11001031500020240046900 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 11 de marzo de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00469-00 Demandante: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Defecto fáctico – niega Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia que revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones en un proceso de reparación directa. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Isidro Encizo Alarcón contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 1 de febrero de 2024, Isidro Encizo Alarcón presentó, por intermedio de apoderado judicial, acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la Sentencia de 14 de julio de 2023, proferida en el proceso de reparación directa No. 63001-23-31-000-2012-00004-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Tutelar el derecho fundamental al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución […], en concordancia con el artículo 229 ibidem, […]. 1- [Declarar] que Sentencia del 14 de julio de 2023 […] vulneró el artículo 29 de la Constitución […] por incurrir en defecto fáctico. 2- ORDENAR, la revisión de la Sentencia del 14 de julio de 2023 […], a fin de que se garantice el debido proceso, el acceso a la Justicia y una correcta motivación del fallo.” 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00469-00 Demandante: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) A través de la escritura pública No. 758 de 28 de febrero de 2003, Isidro Encizo Alarcón adquirió el inmueble (se trascribe) “El Resto Vereda Volcanes y Finca el Paraíso”, ubicado en Armenia, Quindío. 5.

Para el actor, según lo dispuesto en el Acuerdo municipal No. 1 de 24 de enero de 19992, su predio era rural y no tenía restricciones para realizar, entre otras, las actividades agrícolas, turísticas y de servicios. Sin embargo, ese inmueble (se trascribe) “sufrió una desvalorización considerable” cuando, en virtud del Acuerdo municipal No. 19 de 2 de diciembre de 20093, el suelo en el que estaba ubicado fue catalogado de protección ambiental; decisión que causó que el uso del predio se volviera incompatible con las actividades agropecuarias que allí se realizaban. 6. 2) El 9 de diciembre de 2011, Isidro Encizo Alarcón presentó una demanda de reparación directa contra el municipio de Armenia, para que fuera declarado responsable, a título de daño especial, y condenado a pagar los perjuicios materiales causados con el Acuerdo No. 19 de 2009. 7. 3) El 17 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Quindío profirió la Sentencia de primera instancia, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Declaró responsable al municipio a título de daño especial, para lo cual sostuvo que, con ocasión del Acuerdo No. 19 de 2009, el actor (se trascribe) “sufrió una pérdida del valor comercial de su bien, y no se pu[do] dedicar a las actividades agropecuarias que venía realizando, en las mismas proporciones que lo hacía”. Condenó en abstracto al municipio, pues consideró que, para efectos de cuantificar los perjuicios, era necesario determinar si las actividades agrícolas y agropecuarias que se desarrollaban en el predio estaban autorizadas. 8. 4) Contra esta decisión, el municipio de Armenia presentó un recurso de apelación, en el que se opuso a que se hubiera tenido como origen del daño, el cambio del uso del suelo en el que se encontraba el predio.

Citó jurisprudencia de esta Corporación sobre la (se trascribe) “inexistencia del daño antijurídico producto de la ilegalidad o ilicitud de la conducta desplegada por la víctima” y aseguró que, con independencia de si en el Acuerdo No. 19 de 2009 se cambió de rural a urbano el suelo en el que se encontraba el predio, lo cierto era que las actividades agropecuarias que allí se desarrollaban nunca fueron compatibles con la condición de zona de reserva ambiental que tenía el predio desde el Acuerdo No. 1 de 1999. 2 (Se trascribe) “Por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de armenia 1999- 2006”.

Ese acuerdo fue modificado por el Acuerdo No. 6 de 25 de marzo de 2004. 3 (Se trascribe) “Por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Armenia, para el período 2009 – 2023, Armenia ciudad de oportunidades para la vida”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00469-00 Demandante: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 9. 5) El 14 de julio de 2023, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la sentencia apelada, y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Luego de hacer un recuento de la normatividad que consideró pertinente y de las pruebas del proceso, concluyó que, si bien existió una afectación al derecho de dominio, consistente en la limitación del uso del suelo del predio4, esta se encontraba justificada en la función social y ecológica de la propiedad y, por eso, debía ser soportada por el actor.

Pese a haber descartado la configuración de un daño especial5, hizo algunas consideraciones sobre los perjuicios pretendidos en la demanda. 10. El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la parte actora, en que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico al (a) dar por probadas, sin estarlo, disposiciones del Acuerdo municipal No. 1 de 1999, específicamente, los artículos 9, 17, 23, 24 y 27; y (b) asegurar que la afectación al predio se dio con ocasión del Acuerdo municipal No. 1 de 1999, sin tener en cuenta que este no contenía planos o fichas normativas que soportaran tal afirmación. 1.2.

Posición de la parte demandada y demás vinculados6 11. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó que se declarara improcedente la tutela por falta de relevancia constitucional, pues lo pretendido con esta fue que se analizaran de nuevo los supuestos fácticos y jurídicos que sustentaron la decisión. Agregó que se hizo una valoración completa y adecuada de los medios de prueba. 12.

El municipio de Armenia solicitó, a la vez, que la tutela fuera negada por no haberse vulnerado el debido proceso del actor, y que fuera declarada improcedente. Alegó que (a) el Acuerdo No. 1 de 1999 se aportó como prueba, por lo que sus disposiciones sí estaban acreditadas; (b) lo afirmado en la providencia enjuiciada sobre la justificación de la afectación al derecho a la propiedad privada tuvo un fundamento normativo 4 Sostuvo que al actor no se le causó (se trascribe) “un daño que no est[uviera] en la obligación de soportar” con el Acuerdo No. 19 de 2009, pues (a) la afectación de los predios ubicados en la cuenca hidrográfica del Río Quindío, entre esos el del actor, se dio con el Acuerdo No. 1 de 1999;

(b) la vocación agrícola del predio se conservaba y se permitía su aprovechamiento económico, habida cuenta de que el parágrafo 2 del artículo 15 del Acuerdo No. 19 de 2009, adicionado por el artículo 5 del Acuerdo No. 6 de 9 de mayo de 2011, (se trascribe) “dispuso que aquellos predios que pertenecían al suelo rural antes de la expedición de ese POT y que mantenían su vocación de producción agrícola y hubieran sido incluidos al interior del perímetro urbano por la mentada disposición, continuarían desarrollando, a decisión propia, su actividad económica productiva”; y (c) con el Acuerdo No. 19 de 2009 no se le negó (se trascribe) “al actor la posibilidad de ejercer otras actividades diferentes a la agrícola, [tales como] la educación ambiental, recreación pasiva, investigación, ecoturismo urbano sostenible, conectividad y espacio público natural.” 5 (Se trascribe) “[E]l hecho de que se hubiera cambiado el uso del suelo de rural a urbano del predio de la parte demandante no implica que se hubiera suprimido o restringido de manera anormal, más allá de los fines que le son inherentes, sus derechos a la libertad económica y de empresa y con estos, el de propiedad en función de los bienes que destinó para la explotación económica de la finca El Paraíso, como tampoco se probó que se tratara de una medida excesiva, anormal, especial o singular desde el punto de vista de la función social del derecho de propiedad, que diera lugar a una indemnización a su favor […].” 6 Mediante Auto de 5 de febrero de 2024, el despacho sustanciador resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como parte demandada a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y (3) vincular, en calidad de terceros interesados, al Tribunal Administrativo de Quindío y al municipio de Armenia.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00469-00 Demandante: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 adecuado; y (c) el reparo relativo a la indebida valoración del Acuerdo No. 1 de 1999 no tenía la dimensión suficiente para incidir en la decisión, entre otras razones, porque también se usó otra normatividad para fundamentar la decisión y la condición de suelo de protección ambiental del predio operó de forma automática al interactuar con la cuenca del río Quindío. 13.

El Tribunal Administrativo de Quindío envió el expediente de la primera instancia del proceso de reparación directa, pero no rindió un informe.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.4. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 14. Determinar, una vez verificados los requisitos de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir la Sentencia de 14 de julio de 2023, incurrió en un defecto fáctico por haber (a) tenido como probados, sin estarlo, los artículos 9, 17, 23, 24 y 27 del Acuerdo municipal No. 1 de 1999; y (b) asegurado que la afectación al predio del actor se dio con ocasión del Acuerdo municipal No. 1 de 1999, sin tener en cuenta que este último no contenía planos o fichas normativas que soportaran tal afirmación. 2.2.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial7 15. La Sala advierte que esta acción de tutela es procedente porque: (1) No existe recurso idóneo y eficaz, que permitiera al demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados. (2) Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia enjuiciada (9/8/2023)8 y la de interposición de la presente acción de tutela (1/2/2024).

(3) No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relaciona con una sentencia dictada en un proceso de reparación directa. (4) Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. (5) La controversia tiene relevancia constitucional, por tratarse de la presunta afectación del debido proceso, con ocasión de una providencia judicial en la que, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada, como juez de la responsabilidad en segunda instancia, sustentó su decisión en el Acuerdo municipal No. 1 de 1999, a pesar de que (a) algunas de sus disposiciones no estaban probadas, tratándose de normas de alcance 7 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 8 La Sentencia fue notificada a través del edicto electrónico fijado el 4 de agosto de 2023.

Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 16. La Sala negará la tutela porque no se configuró el defecto fáctico alegado contra la Sentencia de 14 de julio de 2023. Por su relación, los 2 reparos que sustentaron dicho defecto serán estudiados simultáneamente. 17. Según el artículo 177 del CGP, (se trascribe) “el texto de normas jurídicas que no tengan alcance nacional […], se aducirá en copia al proceso, de oficio o a solicitud de parte. […]”. 18.

Al consultar el expediente del proceso ordinario, la Sala encontró que, a través del Auto de 12 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Quindío decretó, como prueba de oficio, el Acuerdo municipal No. 1 de 1999. El 11 de octubre de 2017, el municipio de Armenia remitió el acuerdo requerido. 19. Así las cosas, no es cierto que (se trascribe) “la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado de fecha 14 de julio de 2023, [haya dado] por probado sin estarlo disposiciones del Acuerdo Municipal 1 de 1999 […]”. 20.

Por otro lado, una de las razones por las cuales la autoridad judicial accionada concluyó que el Acuerdo No. 19 de 2009 no le causó (se trascribe) “daño antijurídico alguno al actor”, consistió en que, “sin perjuicio del cambio del uso del suelo de rural a urbano, la afectación de los predios ubicados en la cuenca hidrográfica del Río Quindío -entre esos el inmueble objeto de la discusión- v[enía] desde [el] POT No. 1 del 24 de enero de 1999”.

Para el actor, esa afirmación no solo carecía de sustento probatorio, dado que el Acuerdo No. 1 de 1999 no contenía (se trascribe) “planos o fichas normativas [que permitieran] establecer con precisión que el predio del [actor] se encontraba en zona de protección ambiental”; sino que también era falsa, ya que la (se trascribe) “inclusión de zona de protección solo ocurrió con el Acuerdo Municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009”. 21.

La autoridad judicial accionada sustentó la afirmación controvertida, primero, en las normas aplicables, de lo cual se destaca lo siguiente: “En el artículo 17 [del Acuerdo No. 1 de 1999] se tuvo como suelo de protección las zonas y áreas de terreno localizados dentro de las áreas rural, urbano y suburbano que, por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgos no mitigables para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse.

Conforme a la zonificación ambiental establecida en el Plan de Ordenamiento Municipal este Radicación: 11001-03-15-000-2024-00469-00 Demandante: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 suelo se conforma por las zonas de fragilidad ecológica y de protección de recursos naturales.

En el artículo 27 [del mismo acuerdo] se señaló que eran zonas de tratamiento de protección y conservación ambiental, entre otras, las cuencas hidrográficas de primer y segundo orden de drenaje natural más representativas, entre esas, la cuenca del Río Quindío.”. 22. Segundo, en el dictamen pericial rendido por Alfredo Álvaro López9, a partir del cual la autoridad judicial accionada tuvo por probado que el predio del actor (se trascribe) “se en[contraba] inmerso en la zona de protección ambiental de la cuenca del Río Quindío”10. 23.

Por lo anterior, la Sala considera que la autoridad judicial accionada tenía un sustento normativo y probatorio adecuado para concluir que el suelo en el que se encontraba el predio del actor era de protección ambiental desde el Acuerdo No. 1 de 1999, y no desde el Acuerdo No. 19 de 2009. Además, no puede perderse de vista que tal análisis se hizo en atención a la sana crítica y a la autonomía judicial. 24.

Por último, debe tenerse en cuenta, por un lado, que, para sustentar la decisión de negar las pretensiones de la demanda, el juez de segunda instancia del proceso ordinario expuso argumentos adicionales a aquel relativo a que la afectación de los predios ubicados en la cuenca hidrográfica del Río Quindío (entre esos el del actor) se dio con ocasión del Acuerdo No. 1 de 1999, de los cuales se destaca el siguiente: “[E]l hecho de que se hubiera cambiado el uso del suelo de rural a urbano del predio de la parte demandante no implica que se hubiera suprimido o restringido de manera anormal, más allá de los fines que le son inherentes, sus derechos a la libertad económica y de empresa y con estos, el de propiedad en función de los bienes que destinó para la explotación económica de la finca El Paraíso, como tampoco se probó que se tratara de una medida excesiva, anormal, especial o singular desde el punto de vista de la función social del derecho de propiedad, que diera lugar a una indemnización a su favor […].” [S]i bien está acreditada una afectación al derecho de dominio, pues existe una limitación al uso del suelo que se predica desde mucho antes de la expedición del Acuerdo municipal No. 019 del 2 de diciembre de 2009 -al cual se le endilgó el daño-, la misma se encuentra comprendida en la función social y ecológica de la propiedad y por eso debe ser soportada por el particular, quien al no padecer un vaciamiento de su derecho de propiedad, ni la frustración de un proyecto económico como producto de la decisión administrativa, no fue sometido a un daño especial que deba ser indemnizado.” 25.

Por otro lado, a través del Auto No. 3 de 19 de febrero de 2009, esto es, antes de que entrara en vigencia el Acuerdo municipal No. 19 de 2 de diciembre de 2009, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal inició una investigación contra el actor (se trascribe) “por realizar una construcción [sin licencia para ello] en zona de protección de una 9 Ese dictamen pericial fue decretado de oficio, el 20 de marzo de 2012, por el Tribunal Administrativo de Quindío. 10 Dicha afirmación corresponde a lo señalado en el dictamen pericial.

F. 404 del archivo pdf “02Cuaderno2”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00469-00 Demandante: Isidro Encizo Alarcón Demandado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Negar ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 vivienda, establos y nueva construcción de estructura en acero, así como la corrección y cambio de cauce del río Quindío” (énfasis añadido).

El actor confesó la comisión de esa infracción11 y, en consecuencia, la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ) le impuso una multa de $30.000.000. 2.4. Conclusión 26. La Sala negará la acción de tutela, ya que no se configuró el defecto fáctico alegado contra la Sentencia de 14 de julio de 2023. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por Isidro Encizo Alarcón, por las razones señaladas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 11 Según Comunicación de 11 de septiembre de 2009, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Quindío. F.374 del archivo pdf “02Cuaderno2”. 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.