Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA – CVC Tema: ACTO PREPARATORIO O DE TRÁMITE – lo es la Resolución 0100 No. 0781 – 0625 de 11 de noviembre de 2009 / SENTENCIA INHIBITORIA – imposibilidad de ejercer el control judicial frente a un acto de preparatorio o de trámite – REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA SENTENCIA DE UNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA– presentó el señor Esteban Loaiza Echeverry en contra de algunos apartes de la Resolución 0100 No. 0781 – 0625 de 11 de noviembre de 2009, expedida por la directora encargada de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –en adelante la CVC–.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. El ciudadano Esteban Loaiza Echeverry, obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, presentó demanda ante esta jurisdicción, formulando las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Que es NULO el punto 5.1.1, del punto 5. del artículo Primero (sic) de la Resolución No. 0100 No. 0781-0625 de noviembre 11 de 2009, proferida por [la] doctora María Jazmín Osorio Sánchez directora general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC, nunca existió concertación en el tema de áreas potenciales para la disposición de residuos sólidos Regional, por cuanto lo que se estableció quedó plasmado en el Acuerdo Municipal No. 015 de septiembre 3 de 2009, consistente en la implementación de una planta de manejo integral de residuos sólidos local ósea la PMIRS (sic), para el Municipio de Toro.

SEGUNDO: Se excluyan como parte de la Resolución antes mencionada, los “predios preseleccionados” para la disposición final de los residuos sólidos denominados: Galilea 00-01-002-118 ubicado en la vereda el Guachal de Bohío, Porvenir 00-02- 004-012 ubicado en la vereda El Guachal de Bohío y Llano Grande 00-02-0004-050, 1 Fol. 360-379, C. 1. 2 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC ubicado en la vereda de San Francisco, evitando dejar abierta la posibilidad para que esta Administración o administraciones futuras puedan contratar a espaldas de la comunidad, la construcción de un relleno sanitario Regional o Zonal en el Municipio de Toro – Valle, con las consecuencias negativas en lo ambiental, económico y social ampliamente expuestos.

I.1.1. Los hechos 2. El actor en la demanda aludió a los hechos que sustentan las pretensiones, los cuales, a pesar de su enunciación confusa, se sintetizan de la siguiente forma: 3. Hizo referencia a la inconformidad de los habitantes del municipio de Toro (Valle del Cauca) por el establecimiento de un relleno sanitario regional en su territorio, para lo cual enunció una serie de documentos que así lo indicarían, dentro de los cuales pueden destacarse los siguientes: (…) 2.

El día 2 de febrero de 2.009 se le entregaron dos documentos o comunicados dirigidos al señor Rodrigo Alberto Garay, Alcalde Municipal de Toro y avalados por la firma de 1.929 personas entre comunidad estudiantil (741) y residentes (1188) en el Municipio de Toro, se le puso en conocimiento el RECHAZO por la posible ubicación de un Relleno Sanitario Regional en los predios del Municipio de Toro, desechando las razones esgrimidas por el burgomaestre, de la posibilidad de obtener grandes “ingresos”, los cuales a consideración de los pobladores, deberían ser buscados por otros medios, argumentando que si de verdad dicha propuesta fuese tan rentable, que explicación tendría ¿por qué ninguno de los otros Municipios circunvecinos han mostrado ningún interés en dicho proyecto?.

(30 folios de muestra) (…) 14. En marzo 3 de 2009, el señor Rodrigo Alberto Garay, dio respuestas al derecho de petición realizado por la Comunidad Toresana, en el sentido de solicitarle la documentación prueba de la supuesta socialización, al proyecto de relleno sanitario de Toro (sic), enviando las actas Números 001 de agosto de 2008 y 009 de noviembre 14 de 2008, en las cuales se prueba NO haber sido convocados a dichas reuniones a las distintas fuerzas vivas de la comunidad toresana en especial los defensores del medio ambiente, en cambio sí aparece en un plano protagónico la Ingeniera Ana Marina Granja, que de manera coincidencial (sic) es a la vez la asesora de los “dueños del negocio” (13 folios) (…) 23.

Con el material audiovisual (CD), fotos, un artículo de periódico como evidencia, el 23 de abril de 2.009 se realizó una gran marcha de rechazo a la imposición de un relleno sanitario regional, en la que participaron aproximadamente 5.500 habitantes de todas las edades, del sector educativo, productivo, oficial, campesinos, etc. Nunca en Toro hubo aglomeración de tantas personas por una causa (4 folios) (…) 30.

Con el oficio No 0781-5667-09 de abril 30 de 2009, la CVC da respuesta a la primera solicitud a ellos realizada en uso al derecho de petición, en la que se evidencia que el alcalde municipal de Toro el señor Rodrigo Alberto Garay no solo estaba 3 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC adelantando gestiones para el proceso de modificar y ajustar el EOT ante la CVC desde el 16 de diciembre de 2008, presentándose el 19 de marzo de 2.009 ante el director territorial de la DAR-BRUT de la Unión Valle con la documentación sobre las modificaciones y ajuste al EOT, sino que además el día 29 de abril la CVC seccional de la unión recibe un oficio de retiro del documento de modificación y ajuste al EOT para seguir maquillándolo con su equipo asesor en manos de la secretaria de planeación (E) (…) Con la respuesta a la segunda solicitud, queda demostrado que el lote demarcado en la hacienda Llano grande para el relleno sanitario regional es el del negocio entre el grupo inversionista, el alcalde, su grupo asesor y su propietario, ya que se había realizado estudios geológicos, y periódicamente el ingeniero Humberto Holguín, ejecutor de los proyectos de los rellenos como en el de Yotoco hacia visitas técnicas al igual que los funcionarios de la CVC como los días 17-21 y 22 de mayo de 2.009.

En esta zona se ha querido realizar un ecocidio ya que es rica en vegetación nativa, en fauna, manantiales, es un corredor biológico de la cuenca del río cauca y muy cercanos a los cultivos de la fruticultura donde depende más de 1600 familias de la cabecera municipal y del corregimiento de San Francisco, Queda demostrado en esta documentación que mientras la comunidad manifestaba en los meses de febrero y marzo de distintas formas en NO rotundo a un posible relleno sanitario, el señor alcalde municipal presentaba documentos de una supuesta socialización al EOT, como lo señala en fecha 16 de marzo (23 folios) 4.

Mencionó una reunión realizada el 21 de mayo de 2009 entre el alcalde del municipio de Toro, ocho concejales del ente territorial, representantes del comité pro defensa del medio ambiente y la comunidad del municipio en la cual se habría acordado no proseguir con el proyecto de relleno sanitario regional y buscar una alternativa local al manejo de las basuras en un sitio concertado entre la comunidad, la CVC y la administración municipal. 5.

Hizo referencia al Oficio n.° 0701-5667-2009 de 8 de junio de 2009 mediante el cual la directora de la CVC, doctora María Jazmín Osorio Sánchez, dio respuesta a un derecho de petición presentado por el Gobernador del Valle, en el cual se indica «(…) “que el tema de los rellenos sanitarios regionales o locales no es la autoridad ambiental la que define el alcance de los mismos, esta es una decisión única y exclusivamente del municipio y de quien desarrollará la actividad” (…)». 6.

Destacó la expedición del Acuerdo n.° 015 de 3 de septiembre de 2009 a través del cual se estableció la implementación de la planta para el manejo integral de los residuos sólidos –denominado PMIRS– y la aprobación, por esa misma corporación, de un rubro para la compra de un lote para la adecuación de la planta de aprovechamiento de residuos sólidos por un valor de $2.800.000.000 en el plan operativo anual de inversiones de la vigencia 2010, coligiendo que «(…) hubo en parte voluntad para el inicio del manejo local de las basuras (…)». 7.

Anotó, finalmente, que la directora encargada de la CVC, doctora María Jazmín Osorio Sánchez, «(…) profiere la Resolución 010 No. 0781 - 0625 del 11 de noviembre del 2009, “Por medio de la cual se concierta y aprueba un ajuste al esquema de ordenamiento territorial del Municipio de Toro, en sus aspectos ambientales”, en cuyo artículo Primero Resuelve: “Declarar concertado y en consecuencia aprobado los ajustes 4 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC propuestos al esquema de ordenamiento territorial del Municipio de Toro – EOT, en sus aspectos ambientales (…)».

