Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante GESTORA DE PROYECTOS PARA EL DESARROLLO Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas Acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad. La relevancia constitucional. Desconocimiento del precedente judicial. Defecto procedimental. Medio de control de reparación directa: caducidad de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado de la Gestora de Proyectos para el Desarrollo contra la sentencia de tutela del 8 de mayo de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que resolvió: «PRMERO (sic): NEGAR la solicitud de desvinculación promovida por el departamento del Valle del Cauca.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por la Gestora de Proyectos para el Desarrollo.»1 ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 25 de febrero de 20252, la Gestora de Proyectos para el Desarrollo (Gesprode), a través de apoderado, promovió acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el principio de confianza legítima con la sentencia del 10 de diciembre de 2024, en segunda instancia declaró de oficio la caducidad de la acción en el medio de control de reparación directa nro. 76001-23-33-000-2015-00509-01/02.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «Se amparen los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia del Fondo Mixto Para la Promoción del Deporte y la Gestión Social. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 10 de diciembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B. ORDENAR a la Subsección B dicte una decisión de remplazo, en la que valorando íntegramente los elementos probatorios allegados al expediente, conforme a las consideraciones señaladas en la parte motiva de la presente providencia, se pronuncie sobre el recurso de apelación impetrado contra la sentencia de primera instancia del 26 de enero del 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle.»3 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Página 12 de la sentencia de tutela de primera instancia. Expediente digital en Samai. 2 Expediente digital en Samai, índice 1. 3 Pág. 16 del escrito de tutela. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
El 12 de mayo de 2015, el Fondo Mixto para la Promoción del Deporte y la Gestión Social (hoy Gesprode) presentó demanda de reparación directa contra el Departamento del Valle del Cauca para que se declare su responsabilidad patrimonial y extracontractual por el detrimento patrimonial que, según afirmó, se generó a raíz de la financiación que debió asumir, en nombre del ente territorial, para la realización de los «IX Juegos Mundiales 2013 o World Games 2013», en cumplimiento del encargo impartido por el gobernador de la época mediante oficio del 4 de agosto de 2009. 2.2.
En primera instancia el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en audiencia inicial realizada el 6 de marzo de 2017, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. 2.3. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación promovido por la parte actora, mediante providencia del 7 de febrero de 2018 revocó la decisión recurrida y ordenó que se realizara un nuevo estudio de los medios probatorios en torno a la caducidad, tras considerar que era razonable tener como parámetro para el inicio del cómputo el 24 de mayo de 2013, dada la expectativa legítima de la devolución del dinero erogado por la demandante.
En todo caso, advirtió la posibilidad de que, una vez practicados todos los medios de prueba, se retome en otra etapa el estudio de la caducidad. Con fundamento en lo anterior, el tribunal de primera instancia continuó con la audiencia inicial el 28 de octubre de 2018 y tuvo por superado el requisito de caducidad. 2.4. Surtidas las etapas procesales correspondientes, mediante sentencia del 26 de enero de 2023 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que, aunque se acreditó que el gobernador del Valle del Cauca estableció que el fondo debía financiar los juegos, no se demostró el empobrecimiento de la parte actora, requisito necesario de la actio in rem verso. 2.5. La decisión fue recurrida por la parte actora y, en sentencia del 10 de diciembre de 2024, la subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la caducidad del medio de control.
Como fundamento de esta decisión, la autoridad accionada argumentó, respecto del término de los casos en los que se pretende la declaración de la actio in rem verso, que la jurisprudencia de esa sala ha tomado como referencia el momento a partir del cual se advierte el incremento patrimonial de la entidad estatal y el correlativo empobrecimiento del demandante y no desde que la entidad responde las solicitudes de pago.
Aclaró que, la financiación terminó el 25 de enero de 2012, por lo que a partir del día siguiente empezó a computarse la caducidad de la acción. 3. Fundamentos de la acción Gesprode fundamentó la solicitud de amparo en la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en conexidad con principios constitucionales como la confianza legítima, la buena fe y la seguridad jurídica.
