CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: Sección Segunda del Consejo de Estado Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/falta del cumplimiento del requisito general de subsidiariedad Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 10 de abril de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado1, por medio del cual declaró improcedente el amparo.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Sentencia proferida por una Sala de Conjueces. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional, presentó acción de tutela contra la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 11 de agosto de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano nació el 21 de mayo de 1959 y prestó sus servicios al magisterio oficial en el Departamento de Boyacá - Municipio de Sogamoso, con una vinculación de carácter municipal y nacionalizada. 4.
Expresó que, la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante las resoluciones: (i) núm. RDP 003051 del 27 de enero de 2015, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; (ii) núm. RDP 009070 del 6 de marzo de 2015, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y (iii) núm. RDP 014101 del 13 de abril de 2015, que resolvió el recurso de apelación ratificando la postura de la entidad demandada. 5.Adujo que, la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho, en donde solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones indicadas supra. 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP 6.
El Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia de primera instancia el 11 de mayo de 2017, negando las pretensiones de la demanda. 7. La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia el 11 de agosto de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…] Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables. Tercero. Por tratarse de una sentencia de unificación que reconoce un derecho, esta sentencia debe ser extendida por las autoridades administrativas en virtud de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, a quienes acrediten encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de conformidad con las reglas señaladas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Revocar la sentencia del 11 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Quinto. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 003051 del 27 de enero de 2015, RDP 009070 del 6 de marzo de 2015 y RDP 014101 del 13 de abril de 2015, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.
Sexto. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano, identificada con cédula de ciudadanía 46.353.735, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 21 de mayo de 2008 y el 21 de mayo de 2009, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones docentes y de navidad.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 26 de septiembre de 2011 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Séptimo. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Octavo. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
Noveno. Negar las demás pretensiones de la demanda. Décimo. No se condenará en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Décimo primero. Rechazar la solicitud de unificación jurisprudencial elevada por la UGPP, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Décimo segundo. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester […]”. 8.La Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que: “[…] Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento […]”. […] “[…] 112.
Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Hirma Nubia Jiménez Lozano demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente de primaria, en plazas clasificadas como nacionalizadas y territoriales.
Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: […]”. […] “[…] 113.
En relación con las vinculaciones antes descritas es oportuno hacer las siguientes precisiones: 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP a. La demandante tuvo vinculaciones en interinidad, las cuales son válidas para obtener la pensión gracia objeto de controversia.
Al respecto esta corporación ha sostenido lo siguiente: Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos. 114.
Conforme al anterior criterio, las vinculaciones en interinidad son computables para acceder a la pensión gracia, pues lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado, lo cual se acreditó en el sub lite. b. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó que la actora fue vinculada como docente por contratos de prestación de servicios durante los años 1993 y 1994,98 los cuales también deben computarse para efectos de obtener la pensión gracia […]”. […] “[…] 115.
Conforme al anterior lineamiento interpretativo, en el sub lite se computarán los tiempos laborados por la actora en virtud de contratos de prestación de servicios, celebrados con el alcalde del municipio de Sogamoso y que se pagaron con recursos propios de dicho ente territorial, en razón a que la normativa especial no excluyó tal modalidad contractual para el acceso a dicho beneficio laboral; por el contrario, lo relevante es que el interesado demuestre haber trabajado en el magisterio oficial como maestro territorial o nacionalizado, así como tener una experiencia docente anterior al 31 de diciembre de 1980. 116.
Es pertinente aclarar que esta tesis es consonante con el mandato constitucional de privilegiar la realidad sobre las formalidades en aras de garantizar el acceso de los trabajadores a sus derechos mínimos laborales […]”. […] “[…] 124. En este orden de ideas, la presente decisión se ciñe integralmente al criterio unificado del Consejo de Estado en torno a la forma en que debe acreditarse la plaza docente territorial o nacionalizada que viabiliza el cómputo del tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia. iii) La señora Hirma Nubia Jiménez Lozano cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 9. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRINCIPALES: Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA con la sentencia del 11 de agosto de 2022.
Segundo. Consecuentemente DEJAR sin efectos la decisión proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA con la sentencia del 11 de agosto de 2022 dentro de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 15001233300020160027801 promovido por la señora HIRMA NUBIA JIMÉNEZ LOZANO contra la UGPP en razón a que reconoce y ordena el pago de una pensión gracia a la causante quien no tiene derecho a ello y que genera un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida.
Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar: Al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, dictar nueva sentencia ajustada al marco del reconocimiento de la pensión gracia bajo el principio de legalidad. ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA, al ordenar el reconocimiento de una pensión gracia sin el lleno de requisitos legales.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, SUSPENDER el cumplimiento de la sentencia del 11 de agosto de 2022 proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, dentro del proceso contencioso Nº 15001233300020160027801 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas en las sentencias objeto de tutela […]”. 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP 10.
La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un i) defecto fáctico, en un ii) defecto sustantivo por interpretación irrazonable; y en un iii) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. Actuación 11. La Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por auto de 21 de marzo de 2023; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y iii) vinculó a Hirma Nubia Velázquez Lozano y al Tribunal Administrativo de Boyacá, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 12. Hirma Nubia Velázquez solicitó que: “[…] Considero de manera respetuosa, que no existe ningún hecho o fundamento jurídico, para la procedencia de la acción de tutela de la referencia, por cuanto ningún derecho fundamental se le ha vulnerado a la Entidad y adicionalmente, se surtió la demanda, conforme a lo que ordena la Ley.
En cuanto a las razones expuestas por la accionante, la UGPP, respecto a la aplicación errada de la normatividad, por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en la Sentencia proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de radicado No. 15001 23 33 000 2016 00278 01, resultan ser consideraciones de hecho infundadas, por cuanto el reconocimiento de la prestación denominada Pensión Gracia, no contempla el requisito de vinculación mediante forma legal y reglamentaria, por el contrario, solo se requiere que la vinculación sea territorial y previa al 31 de diciembre de 1980 […]”. […] “[…] La discusión relacionada con mi derecho a la Pensión Gracia, ya fue resuelto previamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Acción de Tutela no es el mecanismo para atacar dichas consideraciones correspondientes a otra instancia judicial, bajo el entendido que ese es el argumento al cual acude la UGPP al Juez de Tutela […]”. 13.
La Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que: “[…] En este orden de ideas, la UGPP pretende una nueva evaluación en sede de tutela de los argumentos que fueron ampliamente estudiados en segunda instancia 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho y que llevaron a concluir que la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia debatida. ix) Con el presente trámite constitucional se pretende habilitar una nueva oportunidad en aras de reiterar los argumentos ventilados en el proceso ordinario, así como exponer mejores consideraciones en defensa de los intereses de la entidad accionante, lo cual desconoce la finalidad de la acción de tutela, el principio de preclusión de las actuaciones judiciales y los derechos al debido proceso, contradicción y defensa de las partes.
Así las cosas, es oportuno resaltar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reabrir el debate sobre un asunto que fue analizado de manera concienzuda en primera y segunda instancia por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respeto del debido proceso de los intervinientes, garantizando los derechos de audiencia y de defensa de las partes y teniendo en cuenta la normativa aplicable en la materia puesta a consideración de los jueces competentes, en armonía con las pruebas allegadas al expediente […]”. 14.
El Tribunal Administrativo de Boyacá guardó silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 15. La Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 10 de abril de 2023, resolvió lo siguiente: “[…] Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por la UGPP en contra de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia […]”. 16.
La Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que: “[…] La acción de tutela, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados por la actuación u omisión de las autoridades o de algunos particulares, es procedente para controvertir providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan con los requisitos generales y específicos fijados jurisprudencialmente.
Así las cosas, una de las exigencias generales es precisamente la subsidiariedad, como se expuso en precedencia. Al respecto, se aprecia que es el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal que consta en el numeral 7 del artículo 250 del CPACA que dice: «No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida»2 la 2 Esta posición ha sido adoptada, entre otras, en las siguientes providencias: 2 de junio de 2022, radicación: 11001-03-25-000-2019-00451-00 (3403-2019), demandante: Esperanza Trujillo Delgado; 3 de noviembre de 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP herramienta judicial con la que cuenta quien considera que la decisión acusada ha reconocido una pensión a quien no tenía la aptitud legal para acceder a ella, entendiendo aquella como la situación jurídica necesaria para adquirir el estatus de pensionado.
Incluso, de considerar que se ha vulnerado el debido proceso podrá alegar la casual contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública.
En relación con lo anterior, el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 determina que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de los Tribunales o de los jueces administrativos y el artículo 250 ibidem regula las causales descritas en precedencia, como la séptima que se citó en el párrafo anterior.
Por lo tanto, quien estima que se ha vulnerado el debido proceso o se ha reconocido una pensión a quien no tenía la aptitud legal para ello dispone del recurso extraordinario de revisión de que trata el título VI, capítulo I, de la Ley 1437 de 2011, dentro del término previsto en el artículo 251 de la precitada norma. III. Existencia de otro mecanismo judicial La UGPP considera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que reconoció una pensión gracia en favor de la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano sin el cumplimiento de los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989.
Al respecto, alegó que el ad quem inobservó que los tiempos de servicio prestados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 fueron en virtud de una vinculación del orden nacional. Asimismo, que se contabilizaron los tiempos trabajados a través de contratos de prestación de servicio, y, finalmente, porque en su concepto, pese a que las certificaciones adolecían de irregularidades fueron valoradas para acceder al derecho pensional.
Por la claridad de la situación en este caso, no cabe duda que la UGPP tiene a su disposición otro mecanismo judicial idóneo de defensa de sus derechos, como lo es el recurso extraordinario de revisión, en donde de conformidad con el numeral 7 del artículo 250 del CPACA, puede discutirse y decidirse la legalidad de la pensión gracia otorgada por la autoridad judicial a la Señora Hirma Nubia Jiménez Lozano. Incluso a través del recurso antes referido mecanismo judicial puede plantear se estudie la violación al debido proceso que también aduce la Accionante, con base en el literal a) del artículo 20 de la ley 797 de 2003, en donde además se puede discutir la supuesta o real afectación al erario publico y la sostenibilidad fiscal que aduce la accionante contra la sentencia censurada […]”. […] “[…] Una vez revisadas las pruebas que obran en el expediente de la referencia, se denota que no se dan los presupuestos para considerar la afectación o amenaza urgente de los derechos fundamentales que la accionante UGPP invoca, con el fin de flexibilizar la exigencia de subsidiariedad, y que se haga necesaria la intervención del juez constitucional, en tanto que, no demuestran una situación de vulnerabilidad que deba ser atendida a través de este mecanismo constitucional.
Además, que 2022, radicación: 110010325000201500276 00 (0532-2015), demandante: Municipio de Morroa, Sucre, demandado: Olimpo Rafael Guzmán Méndez. 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP justamente, mediante la acción judicial especial para revisar decisiones judiciales que concedieron derechos prestacionales de carácter económico como en el caso de la pensión gracia, cuenta claramente con el recurso de revisión - se reitera- en el cual el juez tiene amplia competencia, de conformidad con el articulo 255 del CPACA para que mediante la sentencia respectiva, si encuentra violada la causal 7 del artículo 250 del CPACA, decida invalidando la sentencia revisada y dictando la que corresponda en derecho y así mismo en esta resolverá sobre restituciones, cancelaciones, perjuicios y demás consecuencias de dicha invalidación, o bien si encuentra pruebas de la violación del literal a) del artículo 20 de la ley 797 de 2003 declarara’ la nulidad de la sentencia cuestionada por la UGPP y devolverá el proceso para que la autoridad judicial aquí cuestionada rehaga la actuación conforme a derecho […]”.
La impugnación 17. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] El estrado judicial accionado, en su decisión del 11 de agosto de 2022, erró en la aplicación de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 del 29 de diciembre de 1989, que regularon los requisitos para otorgar la prestación gracia por cuanto: a.- Si bien es cierto la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano se desempeñó como docente antes del 30 de diciembre de 1980, las vinculaciones son de carácter Nacional, lo que impide que sean tenidas en cuenta para conceder el derecho a la pensión gracia. b.- El accionado no podía computar, para el reconocimiento prestacional, tiempos de servicio prestados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, pues ellos no constituyen un vínculo legal y reglamentario a los cuales se les pudiera aplicar las leyes que regulan la pensión gracia, lo que hace que la causante no tenga acreditada, a través de actos administrativos de nombramiento y posesión, la vinculación directa al servicio educativo territorial como así lo exige la Ley 115 de 1994 […]”. […] “[…] Con base en las consideraciones expuestas por el a quo en el fallo del 10 de abril de 2023 y que dan lugar a la declaratoria de improcedencia de la acción, esta entidad se permite esgrimir dicha posición, al considerar que la acción de tutela en este caso es el mecanismo idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales vulnerados a la UGPP, aun cuando exista un mecanismo alterativo de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión, el cual, debido a sus ritualidades procesales supedita necesariamente que la protección de estos derechos se postergue y no sea inmediata, lo que a su vez genera que el perjuicio ocasionado al Sistema General de Pensiones se incremente con el paso del tiempo.
En consecuencia, se procede a sustentar la procedencia de esta acción:
1. CON RESPECTO AL PERJUICIO IRREMEDIABLE A pesar de que en el fallo de tutela de primera instancia manifiesta la inexistencia de un perjuicio irremediable en este caso, esta entidad considera que, conforme a los criterios jurisprudenciales definidos por la Corte Constitucional, para determinar 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de uso inminente e impostergable, el a quo debió realizar una valoración objetiva de los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en la demanda de tutela, y de las pruebas aportadas, con el fin de determinar si existe un perjuicio irremediable que amerite que la acción de tutela sea el mecanismo para evitar la materialización de un riesgo inminente de perdida de recursos públicos […]”. […] “[…] Conforme a los presupuestos jurisprudenciales descritos y de cara a la realidad procesal es claro que en el presente caso este defecto se configura con la decisión del 11 de agosto de 2022, dictada por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, por reconocer a favor de la señora Hirma Jiménez una prestación sin el lleno de los requisitos legales para ser beneficiario de ella conforme a las Leyes que regulan el tema de la pensión gracia, las cuales al no ser aplicadas y darles un alcance que las mismas no tienen, generaron que en el presente caso se diera un reconocimiento pensional gracia a la señora HIRMA NUBIA JIMÉNEZ LOZANO quien no tiene derecho […]”. […] “[…] Teniendo en cuenta lo anterior, es dable indicar que la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, no admite completar o computar tiempos de servicio prestados en la Nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación Nacional por ser estos incompatibles con los prestados en un Departamento, Municipio o Distrito, de tal manera que los tiempos de orden nacional deben ser desestimados […]”. […] “[…] Teniendo en cuenta lo hasta aquí señalado y para el presente caso el defecto fáctico en cabeza del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, se configura en la errada valoración del material probatorio aportado ya que como se observa del proceso contencioso administrativo se demostró que la señora HIRMA NUBIA JIMÉNEZ LOZANO, no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia toda vez que al 31 de diciembre de 1980, no se encontraba vinculada como docente de carácter departamental, distrital o municipal y por tanto de conformidad con los estipulado en el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no es acreedora de la pensión Gracia […]”. […] “[…] En ese orden de ideas, los tiempos de servicio prestados por la señora HIRMA NUBIA JIMÉNEZ LOZANO anteriores a diciembre de 1980 deben ser desestimados para el reconocimiento de la pensión gracia, por ser tiempos de carácter Nacional y en consecuencia resulta evidente que al no contarse con vinculación válida antes de diciembre de 1980 para el reconocimiento de la prestación no se cumple con uno de los requisitos legales para exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, téngase en cuenta que los demás tiempos de servicio acreditados por la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano desde el año 1982, presentan inconsistencias respecto de la calidad en que fueron prestados si son Nacionales y/o municipales: […]”. […] 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP “[…] 5.
El Despacho accionado incurrió en los defectos material o sustantivo y fáctico por cuanto: Reconoció una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos legales contenidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 esto es, sin que la causante contara con vinculación territorial anterior a 30 de diciembre de 1980, los tiempos acreditados antes de dicha fecha son Nacionales por lo que debieron desestimarse.
Valoró defectuosamente el material probatorio aportado al tramite procesal, en el que se evidenciaba que los tiempos de servicio anteriores a diciembre de 1980 eran de carácter Nacional, y que respecto de los demás tiempos de servicio acreditados (i) existían inconsistencias respecto de si eran nacionales o territoriales (ii) se computaron tiempos prestados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que no son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 18.Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20185 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 19. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Problema jurídico 20.Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de subsidiariedad. 21.Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 22.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena7, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 23.Esta Sección adoptó8 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20059, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 24.Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 25.De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 26.Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 9 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP 27.El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 28.La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad.
Acerca del requisito de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales 29.La jurisprudencia constitucional, en armonía con lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6.º del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199112, indica que la solicitud de tutela es un medio de defensa de carácter subsidiario para obtener la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, lo que impone su procedencia siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para el amparo judicial de estos derechos. 30.En ese orden de ideas, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios que existen en el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia atacada, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dichos mecanismos no son idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 12 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP 31.Frente al tema ha dicho la Corte Constitucional13: “[…] Bajo esta perspectiva, la sentencia T-211 de 200914 precisó al menos cuatro razones por las que el estudio del requisito de subsidiariedad es fundamental para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: “La primera consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que la misma Carta ha delineado, y se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Adicionalmente, cuando se promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que está encargado del proceso.
En uno y otro caso, la acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su “juez natural”. Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.
Es en este sentido que la sentencia C-543/92 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Como tercera razón, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento. No hace parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre jurídica entre los asociados. Por esto, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.
Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a 13 Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 8 de marzo de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Corte, Constitucional, sentencia T-211 de 27 de marzo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
En el mismo sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencia T-649 de 1 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se estudió la idoneidad y eficacia del recurso de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa que hacía improcedente la acción de tutela porque existía otro medio de defensa judicial. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.” 7.
En suma, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y si se trata de un proceso concluido o en curso. La anterior verificación del requisito de subsidiariedad conlleva la salvaguarda de las siguientes garantías: i) el juez natural; ii) el respeto por el debido proceso propio de cada actuación judicial; y iii) la protección de la seguridad jurídica y la cosa juzgada […]”. 32.En ese orden de ideas, quien interponga una acción de tutela contra providencias judiciales, debe agotar previamente todos los recursos ordinarios y extraordinarios.
Requisito general de subsidiariedad respecto del agotamiento del recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 200315 33.Visto el artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, señala: “[…] Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo16 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]”. 15 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 16 Declarado inexequible 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP 34.Visto el artículo 251 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, señala que podrá interponerse “[…] en los casos previstos en al artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]”. 35.Atendiendo a que, frente al cumplimiento del requisito general de subsidiariedad respecto del agotamiento del recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 200318 por parte de las Cajas de Previsión Social, si bien la citada norma señaló las autoridades que se encuentran legitimados por activa para presentarlo “[…] el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación […]”, lo cierto es que la Corte Constitucional en la sentencia SU – 427 del 201619, consideró que: i) con base en el numeral 620 del artículo 6 del Decreto 5021 de 200921 se atribuyó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza; e ii) indicó que además de los sujetos señalados en el artículo 20 de la Ley 797, las administradoras de pensiones se encuentran legitimadas para interponer el citado recurso.
Textualmente, señaló: […] 7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones 17 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 18 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-426 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 20 6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. 21 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias”. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero22 […]”. 36.Asimismo, esta Corporación23 ha señalado que las administradoras de pensiones deben tomar las medidas necesarias para aplicar el artículo 20 de la Ley 797, entre otras, para solicitar autorización o aval, a las entidades legitimadas para que se surta el recurso extraordinario señalado supra24, conforme con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003, en armonía con lo señalado en el artículo 25125 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201126. 37.De lo anterior se colige que, a las administradoras de pensiones, entre ellas, la UGPP les asiste legitimación en la causa por activa para la interposición del recurso extraordinario de revisión, cuando se invoca el artículo 20 de la Ley 797, dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial, conforme lo señala el artículo 251 de la Ley 1437. 38.Esta circunstancia, hace que en principio la acción de tutela sea improcedente, salvo que se evidencie de manera palmaria la ocurrencia del abuso del derecho alegado27, caso en el cual, como lo ha señalado esta Sección28 es necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos fundamentales involucrados, a través de medidas inmediatas de protección como 22 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, sentencia de 26 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2014 01658 00 24 La Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013 le ordenó a las entidades que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, como lo es FONPRECON, que tomaran las medidas necesarias para aplicar el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 25 “Artículo 251.
Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 26 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 27 Corte Constitucional, sentencia SU- 068 de 21 de junio de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03457 00. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo las acciones correspondientes, ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 39.En ese sentido, la Sala resalta que la misma Corte Constitucional en las sentencias SU-631 de 12 de octubre de 201729 y T-034 de 13 de febrero de 201830, estableció una serie de criterios o elementos que pueden ser aplicados para evitar la concesión de derechos pensionales fundamentados en situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho.
El primero -el elemento objetivo- relacionado con el aumento o incremento significativo de los ingresos de una persona en el último año de servicios o en el periodo que sirve de base para calcular el IBL de la pensión; y, el segundo, -el elemento subjetivo- relacionado con que ese aumento se haya obtenido: i) con un ánimo de defraudar el sistema pensional; ii) mediante una “vinculación precaria” o iii) que se desvirtúe la presunción de buena fe31 que rige las actuaciones de los particulares.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 40.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 41.Atendiendo a que, la Corte Constitucional32 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, 29 Corte Constitucional, sentencia SU 631 de 12 de octubre de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 30 Corte Constitucional, sentencia T-034 de 13 de febrero de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 31 El principio de la buena fe ha sido definido por la Corte Constitucional como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta. 32 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 42.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 43.Atendiendo a que, la Corte Constitucional33 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Análisis del caso concreto 44.
La actora, a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional, presentó acción de tutela contra la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 11 de agosto de 2022, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 45.Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 46.La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 47.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 47.1.
Copia de la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de agosto de 2022 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de subsidiariedad 48.La Sala advierte que la actora contaba con otro medio de defensa para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, antes de acudir a la acción de tutela, toda vez que tiene la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797, en concordancia con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 para controvertir lo decidido en la sentencia accionada, comoquiera que conforme a las reglas anteriormente establecidas por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado le asiste legitimación en la causa por activa para tal efecto. 49.Así las cosas, como lo ha señalado esta Sección34 al resolver problemas jurídicos similares, la situación que se presenta no es irremediable, dado que el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, para lo cual la entidad accionante está obligada a hacer uso de lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley 797, por lo que no resulta lógico considerarlo como insuperable, inminente o impostergable. 50.En las anteriores circunstancias, las presuntas irregularidades planteadas en la solicitud de tutela las debe dirimir el juez ordinario en sede del recurso extraordinario de revisión, para que verifique el alcance de la regulación aplicable de conformidad con el precedente mencionado y determinar si la prestación periódica fue reconocida de manera irregular, lo cual trae como consecuencia el no cumplimiento del requisito general de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela. 51.En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en el caso sub examine, existen otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la actora, como lo es el recurso extraordinario de revisión, previo al cumplimiento de los requisitos 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03457 00. 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP legales, para controvertir lo decidido en la sentencia, antes de acudir a la acción de tutela. 52.Ahora bien, la Sala debe precisar que la actora incluyó en su escrito de tutela las siguientes pretensiones subsidiarias: “[…] En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA, al ordenar el reconocimiento de una pensión gracia sin el lleno de requisitos legales.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, SUSPENDER el cumplimiento de la sentencia del 11 de agosto de 2022 proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, dentro del proceso contencioso Nº 15001233300020160027801 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas en las sentencias objeto de tutela […]”. 53.Al respecto la Sala precisa que, al ser el juez natural de la causa el competente para pronunciarse de fondo respecto a los reparos formulados por la actora, no puede el juez constitucional en esta instancia inmiscuirse en lo que será objeto de análisis en un eventual recurso extraordinario de revisión. En ese sentido, no resulta procedente acceder a la solicitud de la actora en el sentido de suspender los efectos de los actos administrativos aquí demandados.
Conclusiones de la Sala 54.La Sala considera que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo para lograr la protección de los derechos, en atención a que se trata de un mecanismo residual y subsidiario, es decir que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial que permitan proteger los intereses de los afectados, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable que en el presente caso no se configuró. 55.Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 10 de abril de 2023 proferida por la Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00469-01 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP improcedente la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 10 de abril de 2023 proferida por la Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.