I.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de la violación I.1.2.1. Las normas violadas 8. La parte demandante consideró que con la expedición del acto administrativo acusado se transgredieron los artículos 29 de la Carta Política; 21, 22, 23 y 24 de la Ley 388 de 19972; y el Acuerdo Municipal n.° 015 de 3 de septiembre de 2009. I.1.2.2.

El concepto de la violación 9. La parte actora afirmó que no existió una verdadera socialización de la revisión, modificación y ajuste del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Toro, en particular, en lo que se refiere a las áreas potenciales para la disposición final de los residuos sólidos contenida en el punto 5.1.1 del artículo primero de la resolución acusada. 10.

Afirmó que el 5 de agosto de 2008 se llevó a cabo una reunión a la cual: (…) asistieron seis (6) consejeros territoriales, la secretaria de planeación Josefina López Ramírez y la ingeniera Ana Marina Granja contratada por el municipio para asesorar el proceso de revisión modificaciones y ajustes al EOT denominada: “… Acta de Socialización Revisión, Modificación y Ajustes del Esquema de Ordenamiento Territorial Municipio de Toro Valle…”, radicada bajo el No. 001, en la que entre otras cosas se estableció: (…) “… se procedió a dar presentación a la profesional, contratada por el Municipio para asesorar el proceso de revisión, modificación y ajustes del EOT, ingeniera Ana Marina Granja”.

En su intervención expresó, entre muchas cosas: “… el EOT ya cumplió con las fases de corto y mediano plazo, iniciándose el largo plazo y en esta etapa el Alcalde está facultado para realizar los ajustes necesarios al EOT en su primer año de gobierno…”. Continuando expuso: “… estos ajustes son necesarios ya que el Alcalde está gestionando las PTAR para Bohío y San Francisco y en el actual EOT no están especificados, estos suelos de protección, lo mismo sucede con el sitio para disposición final de los residuos sólidos, actualmente el Municipio cuenta con una celda transitoria, la cual solo está autorizada para la disposición de residuos sólidos hasta el mes de agosto del próximo año…”.

“…el Alcalde está adelantando gestiones para la construcción de un relleno regional en el Municipio de Toro para lo cual se tienen cuatro sitos seleccionados, dando a conocer a los presentes las bondades y las ventajas de un relleno regional en el Municipio, declarando que Toro sería el primero a postularse para este proyecto y de tener aceptación, ningún otro Municipio lo podría hacer ya que solo debe haber un relleno cada 60 Kilómetros, mostrando en el mapa que TORO es un sito estratégico para su localización…” (…) Nota: No se convocó a los distintos sectores de la Comunidad, como es usual para un proyecto de tantas implicaciones de todo (…) 11.

Se refirió, asimismo, a la reunión de sesión ordinaria de 14 de noviembre de 2008, contenida en el acta n.° 009 y en la cual se lee: 2 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 5 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC (…) Con la presencia del señor Rodrigo Alberto Garay Alcalde electo, la señora Josefina López Secretaria de Planeación Municipal, la presencia de 10 de los 11 concejales Municipales de Toro Valle, la señora Secretaria del Cabildo, el señor Oscar Gómez “Comerciante” y la invitación a integrantes de los Comité tanto Municipal como Departamental de Cafeteros y a la doctora Ana Marina Granja, Asesora tanto del Municipio, como de los interesados en el negocio del relleno sanitario regional y a los “Presidentes de las Juntas de acción Comunal del Municipio” (…) Dentro del acta se consignó el tema denominado: “Socialización del Esquema de Ordenamiento Territorial con Las Juntas de Acción Comunal”.

La expositora fue precisamente la doctora Ana Marina Granja, la misma del acta anterior sobre el EOT y de manera idéntica, expresó: “… en cuanto al sitio de disposición final la doctora Ana Marina, reveló a la plenaria que el Alcalde Municipal está adelantando gestiones para lograr ubicar el relleno regional en el municipio de Toro, para lo cual se tienen cuatro sitios estratégicos y se está en espera del concepto de la CVC (…) dando a conocer a los presentes las bondades y las ventajas de un relleno regional en el municipio, declarando que Toro sería el primero en proponerse para este proyecto y de tener aceptación ningún otro municipio lo podría hacer ya que solo debe haber un relleno cada 60 kilómetros…” (…) Finalizando el acta encontramos, lo siguiente: “…la plenaria expresó su beneplácito por esta gestión de parte del alcalde…” (…) Se motivó a los ediles y presidentes de las JAC, a visitar un relleno sanitario para observar y sacar sus propias conclusiones, ya que algunas veces se presentan dudas y diferencias, que se pueden aclarar visitando un relleno. La doctora Ana María, manifestó que puede coordinar la visita al relleno sanitario…”. 12.

Afirmó que en aquella reunión de 14 de noviembre de 2008 solo estuvieron presentes las personas interesadas en la construcción del mencionado relleno sanitario y de la que no puede deducirse la debida socialización de tal proyecto, respecto del cual, señaló, no contaba con ningún estudio técnico científico en relación con su impacto ambiental y socioeconómico en la región. 13.

Luego de citar apartes del documento memoria justificativa del proceso de revisión, modificación y ajustes al esquema de ordenamiento territorial del municipio de Toro, elaborado por el jefe asesor de planeación municipal en noviembre de 2008, y del documento memoria justificativa del proceso de revisión, modificación y ajustes al esquema de ordenamiento territorial del año 2009, indicó lo siguiente: Anexo a dicho documento aparecen 12 planillas de asistencia, firmadas por 159 pobladores del Corregimiento de “San Francisco” en jurisdicción del Municipio de Toro, como prueba de haberse llevado a cabo la supuesta “reunión de socialización de Revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro- valle” (sic), fechas en “noviembre 12 de 2008” (…) ¿Por qué aparece como prueba de la supuesta socialización unas planillas de asistencia de personas primero residentes en el corregimiento de San Francisco y no de la cabecera del Municipio y segundo con fecha del año 2008 y no del 2009 como correspondía? ¿sería que los firmantes lo hicieron porque les prometieron mejorar su acueducto? 14.

Citó el contenido del acto administrativo cuestionado señalando lo siguiente: (…) “11- Que entre la CVC y el Municipio de Toro, se hicieron dos reuniones, de concertación (sic) de las modificaciones y consecuentes ajustes al EOT, los días 8 y 14 de octubre de 2009 (…) ¿Por qué no fueron convocados a dichas reuniones en especial a la de septiembre 15 de 2009 que iniciaban el trámite o empalme entre el Municipio y la CVC, con los concejales y los integrantes del “Comité Cívico Pro medio 6 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC ambiente del Municipio de Toro”, siendo su representante autorizado por la Comunidad Toresana, el señor Oscar Naranjo, máxime si a la fecha estaba sobre el tapete el debate público sobre el manejo de los residuos sólidos en el Municipio y el No al relleno sanitario Regional? (…) Hay que anotar que esta documentación solo se pudo conocer a través de un derecho de petición de enero 20 de 2.010 ante la CVC (…) “12- Que los temas frente a los cuales se presentaron ajustes al esquema de ordenamiento Territorial del Municipio de Toro (sic), los cuales se revisan y ajustan en la presente resolución, son los que se determinan en el presente acto administrativo quedando frente a cada artículo propuesto por el Municipio, el concepto ambiental de la CVC (…) a fin de que se adopte en el acuerdo definitivo que se presente al Concejo Municipal…”.

I.2.- La contestación de la demanda por parte de la CVC3 15. La CVC, a través de apoderado judicial y dentro de la oportunidad procesal respectiva, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por el actor, «(…) bien sea por ajustarse al ordenamiento superior o por tratarse de un acto de trámite que no es objeto de control jurisdiccional», proponiendo las excepciones de i) la Resolución 0100 No. 0781-0625 de 2009 es un acto preparatorio; ii) no existe vicio de ilegalidad en el procedimiento de concertación de aspectos ambientales; y, iii) la improcedencia de las pretensiones. 16.

Afirmó que la resolución acusada es un acto preparatorio por cuanto «(…) no concluye la actuación administrativa, ni decide directa o indirectamente el fondo del asunto, ni produce efectos jurídicos definitivos, ya que estos están reservados al acuerdo municipal que adopta un ajuste o modificación del EOT», razón por la que no es susceptible de control jurisdiccional. 17.

Recordó que, de acuerdo con el Decreto n.° 4002 de 20044, todo proyecto de revisión o modificación de los planes de ordenamiento territorial se deben someter a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388, añadiendo que: Esta ETAPA DE CONCERTACIÓN, de acuerdo al marco normativo es exclusivamente entre el ente territorial y la autoridad ambiental y el pronunciamiento de la última es sobre sustentos técnicos y sobre temas ambientales, lo cual reposa en actas suscritas por el representante del ente territorial y de la CVC como autoridad ambiental (…) Respecto a las áreas de protección para infraestructura de servicios públicos, situación en la que se centra la preocupación del actor se debe aclarar que todos los entes territoriales sin excepción, tienen por mandato constitucional y legal, la función de señalar AREAS POTENCIALES para la infraestructura de servicios públicos, tales deberes se encuentran de manera expresa señalados en el artículo 3 del Decreto 838 de 2004 (…) La función en la instancia de concertación es la de revisar desde una perspectiva ambiental AREAS POTENCIALES para este fin, su vocación solo se definirá para el caso de los residuos sólidos mediante el instrumento de la licencia ambiental que debe ser previa a la ejecución del proyecto (…) El acto administrativo acusado obliga al municipio a ajustar en la memoria justificativa el 3 Fol. 499-511, C. Consejo de Estado. 4 por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997. 7 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC numeral 2.4 áreas de protección de infraestructuras del sistema de aprovisionamiento de servicios públicos, así como el numeral 2.5 PTAR laguna de Oxidación numeral 2.6 Escombrera Municipal de acuerdo a las sugerencias de la CVC, y en consecuencia ajustar el proyecto de acuerdo con todos los temas propuestos (…) La resolución a través de la cual se agota la etapa de concertación en materia ambiental es tan solo una parte del procedimiento tendiente a ajustar el esquema de Ordenamiento Territorial y por sí misma no define o altera la situación jurídica existente. 18.

Anotó que la resolución cuestionada indicó, en lo atinente a la revisión del tema de suelos de protección de infraestructura, que se concertaba «(…) “Por parte del municipio ajustar en la Memoria Justificativa, el numeral 2.4 de Áreas de protección de infraestructuras del sistema de aprovisionamiento de servicios públicos, numeral 2.5 PTAR Y LAGUNA DE OXIDACIÓN, numeral 2.6 Escombrera Municipal, de acuerdo a las sugerencias de la CVC.

Ajustar el documento proyecto de Acuerdo en todos los temas propuestos”» lo cual indicaba que el alcalde del municipio de Toro tenía la obligación de incluir las recomendaciones de la CVC en la memoria justificativa y en el proyecto de acuerdo a presentar ante el concejo municipal para que fuera aprobado o rechazado el ajuste propuesto al esquema de ordenamiento territorial. 19.

Afirmó que el ajuste del esquema de ordenamiento territorial del municipio de Toro fue discutido y aprobado mediante el Acuerdo n.° 024 de 13 de enero de 2010, por lo que, en su concepto, la fuerza vinculante de la Resolución 100 No. 0781-0625 de 2009 agotó su objeto con la inclusión de las propuestas de la CVC en la memoria justificativa y en el proyecto de acuerdo. 20.

Manifestó que el proceso de concertación de aspectos ambientales se encuentra previsto en las resoluciones n.° DG 570 de 2007 y DG 571 de 2004 proferidas por la CVC y, en lo atinente al caso objeto de juzgamiento, destacó: Para el caso del municipio de Toro, la etapa de concertación de los asuntos ambientales se desarrolló entre [la] CVC y el ente territorial después de haber pasado por la etapa de asesoría, la cual es una función de las corporaciones a la luz de la Ley 99 de 1993 (…) El municipio de Toro, a través de su Alcalde Municipal, en uso de las facultades dadas en la Ley 388 de 1997, 507 de 1999 y en especial de acuerdo a la Ley 932 de 2003 y el Decreto 4002 de 2004, elabora propuesta de ajuste y consecuente modificación al Esquema de Ordenamiento Territorial de su municipio, dentro de la revisión Ordinaria (sic) la cual se da al inicio del período constitucional de cada alcalde.

De conformidad con el procedimiento legalmente establecido, esta propuesta se pone a consideración de la CVC a fin de que sea analizada en sus aspectos ambientales (…) De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta lo señalado en especial por el Decreto 4002 de 2004 el municipio soporta técnicamente su propuesta de ajuste en temas relacionados con las Amenazas y Riesgos, Áreas de Protección Ambiental y Suelos de protección para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos, temas que son estructurantes en la clasificación del uso del suelo en el ordenamiento del territorio (…) Una vez se inicia el trámite de concertación con el auto de apertura se fija la agenda de trabajo convocando al municipio para adelantar las reuniones de concertación con el equipo interdisciplinario de la CVC (…) La ley 388 de 1997 y 507 de 1999 así como los decretos que reglamentan el régimen de ordenamiento territorial contemplan que en la etapa de concertación de aspectos ambientales se lleva a cabo entre los municipios 8 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC y la autoridad ambiental, para la participación ciudadana se fijan momentos y etapas distintas en el proceso de ordenación del territorio que son más propicias para el debate democrático (…) El artículo 24 de la Ley 388 de 1997 de manera clara establece que mientras se adelanta la etapa de concertación en materia ambiental entre el municipio y la autoridad ambiental, el municipio debe activar las instancias de discusión ciudadanas como señala de manera inequívoca el numeral 4 de la norma aludida (…) En consecuencia corresponde al municipio garantizar la participación de los ciudadanos dentro de la estructuración de su ordenamiento territorial, puesto que las autoridades ambientales solo se pueden pronunciar sobre asuntos de su competencia dentro de la etapa de concertación ambiental (…) Las reuniones de concertación se llevan a cabo como consta en las actas del 8 y 14 de octubre de 2009, concertándose los aspectos de suelos de protección ambiental, amenazas y riesgos, clasificación del suelo municipal suelos de protección de infraestructuras y cartografía, con lo cual se dio lugar a la expedición de la resolución 0100No0781- 0625 de 2009 (…) De esta manera en lo que respecta al procedimiento de concertación de aspectos ambientales entre el municipio de Toro y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, con pleno obedecimiento del ordenamiento superior y la Resolución DG 570 de 2004. 21.

Apuntó que las pretensiones de la demanda no pueden ser objeto de juzgamiento puesto que: i) en ella no se individualizó con precisión, como lo ordena el artículo 138 del CCA, el acto acusado, pues el punto 5.1.1. del punto 5 del artículo 1° de la Resolución 0100 No. 0781-0625 de 2009 expone la propuesta de ajuste del esquema de ordenamiento territorial que pone en consideración la CVC al municipio, lo que quiere decir que no contiene ninguna decisión administrativa, pues aquella se encuentra bajo el punto denominado «(…) “se concierta”»; y ii) el actor manifestó que se violaron los artículos 29 de la Carta Política; 21, 22 y 23 de la Ley 388 de 1997; y el Acuerdo Municipal n.° 015 de 2009, sin exponer en qué consistió la violación de tales preceptos, limitándose a señalar que no hubo una verdadera socialización y a descalificar una actuaciones adelantadas por el municipio que no guardan relación con el trámite de concertación ambiental. 22.

Añadió frente a la pretensión tendiente a que se excluyan de la resolución los predios preseleccionados para la disposición de los residuos sólidos: (…) es improcedente por cuanto su señalamiento en la resolución acusada, no tiene la aptitud o capacidad de incluirlos por sí misma en el EOT del municipio de Toro (…) Los predios citados reúnen las características potenciales para la infraestructura de servicios públicos, sin embargo para determinar si actualmente estas mismas son suelo de protección en el EOT del municipio de Toro hay que acudir al acto administrativo a través del cual se agotó la actuación administrativa adoptando el ajuste, es decir el Acuerdo 024 de enero 13 de 2010 (…) La inclusión de estos predios en la resolución 0100No0781-0625 de 2009 no es suficiente para el establecimiento de un relleno sanitario de carácter local o regional en el municipio de Toro, toda vez que para ello se deben reunir 3 requisitos específicos que no se consolidan en el acto acusado (…) Estos requisitos son en primer lugar la habilitación por parte del EOT conocida como uso conforme, en segundo lugar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIR) debe establecer las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos mediante la tecnología de relleno sanitario (decreto 838 de 2005 y 1732 de 2002) y por último la licencia ambiental en los términos de la Ley 99 de 1993. 9 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC I.3.

La intervención del señor Arley Marín Parra, coadyuvante de la parte demandada5 23. El ciudadano Arley Marín Parra, solicitó que: «(…) se denieguen todas las pretensiones de la demanda, debido a que la Resolución 0100 No. 0781-0625 de 2009, se ajusta al ordenamiento superior o subsidiariamente por tratarse de un acto de trámite o preparatorio, que no es objeto de CONTROL JURISDICCIONAL». 24.

Luego de citar el artículo 24 de la Ley 388 –modificado por la Ley 507 de 19996– advirtió que el trámite de concertación ambiental condensado en el acto acusado cumplió con el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico, indicando que, igualmente, el esquema de ordenamiento territorial fue socializado con los ciudadanos del municipio de Toro. 25.

Destacó, entonces, que: (…) Es deber y obligación del municipio seleccionar SITIOS POTENCIALES, para establecer infraestructuras para la DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS, infraestructuras disposición final de ESCOMBROS, infraestructura de SISTEMAS DE TRATAMIENTOS DE AGUAS RESIDUALES, entre otros temas ambientales, así sea como PLAN DE CONTINGENCIA, pero se deben de seleccionar (sic) (…) 26.

Adujo, luego de referirse a los artículo 25 y 26 de la Ley 388, que el procedimiento para la expedición del Acuerdo n.° 024 de 13 de enero de 2010, mediante el cual se revisó, modificó y ajustó el esquema de ordenamiento territorial del citado municipio a su vez adoptado mediante el Acuerdo n.° 008 de 2001, se ciñó a las mencionada normas, indicando que la juridicidad de tal acto administrativo fue estudiada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la sentencia de 30 de julio de 2010. 27.

Explicó, citando los artículos 3° y 4° del Decreto n.° 879 de 19987, que era una necesidad seleccionar unos sitios potenciales para el establecimiento de la infraestructura para la disposición final de residuos sólidos, escombros y la planta de tratamiento de aguas residuales, reiterando el respeto del debido proceso en la participación de los ciudadanos en la modificación del esquema de ordenamiento territorial. 28.

Manifestó que la selección de los predios Galilea, Porvenir y Llano Grande como sitios que podrían albergar la infraestructura para la disposición de residuos sólidos 5 Fol. 604-614, C. Consejo de Estado. 6 Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997. 7 por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial. 10 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC se dio en cumplimiento, igualmente, de los artículos 3° y 4° del Decreto n.° 838 de 20058. 29.

Aludió a los mismos defectos formales de la demanda que fueron alegados por la CVC, esto es: i) la imposibilidad de realizar el control de legalidad frente a la resolución acusada por ser un acto administrativo de trámite; ii) la indebida individualización del acto acusado en tanto el punto 5.1.1. del punto 5 del artículo 1° de la Resolución 0100 No. 0781-0625 de 2009 no contiene ninguna decisión administrativa; iii) la inexistencia de razonamientos que expusieran la forma en que el acto acusado violó las normas enunciadas en la demanda, al limitarse a señalar que no hubo una verdadera socialización, descalificando unas actuaciones adelantadas por el municipio que no guardan relación con el trámite de concertación ambiental; y, iv) la improcedencia de la pretensión consistente en la exclusión de los predios preseleccionados para la disposición de residuos sólidos, en tanto su señalamiento no tiene la aptitud o capacidad para ser incluidos en el esquema de ordenamiento territorial del municipio de Toro.

I.4. Trámite del proceso judicial 30. El Consejero de Estado sustanciador del proceso: i) mediante auto de 30 de mayo de 20119 admitió la demanda, ordenó la notificación a la CVC y fijó el proceso en lista por el término de 10 días para que los sujetos procesales pudieran contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas; ii) en auto de 1° de marzo de 201210 comisionó al Tribunal Administrativo del Valle para efectuar la notificación personal del auto admisorio de la demanda a la CVC, la cual se surtió el 13 de febrero de 201311; iii) a través de auto de 1 de noviembre de 201312 tuvo por presentada oportunamente la contestación de la demanda por parte de la CVC; iv) en auto de 29 de febrero de 201613 tuvo como coadyuvante en este proceso al señor Arley Marín Parra; v) decretó las pruebas a practicarse en este proceso judicial y tuvo como tales los documentos aportados por el demandante y el demandado, así como los antecedentes administrativos allegados en auto de 18 de octubre de 201614; y vi) profirió el auto de 31 de enero de 201715 en el cual corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones de conclusión y al agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. 30.

La demandada, en sus alegaciones de conclusión16, ratificó los argumentos y excepciones propuestos en la contestación de la demanda. 8 por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones. 9 Fol. 391-393, C. Consejo de Estado. 10 Fol. 472, C. Consejo de Estado. 11 Fol. 496, C. Consejo de Estado. 12 Fol. 597, C. Consejo de Estado. 13 Fol. 689-690, C. Consejo de Estado. 14 Fol. 693-694, C. Consejo de Estado. 15 Fol. 699, C. Consejo de Estado. 16 Fol. 705-710, C. Consejo de Estado. 11 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC 31.

El agente del Ministerio Público intervino en esta etapa procesal y emitió el concepto n.° 00023 de 10 de marzo de 201717, en el cual manifestó inicialmente que la Resolución 0100 No. 0781-0625 de 11 de noviembre de 2009 constituía un acto preparatorio que sirve de instrumento para la expedición del acuerdo mediante el cual se modifica el plan de ordenamiento territorial, razón por la que no es pasible de control por parte de esta jurisdicción. 32.

Sostuvo, si en gracia de discusión se considerara que tal acto era susceptible de enjuiciamiento, la legalidad del mismo atendiendo que el procedimiento de concertación de los aspectos ambientales entre el municipio y la Corporación Autónomo Regional del Valle del Cauca se realizó con sujeción al ordenamiento constitucional y legal. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 33. Esta sala de decisión, para desatar la presente controversia abordará: i) su competencia; ii) los actos administrativos cuestionados; iii) la cuestión previa relacionada con la naturaleza del acto acusado; iv) las conclusiones; y, v) el reconocimiento de apoderados judiciales. II.1. La competencia 34.

La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128 numeral 1° del CCA18 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación19. II.2. El acto administrativo acusado 35. El acto administrativo acusado es la Resolución 0100 No. 0781-0625 de 11 de noviembre de 200920, expedida por la CVC, que en sus partes pertinentes, es del siguiente tenor: (…) La Directora General (E) de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC–, en uso de sus facultades legales y reglamentarias contenidas en la Ley 99 de 1993, la Ley 388 de 1997 y sus Decretos Reglamentarios, la Ley 507 de 1999, el Decreto 2079 de 2003, la Ley 902 de 2004, el Decreto 4002 de 2004, las Resoluciones CVC DG 570 y 571 de 2004, la Resolución CVC DG 132 de Febrero 27 de 2001, y demás normas concordantes; y 17 Fol. 712-726, C. Consejo de Estado. 18 «ARTICULO 128.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA. <Subrogado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden». 19 «ARTÍCULO

13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Primera (…) 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones». 20 Fol. 439-470, C. Consejo de Estado. 12 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC CONSIDERANDO 1.

Que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC – como autoridad ambiental, tiene como funciones legales en materia de ordenamiento territorial, entre otras, la de participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten. 2.

Que la Ley 388 de Julio 17 de 1997, establece dentro de sus objetivos el de armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. 3.

Que la Ley 388 de 1997 establece como objetivo promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, las instancias, autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 4.

Que la función del ordenamiento se desarrolla a la luz de la Ley 388 de 1997, dentro de los límites de la Constitución y las leyes, y atendiendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad. 5. Que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC –, como autoridad ambiental competente, previo el presente proceso de concertación con el municipio de Toro, declaró aprobado y concertado el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio en sus aspectos ambientales, mediante la Resolución DG 132 de Febrero 27 de 2001. 6.

Que el municipio de Toro, mediante Acuerdo 008 de Junio 4 de 2001 adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial. 7. Que el Decreto 879 de 1998, establece en su artículo 27 que la etapa de evaluación y seguimiento de los Planes de Ordenamiento Territorial se desarrollará de manera permanente a lo largo de la vigencia del plan, con la participación de todas las partes interesadas. 8.

Que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC –, a través de las Resoluciones DG 570 y 571 de 2004 estableció el procedimiento para el seguimiento de los aspectos ambientales de los Planes de Ordenamiento Territorial, en todo el Departamento del Valle del Cauca. 9. Que el municipio de Toro, solicitó, a través de su Alcalde Municipal, el ajuste y consecuente modificación al Esquema de Ordenamiento Territorial sustentado en un proyecto de acuerdo y documentos técnicos requeridos en el marco legal para tal fin, con base en los preceptuado por la Ley 388 de 1997, sus normas reglamentarias, y en especial del decreto 4002 de 2004. 10.

Que la CVC en cumplimiento de sus funciones de seguimiento a los POT, inició el trámite de concertación de dichos ajustes y modificaciones, el 15 de Septiembre de 2009. 13 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC 11. Que entre la CVC y el Municipio de Toro, se hicieron dos reuniones de concertación de las modificaciones y consecuentes ajustes al EOT, los días 8 y 14 de Octubre de 2009. 12.

Que los temas frente a los cuales se presentaron ajustes al Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Toro, los cuales se revisan y ajustan en la presente resolución, son los que se determinan en el presente acto administrativo, quedando frente a cada artículo propuesto por el municipio, el concepto ambiental de la CVC a fin de que se adopte en el acuerdo definitivo que se presente al Concejo Municipal. 13.

Que para adoptar el Proyecto de Acuerdo que se presente al Concejo Municipal, el cual textualmente se analiza y revisa en la presente resolución, se deberán tener en cuenta las observaciones planteadas por la CVC y no se podrán incorporar artículos ni disposiciones nuevas que no estén contenidas. 14. Que el Director de la Dirección Ambiental Regional BRUT de la CVC mediante memorando 0781-66582-2009 (1) de Octubre de 2009 recomienda a esta Dirección General la concertación y aprobación de los ajustes del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro, en sus aspectos ambientales.

Que con base en lo anteriormente expuesto, y teniendo en cuenta las funciones de asesoría, concertación y seguimiento a los Planes de Ordenamiento Territorial en jurisdicción del Departamento del Valle del Cauca, la Directora General (e) de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC –, en uso de sus facultades legales y reglamentarias, de conformidad con la propuesta presentada por el municipio de Toro, la cual se transcribe y revisa en la presente resolución.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar concertado y en consecuencia aprobado, los ajustes propuestos al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro – EOT –, en sus aspectos ambientales, EOT previamente concertado y aprobado desde lo ambiental por la Resolución CVC DG 132 de Febrero 27 de 2001 y adoptado por el Acuerdo Municipal 008 de 2001 en los temas que se exponen a continuación, los cuales han sido propuestos por el municipio de Toro y analizados conjuntamente con la CVC como autoridad ambiental competente.

La Alcaldía Municipal, en cabeza de su Director de Planeación, presenta los temas que se proponen para ajustes, los cuales corresponden a los temas de suelos de protección relacionados con factores ambientales, de amenazas y riesgos y de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios, y área de expansión urbana; todo lo anterior se justifica en la necesidad de hacerlo de acuerdo a lo contemplado en el artículo 5 del Decreto 4002 de 2004, dentro del marco de la revisión ordinaria.

(…)

5. REVISIÓN TEMA SUELOS DE PROTECCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS

5.1. PROPUESTA DEL MUNICIPIO – MEMORIA JUSTIFICATIVA 5.1.1. Áreas de protección de infraestructuras del sistema de aprovisionamiento de servicios públicos. 14 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC Se declara como suelo de protección de Infraestructura para el aprovisionamiento de servicios públicos las Áreas delimitadas en el plano del Proyecto de Acuerdo No 3M 2009 y 3MA-2009 Suelos de Protección”, identificadas como “Áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, las plantas de tratamientos de aguas residuales de San Francisco y Bohío, el área de la escombrera municipal y la laguna de oxidación” La política de la Administración municipal de Toro, para la ocupación, aprovechamiento y manejo del suelo busca promover el desarrollo, el bienestar de la población, el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes en armonía con el medio ambiente, además de generar ingresos para la municipalidad.

Acorde con los lineamientos de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 838 de 2005, se presentan a continuación los predios preseleccionados para la disposición final de residuos sólidos: Nombre del predio Número predial Localización Vereda Corregimiento Galilea 00-01-002-118 El Guachal Bohío Porvenir 00-02-004-012 El Guachal Bohío Llano Grande 00-02-0004-050 San Francisco San Francisco Campo Alegre 00-01-003-083 Corregimiento de San francisco (sic) San Francisco La selección final del sitio para el aprovechamiento y la disposición de los residuos sólidos del Municipio de Toro, se hará de acuerdo con la normatividad vigente (Decreto 838 de 2005, la RAS 2000 y demás normas concordantes), si es necesario la administración municipal realizará los ajustes y modificaciones pertinentes al PGIRS del municipio; y para su desarrollo se deberá agotar el proceso de Licenciamiento Ambiental contemplado en el Decreto 1220 de 2005 o la norma que la modifique o sustituya. 5.1.2 PTAR Y LAGUNA DE OXIDACIÓN. Localización de las plantas de Tratamiento de aguas residuales para los corregimientos de San Francisco (2) y Bohío (1) y la laguna de oxidación se presenta en el plano 3M-2009 suelos de protección del área rural.

5.1.3. ESCOMBRERA MUNICIPAL Para el manejo y disposición de los escombros municipales “La escombrera municipal”, se han preseleccionados tres (3) sitios con potencialidad para tal fin, se localizan en áreas abandonadas por la extracción de material arcilloso para la elaboración de ladrillos y tejas y un tercera (sic) área localizada al sur del municipio el cual presenta unas características geomorfológicas como es un vaso natural, el cual se adecuaría y servirá para tal fin.

La Administración Municipal adelantará los estudios de viabilidad y adquisición del predio seleccionado en los siguientes ocho (8) meses después de adoptado el documento de Modificaciones y Ajustes. La localización de los sitios potenciales se presenta en la siguiente figura. PROPUESTA DE LA CVC. Ajustar en la Memoria Justificativa, en el numeral 2.4 Áreas de protección de infraestructuras del sistema de aprovisionamiento de servicios públicos los siguientes textos: 15 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC Se declara como suelo de protección de infraestructura para el aprovisionamiento de servicios públicos las Áreas delimitadas en el plano del Proyecto de Acuerdo No 3M- 2009 y 3MA-2009 Suelos de Protección”, identificadas como “Áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, para la construcción y operación de plantas de tratamientos de aguas residuales de San Francisco y Bohío, el área de la escombrera municipal y la laguna de oxidación”.

Modificar el texto del numeral 2.4 por: Suelos de Protección – Zonas de Utilidad Pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos. En lo relativo a la tabla de los predios preseleccionados para la disposición final de residuos sólidos se debe excluir el predio Campo Alegre, porque posee un puntaje inferior al 60% del puntaje obtenido por el área que obtuvo mejor calificación de acuerdo con la evaluación realizada con el Decreto 838 y anexar el acta de selección de predios.

Sobre lo del PGIRS: “En caso necesario, la Administración Municipal realizará los ajustes y modificaciones pertinentes al PGIRS del municipio, de acuerdo con la metodología establecida en la Resolución 1045 de 2003, expedida por el MAVDT”, y para su desarrollo se deberá agotar el proceso de Licenciamiento Ambiental contemplado en el Decreto 1220 de 2005 o la norma que la modifique o sustituya.

Incluir en el numeral 2.5 PTAR Y LAGUNA DE OXIDACIÓN, el área de los predios seleccionados. Del numeral 2.6 Escombrera Municipal, suprimir que “La Administración Municipal adquirirá los predios”, e incluir que en caso de que estos predios no sean viables, el municipio evaluará la potencialidad de otros sitios. SE CONCIERTA: Por parte del municipio ajustar en la Memoria Justificativa, el numeral 2.4 Áreas de protección de infraestructuras del sistema de aprovisionamiento de servicios públicos, numeral 2.5 PTAR Y LAGUNA DE OXIDACIÓN, numeral 2.6 Escombrera Municipal, de acuerdo a las sugerencias de la CVC.

Ajustar el documento proyecto de Acuerdo en todos los temas propuestos.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Municipio de Toro deberá cumplir con los compromisos concertados en el presente acto administrativo, los cuales no podrán modificar, ni incluir nuevos aspectos.

PARÁGRAFO PRIMERO: Las intervenciones en el territorio que se pretendan desarrollar por el municipio en razón del uso del suelo deben estar supeditadas al cumplimiento de los aspectos ambientales concertados y ajustados, de acuerdo a los artículo anteriores y a los permisos, licencias u otros instrumentos previstos en la normatividad ambiental vigente.

PARÁGRAFO SEGUNDO: El municipio de Toro deberá definir dentro del marco de su Esquema de Ordenamiento Territorial y del presente ajustes, los usos de los suelos conformes y compatible scon el uso principal.

PARÁGRAFO TERCERO: La Dirección Ambiental Regional BRUT realizará el seguimiento a los compromisos concertados en el Esquema de Ordenamiento Territorial en las etapas siguientes a la presente resolución, de conformidad con el procedimiento establecido en la Corporación. 16 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC PARÁGRAFO CUARTO: Hacen parte integrante de la presente resolución las actas suscritas por el Municipio y la CVC.

II.3. Cuestión previa –naturaleza del acto demandado: acto preparatorio no susceptible de control jurisdiccional 36. La CVC y el coadyuvante Arley Marín Parra manifestaron que la Resolución 0100 No. 0781-0625 de 11 de noviembre de 2009 es un acto preparatorio o de trámite y, en consecuencia, no es susceptible de control judicial atendiendo que se expide dentro del procedimiento dispuesto por el ordenamiento jurídico para realizar ajustes al esquema de ordenamiento territorial del municipio de Toro, ajuste que se adoptó a través del Acuerdo n.° 024 de 13 de enero de 2010. 37.

La Sala, en consecuencia y antes de efectuar un pronunciamiento sobre los cargos formulados en contra del acto acusado, deberá determinar si de acuerdo con el procedimiento previsto en la Ley 388 y en la Ley 507, la Resolución 0100 No. 0781-0625 de 11 de noviembre de 2009 es un acto susceptible de enjuiciamiento por parte de esta jurisdicción o, si por el contrario, no resulta procedente ejercer tal control al constituir un acto preparatorio o de trámite. 38.

Siguiendo el artículo 5° de la Ley 388, el ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende: (…) un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. 39.

El artículo 9° de esta misma ley –Ley 388– al hacer alusión al plan de ordenamiento territorial, señaló: (…) que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.

Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. 17 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC PARAGRAFO.

Cuando la presente ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo. 40. El artículo 12 de la Ley 810 de 200321 dispuso, en su artículo 12, que «Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde (…) Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde», norma que fue reglamentada por el Decreto n.° 2079 de 200322 –citado como fundamento del acto cuestionado–, que dispuso lo siguiente: Artículo 1º.

Procedimiento para aprobar las revisiones. Las revisiones y ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial a que hace referencia el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, se someterán a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. Parágrafo. En todo caso, la revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento o de alguno de sus contenidos procederá cuando se cumplan las condiciones y requisitos que para tal efecto se determinan en la Ley 388 de 1997y en sus decretos reglamentarios. 41.

De otra parte, conviene destacar que el artículo 5° del Decreto n.° 4002 de 2004 –citado como fundamento del acto cuestionado–, reglamentario de los artículos 15 y 28 de la Ley 388, estableció: Artículo 5°.Revisión de los planes de ordenamiento territorial. Los Concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo del período constitucional de este, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes.

Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos Planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según los criterios que establece el artículo 28 anteriormente citado. Parágrafo. Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos.

Serán circunstancias de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, que justifiquen la revisión del Plan de Ordenamiento las siguientes: a) La declaratoria de desastre o calamidad pública de que tratan los artículos 18 y 48 del Decreto Ley 919 de 1989, por la ocurrencia súbita de desastres de origen natural o antrópico; b) Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de riesgo no mitigable y otras 21 Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones. 22 por el cual se reglamenta el artículo 12 de la Ley 810 de 2003. 18 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC condiciones de restricción diferentes de las originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente. 42.

El citado decreto –Decreto n.° 4002 de 2004–, en su artículo 7°, aludió nuevamente al procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones y modificaciones al plan de ordenamiento territorial. Reza la norma: Artículo 7°. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.

Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantados paralelamente ante las instancias y autoridades competentes. 43. Los artículos 24 y 25 de la Ley 388 mencionados en el Decreto n.° 4002 de 2004, son del siguiente tenor:

ARTICULO

24. INSTANCIAS DE CONCERTACION Y CONSULTA. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.

El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos.

Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.23 23 Este numeral fue modificado, inicialmente, por el Decreto n.° 1122 de 1999, cuyo contenido es el siguiente: «1. El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su consideración en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado total o parcialmente por razones técnicas y fundadas en estudios previos.

Para el caso de los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios o distritos con más de doscientos cincuenta mil (250.000) habitantes, esta decisión será apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente. Cuando la objeción sea parcial, podrá adelantarse la presentación ante el Consejo Territorial de Planeación de que trata el numeral 3 de este artículo, en lo no objetado, mientras se atienden las observaciones de la autoridad ambiental que motivaron la objeción. En los casos que la segunda instancia corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, éste podrá asumir la competencia para considerar el Plan de Ordenamiento Territorial cuando transcurran treinta (30) días hábiles sin que la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente haya adoptado una decisión».

El citado decreto fue declarado inexequible, a partir de la fecha de su promulgación, en la Sentencia C-923 de 1999 proferida por la Corte Constitucional y, posteriormente, este numeral sería modificado por el artículo 26 de la Ley 2079 de 2021, que al tenor señala: «1. El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concierten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios.

En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervendrá, con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo, para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) 19 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC 2.

Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. 3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. 4.

Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan.

Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley. Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.

PARAGRAFO. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.

PARAGRAFO 2 o. <Parágrafo adicionado por el artículo 26 de la Ley 2079 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En los casos en que existan dos o más Autoridades Ambientales con jurisdicción en un municipio o distrito, se constituirá una mesa conjunta con el propósito de adelantar la concertación ambiental respetando en todo caso la jurisdicción y competencias de cada una de ellas, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, y en cumplimiento de los términos previstos en la presente ley.

Las disposiciones del presente artículo serán aplicables a los PBOT y EOT.

ARTICULO

25. APROBACION DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.

Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración. 44. A lo expuesto en la Ley 388 se debe agregar lo dispuesto en la Ley 507, que en lo que concierne a esta controversia, dispone: días, contados a partir de la radicación de la información del proceso por parte del municipio o distrito quien está obligado a remitirla» 20 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC ARTICULO 1o.

Prorrógase el plazo máximo establecido en el artículo 23 de la Ley 388 de 1997, para que los municipios y distritos formulen y adopten los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT), hasta el 31 de diciembre de 1999. (…)

PARAGRAFO 6 o. <Apartes tachados INEXEQUIBLES>24 El Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de treinta (30) días.

Vencido el término anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes y una vez surtida la consulta al Consejo Territorial de Planeación como se indica en el numeral 3o. del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con la instancia de aprobación prevista en el artículo 25 de la misma ley.

Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable para las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental. En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo.

En todos los casos en que las autoridades ambientales no se pronuncien dentro de los términos fijados en el presente parágrafo, operará el silencio administrativo positivo a favor de los municipios y distritos. 45. Siguiendo el contenido de las normas anteriormente citadas, se tiene que la concertación con la autoridad ambiental, en este caso con la CVC, constituyó una etapa previa cuyo resultado –el acto acusado– no creó, modificó o extinguió el esquema de ordenamiento territorial del municipio de Toro adoptado por el Acuerdo n.° 008 de 2001, pues esto ocurrió con la aprobación por parte del concejo de aquel ente territorial del Acuerdo n.° 024 de enero 13 de 201025, mediante el cual, precisamente, se revisó, modificó y ajustó tal esquema de ordenamiento territorial. 46.

El citado acuerdo, en lo que interesa a este proceso, resaltó lo siguiente: ACUERDO No. 024 (Enero 13 de 2010) POR MEDIO DEL CUAL SE REVISA, MODIFICA Y AJUSTA EL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TORO – VALLE, ADOPTADO MEDIANTE ACUERDO 008 DE 2001. El Honorable Concejo Municipal de Toro – Valle, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 2 del Artículo 313 de la Constitución Política, la Ley 136 de 1994, el Artículo 25 y numeral 4° del 24 Corte Constitucional, Sentencia C-431 de 2000. 25 Fol. 533-553, C. Consejo de Estado. 21 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC Artículo 28 de la Ley 388 de 1.997, y el decreto No 4002 de 2004 en particular el Art. 5 “Revisión de los planes de ordenamiento territorial” y del Acuerdo 008 de 2001:

CONSIDERANDO

Que el Concejo Municipal de Toro – Valle, adoptó mediante Acuerdo 008 de 2001 el Esquema de Ordenamiento Territorial; Que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC –, emitió la Resolución DG-132 de febrero 27 de 2001, por medio de la cual se concertó y aprobó el Esquema de Ordenamiento Territorial; Que las vigencias del Corto y mediano plazo previsto para el EOT establecidas en el Artículo del Acuerdo 008 de 2001 (sic), expiraron el 31 de diciembre de 2004 y 2007 respectivamente y en la actualidad cursa los inicios del de la vigencia de largo plazo.

Que a la fecha los contenidos del corto y mediano plazo del EOT pueden ser revisados y ajustados de manera ordinaria de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 5o del Decreto 4002 de 2004 por iniciativa ya sea del Concejo Municipal o del Alcalde municipal. Que de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 15 de la Ley 388 de 1997, el Artículo 6o del Decreto 4002 de 2004, la modificación excepcional de algunas partes de las normas de carácter estructural del POT puede emprenderse en cualquier momento por iniciativa del Alcalde municipal siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente las razones que dan lugar a su modificación. Que las condiciones y procedimientos para emprender la revisión se encuentran contenidas y previstas en el Artículo 5° del Decreto 4002 del 2004.

Que la Alcaldía Municipal ha adelantado el proceso de estudio y revisión del EOT, analizando sus contenidos de corto, mediano y largo plazo, y el grado de ejecución de los proyectos de corto y mediano plazo. Que el Municipio de Toro presentó ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, como Autoridad Ambiental competente, la modificación del Esquema de Ordenamiento Territorial, realizando la respectiva concertación. Que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, emitió la resolución 0100 No. 0781-0625 de Noviembre de 2009 “Por medio de la cual se concertan y aprueban los ajustes al Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Toro – Valle”.

Que el Municipio de Toro presentó ante el Consejo Territorial de Planeación, el Honorable Concejo Municipal, Presidentes de Juntas de Acción Comunal y la Comunidad del centro poblado de San Francisco, y a la comunidad educativa del municipio y comunidad en general la propuesta de revisión, ajuste y modificación al Esquema de Ordenamiento Territorial.

ACUERDA CAPÍTULO I: DISPOSICIONES GENERALES 22 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC ARTÍCULO 1: ADOPCIÓN DE LA REVISIÓN, AJUSTE Y MODIFICACIÓN AL ESQUEMA DE DE (sic) ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE TORO – VALLE. Conforme con lo prescrito en el artículo 2 del Acuerdo municipal No. 008 de junio de 2.001 “por medio del cual se adopta el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Toro”, y así mismo de conformidad con los lineamientos del Decreto 4002 del 30 de Noviembre de 2004 y la Ley 388 del 18 de julio de 1997, adóptase la presente revisión, ajuste y modificación al Esquema de Ordenamiento Territorial de Toro – Valle y de manera explícita los documentos que lo integran a saber la Memoria Justificativa, los anexos de soporte y los Planos debidamente ajustados. –Resaltado fuera de texto– 47.

Se debe resaltar que el Acuerdo n.° 024 de 13 de enero de 2010 fue estudiado en su legalidad en el expediente n.° 2010 – 0500 – 00 cuyo conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, corporación que dictó la sentencia de 30 de julio de 201026, en la que decidió: (…)

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INEXEQUIBLE PARCIALMENTE el artículo 1 del acuerdo No. 024 del 13 de enero de 2010, proferido por el Consejo Municipal de Toro – Valle (sic), en lo que trata a la exclusión de los planos las áreas de protección de infraestructuras del sistema de disposición de residuos sólidos.

SEGUNDO: DECLARAR INEXEQUIBLE el numeral 2 del artículo 5 del acuerdo No. 024 del 13 de enero de 2010, proferido por el Concejo Municipal de Toro – Valle. 48. La Resolución 0100 No. 0781-0625 de 11 de noviembre de 2009, en los términos del artículo 50 del CCA27, no es un acto definitivo puesto que no puso fin a la actuación administrativa ni decidió el fondo del asunto y, además, como acto de preparatorio, no hizo imposible continuarla. 49.

Esta Corporación28, frente al concepto de actos de trámite y preparatorios, ha resaltado lo siguiente: (…) La doctrina y la jurisprudencia en materia administrativa a lo largo de su trasegar han clasificado los actos de la administración de muy diversas maneras, es así como, desde el punto de vista de su relación con la decisión, se pueden clasificar como 26 Fol. 655-681, C. Consejo de Estado. 27 «ARTICULO

50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Jefes de Departamento Administrativo, Superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica. 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.

De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso. Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla» 28 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA.

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO. Sentencia de siete (7) de febrero de dos mil trece (2013). Radicación número: 11001-03-28- 000-2010-00031-00. 23 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC actos de trámite, preparatorios o accesorios y en actos definitivos o principales29.

De ahí que los actos de trámite son los que se “encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas”30.

Es por tanto que “no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el llamado acto definitivo”31. Por el contrario, los actos definitivos o principales son los que contienen la decisión propiamente dicha, o como lo establece el inciso final del artículo 50 del C.C.A., “son actos definitivos que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.

En otras palabras, y tal como lo advierte la norma citada, un “acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta”32. Sólo en este caso tales actos serían enjuiciables. Con el fin de garantizar la eficiencia y celeridad de las funciones que le competen a la Administración y a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Corte Constitucional ha afirmado que: “El artículo 49 del C.C.A33, ha dispuesto que tales actos preparatorios o de trámite no sean susceptibles, por regla general, de recursos en vía gubernativa, ni de acciones judiciales autónomas, de forma que su control solamente sea viable por medio de la discusión del acto definitivo que concreta la voluntad administrativa, bien sea a través de los recursos procedentes contra él o bien como causal de anulación ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo (art. 84 C.C.A).

No obstante, dado que el control de estos actos debe hacerse a partir de los actos definitivos y demostrando la relevancia de la irregularidad previa en la ilegalidad de la decisión final, es necesario esperar a la decisión final para plantear la invalidez del procedimiento”34. (…) En suma, puede afirmarse que los actos de trámite simplemente son “actos instrumentales, que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse 29 Entre otros: Libardo Rodríguez, Derecho Administrativo, Temis, 2008, Pág. 288;

García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, Tomo I. Editorial Civitas, Madrid, 1992; González Pérez, Jesús, Manual de derecho procesal administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1992; Gordillo, Agustín, Tratados de derecho administrativo, Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979 y en Francia Auby Jean-Marie y Drago Roland.

Traité de Contentieux Administratif. L.G.D.J., París, 1984, pág. 165. 30 Sentencia T-088 de febrero 03 de 2005 de la Corte Constitucional, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. 31 Sentencia T-945 de Diciembre 16 de 2009 de la Corte Constitucional, M.P Mauricio González Cuervo. 32 Sentencia T-088 de febrero 03 de 2005 de la Corte Constitucional, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. 33 En sentencia C-339 de 1996, M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional señaló que la imposibilidad de presentar recursos contra los actos de trámite no vulnera la Constitución, si se tiene en cuenta que los mismos “no producen efectos jurídicos, en relación con los administrados, ni crean, extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de crédito, ni afectan sus intereses jurídicos”, de manera que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo en cuenta el legislador para establecer la improcedencia de recursos de vía gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución “atienden a la necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado.” 34 Sentencia T-945 de Diciembre 16 de 2009 de la Corte Constitucional, M.P Mauricio González Cuervo. 24 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser inválido”35. –Resaltado fuera de texto– 50.

La posición expuesta coincide con la tesis esbozada en las providencias de 12 de marzo de 202036, 16 de mayo de 201937, 18 de julio de 201938 y 23 de agosto de 201839. 51. En la sentencia de 12 de marzo de 2020 se destacó: 20. La Sección Primera de esta Corporación, en un caso similar al sub examine, indicó que solo son susceptibles de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos expedidos en virtud de los artículos 25 y 26 de la Ley 388, y los expedidos durante el trámite previo de la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando la decisión adoptada haga imposible la continuación de la actuación40: "[ ] Lo anterior, impone a la Sala concluir que el acto administrativo emitido en los términos de los artículos 25 o 26 de Ley 388 de 1997, es susceptible de control de legalidad por parte de esta jurisdicción, mientras que el examen judicial de los actos proferidos durante el trámite de dicha actuación administrativa dependerá si la decisión adoptada en dichos actos hace imposible la continuación de esa actuación [ ]". 21.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que la etapa de concertación, ante las autoridades ambientales, no crea, modifica o extingue el modelo de ordenamiento del territorio, por las siguientes razones41: “[…] En este orden de ideas, la etapa de concertación ante las autoridades ambientales, si bien hace parte de una de instancia previa establecida con miras a garantizar un enfoque participativo e interinstitucional en la toma de dediciones, lo cierto es que no crea, modifica o extingue el modelo de ordenamiento del territorio, hasta tanto la autoridad municipal apruebe el acto administrativo respectivo, en las oportunidades señaladas por los artículos 25 o 26 ibidem […]” (Resalta la Sala). 22.

La Sección Primera de esta Corporación, mediante providencia de 27 de marzo de 2014, al pronunciarse sobre el procedimiento impartido para la aprobación de la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá adoptado mediante Decreto Distrital 364 de 26 de agosto de 2013, señaló que: “[…] aun cuando la etapa de concertación es un requisito previo para la culminación del trámite de aprobación 35 Sentencia T-945 de Diciembre 16 de 2009 de la Corte Constitucional, M.P Mauricio González Cuervo. 36 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001- 03-24-000-2017-00052-00. 37 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00313-00 38 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01962-01 39 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00052-00. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 16 de mayo de 2019; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 110010324000200800313 00. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de julio de 2019;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 050012331000201001962 01. 25 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC del Plan de Ordenamiento Territorial, lo cierto es que le compete al Concejo de Bogotá la adopción del acto definitivo […]”42. 23. De conformidad con lo anterior, la Sala considera que los actos administrativos expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, mediante los cuales se declaran concertados los aspectos ambientales de los proyectos de los Planes de Ordenamiento Territorial durante el trámite previo a la aprobación, no constituyen actos administrativos definitivos y, por el contrario, estos corresponden a actos de trámite, por cuanto solo impulsan y sirven de instrumento para la formación del Plan de Ordenamiento Territorial (acto administrativo definitivo).

(…) 26. Considerando que los actos administrativos expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de los cuales se declaran concertados los aspectos ambientales de los Planes de Ordenamiento Territorial constituyen un acto de trámite no susceptible de control judicial, por las razones expuestas supra. 27. Esta Sala considera que el acto administrativo acusado corresponde a un acto administrativo de trámite y, por tal motivo, al no ser susceptible de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se configuró la causal de rechazo de la demanda que establece el artículo 16943 de la Ley 1437, razón por la cual, la Sala confirmará el auto proferido el 23 de agosto de 2018, por medio del cual se rechazó la demanda.

II.4. La conclusión 52. La Sala, de lo expuesto anteriormente, concluye que la Resolución 0100 No. 0781 – 0625 de 11 de noviembre de 2009, expedida por la CVC, no es un acto definitivo y, por el contrario, constituye un acto preparatorio, a través del cual se contribuye a formar la decisión de la administración y que, por ende, no es susceptible de control judicial por parte de esta jurisdicción. 53.

La Sala, frente a la decisión que habrá de adoptarse en el presente asunto, advierte que en la Sentencia de 18 de julio de 201944 en la cual se juzgó un asunto similar al que aquí se resuelve, se expresó lo siguiente: (…) Así pues, para la Sala la resolución que aprueba la concertación no es el acto definitivo que culminó el procedimiento administrativo de revisión del cambio de uso de suelo de los predios, es decir, el Acuerdo proferido por el Concejo Municipal de Medellín. (…) 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 16 de mayo de 2019;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 110010324000200800313 00. 43 “[…] Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]”. 44 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01962-01 26 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC Por todo lo dicho y siguiendo la jurisprudencia antes citada, la Sala observa que en el caso concreto no queda alternativa distinta a la inhibición del estudio de fondo, habida cuenta que la Resolución D0001756 de fecha 17 de diciembre de 2009, responde a la categoría jurídica de acto de trámite 45. –Resaltado fuera de texto–. 54.

Esta Sección, asimismo, ha considerado que resulta procedente adoptar una decisión inhibitoria, en los eventos en que se advierte que el acto juzgado no es susceptible de control judicial. En efecto, en la sentencia de 21 de enero de 201646, se indicó lo siguiente: (…) Lo anterior permite a la Sala constatar que debe inhibirse de fallar, por ineptitud sustancial, el cargo invocado contra la Resolución 667 de 2002 (26 de junio), mediante la cual se determinó adquirir el inmueble ubicado en la calle 41 No. 45 – 14 de Medellín, pues dicho acto no es susceptible de enjuiciamiento por la jurisdicción contencioso administrativa ya que es un mero acto de trámite.

En efecto, el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 señala que sólo puede controvertirse ante la jurisdicción, mediante la acción especial contencioso- administrativa, el acto que decide la expropiación: (…) –Resaltado fuera de texto– 55. De esta manera, el actor ha fallado en la individualización del acto administrativo cuyo enjuiciamiento resultaría procedente, lo cual trae consigo, la imposibilidad de que pueda decidirse el fondo del asunto y la necesidad de adoptar una decisión inhibitoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: INHIBIRSE de decidir sobre las pretensiones formuladas en la demanda, en tanto que el acto administrativo acusado es un acto preparatorio y, por ende, no es susceptible de control jurisdiccional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor. 45 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, sentencia de 19 de agosto de 1999 / Sentencia de 4 de abril de 2002, Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO, Radicación número: 54001-23-31-000-2001-03298-01(7303) 46 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA.

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04925-01. Actor: JESÚS LEONEL ACOSTA VÉLEZ. 27 Radicación: 11001 03 24 000 2011 00103 00 Demandante: ESTEBAN LOAIZA ECHEVERRY Demandado: CVC

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNÁNDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. [P4]