La accionante cuestionó la decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado por haber declarado la caducidad del medio de control de reparación directa, luego de un extenso trámite procesal de más de 10 años, aunque esa cuestión ya había sido analizada por la misma sala en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento de sus pretensiones de tutela, Gesprode citó la sentencia del 30 de noviembre del 2000, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente nro. 2000-11895, donde sostuvo que, en casos como el analizado, el término de caducidad inicia cuando el afectado tiene conocimiento cierto del daño y no desde el instante en que ocurrió el hecho generador.
Dijo que este criterio fue reiterado en decisiones posteriores y que se opone a la tesis acogida por el Consejo de Estado en la sentencia acusada, sin que la autoridad expusiera las razones que explicaran el cambio. En línea con lo anterior, advirtió que el cómputo de la caducidad dispuesto en el CPACA no debe ser analizado ni aplicado de manera rigurosa e inflexible, sino que debe atender a las particularidades de cada caso.
Recordó que en el auto del 24 de octubre de 2018 (rad. 2015-01042), el magistrado Pazos Guerrero precisó que el cómputo de la caducidad no siempre parte del hecho dañino y que corresponde al juez aplicar los principios pro actione y pro damnato cuando, la determinación del término de caducidad no sea claro en la etapa inicial del proceso.
También se alegó el desconocimiento del principio de confianza legítima, comoquiera que el Consejo de Estado ya había emitido auto favorable sobre la caducidad de la acción, el 7 de febrero de 2018, pero ahora sorprende a la parte actora con una decisión contraria en la que declara en sentencia de segunda instancia la caducidad. A ese respecto, manifestó que tal decisión desconoció su expectativa razonable de obtener una decisión de fondo del litigio propiciada por esa misma Sala de decisión. Asimismo, advirtió que la omisión en la valoración de las pruebas y de análisis de las particularidades del caso, reforzaron la vulneración del derecho al debido proceso de Gesprode.
De acuerdo con lo anterior, expuso que el daño por el que promovió la demanda se consolidó el 24 de mayo de 2013, cuando existía una expectativa legítima de que el departamento del Valle del Cauca reintegraría los recursos invertidos por Gesprode en las obras del Estadio Pascual Guerrero. Tesis que fue acogida por la accionada en el auto del 7 de febrero de 2018, cuando se precisó que el término de caducidad debía contarse desde que la expectativa de pago fue defraudada.
En esa vía aclaró, que tomando el 24 de mayo de 2013 como fecha de inicio del cómputo no se concreta el fenómeno de la caducidad de la acción. Por lo expuesto, concluyó que la sentencia acusada es contraria al principio de seguridad jurídica, dado que desestimó sin justificación el precedente vinculante y las pruebas del proceso, y defraudó la confianza legítima del actor. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 3 de marzo de 2025, la magistrada Gloria María Gómez Montoya manifestó impedimento para conocer el presente asunto, pero en proveído del día 13 del mismo mes, los demás integrantes de la Sección Quinta del Consejo de Estado declararon infundada la solicitud. 4.2. Establecido lo anterior, en auto del 27 de marzo de 2025, el despacho sustanciador de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por la Gestora de Proyectos para el Desarrollo, Gesprode, contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Además, vinculó en calidad de tercero con interés al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, entidad que profirió la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario analizado, y al Departamento del Valle del Cauca, dada su calidad de entidad demandada en el proceso ordinario. 4.3. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por conducto del ponente del auto acusado, solicitó que se declare la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedencia de la acción de tutela por incumplir el requisito general de relevancia constitucional, comoquiera que lo pretendido por la actora era convertir la acción de tutela en una tercera instancia para prolongar el debate sobre la caducidad de la acción, propósito que sobrepasa los límites de competencia del juez de tutela.
A juicio del magistrado ponente, la sentencia accionada no vulneró derechos fundamentales, sino que se fundamentó en un análisis correcto de los hechos y las pruebas del proceso y del derecho aplicable. De otra parte, la autoridad judicial justificó la decisión de estudiar de nuevo el presupuesto procesal de la caducidad en la etapa de fallo, con fundamento en que en el auto del 7 de febrero de 2018 se autorizó al juez de conocimiento para reanudar el análisis sobre la caducidad una vez se practicaran las pruebas decretadas.
Luego, estaba facultada para retomar el asunto de la oportunidad de la demanda y aplicar el criterio asumido por la subsección para resolver casos similares, en virtud del cual el cómputo de caducidad de la acción debe iniciarse desde la fecha de la prestación del servicio que genera el alegado enriquecimiento sin justa causa y no desde que la administración responde a la solicitud de pago.
También estima que se garantizó el principio pro actione, dado que cuando existieron dudas sobre la caducidad de la acción se privilegió el impulso del proceso hasta contar con mayores elementos de juicio, por lo que en la etapa de fallo se retomó el asunto luego de que las pruebas fueron practicadas. De acuerdo con lo anterior, consideró que la acción de tutela era manifiestamente infundada, dado que intentaba reabrir un debate ya clausurado en el curso del proceso, con fundamento en afirmaciones que no cumplen con los criterios jurisprudenciales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En esa línea, destacó que la sentencia acusada se adoptó en ejercicio de la autonomía judicial y que el texto da cuenta de la debida valoración de las pruebas del proceso y de los fundamentos jurídicos aplicables al caso. 4.4. El Departamento del Valle del Cauca, por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela porque lo pretendido por Gesprode era reabrir un debate legal con efectos económicos que había sido decidido en el curso del proceso ordinario.
Además, solicitó la desvinculación del proceso constitucional debido a que no era la responsable de la vulneración de derechos acusada por la parte accionante. 4.5. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del secretario de la corporación, remitió el enlace para acceder a la copia digitalizada del expediente de reparación directa. 5.
Providencia impugnada En sentencia del 8 de mayo de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la solicitud de desvinculación promovida por el departamento del Valle del Cauca y declaró la improcedencia de la acción de tutela porque no satisfacía el presupuesto general de relevancia constitucional. Relativo a la improcedencia de la acción, argumentó que la autoridad judicial accionada explicó en la sentencia que, en casos de enriquecimiento sin justa causa, el término de caducidad debía contarse desde que cesa el enriquecimiento, en este caso, el 25 de enero de 2012, y no desde la respuesta de la entidad frente a solicitudes de pago.
Precisó que, en el caso analizado, el demandante presentó la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de pago hasta el mes de marzo de 2013 al Comité Organizador Nacional de los Juegos Mundiales y en enero de 2014 a la Gobernación del Valle del Cauca.
El a quo concluyó además que la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa mínima para superar el requisito de relevancia constitucional, pues no identificó defectos concretos ni sustentó la necesidad de intervención del juez constitucional. Por lo anterior, declaró la improcedencia de la acción de tutela, por estimar que se trataba de una simple inconformidad con la decisión del juez ordinario. 6.
Impugnación La parte accionante impugnó el fallo de tutela de primera instancia. Argumentó que el a quo desconoció su propio razonamiento sobre la fecha de consolidación del daño y el inicio del cómputo de la caducidad ─que no fue el 25 de enero de 2012, sino el 24 de mayo de 2013, cuando el gobernador del Valle del Cauca reconoció la obligación de pago─.
Considera que este cambio de criterio fue introducido sin motivación suficiente por la accionada e implicó una modificación sustancial del marco jurídico aplicable, sin permitirle al accionante el ejercicio de su derecho de defensa y contradicción ni adecuarse al nuevo enfoque. Citó la sentencia SU-635 de 2015 como fundamento de su argumento, providencia en la que se establecen dos escenarios de vulneración al debido proceso: decisiones judiciales sin motivación suficiente, cambios injustificados frente a decisiones previos o sin respetar parámetros procesales consolidados. [aunque no fue denominado así en la impugnación, este argumento se enmarca en el defecto procedimental absoluto].
De otra parte, acusó el desconocimiento del precedente judicial que había sido establecido por la misma Subsección B del Consejo de Estado en el auto de febrero de 2018, en el que se estableció que el término de la caducidad debía computarse desde la fecha de reconocimiento de la deuda por parte de la administración. Expuso que el cambio de tesis adoptado por el Consejo de Estado sin transición ni advertencia previa contradijo su tesis del 2018 en clara violación de los principios de confianza legítima y buena fe.
En esa línea, advirtió que correspondía al juez de tutela de primera instancia valorar el desconocimiento de ese precedente a la luz de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Destacó que el caso tiene relevancia constitucional dado que implica una alteración sorpresiva a una interpretación judicial consolidada (2018) que compromete los derechos fundamentales invocados por Gesprode.
En apoyo a este argumento, relacionó apartes de la sentencia SU-215 de 2022. Finalmente, reprochó que la sentencia cuestionada fue emitida después de diez años de trámite judicial, en el sentido de revivir una discusión ya superada e imposibilitando una decisión de fondo. Por lo tanto, la acción de tutela no se erige como una mera inconformidad con la interpretación del juez natural de la causa, sino como una herramienta para corregir una afectación al derecho de acceso a la administración de justicia de Gesprode.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, 4 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Por tal motivo, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. (ii) La existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad.
(iii) La configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. Es importante tener en cuenta que, en la sentencia, SU-573 de 20177, la Corte Constitucional analizó el tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional 3.
Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si le asistió razón al a quo al declarar la improcedencia de la acción de tutela por incumplir con el presupuesto general de la relevancia constitucional. En caso de que se supere éste y los demás presupuestos de procedencia adjetiva de la acción, se analizará, de acuerdo con los argumentos de la impugnación, si la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en defecto procedimental absoluto al proferir la sentencia del 10 de diciembre de 2024 en el proceso de reparación directa nro. 76001-23-33-000-2015-00509-02 (69.685). 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. La acción de tutela supera el análisis general de procedibilidad para discutir providencias judiciales La Sección se aparta de la consideración principal del a quo, pues no evidencia que la acción de tutela sea utilizada como una instancia adicional para reiterar los argumentos del proceso ordinario ni la omisión de argumentación de los defectos alegados, si bien en el escrito de tutela no fueron denominados conforme a la jurisprudencia constitucional, se considera que sí se expusieron los argumentos que respaldaban los alegatos por defecto procedimental y desconocimiento del precedente.
También debe tenerse en cuenta que la sentencia de primera instancia se emitió decisión de fondo en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, mientras que, en la segunda instancia, se revocó esa decisión para declarar de oficio la de caducidad de la acción. De otro lado, se tiene que la solicitud de amparo se promovió dentro de un plazo razonable dado que la providencia objeto de amparo se notificó formalmente a través de mensaje de datos remitido a las partes el 15 de enero de 20258 y la acción de tutela fue radicada el 25 de febrero del año en curso9.
Además, el actor agotó los recursos ordinarios procedentes para procurar la garantía de sus derechos en el curso del proceso, no se trata de una tutela contra una sentencia de tutela y los hechos y pretensiones fueron presentados de manera clara, detallada y comprensible. 5. Análisis de los cargos de defecto procedimental y de desconocimiento del precedente judicial 5.1.
En cuanto al alcance del defecto procedimental, la Corte Constitucional ha indicado que encuentra fundamento en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política en los que se consagran los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial. Este defecto tiene dos modalidades: el procedimental absoluto y el procedimental por exceso ritual manifiesto.
El primero de ellos se materializa cuando el proceso se tramita sin respetar las formas propias de cada juicio. La segunda modalidad (por exceso ritual manifiesto) ocurre cuando el juez limita el derecho sustancial al no aplicar correctamente la norma procesal correspondiente, o cuando sobrepasa las formalidades procesales, haciendo nugatorio un derecho10.
A ese respecto, el Tribunal Constitucional aclara que, en tales situaciones, la aplicación de los procedimientos por parte del juez actúa como un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, lo que conlleva a una denegación de justicia debido a la exigencia rigurosa e inflexible de requisitos formales o a una excesiva severidad en la evaluación de las pruebas. 5.2.
El cargo de defecto procedimental está fundamentado en dos argumentos. En primer lugar, Gesprode acusó que la autoridad judicial accionada cambió de manera sorpresiva, en la sentencia de segunda instancia, la tesis del cómputo de caducidad que había defendido en el auto previo del 17 de febrero de 2018, sin ofrecer una carga argumentativa suficiente y exponiendo a Gesprode a un escenario de indefensión dado que no pudo oponerse a esa decisión. Además, relacionó como sustento de este cargo la sentencia SU-635 de 2015.
De otra 8 Samai, proceso ordinario nro. 76001-23-33-000-2015-00509-02. Índice 17. 9 Óp. Cit. Nro. 2. 10 Corte Constitucional. Sentencias T-268 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-301 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-893 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Sentencias T-327 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
T-591 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-213 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte, el actor recordó que el cómputo de la caducidad de la acción no debe interpretarse de manera inflexible o rígida, sino que el juez debe considerar las especiales características de cada caso para establecer razonablemente el momento en el que debe iniciarse dicho cómputo.
También destacó de esta providencia la advertencia a los jueces sobre la necesidad de aplicar los principios pro actione y pro damnato cuando la determinación del término de caducidad no sea clara en etapa inicial. 5.3. Para esta Sala, la decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado de retomar el análisis de la excepción de caducidad en la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario no constituye un error ni vulnera el derecho al debido proceso de Gesprode, ni desconoce los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica o confianza legítima.
Se observa que el análisis realizado en la sentencia del 10 de diciembre de 2024 no fue producto de una determinación deliberada o arbitraria ni ignoró el pronunciamiento contenido en el auto del 7 de febrero de 2018. Por el contrario, la sentencia reconoció como antecedente relevante la discusión sostenida en esa etapa procesal previa sobre la excepción de caducidad.
Se enfatizó que en aquel auto se revocó la decisión de caducidad para privilegiar el derecho de acceso a la administración de justicia, pero se advirtió que esta determinación se adoptaba «sin perjuicio que una vez practicados todos los medios probatorios se haga un nuevo estudio de la caducidad.» En el acápite sobre el objeto de la decisión y anuncio de la decisión de la sentencia de segunda instancia, se evidenció la necesidad de volver sobre el análisis de la oportunidad de la acción y se aclaró que tal estudio no era contrario al auto del 7 de febrero de 2018.
Se relaciona el aparte textual de la providencia: «Previo a resolver el asunto de fondo, corresponde a la Sala determinar la oportunidad de la demanda de conformidad con lo dispuesto por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación en la providencia dictada el 7 de febrero de 2018, mediante la cual, si bien se revocó la decisión que declaró de oficio la caducidad del medio de control judicial de reparación directa, autorizó realizar un nuevo estudio de la caducidad una vez se practicaran todos los medios probatorios decretados en el proceso.» Así las cosas, es claro que la accionada cumplió con el requisito de transparencia al tener como antecedente relevante el auto del 17 de febrero de 2018, analizar su contenido y exponer las razones por las que era posible que el juez de la segunda instancia, en sentencia, retomara la discusión sobre la caducidad de la acción. Se descarta el escenario de que la decisión se adoptara desconociendo deliberadamente la existencia de una decisión previa sobre la figura procesal y la de la falta de motivación para realizar ese análisis. 5.4.
Adicional a lo anterior, destaca esta Sala que el estudio de la caducidad en la sentencia de segunda instancia se evidencia como el ejercicio de una competencia debidamente reconocida por la normativa procesal aplicable al caso particular. Recuérdese que el artículo 187 del CPACA11 consagra que corresponde al fallador decidir en sentencia, incluso de oficio, las excepciones que encuentre probadas.
Por lo tanto, el juez de segunda instancia puede pronunciarse sobre 11 Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la caducidad de la acción, sin que ello implique una vulneración al debido proceso, dado que se trata de un presupuesto procesal de orden público.
De otra parte, no se observa que en el proceso se hayan desconocido los principios pro actione y pro damnato, por el contrario, fue en aplicación de estos que el ad quem decidió en la primera etapa del proceso privilegiar el acceso a la administración de justicia de Gesprode y revocar la decisión de caducidad, pero previniendo a las partes de que se trataba de un asunto procesal que podía ser retomado en etapas posteriores del proceso; por lo que, en realidad se acogió la tesis del Consejo de Estado que propende dar trámite al proceso cuando la caducidad no es clara en la etapa inicial.
Tampoco evidencia esta Sección que la decisión sobre la caducidad de la acción adoptada en la sentencia del 10 de diciembre de 2024 materialice un desconocimiento al principio de seguridad jurídica ni una defraudación a la expectativa legítima que alega tener el actor de que se decidiera de fondo la causa. Esto, porque, como se ha reiterado, en el auto del 17 de febrero de 2018 se advirtió claramente que el estudio de la caducidad podría ser retomado en instancias posteriores del proceso, por lo que la expectativa de la que habla el actor no se compadece ni con el contenido de las providencias del proceso ni con el marco procesal que regula su caso.
La consideración anterior, expuesta por los jueces ordinarios, es acorde el CPACA, que prevé diversas etapas procesales en las cuales es válido el análisis de la figura de la caducidad de la acción. Esto significa que el estudio que se hace en la etapa de admisión o incluso en la audiencia inicial no es definitivo. Por el contrario, es legítimo, y, en ocasiones, necesario que en etapas más avanzadas del proceso, cuando el juez dispone de más y mejores elementos de juicio, retome el estudio de la caducidad de la acción sin que ello suponga vulnerar el derecho al debido proceso de las partes.
Esto es así porque la caducidad constituye un fenómeno de orden público, no susceptible de renuncia o disposición, que el juez debe declarar, incluso de oficio si la encuentra acreditada en cualquier instancia del proceso. En consecuencia, la caducidad de la acción puede ser retomada y declarada por el ad quem aunque hubiera sido objeto de análisis y decisión en la primera instancia. Sobre este aspecto, resulta ilustrativa la sentencia del 27 de enero de 2023 (rad. 2012-02124-00), emitida por la Sala 16 Especial de Decisión del Consejo de Estado en la que se indicó: «101.
( ) para la Sala aunque en la audiencia inicial se haya resuelto sobre la excepción de caducidad, si al momento de dictar sentencia, se cuentan con mejores elementos probatorios para establecer con certeza que sí operó la caducidad, el juez debe declararla. 102. Y esta regla, de decidir sobre las excepciones que se encuentren probadas en la sentencia definitiva, opera tanto para primera como para segunda instancia, de manera que si en primera instancia se resolvió sobre la caducidad, bien a petición de parte o de oficio, el superior puede revisarla también de oficio o cuando la persona perjudicada con la decisión solicita su revocatoria mediante el recurso de apelación. 103.
Sobre la facultad oficiosa del juez para declarar la caducidad de la acción, la jurisprudencia de la Corporación ha sido pacífica al señalar que “Por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes”12» (Subraya la Sala).
En ese contexto, tampoco es posible argumentar el desconocimiento de los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada, porque de acuerdo con los 12 «Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 1996-03652-01 (15983). Sentencia del 25 de febrero de 2009. M.P. Myriam Guerrero de Escobar» Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 189 del CPACA13 y 303 del Código General del Proceso14, son las sentencias ejecutoriadas las que hacen tránsito a cosa juzgada figura que, en principio no se extiende a los autos interlocutorios, menos aún si no deciden de manera definitiva e inmutable un asunto ni dan por terminado un proceso, como sucede con el auto del 17 de febrero de 2018.
Este proveído permitió continuar con el trámite del proceso de reparación y dejó claro que el análisis sobre la caducidad podría ser retomado en etapa posterior, declaración que se comparece con el CPACA. Así, se reitera, el contenido del proveído del 2018 no era inmutable ni se trata de una determinación que haga tránsito a cosa juzgada. 5.5.
En la acción de tutela y en el escrito de impugnación, Gesprode alega que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en desconocimiento del precedente judicial al contradecir la tesis de caducidad de la acción que había defendido en el auto del 2018 y porque se apartó de la regla de decisión para el análisis de la oportunidad de la acción en casos en los que se alega la actio in rem verso, creada por la Sección Tercera de esta Corporación en la sentencia del 30 de noviembre de 2000 (rad.11895).
