CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León Demandado: Departamento de Boyacá Temas: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 6 de noviembre de 2020, por el consejero de Estado William Hernández Gómez, por medio del cual se inadmitió un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y se ordenó su remisión al tribunal de origen. 1.

Antecedentes 1.1. Pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia consagrado en los artículos 256 al 268 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 la señora Rosa Delia González León, mediante apoderado, pidió anular la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de 1 Conviene precisar que algunas de las normas enunciadas, que regulan el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, fueron modificadas en unos aspectos por los artículos 71 al 76 de la Ley 2080 de 2021.

Sin embargo, se aclara que dichas disposiciones no son aplicables al presente asunto, en tanto que este se enmarca en las excepciones previstas en el inciso 4 del artículo 86 de la precitada ley. 2 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León noviembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia de unificación proferida el 13 de diciembre de 2007, por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 50001 23 31 000 2001 00396 01 (4339-2005), con ponencia del magistrado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 1.2.

Trámite procesal i) El 30 de septiembre de 2011,2 el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja mediante sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Rosa Delia González León en contra del departamento de Boyacá. La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia del 18 de noviembre de 2014.3 ii) El 28 de enero de 2015,4 la demandante interpuso, ante ese tribunal, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue rechazado el 11 de febrero de ese año.5 El auto de marras fue recurrido mediante reposición y queja, el 17 de febrero de 2015.6 iii) El 18 de marzo de 2015,7 el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió no reponer el auto.

Sin embargo, el 24 de octubre de 2018,8 en respuesta al recurso de queja interpuesto por la demandante, la Sección Segunda del Consejo de Estado estimó mal denegado el recurso extraordinario de unificación y, en su lugar, lo concedió y corrió traslado para su sustentación. 2 Folio 666 a 694, cuaderno 2. 3 Folio 857 a 874, ibidem. 4 Folio 878, ibidem. 5 Folio 880, ibidem. 6 Folio 881 a 883, ibidem. 7 Folio 886 a 888, ibidem. 8 Folio 50 a 53, cuaderno principal. 3 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León 1.3.

El auto suplicado El 6 de noviembre de 2020,9 de conformidad con en el artículo 265 de la Ley 1437 de 2011, el despacho sustanciador inadmitió el recurso y ordenó su devolución al tribunal de origen, con fundamento en lo siguiente: i) Si bien la decisión judicial del 13 de diciembre de 2007, invocada por la demandante, proferida dentro del proceso 50001 23 31 000 2001 00396 01 (4339- 2005), sí es una sentencia de unificación, lo cierto es que en aquella decisión no se adoptó la regla según la cual ante la ausencia del estudio técnico que exige la ley para los procesos de reestructuración administrativa, los despidos devienen nulos, pues en esa oportunidad lo que se rectificó fue el criterio sostenido frente a la validez y el mérito probatorio del acta de visita especial que realiza la Procuraduría dentro de los procesos de reestructuración de las plantas de personal, en ejercicio de las competencias previstas en el Decreto 262 de 2000. ii) La justificación ofrecida por la recurrente al momento de sustentar el recurso extraordinario refleja que no es factible identificar la unidad temática requerida entre la providencia impugnada y el criterio de unificación adoptado en la sentencia del 13 de diciembre de 2007, relativo al mérito probatorio del acta de visita técnica que levanta el Ministerio Público en el trámite administrativo de reestructuración de la planta de personal.

Ello impide que esta última sea la base del medio impugnatorio objeto de estudio. 1.4. El recurso de súplica La parte demandante, interpuso recurso de súplica y lo sustentó así: i) El Consejo de Estado, en la ficha 65 de «Las sentencias de jurisprudencial (sic) y el mecanismo de extensión de jurisprudencia, 1ª edición, 2014, publicado en la internet» calificó como sentencia de unificación la proferida el 13 de diciembre de 9 Índice 21, aplicativo Samai. 4 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León 2007, en la cual se trató el tema relativo al estudio técnico y su debida y adecuada elaboración en los términos allí plasmados, así no hubiera discrepancia jurisprudencial.

Por ello, mal hace la corporación judicial al desconocer los propios estudios y análisis que hizo con el fin de hacer un listado para dar a conocer las sentencias de unificación a la comunidad. ii) No resulta coherente que en el caso concreto se diga que sí es de unificación por haber sido proferida por el pleno de la Sección Segunda de la corporación, pero que no lo es porque materialmente no cumplió tal propósito respecto del tema del estudio técnico.

Lo anterior, no implica que sea imposible elevar a criterio unificado un asunto que se ha tratado de igual manera en las sentencias con efectos inter-partes. iii) Como no existe un trato diverso en el tema, nada impide que la corporación como máximo tribunal de la jurisdicción decida analizarlo, con el fin de darle su respaldo, para que deba ser observado por los demás jueces.

