www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del Derecho Radicado: 08001-23-33-000-2018-00364-01 (1494-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP1 Demandado: Olfa Elena Julio De Vergara Tema: Resuelve apelación de auto que declaró probada la excepción caducidad Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra el auto proferido en audiencia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, el 29 de octubre de 2019, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES 1.1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto propio contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, por conducto de apoderada judicial, la UGPP presentó demanda contra la señora Olfa Elena Julio De Vergara.

En la cual pretende se declare la nulidad del acto administrativo Resolución No. RDP 021407 del 24 de mayo de 2017, por medio de la cual, se reconoció una pensión de sobreviviente en favor de la señora Olfa Elena Julio De Vergara, en calidad de compañera permanente4. Y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la demandada la restitución de los dineros cancelados, en cumplimiento del acto enjuiciado. 1 En adelante UGPP. 2 SAMAI, Radicación: 08-001-23-33-000-2018-00364-01, índice 0002, Actuación: «Expediente digital». 3 En adelante CPACA. 4 Con ocasión del fallecimiento del causante, Joaquín de la Rosa Mercado.

Radicado: 08-001-23-33-000-2018-00364-01 Número Interno: 1494-2021 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como hechos que sustentan las pretensiones, en la demanda expuso que: Mediante la Resolución No. 14470 del 18 de octubre de 1987, la extinta Cajanal, reconoció una pensión de jubilación en favor del señor Joaquín de la Rosa Mercado.

Pensión que fue posteriormente, reliquidada a través de la Resolución No. 562 del 31 de enero de 1992. Con ocasión al fallecimiento del pensionado el 3 de octubre de 2016, la accionada Olfa Elena Julio de Vergara, solicitó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente, la cual fue negada a través de la Resolución No. RDP 015522 del 18 de abril de 2017.

Por medio de la Resolución No. RDP 021407 del 24 de mayo de 2017, fue revocado el acto administrativo anterior, y en consecuencia se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a favor de la accionada con un porcentaje del 100%. La Dirección de Pensiones de la entidad demandante, a través de radicado SOP201701037279, indicó que en el expediente pensional obra memorial presentado por el causante el 20 de junio de 1989, en el que indica que en caso de su fallecimiento designa a la señora Tomasa Berdugo De La Rosa en calidad de esposa como beneficiaria de su pensión. Además, se determinó que, de lo obrante en el expediente es imposible establecer si la sociedad conyugal surgida entre el causante y la señora Tomasa Berdugo De La Rosa se encuentra disuelta y liquidada o si convivieron como esposos hasta la fecha del fallecimiento del causante.

Así, en Auto ADP 007512 del 02 de octubre de 2017, la UGPP, requirió a la demandada, para que en el término de 10 días hábiles otorgase su consentimiento expreso para revocar la Resolución No. RDP 021407 del 24 de mayo de 2017. Consentimiento que no fue dado. 1.2. La excepción de caducidad de la acción. La parte demandada propuso la excepción de caducidad, al considerar que la administración pública pueda demandar la nulidad de un acto administrativo en cualquier tiempo, acogiéndose a lo prevista en el numeral 1., literal c, del artículo 164 del CPACA, solo si obra acreditado en el proceso que la prestación periódica asignada ha ingresado efectivamente al patrimonio del particular en cuyo favor fue reconocida, y que en ese caso se encuentra percibiéndola en la actualidad de manera ininterrumpida.

De no darse el supuesto antes descrito, el término de caducidad de la acción es el de 4 meses establecido por el literal d, numeral 2, del mentado artículo 184 del CPACA. En otras palabras, para que la demanda pueda presentarse en cualquier momento, se requiere que la prestación, como en este caso la pensión, no solamente haya sido reconocida o asignada, mediante un acto administrativo, Radicado: 08-001-23-33-000-2018-00364-01 Número Interno: 1494-2021 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 sino que además materialmente se estén desembolsando periódicamente a su titular.

De modo que, al no haberse pagado la pensión de sobreviviente reconocida en la Resolución RDP 021407 del 24 de mayo de 2017, la nulidad del mencionado acto administrativo debió demandarse dentro del término de cuatro meses, esto es el 24 de septiembre de 2017. 1.3. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, declaró probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, con fundamento en lo expuesto en Auto del 13 de noviembre de 2003, expediente 1661, del Consejo de Estado, al referirse a la periodicidad de las prestaciones sociales: «La periodicidad de la prima técnica depende de que, una vez asignada, el beneficiario se encuentre percibiéndola, en caso contrario dejará de ser periódica.

Desde esa perspectiva es claro para la Sala que el acto atacado reconoce una prestación periódica susceptible de demandar en cualquier tiempo, dado que el beneficiario la está percibiendo en la actualidad» Estimó que, en el presente asunto, no resulta procedente aplicar la regla contenida en el artículo 164 numeral 1 literal c) frente al fenómeno de la caducidad, pues a pesar que la demanda trata sobre un tema pensional, que en principio se podría catalogar como una prestación periódica, elementos fácticos del debate dan cuenta que tal periodicidad no existe en la prestación reconocida.

En tanto, se encuentra demostrado en el informativo que el pago del derecho pensional reconocido a la demandada se encuentra con orden de no pago desde septiembre del año 2017. Por lo que, al no tratarse de una prestación periódica en sentido estricto resulta procedente aplicar la regla contenida en el numeral 2 literal d) del artículo 164 de la ley 1437 de 2011 en cuanto al término de presentación de la demanda, es decir el de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución, o publicación del acto administrativo.

Así las cosas, contados 4 meses desde la fecha de expedición de la resolución RDP 021407 del 24 de mayo de 2017, se tiene que la demanda debió ser presentada a más tardar el 25 de septiembre de 2017 y la demanda fue presentada solo hasta el 2018 ya habiendo vencido el término de caducidad de la acción. El Magistrado Cristóbal Rafael Christiansen Martelo, salvó su voto con fundamento en que si bien los efectos del acto administrativo acusado fueron suspendidos con la orden de no pago, dicha medida es transitoria y no implica la expulsión del ordenamiento del acto, el cual continúa vigente y no muta su naturaleza de acto que reconoce una prestación periódica, en este caso, una pensión de sobreviviente.

Radicado: 08-001-23-33-000-2018-00364-01 Número Interno: 1494-2021 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.4. Recurso de apelación presentado por la parte demandante El apoderado de la parte demandante en su escrito de apelación, arguye que, la calidad de "periódica" propia de una prestación pensional, no está dada por su pago regular sino la naturaleza misma de la prestación reconocida.

En el caso de la pensión de sobreviviente, esta tiene por objeto garantizar una renta periódica, o mesada pensional, a los miembros del grupo familiar que dependían económicamente del causante. Para el recurrente, el ad quo, incurrió en un desacierto jurídico, al afirmar que los actos administrativos que reconocen pensiones se encuentran determinados por el efectivo pago ininterrumpido de la prestación misma; ello sería igual a afirmar que un particular, no podría acudir a la administración de justicia a solicitar, luego de varios años, mediante demanda, la reactivación de las mesadas pensionales, que le fueron suspendidas en virtud de otra Resolución. Estima que a pesar que en la actualidad no se encuentra materializado el pago o cumplimiento de la Resolución, ésta existe en el mundo jurídico, pudiendo ser eventualmente demandada ejecutivamente por quien es su actual beneficiaria.

Añade que, en el auto recurrido, el Tribunal da a la norma, artículo 164 numeral 1 literal c), un alcance distinto, del que ha sido dado por el legislador, en detrimento de principios del derecho procesal, al afectar o modificar las normas procesales aplicables. Al descorrer el traslado del recurso el apoderado de la parte demandada reitera lo dicho en el escrito de contestación de la demanda y solicita la confirmación del auto apelado.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 125, 243 numeral 3º y 244 numeral 2° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, sin la modificación introducida por la ley 2080 de 2021, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde determinar, ¿Si procede la revocatoria de la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, que declaró probada la excepción de caducidad frente a la pretensión de Nulidad y Restablecimiento del derecho, contra un acto que reconoció una pensión de sobreviviente? Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará el estudio de los siguientes Radicado: 08-001-23-33-000-2018-00364-01 Número Interno: 1494-2021 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 aspectos: 2.3.

Caducidad de la pretensión de Nulidad y Restablecimiento del acto propio (lesividad). 2.4. Periodicidad de las prestaciones pensionales 2.5. Caso concreto. 2.3. Caducidad de la acción de lesividad La pretensión de Nulidad del acto propio, antes conocida como acción de lesividad se erige como un mecanismo legal por medio del cual las autoridades de la Administración Pública pueden demandar sus propios actos administrativos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando se estime que estos fueron emitidos en contradicción del ordenamiento jurídico.

Esta pretensión no tiene una naturaleza autónoma, sino que para ser ejercida se debe acudir a los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho previstos en los artículos 137 y 138 del CPACA.5 Cuando sea ejercida a través del primer medio, se ha previsto que en virtud del literal a) del artículo 164 ibidem no es dable computar el término de caducidad, pues la nulidad de un acto administrativo cuando no se pretenda consigo el restablecimiento de un derecho, puede ser sometida a control jurisdiccional en cualquier tiempo.

Por otro lado, en atención al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puede ser usado por la administración cuando el acto administrativo de contenido particular y concreto que vulneró el ordenamiento jurídico no pudo ser revocado directamente, al no haber cumplido con el lleno de los requisitos de ley para la procedencia de la revocatoria, esto es por ejemplo, cuando no mediase consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho reconocido el acto enjuiciable.

Así, de ser promovida demanda en ejercicio de este último medio de control, a efectos de determinar el término de caducidad de la acción, es de aplicación el contenido del artículo 164 del CPACA, norma que no consagró un término especial para aquellos eventos en que el demandante fuera una entidad pública6. Por lo tanto, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo y restablecimiento del derecho, indistintamente si quien demanda es el titular o la entidad que emitió dicho acto, como dispone el literal d) numeral 2° del artículo 164 del CPACA «la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales».

Siendo una de las excepciones a la norma anterior, la del literal c) del numeral 1° 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 28 de octubre de 2016. CP. César Palomino Cortés. Radicación No. 25000-23-25-000-2007-01381-02(0005-11) 6 Como si lo consagraba el derogado artículo 136 del CCA en su numeral 7º, que contemplaba como término para presentar la demandada contra un acto propio de la administración, 2 años a partir del día siguiente de su expedición. Radicado: 08-001-23-33-000-2018-00364-01 Número Interno: 1494-2021 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 ibidem, que prevé: «Oportunidad para presentar la demanda: La demanda deberá ser presentada: 1.

En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.» 2.4. Periodicidad de las prestaciones pensionales Son prestaciones periódicas todas aquellas obligaciones de naturaleza laboral que tienen vocación de permanecer en el tiempo, incluidos el salario, primas salariales, las pensiones, entre otras.

Por lo que, en principio, los actos administrativos que contenga decisiones relacionadas con reclamaciones de estos derechos, por la normativa antes citada, no están sometidas a la caducidad de la acción. En ese sentido, esta Subsección en oportunidades anteriores precisó que: «[…] dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas, están comprendidos no sólo las decisiones que reconocen prestaciones sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente.»7 De modo que, una vez estas prestaciones dejen de ser percibidas por el trabajador, habiendo finalizado el vínculo laboral, pasan a ser acreencias que debieron pagarse con posterioridad al retiro y dejan de considerarse como pagos periódicos.

Siendo en este evento, aplicable el término de caducidad general de cuatro (4) meses descritos en literal d) numeral 2° del artículo 164 del CPACA. Lo anterior, no se predica de aquellas prestaciones pensionales, que pueden ser demandadas en cualquier tiempo, aún después de culminar el mencionado vinculo.8 Ello con fundamento en el carácter irrenunciable e imprescriptible de los derechos pensionales9, y su relación directa con otros derechos de carácter fundamental propios de los usuarios del sistema de seguridad social, como son el mínimo vital y la protección a la familia como núcleo fundamental de la sociedad, entre otros. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 8 de mayo de 2008, CP.

Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación No. 08001-23-31-000-2005-02003-01 (0932-07), 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Radicación No. 66001233100020110011701 (0798-2013). Posición reiterada en Sentencia del 1° de febrero de 2018.

CP. William Hernández Gómez. Radicación No. 250002325000201201393 01 (2370-2015) 9 Constitución Política de Colombia. Artículo 48. (…) e garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. Radicado: 08-001-23-33-000-2018-00364-01 Número Interno: 1494-2021 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Así sucede, por ejemplo, con la pensión de sobreviviente, que permite el reconcomiendo de dicha prestación a los beneficiarios previstos en la ley, pese a que el afiliado al momento de su muerte no hubiese logrado el estatus pensional siempre que hubiere realizado un mínimo de cotizaciones establecido por el legislador.

Dicha figura, tiene como finalidad principal atender las contingencias derivadas de la muerte del causante, y suplir la ausencia de su apoyo económico en el grupo familiar, evitando que su deceso refleje un cambio determinante en las condiciones mínimas de subsistencia de la persona beneficiaria de la prestación. Esta prestación, junto con las otras modalidades de pensión previstas en la Ley 100 de 1993 y demás normas especiales, son por definición pagos periódicos pagables al pensionado de manera vitalicia y que aseguran su subsistencia mes a mes10: «La pensión se constituye en una prestación de carácter vitalicio para aquellas personas que no pueden laborar por circunstancias de vejez o invalidez, por ello está protegida por la Constitución y por la ley en su régimen de Seguridad Social (…)»11 2.5.

Caso concreto. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, declaró probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, al considerar que pese a haberse pretendido a través de la demanda incoada la nulidad de la Resolución No. RDP 021407 del 24 de mayo de 2017, por medio de la cual, se reconoció una prestación periódica en favor de la demandada, esto es la pensión de sobreviviente, esta nunca ha sido pagada desde su reconocimiento hasta la actualidad.

Por lo antes dicho, el objeto del acto demandado no puede tratarse como una prestación periódica en sentido estricto, teniéndose cuatro meses como término para presentar la demandada, en aplicación de lo establecido por el numeral 2 literal d) del artículo 164 del CPACA. Revisado el expediente la Sala advierte que, el acto administrativo demandado, Resolución No. RDP 021407 del 24 de mayo de 2017, en efecto contiene el reconocimiento de una pensión de sobreviviente a la señora Olfa Elena Julio de Vergara con ocasión al fallecimiento del señor Joaquín de la Rosa Mercado. 10 Así lo dispuso la Ley 100 de 1993, al determinar que las asignaciones recibidas por conceptos de pensión corresponderían a mesadas pensionales.

Artículo 50. Mesada adicional. Los pensionados por vejez o jubilación, invalidez y sustitución o sobrevivencia continuarán recibiendo cada año, junto con la mesada del mes de noviembre, en la primera quincena del mes de diciembre, el valor correspondiente a una mensualidad adicional a su pensión. 11 Corte Constitucional, Sentencia T – 320 del 18 de julio de 2019.

MP. Antonio José Lizarazo Ocampo Radicado: 08-001-23-33-000-2018-00364-01 Número Interno: 1494-2021 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 De igual forma, con oficio del 31 de mayo de 201912, la entidad demandante manifestó a la accionada haber emitido orden de no pago de la pensión reconocida a la accionada, por lo que, a la fecha, no se encuentra recibiendo pagos por este concepto.

Como se expuso en el acápite anterior en virtud del literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, siempre que la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, esta podrá ser presentada en cualquier tiempo. Regla que ha sido matizada por la jurisprudencia de esta corporación, en los casos en que la vigencia del vínculo laboral define su naturaleza de periódica.

No obstante, ello no acontece así tratándose de las pensiones, en donde su naturaleza de periódica deviene del «carácter vitalicio e imprescriptible», de la prestación, lo cual emana de la ley 100 de 1993 y normas concordantes. De modo que, le asiste razón al recurrente al estimar que la calidad de "periódica" propia de una prestación pensional, no está dada por su pago regular sino la naturaleza misma de la prestación reconocida.

Por lo tanto, en virtud de la regla contenida en el literal c) del numeral 1°, es susceptible de control judicial en cualquier tiempo, y por lo tanto no opera el fenómeno jurídico de caducidad. En consecuencia, la Sala revocará el auto del 29 de octubre de 2019 emitido por El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, y en su lugar, se ordenará continuar el trámite del asunto y adopten las decisiones que, en derecho, correspondan.

En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del veintinueve (29) de octubre de dos mil diecinueve (2019), proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, mediante el cual se declaró la excepción de caducidad y en consecuencia, dio por terminado el proceso.

SEGUNDO: Ordenar al tribunal continuar con el trámite procesal que corresponda.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI. 12 SAMAI, Radicación: 08-001-23-33-000-2018-00364-01, índice 0002, Actuación: «Expediente digital». Radicado: 08-001-23-33-000-2018-00364-01 Número Interno: 1494-2021 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 CUARTO: Acéptese la renuncia al poder general otorgado al abogado Eduardo Alonso Flórez Aristizábal identificado con la cédula de ciudanía No. 78.748.867 y tarjeta profesional No. 115.968 del Consejo Superior de la Judicatura por hallarse con arreglo al artículo 76 del Código General del Proceso.

QUINTO: Reconocer personería para actuar en el presente proceso a la abogada Vanessa Fernanda Garreta Jaramillo identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 1.085.897.821 y tarjeta profesional No. 212.71213 del Consejo Superior de la Judicatura representante legal de la firma DISTIRA EMPRESARIAL S.A. como apoderada de entidad demandante Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, y como apoderado sustituto al abogado Gabriel Ricardo Cardozo De Los Rios, quien se identifica con la cédula de ciudadanía No 11775449519 y tarjeta profesional No 38767614, en los términos y para fines del poder general allegado visible a índice 00012 de Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA. 13 Certificado de Vigencia N.: 2411674 14 Certificado de Vigencia N.: 2415028