que no hay lugar a condenar en costas en primera instancia, y por tanto resulta procedente revocar el numeral sexto de la sentencia. 2.7.
Conclusión 68. El señor José Jesús Legarda Melo cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como las demás exigencias para ser acreedor de la pensión gracia, por tanto, esta Sala confirmará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones, y modifica la sucesión procesal de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.8.
Condena en costas 69. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto a la existencia de carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la entidad con el recurso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se estima que se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. 70.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Modificar el numera quinto de la sentencia apelada, el cual quedará así: “QUINTO: DECLARAR prescritas las mesadas pensionales anteriores al 21 de septiembre de 2015.”
SEGUNDO. REVOCAR el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia del 27 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, conforme la motivación de esta providencia, que condenó en costas a la parte demandada, En su lugar, se ordena abstenerse de condenar en costas de primera instancia a la parte demandante de acuerdo con lo explicado previamente.
TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 27 de octubre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00671 01 (0398-2024) Demandante: José Jesús Legarda Melo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.