REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá DC, veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Demandante: CRUZANA ZAMORA LARGO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTRO Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Asunto: NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA - PRINCIPIO DE CONGRUENCIA Síntesis del caso: se pretende la revisión de un fallo proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas en contra del acto que negó el reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el pago del retroactivo de la homologación y de la nivelación salarial reconocida en favor de la ahora recurrente.
Decide la Sala1 el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 16 de septiembre de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 17001 23 33 000 2018 00142 01 (4475-2019) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “Primero. Confirmar la sentencia del 14 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Cruzana Zamora Largo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Caldas, Secretaría de Educación, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 1 De los recursos de revisión en contra de las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión, según lo expresamente previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-450 de 2015, sumado al hecho de la decisión contenida en el auto de unificación jurisprudencial emitido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación el 24 de mayo de 2023 en el proceso número 11001-03-15-000-2020-00471-00, con ponencia del magistrado Milton Chaves García. Por su parte, el artículo 29 del Reglamento Interno de la Corporación asigna la decisión de estos asuntos a las Salas Especiales de Decisión. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión Segundo. – Sin condena en costas.
Tercero. – Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes.” (índice 2 SAMAI - negrillas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1) El señor Jorge Eliécer Bernal Álvarez, en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y del departamento de Caldas para que, de un lado, se declarara la nulidad de la Resolución número 6693-6 del 4 de septiembre de 2017 expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas que le negó el reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el desembolso del retroactivo de la homologación y de la nivelación salarial y, de otro, se ordenara el pago de esas sumas como restablecimiento del derecho. 2) Como sustento fáctico de las súplicas se expuso que la actora prestaba sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en condición de personal administrativo y, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, mediante el Decreto no. 0021 de 1997 el departamento de Caldas transfirió el personal administrativo del servicio educativo nacional a las plantas de personal de las entidades territoriales.
Los salarios del orden territorial eran mayores a los del nacional, en consecuencia, a través del Decreto 0399 de 1997, modificado por el Decreto 337 de 2010, el ente territorial homologó y niveló los salarios y por Decreto 0353 de 2010 se incorporó por homologación y nivelación salarial al personal administrativo del departamento de Caldas; además, mediante la Resolución número 2107-6 del 22 de marzo de 2013 emitida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas se ordenó el pago en favor de la demandante del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial.
El actor solicitó el reconocimiento de intereses por la tardanza en el pago del reajuste salarial, pero, el ente territorial negó la petición a través del acto acusado, a pesar de 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión que era ostensible que el demandante no recibió completa la contraprestación a que tenía derecho desde que se hizo efectivo el referido traslado laboral. 2.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, en providencia del 14 de junio de 2019 negó las pretensiones, porque la entidad indexó la diferencia salarial lo cual incluye el componente inflacionario y hace innecesario el reconocimiento de intereses moratorios (índice 2 SAMAI). 3. Recurso de apelación La parte demandante afirmó que tenía derecho a percibir los intereses de mora por la tardanza en el pago efectivo del salario, concepto que no es incompatible con la indexación por el hecho de que tienen causas distintas (índice 2 SAMAI). 4.
Sentencia de segunda instancia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de septiembre de 2021 confirmó la decisión de primera instancia porque la entidad no incurrió en dilación injustificada en el pago del retroactivo, pues, el procedimiento requirió varios ajustes en atención a las reclamaciones efectuadas por los funcionarios administrativos; aunado a ello, el ente territorial ordenó la indexación de las sumas reconocidas, esto es, trajo a valor presente la suma adeudada, por lo que se salvaguardó la equidad e igualdad laboral; de otro lado, tampoco se generó a cargo de la entidad el pago de intereses moratorios porque no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo y tampoco hay norma que expresamente lo consagre (índice 2 SAMAI). 5.
Recurso extraordinario de revisión El 11 de noviembre de 2022, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia con sustento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esto es, la correspondiente a nulidad originada en la sentencia por incongruencia (índice 2 SAMAI), la cual sustentó así: 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión “[La] demandante solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año de 1997, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que en la sentencia enjuiciada se evidencia, que se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 22 de marzo de 2013, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago.
Traducido lo anterior, el sentido que le han dado al periodo a reclamar, difiere con el pedido en la demanda; la parte actora no se refirió a una mora causada entre la resolución que reconoció y ordenó la homologación y, la fecha de su pago; la parte demandante lo que reclamó en vía administrativa y luego judicial, fueron unos intereses desde el momento del traslado del personal de una planta a otra, hasta la fecha que la entidad efectuó el pago, de allí que, lo resuelto por el despacho nunca guardó relación con el objeto de la demanda, por tal razón en la sentencia hay desarmonía entre lo resuelto y lo debidamente pedido.
(…). Ahora bien, en este punto de la discusión, queremos demostrar la incongruencia que contiene la sentencia impugnada, y que por obvias razones resultó viciada al momento de proferirse, cuando se afirma, de manera totalmente equivocada, que no se reconocían intereses de mora, por la supuesta incompatibilidad con la indexación; señalamiento que es a todas luces incoherente, porque la demanda es diáfana en indicar que, los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir indexación, entonces por qué el despacho concluye, que la demandante, solicita el reconocimiento de ambos emolumentos.” (índice 2 SAMAI). 6.
Oposición al recurso La Nación - Ministerio de Educación Nacional (índice 18 SAMAI) advirtió que el recurso extraordinario cuestiona el criterio adoptado en la sentencia impugnada y pretende reabrir el debate propio de las instancias del proceso, pues, lo cierto es que el fallo impugnado resolvió todos los aspectos del litigio planteado sin que se presentara la alegada incongruencia como causal de nulidad originada en la sentencia. El departamento de Caldas no presentó oposición. 7.
Concepto del Ministerio Público La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión con fundamento en que la sentencia del 16 de septiembre de 2021 no se profirió con desconocimiento del principio de congruencia aludido por la parte actora, por cuanto en ella se fijó, adecuadamente, el 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión problema jurídico con observancia de lo pedido en la demanda y se resolvió conforme al material probatorio y marco jurídico aplicable; especificó que “ordenar el pago de los intereses moratorios pretendidos por la accionante, cuando se ha reconocido previamente la indexación, resulta improcedente e ilegal, dado que ambos conceptos son incompatibles bajo la premisa de que el interés de mora implica aparte de sanción, no contemplada en estos casos según se explicó, la actualización del valor adquisitivo del dinero, con lo cual se estaría configurando un doble pago por el mismo concepto" (índice 20 SAMAI).
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) generalidades del recurso extraordinario de revisión, 3) la causal de revisión invocada, 4) el caso concreto: ausencia de incongruencia del fallo atacado, y, 5) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentado el recurso oportunamente2, corresponde a la Sala de Decisión determinar si se configura la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “nulidad originada en la sentencia”, respecto de la sentencia de segunda instancia proferida el 5 de noviembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
La Sala declarará infundado el recurso, pues, no se probó la causal de nulidad que supuestamente se originó en la sentencia y, aunado a ello, porque lo que pretende el recurrente es revivir el análisis probatorio y jurisprudencial surtido en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo cual se evidencia su intención de convertir este asunto, indebidamente, en una tercera instancia, lo cual jurídicamente no es procedente. 2 La sentencia acusada se notificó el 10 de noviembre de 2021, por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión presentado el 11 de noviembre de 2022 fue oportuno. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión 2.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión 1) El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada, puesto que con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo en firme, siempre que se configure alguno de los supuestos consagrados en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las dos causales adicionales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 atinentes a la posibilidad de revisar las sentencias que reconozcan prestaciones periódicas con cargo a recursos públicos. 2) El objeto del recurso es procurar el restablecimiento de la justicia material, cuando se advierte que esta ha sido afectada por situaciones o circunstancias exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente y que revisten tal gravedad que autorizan al juez a romper el principio de la cosa juzgada: “(…) la revisión, más que un recurso, es un medio para conseguir la realización de la justicia, pero no de la justicia formal propia de las sentencias en firme contrarias a derecho, sino de aquella verdadera que demandan el Preámbulo y los artículos 1º, 228 y 230 del estatuto superior”3. 3) El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, contenidas en los artículos 250 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 797 de 20034. 4) El artículo 252 del CPACA dispone que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento y, iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada5. 3 Corte Constitucional, sentencia C-739 del 11 de julio de 2001, exp.
D-3293, MP Álvaro Tafur Galvis. 4 En este caso, el recurso procede frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de marzo de 2019, exp. 2018- 00394-00, CP Rocío Araújo Oñate. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2021, exp. 2013-00212-01(REV), CP Fredy Ibarra Martínez. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión 5) En atención a su carácter extraordinario, este recurso no es una “tercera instancia” en la que puedan plantearse nuevamente argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar, por tal razón las pretensiones y fundamentos deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia6. 6) Ahora bien, los vicios o errores en los que se debe fundamentar el recurso son eminentemente procedimentales, pues, ninguno está dirigido a cuestionar la labor intelectual de juzgamiento “sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1, 2, 3, 6 y 7), a excepción de la causal del numeral 4, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo”7. 3.
La causal de revisión invocada 1) En el presente asunto, la parte actora invocó la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA cuyo tenor literal es el siguiente: “Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: ( ) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso contra la que no procede recurso de apelación.”. 2) En ese contexto, se tiene que para que se configure la causal deben concurrir los siguientes requisitos: i) que la providencia que es impugnada mediante el recurso extraordinario de revisión ponga fin al proceso; ii) que contra esta decisión no proceda el recurso de apelación y, iii) que la nulidad alegada haya ocurrido en el momento en que se dictó la sentencia y no antes. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de diciembre de 1997, exp.
REV 117, CP Libardo Rodríguez Rodríguez. Consultar, igualmente: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, exp. 2006-00318-00(REV), CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de febrero de 2016, exp. 2015-02342-00(REV), CP Alberto Yepes Barreiro. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión 3) En ese contexto, por regla general, los motivos de nulidad que afectan la sentencia son aquellos eventos contemplados en el artículo 133 del Código General del Proceso y por violación del artículo 29 de la Constitución Política8. 4) Adicionalmente, esta Corporación ha indicado, tal como lo precisó recientemente esta Sala Especial de Decisión9, que la causal de nulidad originada en la sentencia también comprende la violación del principio de congruencia10, en los siguientes términos: “Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate.”11. 5) En todo caso, la referida causal no está diseñada para cuestionar las razones del fallo ni mucho menos para corregir los yerros de apreciación de los hechos y de las pruebas en los cuales, según el recurrente, habría incurrido el fallador; un entendimiento distinto equivaldría a convertir, indebidamente, el recurso en un juicio en el que se discutirían nuevamente los hechos ya establecidos y decididos con fuerza de cosa juzgada12. 4.
El caso concreto: ausencia de incongruencia del fallo atacado 1) En el caso objeto de este proceso, la señora Cruzana Zamora Largo invoca la causal quinta del artículo 250 del CPACA con sustento en la violación del principio de 8 La Corte Constitucional en las sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001 advirtió que la nulidad originada en la sentencia no se restringe a las causales que prevé el Código General del Proceso –antes Código de Procedimiento Civil– pues, adicionalmente, puede derivar de la violación al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Doce Especial de Decisión, sentencia del 22 de junio de 2023, exp. 2020-02981-00(REV), CP Fredy Ibarra Martínez. 10 Aunque el ponente, como integrante de la Subsección B de la Sección Tercera de Consejo de Estado, ha expuesto una postura distinta –solo las causales de nulidad procesal de origen legal pueden predicarse respecto de la sentencia–, en esta ocasión se adhiere al criterio mayoritario de la Sala Doce Especial de Decisión, el cual permite alegar la transgresión al principio de congruencia como causal de nulidad originada en la sentencia. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, exp. 2014-00440-00(REV), CP César Palomino Cortés. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 16 de agosto de 2018, exp. 47.300, CP Guillermo Sánchez Luque. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión congruencia, pues, a su juicio, la decisión recurrida varió el periodo de intereses reclamado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2) Con ese fundamento, la Sala procede a establecer si en este se estructuran los presupuestos para que se configure la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, tal como se desarrolla a continuación: a) La señora Cruzana Zamora Largo, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó como pretensiones lo siguiente: “Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución no. 6693-6 del 04 de septiembre de 2017, notificada el día 06 de septiembre de 2017 y la Resolución 9474-6 del 04 de diciembre de 2017, notificada el día 14 de diciembre de 2017; por medio de las cuales se desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial.
Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que EL DEPARTAMENTO DE CALDAS / SECRETARIA DE EDUCACIÓN y LA NACIÓN / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación – 10 de febrero de 1997 al año 2009 – y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, estos es, el día 15 de abril de 2013.
Tercera.- Se condene al DEPARTAMENTO DE CALDAS / SECRETARIA DE EDUCACIÓN y LA NACIÓN / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció.” (índice 27 SAMAI - negrillas y mayúsculas fijas del original). b) En esa dirección, la parte actora argumentó que a través de la Resolución número 2107-6 del 22 de marzo de 2022 el ente territorial reconoció y ordenó el pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, pero, no los intereses por el reconocimiento tardío. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión c) Por motivo de lo anterior, la demandante solicitó al departamento el reconocimiento de los intereses, petición que fue negada mediante los actos acusados con el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por la ahorra recurrente. e) En la demanda se indicó, en su momento, respecto del periodo de intereses objeto de reclamación lo siguiente: “[L]a obligación de reconocer el pago de la homologación salarial, inicia a partir del 10 de febrero de 1997 como consecuencia de la expedición del Decreto Departamental 0021 de 1997 (que transfirió al personal administrativo) y hasta el 31 de diciembre de 2009 (…).
No obstante lo anterior, dependiendo de la fecha de ingreso, retiro y/o prescripción, el periodo a cancelar varia de una persona a otra; así que, si bien la obligación general de reconocer el pago de la homologación inicia a partir del mes de febrero de 1997, en el caso específico de mi mandante, lo fue a partir del día 10 de febrero de 1997, hasta el año 2009, tal como consta en certificado de pago expedido por la Secretaria de Educación de Caldas (aportado con este escrito).
Según consta en certificación de pago original expedida por la Secretaría de Educación, el retroactivo reconocido en la Resolución No. 4331-6 del 26 de junio de 2013, (…), se liquidó a partir del 10 de febrero de 1997 hasta el año 2009, pago que fue efectuado solo hasta el día 15 de abril de 2013.” (negrillas adicionales). f) En ese contexto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia recurrida determinó la improcedencia del reconocimiento de los intereses reclamados con sustento en el siguiente razonamiento: “A fin de resolver el primer problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el departamento de Caldas implicó el reconocimiento y pago de un retroactivo correspondiente a los años 1997 a 2009, el cual estaba sujeto al cumplimiento de requisitos legales para su perfeccionamiento.
En esa medida, en atención al concepto expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y a la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda (…).
De lo anterior se colige que el proceso de homologación y nivelación salarial del año 1997 al 2009 se materializó después de cumplir con los requerimientos legales y el cumplimiento de la totalidad de las etapas, que eran de obligada observancia para las entidades demandadas. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión (…).
De los valores relacionados en los actos administrativos mencionados no se observa que en manera alguna el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago, toda vez que este fue realizado el 15 de abril de 2013. Además, el departamento de Caldas ordenó la indexación de las sumas reconocidas, tal y como se relacionó anteriormente, con lo que mantuvo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda en razón de la depreciación que sufrió por el paso del tiempo sin aumentar su valor nominal, salvaguardando de este modo la equidad e igualdad laboral que echa de menos la demandante, en la medida que trajo a valor presente la suma adeudada, fundado en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena, lo que se verifica al constatar los valores totalizados por el pagador que corresponden al mayor valor que incluye la indexación, tal y como lo certificó la entidad territorial el 2 de marzo de 2016.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el reconocimiento de intereses moratorios, conforme lo ha señalado esta Sección en asuntos similares no hay lugar a ellos toda vez que: i) Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho.
En el sub lite se impone colegir que tampoco se generó a cargo de la entidad el pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido comoquiera que no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo y tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no procede, el reconocimiento de los intereses moratorios. ii) No es procedente acudir a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil, pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedeció a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.” (índice 2 SAMAI – se resalta). 3) De la anterior recapitulación, esta Sala considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado adoptó una decisión dentro del debido marco de competencia que le confirieron los argumentos de la demanda.
La discusión giraba en torno a los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial reconocida a la actora y las razones para no acceder a su reconocimiento fueron claras; además, no es cierto que el período reclamado en la demanda (desde 1997 cuando pasó a pertenecer a la planta de 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión personal territorial hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago del retroactivo) difiera de aquel analizado en la sentencia enjuiciada, pues, no corresponde a la realidad que en esta se hubiera dicho que se trataba del período comprendido entre la resolución que reconoció y ordenó la homologación (junio de 2013) y el pago (abril de 2013), como se expuso en el recurso extraordinario de revisión, por el contrario, es claro que se analizaban desde el año 1997.
En efecto, la sentencia acusada verificó si era de recibo la premisa que sustentaba las súplicas y encontró que no correspondía con las disposiciones y la realidad fáctica acreditada pues, advirtió, en primer lugar, que el proceso de homologación y nivelación salarial se materializó después de cumplir con cada una de las etapas de un procedimiento obligatorio para las entidades demandadas (etapas surtidas antes del año 2013, lo cual deja en evidencia que no es cierto lo alegado por la recurrente respecto del periodo), de manera que estas no incurrieron en una dilación injustificada del pago.
En segundo lugar, expuso que en este asunto no hay lugar al reconocimiento de intereses moratorios (se entiende que es desde el año 1997), por cuanto “no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo y tampoco hay norma que expresamente lo consagre”; en todo caso, explicó que el departamento de Caldas ordenó la “indexación” de las sumas reconocidas, de manera que mantuvo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda en razón de la depreciación que sufrió por el paso del tiempo sin aumentar su valor nominal, “salvaguardando de este modo la equidad e igualdad laboral que echa de menos la demandante”, por cuanto, dicho procedimiento comprende, por una parte, la actualización del valor y, por otra, el reconocimiento del costo del dinero o interés. Así las cosas, la sentencia determinó que la entidad no incurrió en mora injustificada y que no estaba obligada a reconocer intereses moratorios por el pago tardío, en consecuencia y como puede verse, tales disertaciones se encuadraron en las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se fundaron en el acervo probatorio obrante en el expediente, sin que se vislumbre pronunciamiento alguno que no guarde relación con los reparos concretos formulados en contra del acto acusado o con el objeto del litigio, en consecuencia, la decisión cuestionada no adolece de yerro alguno de incongruencia dado que analizó el problema jurídico con observancia de los supuestos fácticos y jurídicos probatorios planteados en el libelo demandatorio. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión 4) Por consiguiente, la Sala estima que el defecto alegado no corresponde a los presupuestos legales y jurisprudenciales que podrían viciar de nulidad la providencia recurrida, por la simple pero suficiente razón de que los argumentos del recurso extraordinario interpuesto se encaminan a convertir este proceso, indebidamente, en una tercera instancia, pues, persigue revivir el análisis contenido en la sentencia censurada, cuestionamientos que no son propios de la causal alegada y que escapan al propósito del recurso extraordinario de revisión, en cuya dirección la jurisprudencia ha precisado lo siguiente: “No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.”13.
Frente a tal panorama, resulta forzoso concluir que el recurso extraordinario de la referencia es manifiestamente infundado, pues, la sentencia materia de examen se encuentra debidamente sustentada en los elementos fácticos, probatorios y jurídicos aplicables al caso, sobre la base de una debida y ponderada valoración probatoria en el ámbito de la autonomía funcional de la Sala de Decisión que la profirió, para cuya constatación basta una lectura desprevenida de la providencia, sin que el fallo impugnado esté afectado, en modo alguno, de nulidad, como equivocadamente sostiene la parte recurrente en este proceso. 5) De conformidad con las anteriores razones, no prospera el recurso aludido porque no se acreditaron los supuestos de hecho que configura la causal de revisión invocada. 5.
Condena en costas En los términos de los artículos 255 del CPACA y 366 (numeral 4) del Código General del Proceso, la señora Cruzana Zamora Largo debe asumir las costas porque se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión; la condena incluye las agencias en derecho que se fijan, en atención al concepto y los criterios definidos para su causación en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, CP Mauricio Fajardo Gómez. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-06015-00 Actor: Cruzana Zamora Largo Recurso extraordinario de revisión esta sentencia y en favor únicamente de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, por cuanto el Departamento de Caldas no presentó oposición al recurso.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la parte demandante contra la sentencia del 16 de septiembre de 2021 proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 17001 23 33 000 2018 00142 01 (4475-2019). 2º) Condénase en costas a Cruzana Zamora Largo.
Por Secretaría, liquídense e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia en favor de la Nación - Ministerio de Educación Nacional. 3º) Cumplido lo anterior y ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Sala 12 Especial de Decisión OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado Salva voto parcialmente WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclara voto Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.