Situación que ocurrió con el estudio técnico mediante la sentencia del 13 de diciembre de 2007, pues en ella no solo se refirió a la validez y el mérito probatorio del acta de visita especial de la Procuraduría sino también a que el estudio técnico debe ser debidamente concluido y estructurado. iv) En una hermenéutica abierta y garantista, todos los temas tratados en una sentencia de unificación adquieren la calidad de criterio unificado.

De no ser así, se dependería del criterio del servidor judicial de turno, lo que atentaría contra la seguridad jurídica y la debida información a los usuarios quienes no podríamos esperar que nuestros recursos extraordinarios fueran analizados. v) Cuando el legislador señaló la inadmisión del recurso, es porque deseaba que al ciudadano se le diera la oportunidad de subsanar los defectos formales en que naturalmente puede incurrir en sus escritos, por ello, no puede interpretarse que se refiera a un rechazo de plano. vi) El Consejo de Estado, respecto de las sentencias de unificación, señaló que los elementos característicos de este tipo de decisiones son: «i) Se trata de 5 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León sentencias judiciales.

No son autos. ii) Son las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o las Salas Plenas de las secciones del Consejo de Estado. iii) Se adoptan por importancia jurídica, trascendencia económica o social, la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, resolver recursos extraordinarios, y el mecanismo de revisión eventual. iv) Se establece y se fija un criterio jurisprudencial uniforme frente a i) la aplicación o interpretación de una norma […]».

Sin embargo, no necesariamente debe contener todas esas características o frases específicas para considerarse de unificación. vii) En auto del 16 de agosto de 2016,10 se admitió un recurso de unificación de jurisprudencia soportado en la violación de la posición unificada, criterio que por igualdad de trato judicial debe tenerse en cuenta. 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico Consiste en determinar si, en el presente asunto, procede la admisión del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia, con el fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 6 de noviembre de 2020. 2.2. El caso concreto. Análisis de la Sala Sobre el recurso de súplica el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente:11 Artículo 246.

Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 11001 03 28 000 2016 00052 00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 11 Conviene precisar que la citada disposición normativa fue modificada por la Ley 2080 de 2021; sin embargo, como se indicó en la cita 1, esas nuevas disposiciones no son aplicables al presente asunto. 6 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda.

El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno. [Negrita fuera de texto] De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que el recurso de la referencia es procedente, toda vez que está dirigido contra el auto que rechazó12 un recurso extraordinario y, además, se interpuso dentro del término, en escrito dirigido a la Sala de la que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda, es decir que se satisfacen las exigencias previstas en el artículo transcrito.

Ahora bien, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está consagrado en los artículos 256 a 268 del CPACA, y tiene como fin garantizar la unidad de la interpretación del derecho por parte de los jueces. A su turno, el artículo 258 ibidem prevé que la procedencia del aludido recurso depende de que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; en otras palabras, no habrá lugar al mencionado medio de impugnación por una circunstancia diferente a la señalada en la norma en cita.

Por su parte, el artículo 262 ejusdem establece que el escrito del recurso de unificación de jurisprudencia debe contener los siguientes requisitos: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

Sobre la última exigencia, conviene precisar que no basta con la simple indicación del fallo de unificación desconocido por el ad quem, sino que se hace indispensable que el interesado allegue argumentos contundentes que 12 El Legislador incluyó la figura de «inadmisión», con los mismos efectos del rechazo de la demanda, en los eventos en los que el recurso sea improcedente. 7 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León demuestren su transgresión o desconocimiento.

De igual modo, en recientes pronunciamientos de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,13 se ha indicado que es de imperioso cumplimiento que el precedente vulnerado por parte de los tribunales tenga relación directa con el objeto de la litis, así: De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.

De allí se desprende, como es apenas lógico, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.

De acuerdo con ello, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario. En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]».14 [Se resalta] En este orden, la situación particular de la recurrente, que se estudió y se resolvió en la sentencia impugnada de manera extraordinaria, debe tener relación directa con la ratio decidendi del fallo de unificación presuntamente contrariado, mas no, con los argumentos tenidos en consideración en la obiter dicta (fundamentos de paso) de dicha providencia. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, proferido dentro del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con radicado 11001 03 25 000 2020 00315 00 (0585-2020); actor: Lyda Hortencia Posada Urbano. 14 Cita dentro de la transcripción. Artículo 256 del CPACA. 8 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León Por otra parte, el artículo 265 del CPACA15 establece lo siguiente: Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.

Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen. El recurso será inadmitido cuando se presente cualquiera de las siguientes situaciones: 1.

Cuando, pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262. 2. Cuando por cuantía, la providencia no fuere objeto de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. [Apartes resaltados por la Sala] De acuerdo con la norma transcrita, el Legislador incluyó la figura de «inadmisión», con los mismos efectos del rechazo de la demanda, en los eventos en los que el recurso sea improcedente, entre otras, por no reunir los requisitos del artículo 262 ibidem.

Ahora bien, con relación a la causal prevista en el numeral 2.º de la citada disposición, esta Sección, mediante auto del 28 de marzo de 2019, proferido con el propósito de unificar la jurisprudencia, inaplicó por inconstitucionalidad la exigencia de la cuantía para efectos de conceder y admitir el recurso extraordinario de unificación, cuando se trate de asuntos de carácter laboral.16 Así, y luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, pues se observa que los argumentos que expuso la recurrente están encaminados a demostrar que el acto administrativo 1370 de 2004,17 demandado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio del cual la Gobernación de Boyacá desvinculó a unos empleados del Hospital San Salvador de Chiquinquirá, fue expedido de manera ilegal, porque no estuvo soportado en el 15 Conviene precisar que la citada disposición normativa fue modificada por la Ley 2080 de 2021; sin embargo, como se indicó en la cita 1, esas nuevas disposiciones no son aplicables al presente asunto. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto proferido con el propósito de unificar la jurisprudencia CE-AUJ-005-S2-2019 del 28 de marzo de 2019, bajo el radicado 15001 23 33 000 2003 00605 01 (0288-2015). 17 Folio 3 a 13, cuaderno en préstamo 1. 9 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León estudio técnico exigido por los artículos 41 de la Ley 443 de 1998; 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998 y 46 de la Ley 909 de 2004.

Sin embargo, una vez revisada la sentencia presuntamente desconocida y/o contrariada por el ad quem, se concluye que dicho punto no fue objeto de unificación. Si bien es cierto en dicha providencia se explicó la normativa que se debe tener en cuenta para adelantar los procesos de reestructuración de las entidades del orden nacional y territorial (lo cual constituye la obiter dicta o las razones de paso de dicha decisión); también lo es que el criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado estuvo encaminado a establecer, para el caso específico de los litigios en los que se discutía la legalidad de la adopción de la nueva planta de personal del municipio de Villavicencio (Meta), que al acta proferida por la procuradora provincial debía otorgársele plenos efectos probatorios, a pesar de que el representante legal de la respectiva autoridad administrativa no se hubiese encargado de la visita de esa servidora, por cuanto bastaba con que esta fuese atendida por un servidor público de la entidad que, además, con ocasión de sus funciones, estuvo involucrado en el proceso que condujo a la supresión de cargos.

Lo expuesto permite evidenciar que tal y como se señaló en la providencia recurrida, la exigencia de un estudio técnico que justifique reformar la planta de personal de la administración pública y con ello la supresión de empleos de carrera administrativa no fue un criterio unificado en la sentencia del 13 de diciembre de 2007, y que antes de esa decisión no existía tampoco un tratamiento diverso por la jurisprudencia de la corporación que implicara un pronunciamiento jurisprudencial con fines de unificación; de manera que no puede darse el tratamiento que pretende la recurrente a los argumentos que sirvieron a la Sala para adoptar la decisión, pero que no constituyeron la unidad temática pasible de unificación, lo que impide que esa sentencia sea la base del recurso planteado.

Como se explicó, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia que las partes usan para discutir inconformidades surgidas de las decisiones del proceso ordinario, pues su carácter es excepcional, lo que implica el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se admita. 10 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León Por otro lado, en cuanto al reproche según el cual en la ficha 65 de la publicación «[l]as sentencias de unificación y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia»18 se relacionó la sentencia del 13 de diciembre de 2007,19 como una de unificación con fines de extensión, debe precisarse que, de manera alguna, esta Sala desconoce los efectos de esa decisión; no obstante, se reitera que la regla de interpretación allí establecida difiere de la que la recurrente pretende que le sea aplicada a su caso, pues si bien en aquella oportunidad la Sección encontró probado que la reforma de la planta de personal que implicó la supresión de empleos de carrera administrativa omitió la realización de un estudio técnico previo debidamente concluido, lo cierto es que el criterio que unificó no se contrajo al referido estudio, sino -se insiste- al valor probatorio del acta de visita especial practicada por la procuradora provincial, cuando la diligencia es atendida por servidores públicos distintos al jefe de la entidad.

Finalmente, no es de recibo el argumento de la recurrente según el cual se debe dar igualdad de trato respecto de la decisión proferida por la Sección Quinta de esta corporación el 16 de agosto de 2016,20 pues con independencia de lo planteado en esa decisión, para esta Sala, la procedencia del recurso presentado implica que la sentencia de unificación que se solicita aplicar establezca una regla de interpretación que pueda ser empleada en su caso.

En este orden de ideas, en el asunto sub judice, la Sala infiere que no existe congruencia entre el fallo impugnado y la sentencia de unificación invocada, por lo que no se reúnen los requisitos legales previstos en el artículo 262 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 18 Publicada en la página web del Consejo de Estado. 19 Proferida por la Sección Segunda de esta corporación y que se invoca en el recurso. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 11001 03 28 000 2016 00052 00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez 11 Radicado: 15001 31 33 012 2005 00853 01 (1508-2015) Demandante: Rosa Delia González León Resuelve: Primero. Confirmar el auto del 6 de noviembre de 2020, proferido dentro del proceso de la referencia por medio del cual se inadmitió el recurso de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Rosa Delia González León, de conformidad con las razones expuestas.

Segundo. Una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente MGAFS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.