Frente al primer argumento, se aclara que no se materializan los presupuestos para analizar el cargo por desconocimiento del precedente judicial, pues para ese propósito es necesario que la providencia que se invoca como precedente cumpla con los requisitos de vinculatoriedad y vigencia; sin embargo, la providencia que se alega desconocida es un auto interlocutorio emitido dentro del mismo proceso en una etapa previa y que, como ya se dejó establecido no decidió de manera definitiva la excepción de caducidad ni su contenido hace tránsito a cosa juzgada.
Luego, no es posible predicar de esa providencia la concreción del defecto de desconocimiento del precedente. 5.6. Recuérdese que es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante);
(iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. A partir de lo anterior, debe considerarse que, por regla general, los jueces de lo contencioso administrativo deben guiarse en la solución de sus asuntos, por la jurisprudencia vinculante. Este concepto cobija tanto el precedente vertical como el horizontal. 5.7.
Ahora, en relación con la sentencia que citó el actor como desconocida (nro. 2000-N11895) porque en esa oportunidad la Sección Tercera del Consejo de Estado tomó como parámetro de inicio del cómputo de la caducidad en un caso de actio in rem verso la negativa oficial de pago, debe decir esta Sala que tal tesis fue descartada de manera motivada por la autoridad judicial accionada en la sentencia del 10 de diciembre de 2024, con fundamento en la jurisprudencia reciente de esa Subsección (precedente horizontal). 13 Artículo 189.
Efectos de la sentencia. (…) La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes (…) 14 Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
(…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, a partir del numeral séptimo de la parte considerativa de la sentencia acusada, la Subsección B explica, con fundamento en decisiones recientes de esa Sala, que, en los casos en los que se pretende la declaración del enriquecimiento sin causa, se toma como parámetro el momento en que se advierte el incremento patrimonial y el correlativo empobrecimiento del demandante.
Citó como fundamento de esta tesis las siguientes providencias: sentencia del 1º de marzo de 2023, radicación nro. 70001-23-33-2015-00042-01 (56.396). CP Alberto Montaña Plata y la sentencia del 1º de marzo de 2023, radicación nro. 25000-23-15-000 2006-02263-02 (47.439), CP Martín Bermúdez Muñoz. Además, señaló que, en la Subsección B, en sentencia del 7 de noviembre de 2024 (63.157), precisó que en estos eventos es errado iniciar el cómputo de caducidad desde el momento en que se brinda respuesta a las solicitudes de pago.
Respecto del caso particular, aclaró que el enriquecimiento en favor del ente territorial demandado cesó el 25 de enero de 2012, por lo que al día siguiente inició el cómputo de la caducidad. Llamó la atención en que el inicio del término no podía prorrogarse hasta cuando el actor decidiera reclamar el pago o la entidad brindara las respuestas a las reclamaciones, pues el cómputo del plazo no puede depender de hechos sujetos a la voluntad del individuo.
En sus palabras: «(…) el término de caducidad no puede quedar a merced de la decisión unilateral de una persona - el fondo demandante-, sino que opera por ministerio de la ley en las condiciones y presupuestos preestablecidos en las normas que regulan la materia.» 5.8. De acuerdo con lo anterior, no se concreta el defecto de desconocimiento del precedente judicial en tanto que la tesis de caducidad que adoptó la autoridad accionada en el caso concreto estuvo debidamente fundamentada en el precedente vigente de esa Subsección y en el análisis de las particularidades del caso concreto. 6.
Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, esta Sala revocará parcialmente la sentencia de tutela de primera instancia, en lo que refiere a la decisión de improcedencia de la acción de amparo, para, en su lugar, negar las pretensiones por estimar que no se concretó el defecto procedimental ni el desconocimiento del precedente judicial alegado por Gesprode.
En lo demás, se confirmará el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de tutela del 8 de mayo de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en su lugar, negar la solicitud de amparo presentada por la Gestora de Proyectos para el Desarrollo, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. 2.
Confirmar en lo demás la decisión impugnada. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 5. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01078-01 Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador