Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: MANUELA BETANCOURT VÁSQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial – requisitos generales de procedencia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante, contra la providencia del 26 de septiembre de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta que resolvió: «PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Fiduprevisora S.A. y la Secretaría de Educación del Valle del Cauca.

SEGUNDO: DECLARAR la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuese impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. (…)». I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de agosto de 2024, la señora Manuela Betancourt Vásquez, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, así como el principio de legalidad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Que se conceda el amparo constitucional respecto de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y legalidad consagrados en la Constitucional y vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, con la emisión de la sentencia 29 del 26 de febrero de 2024.

SEGUNDO: Que, como consecuencia de lo anterior, se sirva dejar sin efectos la sentencia 29 del 26 de febrero de 2024, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA modificó la Sentencia Nro. 195 del 18 de agosto de 2023 emitida por JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGO, en cuanto se cambió la base sobre la cual se debía reconocer la sanción por mora deprecada del salarios base total a sólo el 25% por violación al debido proceso y desconocimiento del propicio (sic) de no reformatio in pejus.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, se sirva emitir nueva decisión en la cual, respetando los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y legalidad, y particularmente el propicio (sic) de no reformatio in pejus, ordene al Ministerio de Educación – Fondo Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a la suscrita, Manuela Betancourt Vásquez, la sanción por mora que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo desde el 26 de septiembre de 2015 hasta el 26 de diciembre de 2019, liquidables con base en LA TOTALIDAD DE LA ASIGNACIÓN BÁSICA DIARÍA percibida por Francia Vásquez Pérez al momento del retiro por muerte.

(…)». 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 13 de junio de 2015, el señor Carlos Arturo Betancourt Castrillón, en calidad de compañero permanente de la docente Francia Vásquez Pérez (†), la señora Karla Betancourt Vásquez y la entonces menor Manuela Betancourt Vásquez, en condición de hijas, solicitaron el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, sin embargo, fueron reconocidas por la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca mediante Resolución núm. 02413 del 26 de julio de 2018, corregida por Resolución núm. 01747 del 10 de junio de 2019 y el pago efectivo se realizó solo el 30 de diciembre de 2019.

Con fundamento en lo anterior, el 14 de febrero de 2022 los beneficiarios de la docente solicitaron el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de mora, no obstante, dicha solicitud no fue atendida razón por la que se configuró el silencio administrativo negativo.

En razón de lo anterior los beneficiarios de la docente Francia Vásquez Pérez formularon medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Gobernación del Valle Del Cauca – Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca y la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la finalidad de que se declarara la nulidad del acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta de la petición y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006.

El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cartago, que, en sentencia del 18 de agosto de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda1, ordenó el reconocimiento y pago de la sanción por mora únicamente respecto de la entonces menor Manuela Betancourt Vásquez y sobre los demás demandantes concluyó que había operado la prescripción; por considerar que el dinero a favor del señor Carlos Arturo Betancourt Castrillón y Karla Betancourt Vásquez fue puesto a disposición el 29 de septiembre de 2018, según 1 En los siguientes términos: «1º.

Declarar la nulidad parcial del acto administrativo ficto de carácter negativo configurado frente a la petición del 14 de febrero de 2022 en cuanto negó el reconocimiento de la sanción por mora que trata la Ley 1071 de 2006 en la cancelación de las cesantías definitivas reconocidas mediante la Resolución N° 02413 del 26 de julio de 2018 a los demandantes. 2°.

A título de restablecimiento, Condenar al Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a Manuela Betancourt Vásquez, la sanción por mora que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo entre el 14 de febrero al 26 de diciembre de 2019, para un total de 314 días, liquidables con la asignación básica diaria percibida por Francia Vásquez Pérez al momento del retiro por muerte. 3°.

Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción. 4º. Negar las demás pretensiones por lo establecido en la parte motiva del presente proveído». Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la certificación de la Fiduprevisora, cuando debió pagarse el 25 de septiembre de 2015; no obstante, la reclamación administrativa por concepto de la sanción por mora se presentó cuando había transcurrido el término de tres años, por lo que no había lugar a ordenar el pago.

Respecto de la situación de Manuela Betancourt, resaltó que en esa época era menor de edad, punto en el cual estableció que el pago de las cesantías definitivas a su favor se realizó en fecha distinta a los demás beneficiarios, porque de acuerdo con la constancia aportada del Banco Agrario, el pago se efectuó el 27 de diciembre de 2019, por lo que había lugar a verificar si operaba la prescripción o no. En razón de lo anterior, el juez explicó que en este caso existió un periodo moratorio comprendido entre el 26 de septiembre de 2015 (día siguiente a la fecha en que debió efectuarse el pago de las cesantías) y el 26 de diciembre de 2019 (día anterior en que se puso a disposición el dinero en la entidad bancaria), pero, debido a que la actora interrumpió el termino de prescripción el 14 de febrero de 2022, únicamente había lugar a reconocer el periodo moratorio del 14 de febrero al 26 de diciembre de 2019, es decir, decretó la prescripción parcial de la sanción por mora reconocida2.

La señora Manuela Betancourt Vásquez inconforme con la decisión de primera instancia presentó recurso de apelación por considerar que, en la época en que solicitó el pago de las cesantías y se causó la sanción por mora era menor de edad, por lo que, la prescripción solo operaba en su contra desde el 21 de septiembre de 2019, fecha en que cumplió la mayoría de edad y, como la reclamación se efectuó el 14 de febrero de 2022, antes del vencimiento del plazo trienal, no había lugar a la declaratoria de prescripción, razón por la que había lugar a revocar los numerales dos y tres de la sentencia en relación con la condena de 314 días de mora y a la declaratoria parcial de la excepción de prescripción y, en su lugar, condenar al FOMAG al pago de la sanción por mora en el periodo comprendido entre el 25 de septiembre de 2015 hasta el 26 de diciembre de 2019.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 26 de febrero 2024, modificó la decisión de primera instancia en el sentido de reconocer a título de restablecimiento de derecho pagar a Manuela Betancourt Vásquez únicamente el 25 % de la sanción por mora de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo3.

Sin embargo, prosperó el recurso de apelación, en el entendido que, no encontró configurada la prescripción, porque, desde el 26 de septiembre de 2015 hasta el 26 de diciembre de 2019, liquidables con la asignación básica diaria percibida por Francia Vásquez Pérez (†) al momento del retiro por muerte. Ello, por considerar que cumplió la mayoría de edad el 23 de septiembre de 2019 y la reclamación de la sanción moratoria la radicó el 14 de febrero de 2022, es decir, no se configuró la prescripción parcial, pues contrario a lo analizado por el juez de primera instancia, el conteo del término inició en el momento en que podía hacer valer su derecho. 2 En dicha oportunidad el juez mencionó que a Manuela Betancourt Vásquez le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario básico al momento del retiro por muerte de Francia Vásquez Pérez, es decir, del 30 de diciembre de 2014, por cada día de retardo, al tratarse de una cesantía definitiva, entre el 14 de febrero al 26 de diciembre de 2019, equivalente a 314 días. 3 El juez de segunda instancia precisó que el monto de la sanción por mora causada, sería proporcional, esto es del 25%, atendiendo a que, Manuela Betancourt Vásquez, en calidad de hija de la docente fallecida, solo era beneficiaria de ese porcentaje de la prestación que originó el pago de la sanción aludida pues el otro 75% correspondía a los demás reclamantes para quienes el derecho prescribió. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al lapso en el que se causó la mora en el pago de la cesantía definitiva, advirtió que el acto administrativo de reconocimiento fue expedido de forma tardía, porque los 70 días hábiles de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, se cumplían el 25 de septiembre de 2015, es decir, que la sanción por mora fue reconocida por la totalidad del periodo de mora desde el 26 de septiembre de 2015 hasta el 26 de diciembre de 2019 (fecha del pago efectivo de las cesantías), luego no se configuró la prescripción parcial del derecho. 3.

Argumentos de la tutela La parte demandante aseguró que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, por violación directa de la constitución y procedimental, porque, a su juicio, excedió la competencia que tenía para resolver el recurso de alzada. Respecto al defecto fáctico explicó en qué casos se configura el aludido defecto en la jurisprudencia constitucional en la materia, no obstante, no determinó cuales pruebas dejaron de ser valoradas o fueron indebidamente valoradas en el trámite del proceso ordinario cuestionado.

Frente al defecto sustantivo, si bien, trajo a colación que este se configura por la indebida interpretación o aplicación de alguna norma, no expuso en su caso cuáles fueron las normas desconocidas, mal interpretadas o indebidamente aplicadas en su caso. Adujo que el tribunal demandado incurrió en defecto procedimental por modificar la decisión objeto de apelación con desconocimiento de los principios de congruencia y de non reformatio in pejus, pues se pronunció sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación y, por lo tanto, sin que estuviera habilitado para ello, dado que: i) Tuvo la calidad de apelante única. ii) El objeto del recurso se dirigió exclusivamente a obtener pronunciamiento sobre la imposibilidad de aplicar la prescripción de la sanción pretendida, porque para la época en que se causó tal derecho era menor de edad. iii) A su juicio, no había lugar a pronunciarse sobre el porcentaje de la sanción por mora que le fue reconocida, pues la apelación se limitó a que el juez se pronunciara sobre si operaba o no la prescripción por el hecho de que en la época entre el reconocimiento y pago era menor de edad. iv) El Tribunal no debió abordar un punto que no fue discutido en todo el proceso y que tampoco configuraba una excepción planteada. v) No estaba frente a la configuración de una de las excepciones del principio de non reformatio in pejus, pues la decisión que se adoptó en primera instancia no era contraria a la Constitución, los tratados de derechos humanos, la Ley, o alguna otra norma de rango superior.

Manifestó que se debió respetar su condición de apelante única y mantener la competencia del Tribunal estrictamente en el alegato consistente en si operaba o no la prescripción y no cambiar la base del cálculo de la prestación, pues a su juicio, no debió reconocer únicamente el 25 % de la sanción por mora, sino el 100 % del valor del salario básico.

Resaltó que esto en todo caso, no constituye violación a las normas que gobiernan la sanción reclamada, porque no se sobrepasa el 100 % del valor de la asignación básica. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, señaló que, si por disposición de la sentencia de primer grado los derechos de Carlos Arturo Betancourt Castrillón y Karla Betancourt Vásquez habían prescrito, es decir, se habían extinguido, lo pertinente era que esos derechos acrezcan los demás beneficiarios de dicha prestación en este caso el porcentaje que había lugar a reconocerle a ella.

Asimismo, explicó que lo solicitado fue como consecuencia de la sucesión de su madre y, en materia de sucesiones, se ha consagrado el derecho de acrecer, el cual hace referencia al hecho de ver aumentada la herencia a causa de una previa renuncia por parte de uno de los herederos, de una indisposición para recibirla o en caso de muerte prematura de uno de los herederos, o extinción del derecho de estos como ocurrió en el caso objeto de estudio, razón por la que le asistía el derecho a que su cuota se acrecentara al 100 % a falta de otros beneficiarios de igual o mejor derecho.

Respecto a la violación directa de la constitución la actora basó el cargo en los mismos argumentos descritos frente al defecto procedimental. 4. Trámite previo La acción de tutela fue admitida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que, en providencia del 29 de agosto de 2024, ordenó notificar al demandante, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en calidad de demandado y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento del Valle del Cauca, al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cartago y a los señores Carlos Arturo Betancourt Castrillón y Karla Betancourt Vásquez como terceros con interés, a quienes les remitió copia del escrito inicial. 5.

Oposición El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no se pronunció sobre los hechos objeto de debate. 6. Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional solicitó declarar improcedente la acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, al efecto señaló que lo que la parte actora pretende es que se realice una nueva revisión de su caso, el cual ya fue objeto de pronunciamiento por parte del juez natural de la causa.

Asimismo, resaltó que en el caso en concreto no se evidencia violación alguna de los derechos fundamentales invocados por la accionante y resaltó que estudiar la solicitud de amparo desvirtuaría la autonomía judicial. La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva porque desde su competencia no realizó alguna conducta que haya vulnerado los derechos fundamentales invocados por la demandante.

La Secretaría de Educación del Valle del Cauca solicitó la desvinculación del trámite de la referencia, en el entendido que la petición objeto de debate fue presentada con ocasión a las actuaciones desplegadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cartago remitió el expediente del proceso ordinario objeto de debate, sin embargo, no se pronunció frente a lo alegado en la solicitud de amparo de la referencia. Los señores Carlos Arturo Betancourt Castrillón y Karla Betancourt Vásquez pese a que fueron notificados de la presente acción de tutela guardaron silencio. 7.

Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Quinta, en sentencia del 26 de septiembre de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que el simple desacuerdo con la conclusión a la cual arribó el juez ordinario, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional. Explicó que la solicitud de amparo carece del requisito de relevancia constitucional en la medida en que el tema de discusión tiene carácter económico y los argumentos expuestos apuntan a convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Precisó que, la decisión del Tribunal tuvo fundamento legal y jurisprudencial, con el que, concluyó que el monto de la sanción por mora causada debía ser proporcional, debido a que Manuela Betancourt Vásquez, en calidad de hija de la docente fallecida, solo era beneficiaria del 25 % de la prestación que originó el pago de la sanción reclamada. 8.

Impugnación La parte demandante impugnó la decisión de primera instancia y explicó que la finalidad de la solicitud de amparo no radica en controvertir argumentos dados por el juez ordinario, para sustituirlo o valerse de este medio residual y subsidiario para crear una instancia adicional; mencionó que contrario a esto, lo pretendido es que se verifique el defecto procedimental en que incurrió el tribunal demandado, el cual ocasionó la lesión de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

Señaló que reducir la petición de amparo elevada a la simple inconformidad con los argumentos del Tribunal o limitarlo a una discusión de naturaleza económica es, en verdad, desatender el escrito de tutela en el que se pone de presente la extralimitación de las competencias del juez natural. Manifestó que no busca dar a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia un alcance diferente al que la jurisprudencia ha definido, por el contrario, lo que se planteó, es que se había presentado la violación de los derechos fundamentales invocados, al haberse transgredido el principio de la reformatio in pejus, lo que condujo a la extralimitación de la competencia del juez de segundo grado a la hora de proveer sobre el recurso de apelación. Es decir que, lo planteado es un error de la sentencia atacada y no la mera inconformidad con el fallo.

Respecto al punto en el que se expuso que la discusión planteada es meramente económica, señaló que debe distinguirse que, ello no implica que la tutela no proceda contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues, eventualmente, en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Por eso, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que hay lugar a revisar los argumentos planteados de fondo, en la medida en que la controversia planteada no tiene que ver con el monto de la prestación que se otorgó a su favor, sino con definir si a la hora de resolver la segunda instancia procesal el juez colegiado tenía la competencia para abordar todos los puntos que analizó y resolvió en desconocimiento de los principios de congruencia y de non reformatio in pejus.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional4, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 5 y específicas 6 de procedencia de la acción de tutela. 4 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 5 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 6 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico En el escrito de impugnación la parte actora cuestionó la decisión de primera instancia, que, declaró la falta de cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, porque, a su juicio, sí se satisface el requisito general de procedencia. En ese sentido, corresponde a la Sala determinar si debe modificar, revocar o confirmar la decisión impugnada y, solo en caso de que se encuentren superados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procederá a estudiar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en el defecto procedimental alegado.

Lo anterior, porque, si bien, la actora alegó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca también incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución ninguno fue debidamente sustentado, pues, tal como se evidencia en el acápite de los argumentos del escrito de tutela, el defecto fáctico no relacionó las pruebas respecto de las que se invoca la omisión o indebida valoración, el defecto sustantivo no identificó las normas aplicadas de manera indebida o desconocidas y el defecto por violación directa de la Constitución, replicó exactamente los mismos argumentos expuestos para sustentar el defecto procedimental.

Caso concreto Tal como se explicó en el acápite anterior, el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia es indispensable para cuestionar un fallo judicial mediante el ejercicio de la acción de tutela. Si bien, en el trámite de tutela de primera instancia el a quo declaró la falta de cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional y sobre ese aspecto la actora presentó impugnación, en esta instancia constitucional, la Sala de Decisión no advierte el cumplimiento de otro requisito general de procedencia. En el anterior contexto, la Sala advierte que confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo, pero por incumplimiento del requisito general de subsidiariedad7, como se pasa a exponer.

Como se anticipó, la parte actora adujo que la sentencia del 26 de febrero 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución y procedimental, con fundamento en el cual adujo que desconoció los principios de congruencia y non reformatio in pejus, porque excedió la competencia funcional limitada en los términos del artículo 328 del Código General del Proceso8, en tanto se pronunció sobre aspectos que no fueron planteados en su calidad de apelante única. 7 La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 8 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demandante expresó que de conformidad con los argumentos de la apelación solo había lugar a pronunciarse sobre la prescripción y no sobre el porcentaje respecto del cual debía realizar el reconocimiento, pues, este no fue objeto de cuestionamiento por la apelante y, por ello, el tribunal no estaba facultado para realiza un pronunciamiento sobre este punto.

Al respecto, la Sala evidencia que el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, procede para reclamar la protección de los principios de congruencia y non reformatio in pejus9, este recurso es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial.

El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, enlista las causales por las que procede este recurso, así: «1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.» Si bien, en principio, la violación de principio de congruencia no está enlistado como una de las causales para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión10, así como de las Salas de Sección11, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, se advierte que existe una línea jurisprudencial pacífica sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección de este, por la vía de la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación»12. 9 Se reitera el criterio mayoritario acogido por la Sala, en sentencia de 26 de octubre de 2023.

Exp- 2023-01023-01, C.P. Wilson Ramos Girón. 10 Sala 22 Especial de Decisión, en sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00; Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia del 5 de abril de 2016, expediente 11001-03-15-000-2008-00320-00; Sala 10 Especial de Decisión, en sentencia del 1 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2012-00230- 00;

Sala 27 Especial de Decisión, en sentencia del 3 de diciembre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-03791-0; Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia del 13 de octubre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2019-00119-00; Sala 8 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2017-00512-00; Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2017-00512-00;

Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de octubre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-07530-00; Sala 19 Especial de Decisión, en sentencia del 16 de marzo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-00921-00. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 20 de marzo de 2018, expediente 11001-03-25-000-2013-01303- 00;

Sala Octava Especial de Decisión, en sentencia del 6 de febrero de 2018, expediente 11001-03-15-000-2016-01127-00; Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de septiembre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2014-00440-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 17 de marzo de 2021, expediente 68001-33-31-006-. 2010-00296-01;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-25-000-2014-00507-00. 12 Ibid. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, está Sala en la providencia del 26 de octubre de 202313 realizó un recuento sobre las decisiones proferidas por las Salas Especiales de Decisión que han hecho referencia al tema objeto de estudio así: « La Sala 22 Especial de Decisión, en sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00, sostuvo que «es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia».

La Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia del 5 de abril de 2016, expediente 11001- 03-15-000-2008-00320-00, indicó que «la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia [ ] violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada)».

La Sala 10 Especial de Decisión, en sentencia del 1° de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2012-00230- 00, advirtió que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir por «violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada]».

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 20 de marzo de 2018, expediente 11001-03-25-000-2013-01303-00, sostuvo que «dentro de las situaciones procesales para que prospere el recurso extraordinario de revisión se encuentra proferir la sentencia desconociendo los principios de congruencia y la non reformatio in pejus».

La Sala Octava Especial de Decisión, en sentencia del 6 de febrero de 2018, expediente 11001-03-15-000-2016-01127-00, indicó que la nulidad originada en la sentencia «se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus».

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de septiembre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2014-00440-00, dijo que «la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)».

La Sala 27 Especial de Decisión, en sentencia del 3 de diciembre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-03791-00, indicó que «hay violación al debido proceso que constituye causal de nulidad según la jurisprudencia del Consejo de Estado, por [ ] la violación al principio de la non reformatio in pejus». La Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia del 13 de octubre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2019-00119-00, resalta que «el Consejo de Estado ha considerado como causal de nulidad [ ] la violación al principio de la non reformatio in pejus [ ] la falta de congruencia [ ]».

Sala 8 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001- 03-15-000-2017-00512-00, reiteró que la causal de nulidad originada en la sentencia «se predica, entre otras, cuando la sentencia: [ ] se aprecia incongruencia [ ] se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus». 13 Expediente 11001-03-15-000-2023-01023-01, CP.

Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 17 de marzo de 2021, expediente 68001-33-31-006-. 2010-00296-01, señaló que «la causal invocada en esta oportunidad (nulidad originada en la sentencia) está prevista para que por su intermedio se puedan alegar las nulidades generadas en la sentencia, acto jurídico sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que, de no ser atendidas y ante la improcedencia de recursos ordinarios contra ella, subsistirían groseramente, lo que ocurre, por ejemplo, cuando: [ ] viola el principio de la non reformatio in pejus».

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-25-000-2014-00507-00, dijo lo siguiente: [ ] la causal 5a se refiere a que, en el momento de dictar sentencia que no es susceptible de recurso de apelación, el juzgador puede incurrir en irregularidades que pueden constituir nulidad.

En tal sentido, con el fin de que el fallador de revisión no se convierta en juez de instancia, la sala plena de lo contencioso-administrativo, en providencia de 5 de abril de 2016, precisó las circunstancias que pueden conformar la causal así: [ ]9.4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación;

(ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. La Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2017-00512-00, sostuvo que «la Corporación ha delimitado que la causal examinada (nulidad originada en la sentencia) se predica, entre otras, cuando la sentencia [ ] se aprecia incongruencia [ ] se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus».

La Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de octubre de 2022, expediente 11001- 03-15-000-2021-07530-00, reiteró que «para la configuración de esta causal de revisión (nulidad originada en la sentencia) resulta indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, siempre que estas se prediquen de la sentencia; ii) las hipótesis creadas jurisprudencialmente que comportan la violación del derecho fundamental al debido proceso, tales como: [ ] Faltar al principio de congruencia [ ] Vulnerar el principio de la “non reformatio in pejus”».

La Sala 19 Especial de Decisión, en sentencia del 16 de marzo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-00921-00, indicó que «por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 ibidem no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha precisado que ello ocurre en los casos en que el fallo objeto de revisión [ ] (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita».» A partir de lo anterior, está Sección ha sostenido que el Consejo de Estado, cuando ha resuelto recursos extraordinarios de revisión, acepta la procedencia del recurso para reclamar la protección de los principios de congruencia y non reformatio in pejus, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. Esa circunstancia entonces impide al juez de tutela invadir la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión, pues, de lo contrario, estaría desconociendo la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo.

Lo anterior, sin perjuicio de que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. Ahora, la Sala no desconoce que la Corte Constitucional, en sentencia T-178 de 2023, tuvo por superado el requisito de subsidiariedad en un asunto en el que se alegaba el desconocimiento de los principios de congruencia y non reformatio in pejus.

Esa conclusión tuvo como fundamento la disparidad de criterios sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en las Secciones del Consejo de Estado, cuando actúa como juez de tutela. La Corte Constitucional hizo un análisis detallado respecto Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las sentencias de tutela que han abordado este asunto y citó seis casos en los que se analizaron de fondo los cargos de violación de los principios de non reformatio in pejus y congruencia. Sin embargo, para la Sala14, el análisis de procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección de los principios de congruencia y non reformatio in pejus no debe verse desde las decisiones del juez de tutela, sino a partir de las decisiones de las Salas Especiales de Decisión y de las Secciones del Consejo de Estado, cuando resuelven estos recursos, por cuanto se trata del juez especializado, juez que, se insiste, acepta la procedencia del recurso de revisión cuando se alega la violación de ese principio.

Entonces, el recurso extraordinario de revisión resulta un mecanismo idóneo cuando se alega la vulneración del principio de congruencia, toda vez que la jurisprudencia acepta su procedencia. También es un medio eficaz, en la medida en que puede proteger de manera integral el derecho fundamental vulnerado y se pueden tomar decisiones que restauren de forma suficiente el derecho.

En efecto, si se encuentra fundada la causal, se invalidará la sentencia revisada, se dictará la que en derecho corresponda y “se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación (artículo 255 de la Ley 1437 de 2011)”15. En conclusión, el argumento propuesto por la parte actora, según el cual, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto procedimental, por desbordar el marco de la apelación, porque en el recurso de apelación únicamente cuestionó lo concerniente a la prescripción que fue declarada en el fallo ordinario de primera instancia, pero en nada lo relativo al porcentaje del 25 % de la sanción por mora de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, deviene improcedente, porque el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo legal, idóneo y eficaz para cuestionar la presunta vulneración de los principios de congruencia y de non reformatio in pejus.

Finalmente, en lo atinente a la falta de aplicación de la figura del acrecimiento por haberse extinguido el derecho al reconocimiento de la sanción por mora de los otros dos herederos, la Sala observa que este punto es un asunto directamente relacionado con la controversia que deberá ser resuelta por el juez del recurso extraordinario de revisión. De ahí que, resulte inviable realizar pronunciamiento sobre dicho planteamiento.

De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, se impone confirmar la decisión de primera instancia, pero, por los argumentos expuestos en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la decisión de primera instancia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 14 Ver sentencia de 26 de octubre de 2023. Exp- 2023-01023-01, C.P. Wilson Ramos Girón. 15 Ibídem.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04529-01 Demandante: Manuela Betancourt Vásquez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador