Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2024 Radicación: 25000-23-36-000-2017-01162-01 (69.578) Actor: Gustavo Roso Gómez Demandado: Terminal de Transportes SA y otro Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) Tema: Apelación contra auto que declaró configurada de oficio la excepción de inepta demanda- revoca.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el Auto de 30 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C que declaró configurada de oficio la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, dio por terminado el proceso. La Sala es competente para resolver el presente recurso, en atención a lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del CPACA, según los cuales, es de su competencia resolver los recursos de apelación interpuestos contra las providencias que por cualquier causa le ponga fin al proceso.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones 3. Resuelve. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y el trámite 1.2. La decisión apelada; 1.3. El recurso de apelación; 1.4. Trámite en primera instancia. 1.1 La demanda y el trámite 1. El 23 de junio de 20171, el señor Gustavo Roso Gómez presentó demanda contra el Terminal de Transportes SA con el fin de que se declarara: 1) que la sociedad incumplió lo establecido en el parágrafo de la cláusula segunda del contrato de Interventoría TT 107-2012 que ordenaba adicionar el valor cuando el contrato de obra TT 088-2012 fuera adicionado2.

En consecuencia, solicitó se condenara al pago de los costos asociados (honorarios a profesionales y especialistas), 2) la nulidad de la Resolución 35 de 8 de octubre de 2014 mediante la cual “se declara el incumplimiento del contrato No. TT -107-2012, se hace efectiva la cláusula penal y la garantía única de cumplimiento” y la Resolución 43 de 25 de noviembre de 2014 que 1 Índice Samai 65 de primera instancia. 2 Lo que ocurrió con el otrosí No. 2 suscrito entre Estructuras Especiales y la Terminal de Transportes SA.

Radicación: 25000-23-36-000-2017-01162-01 (69.578) Actor: Gustavo Roso Gómez Demandado: Terminal de Transportes SA y otros Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) 2 de 7 la modificó parcialmente. En consecuencia, solicitó que se ordenara el restablecimiento del derecho ordenándose no descontar la cláusula penal, ni la multa impuesta de los saldos a favor del demandante, 3) la nulidad de Resolución 33 de 27 de mayo de 2015 mediante la cual se “declara la ocurrencia del siniestro de incumplimiento y de calidad de la garantía única del contrato TT-107-2012 y se impone una multa” y la Resolución 48 de 13 de julio de 2015 que la revocó y modificó parcialmente.

En consecuencia, solicitó se restableciera el derecho ordenándose no descontar $66.873.266.1 de los saldos a favor y, 4) la liquidación del contrato de interventoría TT 107- 2012. 2. El 26 de septiembre de 20183, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C admitió la demanda4 y ordenó su notificación personal5.

Dentro del término del traslado, el 18 de febrero de 2019, La Previsora SA (tercero interesado) contestó la demanda6 y el 20 de marzo de 2019, el Terminal de Transporte SA presentó demanda de reconvención7 y contestó la demanda8. El señor Gustavo Roso Gómez contestó la demanda de reconvención el 11 de septiembre de 20199. 3. El 29 de enero de 2021, se negó la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento del requisito de procedibilidad invocado por el Terminal de Transporte SA.

Respecto de la demanda de reconvención, el señor Roso Gómez propuso la excepción de caducidad y el Tribunal resolvió en el sentido de señalar que ese asunto ya fue resuelto en Auto de 26 de julio de 2019 y, finalmente, declaró que las demás excepciones se resolverían en la sentencia por ser de fondo. 4. El 8 de marzo y el 29 de marzo de 202210, se llevó a cabo la audiencia inicial y su continuación, respectivamente.

En la última diligencia, la magistrada ponente expuso que podría existir una inepta demanda porque no se demandaron las Resoluciones 11 del 3 de febrero y 53 de 12 de mayo de 2017, contentivas de la liquidación unilateral del Contrato de 3 Folios 165 a 168 del cuaderno principal. Mediante Auto de 21 de noviembre de 2018 se instó a la Secretaría para que reanudara el conteo de los 30 días que prevé el artículo 178 del CPACA y las partes ejercieron su derecho dentro de ese término. 4 Previamente, mediante Auto de 24 de enero de 2018 se inadmitió la demanda para que allegara unas pruebas e informara la dirección de notificación de la aseguradora La Previsora SA. 5 Se vinculó como tercero interesado a la aseguradora La Previsora SA, en virtud de la póliza de cumplimiento 3000647 del contrato de interventoría TT 107-2012. 6 Propuso la “excepción genérica”. 7 La demanda de reconvención fue admitida mediante Auto de 26 de julio de 2019. 8 Propuso como excepciones: “Ineptitud parcial de la demanda por falta de cumplimiento de requisitos de procedibilidad”, “El objeto social de la terminal de transporte y la calidad de experto en contratos de obra del interventor”, “el contrato de interventoría obligaba a ejercer la actividad con plena autonomía e independencia administrativa y técnica”, “el interventor no dejó salvedades al momento de suscribir el otro sí No. 2 del contrato de interventoría”, “la facultad de imponer sanciones fue conferida por el interventor en el contrato (el cual se rige por el derecho privado) y no es una cláusula exorbitante”, “la solicitud de liquidación judicial del contrato configura hecho superado”, “excepción de contrato no cumplido”, “excepción de compensación” y “excepción genérica”. 9 Propuso como excepciones: “caducidad de la acción”, “inexistencia de incumplimiento contractual”, “presunto incumplimiento en la entrega y el control del programa de obra e inversión del anticipo debidamente aprobado”. 10 Índice Samai 76 del Tribunal.

Radicación: 25000-23-36-000-2017-01162-01 (69.578) Actor: Gustavo Roso Gómez Demandado: Terminal de Transportes SA y otros Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) 3 de 7 Interventoría TT-107-2012 y, que, de encontrarse probada, debía ser la Sala quien se pronunciara, por lo que dio por terminada la audiencia. 1.2.

La decisión apelada 5. El 30 de marzo de 202211, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en ejercicio del “control de legalidad y saneamiento del proceso”, declaró configurada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.

Manifestó que no fueron demandados los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 11 de 3 de febrero de 2017 y 53 de 12 de mayo de 2017, mediante los cuales se liquidó unilateralmente el contrato de interventoría TT 107-2012. Agregó que tales actos necesariamente debieron demandarse porque se pretendía la declaratoria de incumplimiento de ese contrato, el reconocimiento de perjuicios, las prestaciones de contenido económico y la liquidación judicial del negocio jurídico contractual. 6.

Adujo que, cuando se interpuso la demanda (23 de junio de 2017), el actor ya tenía conocimiento de las citadas resoluciones pues, incluso, en la segunda de ellas se desestimó un recurso de reposición interpuesto por él y esta le fue notificada personalmente el 25 de mayo de 2017. 7. Concluyó que las resoluciones se encontraban amparadas por presunción de legalidad y fuerza ejecutoria y que la parte actora tuvo la oportunidad de modificar y/o adicionar la demanda para solicitar la declaratoria de nulidad, porque la entidad demandada fue notificada el 13 de diciembre de 2018; sin embargo, no hizo uso de su derecho. 1.3.

El recurso de apelación 8. El 17 de mayo de 202212, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión. Sostuvo que, si bien, con las Resoluciones 11 de 3 de febrero de 2017 y 53 de 12 de mayo de 2017, se materializó la voluntad de la administración de liquidar unilateralmente el contrato, estas no lo liquidaron y, por el contrario, ordenaron que dicha liquidación se realizara posteriormente.

Adujo que las resoluciones que el tribunal acusa de no demandarse se limitaron a hacer un recuento fáctico, sin llevar a cabo el estudio técnico y financiero y analizar los demás elementos que dificultan que se evidencie la ejecución del contrato. 11 Índice Samai 79 del Tribunal. Auto notificado por estado el 12 de mayo de 2022. 12 Índice Samai 82.

Radicación: 25000-23-36-000-2017-01162-01 (69.578) Actor: Gustavo Roso Gómez Demandado: Terminal de Transportes SA y otros Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) 4 de 7 9. Citó las pretensiones de la demanda y reiteró que, en todo caso, también buscó la nulidad de las Resoluciones No. 35 de 8 de octubre de 2014 y la No. 43 del 25 de noviembre de 2014, mediante las que se declaró la sanción del interventor por incumplimiento, por lo que la primera instancia debió continuar con su estudio y erró al declarar de oficio la excepción de inepta demanda dado que omitió el estudio de la totalidad de las pretensiones. 10.

Sostuvo que, previo a esta decisión, no se había presentado la excepción previa de inepta demanda y que, pese a que esta fue inadmitida, en esa oportunidad, no se realizó ningún reparo sobre los yerros que ahora afirma el Tribunal se configuran, razón por la cual solicita se dé prevalencia al derecho sustancial sobre el formal. 11.

Finalmente, expuso que la decisión adoptada resulta violatoria del debido proceso y acceso a la administración de justicia, toda vez que se profirió por fuera de la etapa procesal estipulada por el legislador, es decir, cuando el estudio de la admisión ya se había efectuado, cesándose así la oportunidad para subsanarla. 1.4. Trámite en primera instancia 12.

El 18 de mayo de 202213, por fuera del término para interponer el recurso, la parte actora allegó un escrito en el que “dando alcance al recurso” adjuntó el acta de liquidación del contrato TT 107-2012 adoptado por la Terminal de Transportes SA y el 26 de mayo de 202214, aportó constancia de envío del recurso y los anexos a las demás partes del proceso. 13.

El 17 de noviembre de 202215, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C negó el recurso de reposición y confirmó el Auto de 30 de marzo de 2022. Adujo que se configuró la inepta demanda porque, desde antes de presentarse el medio de control, la parte actora conocía de la existencia de las Resoluciones 11 del 3 de febrero y 53 de 12 de mayo de 2017, contentivas de la liquidación unilateral del Contrato de Interventoría TT-107-2012.

Agregó que lo que se pretendía era “cercenar” la realidad contractual, al reclamar la liquidación judicial del contrato, su declaración de incumplimiento y el consecuente reconocimiento de perjuicios sin vencer el acto de liquidación del contrato. 14. El expediente ingresó a esta Corporación el 6 de marzo de 202316. 2. CONSIDERACIONES 13 Índice Samai 83 del Tribunal. 14 Índice Samai 84 del Tribunal. 15 Índice Samai 86 del Tribunal. 16 Índice Samai 2.

Radicación: 25000-23-36-000-2017-01162-01 (69.578) Actor: Gustavo Roso Gómez Demandado: Terminal de Transportes SA y otros Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) 5 de 7 15. La Sala revocará la providencia impugnada, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en aplicación del control de legalidad, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, toda vez que, de un lado, no haber demandado las resoluciones que liquidaron el contrato de interventoría no genera un vicio que acarrea una nulidad y, en esa medida, el Tribunal no podía, so pretexto de sanear el proceso, adoptar esa decisión, y de otro, la omisión al no incluir dicha pretensión en la demanda, no genera un incumplimiento a un requisito formal que permita declarar la excepción de inepta demanda, si no, eventualmente, sustancial que debe ser estudiado en la sentencia. 16. 1) Límites del artículo 207 del CPACA.

El artículo 207 del CPACA en relación con el control de legalidad dispone que: “Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”. Para la Sala, el Tribunal no debió ampararse en esta disposición para declarar probada una supuesta excepción previa ya que, lo advertido, esto es, no haber demandado las Resoluciones 11 de 3 de febrero de 2017 y 53 de 12 de mayo de 2017 que liquidaron unilateralmente el contrato interventoría TT-107-2012, no es un vicio que podría acarrear una nulidad en los términos del artículo 133 del CGP17. 17.

Además, la Sala encuentra que no solo se utilizó una disposición que no le daba competencia para terminar el proceso por lo argumentado, sino que, además, suspendió la audiencia inicial para adoptar esta decisión y olvidó que, incluso, existían unas pretensiones que se encontraban por fuera de la órbita de las resoluciones extrañadas. 17 “Artículo 133.

Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas, aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

Parágrafo. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece”. Radicación: 25000-23-36-000-2017-01162-01 (69.578) Actor: Gustavo Roso Gómez Demandado: Terminal de Transportes SA y otros Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) 6 de 7 18. 2) Límites de la excepción previa de inepta demanda.

Por otro lado, la excepción previa de inepta demanda se encuentra contemplada en el artículo 100 del CGP18 y se configura (a) por la ausencia de requisitos formales o (b) por la indebida acumulación de pretensiones y, la oportunidad procesal para resolverla es antes de la audiencia inicial, según el artículo 101 del CGP, aplicable por remisión expresa del parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA. 19.

Cabe destacar que, si se trata de requisitos formales, en materia de lo contencioso administrativo, tales requisitos de la demanda para accionar en esta jurisdicción, de conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo son: 1) los estipulados en el artículo 162 sobre el contenido de la demanda, 2) la individualización de pretensiones de acuerdo con el artículo 163 y 3) los anexos que debe contener la demanda establecidos en el artículo 166. 20.

Dicho lo anterior, es claro para la Sala que el Tribunal también erró al concluir que, en el presente caso, se había configurado la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales al no haberse demandado las resoluciones que liquidaron el contrato, ya que, esto correspondería a un defecto sustancial y, por lo tanto, debió ser analizado en la Sentencia. 21.

Respecto de los reparos de la apelación relacionados con que las citadas resoluciones no liquidaron el contrato y, por lo tanto, no debían demandarse, se considera que estos hacen parte del análisis de fondo del presente asunto y, en consecuencia, deberán estudiarse en la oportunidad correspondiente, al igual que las demás pretensiones que fueron formuladas en la demanda. 22.

Por lo anterior, se revocará la decisión recurrida y se ordenará al Tribunal continuar con el trámite del proceso. La Sala, en consecuencia, 3.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el Auto de 30 de marzo de 202219, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante el cual, en ejercicio del “control de legalidad y saneamiento del proceso” declaró configurada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales y, en consecuencia, dio por terminado el proceso. 18 “Artículo 100.

Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.” 19 Índice Samai 79 del Tribunal. Auto notificado por estado el 12 de mayo de 2022.

Radicación: 25000-23-36-000-2017-01162-01 (69.578) Actor: Gustavo Roso Gómez Demandado: Terminal de Transportes SA y otros Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) 7 de 7 SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C continuar con el proceso.

TERCERO: NOTIFICAR esta decisión mediante estado electrónico, según lo dispuesto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Salvamento de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA