1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., seis (06) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: NELLY ESTHER MARTÍNEZ ARIZA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL– Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el proceso ejecutivo.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la señora Nelly Esther Martínez Ariza en contra de la sentencia del 15 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 14 de noviembre de 2023 la señora Nelly Esther Martínez Ariza, actuando por conducto de apoderada, presentó acción de tutela en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso. 1 Que ingresó para fallo el 4 de abril de 2024.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 2 Hechos relevantes 2. La accionante presentó proceso ejecutivo en contra de la Contraloría Departamental de Santander con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia del 14 de marzo de 2011, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, la cual ordenó (i) su reintegro al cargo de auxiliar código 565 o a otro de igual categoría y (ii) el pago de las asignaciones dejadas de percibir desde el 1. ° de enero de 2014 hasta el 30 de julio de 2016. 3.
El proceso correspondió al Juzgado accionado que, por medio de sentencia del 6 de noviembre de 2019, declaró probada la excepción de pago y dio por terminado el proceso. Contra dicha decisión la parte accionante interpuso apelación, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander que, a través de providencia del 11 de mayo de 2023, confirmó lo fallado en primera instancia. 4.
Posteriormente, la señora Martínez Ariza solicitó nulidad de lo actuado en el proceso ordinario con fundamento en el artículo 133, numeral 4. ° del CGP, petición que fue negada por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga mediante auto del 29 de abril de 2019. La decisión fue apelada por la demandante y confirmada mediante auto del 1° de junio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.
Pretensiones 5. Solicita la parte accionante lo siguiente: “PRIMERA: Tutelar los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social. SEGUNDA: Revocar en su totalidad los fallos de primera y segunda instancia proferidos por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga en primera instancia y el Tribunal Administrativo de Santander respectivamente en el proceso con radicado 680013333003-2016-00215-03 y, el auto de fecha 11 (sic) de junio de 2023.
TERCERA: Ordenar el reintegro de Nelly Esther Martínez Ariza al cargo de auxiliar Código 565 o a otro de igual categoría que desempeño en la Contraloría de Santander y los emolumentos laborales dejados de percibir conforme a lo señalado en la en la sentencia con radicado 2000-1342-00 del Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 3 Juzgado Noveno Administrativo y confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander”.
Fundamentos de la demanda de tutela 6. La demandante alega la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso porque no se ha efectuado su reintegro, el cual “fue ordenado judicialmente como reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación laboral, consiste en la plena restitución (restitutio in integrum), lo que incluye el restablecimiento del derecho de la accionante junto con la reparación de las consecuencias salariales y prestacionales por la infracción producida, equivalente a la compensación por los daños patrimoniales”. 7.
Sostiene que si no existe argumentación jurídica para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo el cual negó el cumplimiento del fallo judicial al negarse a proceder con el reintegro, “lo jurídicamente procedente era dar la interpretación más favorable para los intereses de mi cliente dado en la expedición del acto administrativo se inaplico el art 189 del CPACA, esto es, solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización en el caso que fuera imposible el reintegro pero esto no se dio”.
Trámite en primera instancia 8. Por medio de auto del 16 de noviembre de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y al Tribunal Administrativo de Santander como accionados y a la Contraloría Departamental de Santander como tercero interesado en las resultas del proceso.
Intervenciones 9. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga realizó un recuento de las actuaciones adelantadas dentro del proceso ejecutivo y solicitó que se declare improcedente la acción de tutela en cuestión por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Indicó que se respetaron todas las Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 4 garantías procesales y no se incurrió en vulneración alguna de derechos fundamentales. 10.
La Contraloría Departamental de Santander señaló que en el presente asunto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque lo pretendido ya fue decidido en el proceso enjuiciado y no existe defecto sustantivo alguno. De igual modo, manifestó que el tema de la acción de tutela versa sobre una materia económica que corresponde al juez natural de la causa. 11.
El Tribunal Administrativo de Santander aportó el expediente digital del proceso ejecutivo radicado núm. 68001-33-33-003-2016-00215-03. La sentencia de primera instancia 12. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia del 15 de diciembre de 2023, negó el amparo solicitado porque consideró que decisión acusada no incurrió en un defecto sustantivo al ser proferida de conformidad con las normas aplicables al proceso ordinario, el cual permitió concluir una imposibilidad por parte de la Contraloría Departamental de Santander para hacer efectivo el reintegro y una extinción de las obligaciones subsidiarias a este supuesto de hecho. 13.
Sostuvo que la entidad demandada “no omitió valorar las normas aplicables al proceso, ni actuó de manera contraria a ellas”. Por ello, encontró que lo probado por el Tribunal competente confirma que en el proceso ejecutivo el Departamento de Santander y la Contraloría Departamental de Santander comparecieron como dos entidades independientes, con lo que no existió la doble representación que alega la demandante. 14.
Finalmente, expuso que lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, reiteró, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 5 La impugnación 15.
Contra la decisión precitada la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S 16. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en la presente acción por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 17.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces2. 18.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber3: 19. i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 2 Sentencia T–422 de 2018. 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 6 20.
Revisada la demanda, se evidencia que la señora Nelly Esther Martínez Ariza acudió a la acción de tutela con el propósito que se estudie nuevamente si, como se discutió en el trámite del proceso ejecutivo, la Contraloría Departamental de Santander cumplió con la orden de reintegro fijada en la sentencia del 14 de marzo de 2011 y con el pago de los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde su desvinculación laboral. 21.
Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la providencia del 6 de noviembre de 2019, por medio de la cual el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda, a saber: “[…] el presente proceso está enmarcado dentro de la ejecución de una providencia judicial, las sentencias corresponden a las de fechas 14.03.2011 confirmada por el Tribunal en sentencia del 01.11.2012, dentro del proceso 2000-1342-00, dentro de las declaraciones que allí se hicieron, se encuentran no solamente el pago de los emolumentos causados desde la fecha en que fue desvinculada sino también el reintegro al cargo que venía desempeñando.
Honorable Despacho, en el momento en el que la Contraloría da cumplimiento parcial a la sentencia al expedirse la Resolución No. 23468, no se contaba y no se cuenta en el expediente con la notificación en debida forma de la Resolución que establece el Despacho como que, se declara una imposibilidad de reintegro, la Resolución a que hacemos referencia es la 9333 de 2012, por lo tanto, no puede tener efectos jurídicos sobre la ejecución o la no ejecución de las sentencias objeto de ejecución. Pese a ello, de haber sido comunicada lo cual no está demostrado en el expediente, existe un procedimiento reglado para la época en que la profirió, porque si está declarando una imposibilidad, está constituyendo una nueva situación que debe ser regulada por la normatividad vigente al momento en que es proferido el acto, porque si ya en este momento se establece que no hace parte de un procedimiento de ejecución de sentencia, entonces debe estar reglamentado no por la reglamentación de ejecución de sentencia del CCA, sino de la nueva normativa, y esa imposibilidad de reintegro, tiene una regulación específica en el CPACA, normas que con asombro tampoco se avalan el cumplimiento en este proceso, como se ha reiterado, la imposibilidad de reintegro se encuentra regulada en el CPACA en el Art. 189 inciso séptimo, norma vigente para la época en que se hace vigente la imposibilidad de reintegro. […] (Lee el Artículo referido y continúa diciendo) el pago de la indemnización compensatoria no fue realizado por la entidad ejecutada, reitero, si se parte de una declaración, tenemos que aplicar la normativa vigente a la época de esa declaración. H. Despacho, cómo darle cumplimiento a la ejecutante de una nueva reestructuración que en este momento nos pone de conocimiento el Despacho, establecida a través del Decreto 035 del 05.12.2008, si, la actora Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 7 no la ha conocido, nosotros manejamos el marco de los efectos jurídicos de una sentencia que resolvió los efectos particulares, dentro del marco de una restructuración que fue declarada nula dentro del control de legalidad que realizó el Tribunal en el proceso radicado 2003-820, donde se declaró la nulidad de los Decretos 400 y 401 del 30.12.1999, esta sentencia es del 30.10.2008, y el acto que me refiere es del 05.12.2008, si tiene conocimiento la entidad demandada de que la providencia expedida decretó la nulidad de los actos que reestructuraron la contraloría, una de las preguntas es por qué no, se empieza a dar acatamiento a corregir lo que en sentencia proferida el 30.10.2008 se estableció, esta nueva planta que está notificando el Despacho, luego no es procedente hacer una declaratoria de imposibilidad de reintegro frente a una reestructuración de la cual no ha sido notificada mi demandante y pese a que su reintegro está amparado por sentencia judicial conforme a las sentencias que son proferidas ya en el año 2011, entendiéndose que, son proferidas con posterioridad a estos actos administrativos y atendiendo que, se conoce que, en el año 2008 fue declarada la nulidad de la reestructuración proferida en el año 2000, porque no se puede desconocer que una sentencia que decreta una nulidad tiene efectos hacia atrás, y esos efectos hacen determinar que el cargo de la poderdante volvió a la vía jurídica a partir de haberse proferido la sentencia del 30.10.2008 dentro del proceso 2003-820.
Al decretarse la nulidad de los Decretos 400 y 401 se producen efectos EX -TUNC esto establece que la situación jurídica de reestructuración jamás existió en la Contraloría, dejando sin efectos todos los actos administrativos que se hayan generado en ese acto que fue decretado nulo. Por consiguiente, se debe establecer que los actos generados a partir de esa reestructuración que fue declarada nula, tienen esa misma connotación, no tienen efectos jurídicos, dado que, la reestructuración sobre la cual se hizo fue declarada nula.
En ese sentir, se debe considerar que el cargo en el departamento de Santander si existe y que la actora tiene el derecho a ser reintegrada, en subsidio de esa solicitud se debe establecer que esa declaratoria de imposibilidad de reintegro para la época que fue proferida en el año 2012, debió haber seguido el ordenamiento jurídico vigente porque es nueva declaración, y no cumplió en ese caso, con los preceptos legales que al contemplan como son el art 189 inciso tercero del CPACA.
Por consiguiente, como el objeto del recurso, solicito se revoque la decisión tomada en primera instancia, para que, en su lugar, se resuelva de fondo la prosperidad de las pretensiones pedidas con la demanda. […]”. 22. Aspectos fueron analizados y resueltos de manera razonada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 11 de mayo de 2023, bajo los siguientes fundamentos: “4.
El 05.12.2012 el Contralor General de Santander expide la Resolución No. 000933 de esa fecha, en la que se acepta y ordena el cumplimento de las sentencias referidas bajo la premisa que se declara la imposibilidad de reintegro de la aquí ejecutante. […] Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 8 5.
Una vez hecha la liquidación de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, y expedido tanto el certificado de disponibilidad de presupuestal, como el registro presupuestal, el 11.12.2013 el Departamento de Santander expide la Resolución No. 23468 de esa fecha, en la que reconoce una cuenta […] Los dineros aquí reconocidos, según la liquidación efectuada por la Contraloría General de Santander (Fóls.256 a 265) obedecen a los salarios, prestaciones, y demás emolumentos dejados de percibir entre el año 2000 y el 2013, debidamente indexados, sin incluir valor alguno por concepto de indemnización por la imposibilidad de reintegro. 6.
La Resolución No. 023724 del 18.1.2013 fue notificada personalmente a la apoderada de la aquí ejecutante, el 19.12.2013, tal y como consta en el acta de notificación personal visible al Fól.314. 7. El pago efectivo de la obligación se hizo el 23.12.2013, como se desprende del comprobante de consignación del Banco de Bogotá, por valor de $309.557.150 (Fól.312). 8.
La aquí ejecutante no solicitó, ni con la demanda ejecutiva, ni en sede administrativa, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva por la imposibilidad de reintegro declarada por la administración. 9. Las pretensiones de la demanda ejecutiva de la referencia, solamente van encaminadas a la efectiva materialización de la obligación de hacer consistente en el reintegro, y como consecuencia de esta, el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir por la señora Nelly Esther Martínez Ariza, desde el último salario reconocido por la entidad en virtud de los actos administrativos antes referidos, hasta el efectivo reintegro, sumas de dinero que, no tienen la naturaleza de indemnización, sino, tal y como están siendo pretendidas, de restablecimiento del derecho. 10.
La aquí ejecutante no reprocha el pago realizado por la Contraloría General de Santander, que cobija los periodos transcurridos entre el año 2000 y el 2013. Concluye la Sala que, los actos administrativos con los que la Contraloría General de Santander ejecuta, o cumple la sentencia condenatoria base del título ejecutivo que origina este proceso, específicamente la Resolución No. 00093333 del 05.12.2012, es un verdadero acto administrativo definitivo y por ende enjuiciable, toda vez que, extingue un derecho reconocido a la señora Nelly Esther Martínez Ariza, como lo es, el ser reintegrada al empleo de Auxiliar Código 565 de la planta de personal de la CGS; no siendo posible vía proceso ejecutivo, revisar su validez, es decir, estudiar si corresponde a la verdad material la advertida imposibilidad de reintegro declarada por la entidad condenada, o si, como lo dice la aquí ejecutante, dicho acto administrativo está viciado por falsa motivación. Considera la Sala, no es posible al Juez del ejecutivo, seguir adelante con la ejecución, desconociendo la existencia de un acto administrativo que a la fecha está en firme, y por ende goza de presunción de legalidad.
Tampoco sería dable, modular, modificar o transmutar tanto la orden contenida en la sentencia base del título ejecutivo, como, las pretensiones de la demanda de la referencia, a fin de entender, de oficio, que, ante la imposibilidad de reintegro, decisión administrativa que se repite, se encuentra en firme, debe Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 9 la Contraloría General de Santander pagar una indemnización sustitutiva, pues, esta, ni fue ordenada por el Juez del proceso ordinario, por ende no ha sido tazada, o fijado parámetros para ello, y en tanto, no es una obligación clara, expresa, ni exigible; ni fue pretendida de forma subsidiaria por la aquí ejecutante, así como tampoco ha sido solicitada por ella en sede administrativa.
Entonces, decidir si, la señora Nelly Esther Martínez Ariza tiene o no, derecho al reconocimiento y pago de dicha indemnización, tampoco es objeto del proceso ejecutivo, esto se afirma con base en sentencia proferida por este Tribunal y confirmada por el H. Consejo de Estado, en la que, en virtud de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se pretendía el reconocimiento de la mencionada indemnización, con ocasión a una situación fáctica idéntica a la de la aquí ejecutante, se tuvieron como actos enjuiciables, aquellos en los que la Contraloría General de Santander, negaba el reconocimiento de tal pretensión. En consecuencia, advirtiendo que la Contraloría General de Santander, cumplió con la obligación impuesta en la sentencia base del título ejecutivo, hasta el momento en el que profirió acto administrativo en el que declaró la imposibilidad de reintegro, y que, dicha sentencia no contempló u ordenó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, se impone, confirmar la sentencia de primera instancia que declaró el pago total de la obligación. […]”. 23.
Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto en el recurso de apelación, lo cual escapa de la órbita de intervención del juez constitucional, toda vez que la decisión acusada se sustenta en los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica. 24.
En definitiva, la Subsección considera que lo pretendido por la parte accionante es que se realice un nuevo estudio de lo que ya fue definido válida y razonablemente por el juez natural de la causa, lo que conlleva a la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por el incumplimiento del requisito mencionado. Por ello, se revocará la sentencia del 15 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06892-01 Accionante: Nelly Esther Martínez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: Acción de tutela (Impugnación) 10 R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 15 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Nelly Esther Martínez Ariza del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ VF. Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.