CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2024-00478-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Superintendencia Nacional de Salud, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Secretaría Distrital de Salud de Bogotá Asunto: autoridad competente para conocer una queja por presuntas fallas o irregularidades presuntas en el manejo técnico de historia clínica.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 23 de enero de 2024, el señor Guillermo Alberto Rojas Marín presentó queja ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra de la IPS Medicina Laboral S.A.S., por las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica, la cual fue identificada con el radicado interno núm. 20242100000796782. 2.
La Superintendencia Nacional de Salud, a través de oficio del 8 de febrero de 2024, le impartió instrucciones a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, con miras a que garantizara el derecho a la salud del usuario «dando cumplimiento a la orden médica y/o servicios requeridos por el usuario y/o relacionada con el RECLAMO número 20242100000796782». 3.
Mediante oficio del 16 de febrero de 2024, la Supersalud le informó al usuario Guillermo Alberto Rojas Marín que esa entidad realizaría las actividades de inspección y vigilancia sobre la Dirección Territorial de Salud de Caldas por las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica, y no dijo nada frente a la IPS Medicina Laboral S.A.S. frente a la cual se instauró la queja. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 4.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante oficio del 18 de abril de 2024, remitió por competencia a la EPS Saludtotal y a la IPS Laboratorio Clínico de Caldas, la queja presentada por el señor Rojas Marín, con el fin de que expidieran la historia clínica del usuario, ya que carecía de competencia para emitirla. En esa oportunidad, manifestó que no posee función o atribución investigativa, por lo que no cuenta con poder sancionatorio, y que dicha facultad «le fue atribuida por disposición legal solo a la SUPERINTENDENCIA DE SALUD en virtud del artículo 121 de la Ley 1438 de 2011». 5.
El 6 de mayo de 2024, la Dirección Territorial de Salud de Caldas remitió a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, la queja presentada por el señor Rojas Marín, en la que informó sobre la presunta alteración de su historia clínica por parte de la IPS Medicina Laboral S.A.S., por encontrarse registrado el prestador en la jurisdicción de la ciudad de Bogotá. 6.
Ante la omisión de tramitar la queja, el señor Rojas Marín presentó acción de tutela contra la Superintendencia Nacional de Salud y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, cuyo conocimiento le correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, que, en fallo del 21 de junio de 2024, amparó el derecho fundamental de petición del actor, en consecuencia, ordenó lo siguiente:
SEGUNDO: ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C., que de forma inmediata procedan, según sus competencias, a dar el trámite pertinente a la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín contra la E.P.S. Salud Total y la I.P.S. Medilaboral por la presunta alteración de su historia clínica.
La anterior decisión se fundamentó en las siguientes consideraciones: […] se destaca el igualmente omisivo actuar de la Dirección Territorial de Salud de Caldas quien a pesar de aceptar expresamente en su respuesta a este que le fue remitida la queja del señor Guillermo Alberto Rojas Marín manifiesta atender tal situación remitiendo dicha queja a las mismas entidades denunciadas cuyas acciones son precisamente la razón de la acusación planteada por el quejoso.
De otro lado, manifiesta la D.T.S.C. que en lo atinente a la I.P.S Medilaboral no contaría con competencia para ejercer funciones de vigilancia o control, dado que dicha I.P.S. se encuentra registrada como prestado de servicios en la ciudad de Bogotá, razón por la cual mediante oficio del 6 de mayo de 2024 remitió la queja formulada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín a la Secretaría de Salud Distrital de Bogotá D.C., entidad última que al interior de este trámite se limitó a señalar que no cuenta con competencia para este tipo de asuntos, pero por modo alguno acreditó haber emitido una respuesta clara, concreta y de fondo al interesado sobre su solicitud.
Respecto de lo anterior, cabe destacar que para este fallador constitucional tampoco puede ser de recibo el actuar desplegado por la Dirección Territorial de Salud de Caldas Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 quien limita su actuar en este asunto a redirigir -alegando falta de competencia- una solicitud que ya le había sido remitida por otra autoridad pública como es la Superintendencia Nacional de Salud, desconociendo con ello que ante un asunto que ya le había sido remitido por competencia, en caso de considerarse igualmente incompetente debió proceder a formular el conflicto negativo de competencias administrativas de conformidad con lo establecido por el artículo 39 del CPACA que expresamente dispone que “La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado…”.
De conformidad con lo expuesto en precedencia, se puede tener por probado que las entidades aquí accionadas han vulnerado el derecho fundamental de petición del señor Guillermo Alberto Rojas Marín al negarse a dar trámite y resolución a la queja que aquel presentó en contra de la E.P.S. Salud Total y la I.P.S. Medilaboral por la presunta alteración de su historia clínica. [Negrillas por fuera del texto original] 7.
La anterior decisión fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante fallo del 31 de julio de 2024, respecto de la orden impartida a la Superintendencia Nacional de Salud y la Dirección Territorial de Salud de Caldas. En cuanto a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá se resolvió declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto acreditó, a través del oficio núm. 2024-EE- 74600 del 5 de junio de 2024, que no es de su competencia tramitar la queja, en la medida que no se deriva de que la EPS haya incurrido en una falla del acto médico. 8.
En cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela de primera instancia y a través del oficio del 26 de junio de 2024, la Dirección Territorial de Salud de Caldas planteó conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de que se defina la autoridad competente para conocer de la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín, por las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y el 12 de julio de 20242, se fijó el edicto núm. 467 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la EPS Salud Total, a la IPS Medicina Laboral S.A.S., y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales3. 2 Índice 2, expediente digital. 3 Índice 1, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 Según informe secretarial del 19 de julio de 20244, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y los terceros comunicados guardaron silencio. Mediante Auto del 31 de julio de 2024, se requirió a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que allegara a este proceso la actuación administrativa por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud manifestó su falta de competencia y la «petición presentada por el señor Rojas Marín».
El 21 de agosto de 2024, se requirió a la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que manifestara si aceptaba o no competencia para conocer de la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín. En esa misma oportunidad, se ordenó comunicar la existencia del presente conflicto al señor Guillermo Alberto Rojas Marín, en su condición de quejoso dentro de la actuación administrativa.
Por Auto del 13 de septiembre de 2024, se requirió al Tribunal Administrativo de Caldas, para que allegara copia de los fallos emitidos, en primera y segunda instancia, dentro de la acción de tutela con radicado núm. 17001-33-33-001-2024-00105-00/02, la cual fue promovida por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín contra la Superintendencia Nacional de Salud y la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
El 19 de septiembre de 2024, se requirió a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, con el fin de que manifestara si aceptaba o no competencia para conocer de la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Dirección Territorial de Salud de Caldas Esta autoridad no presentó escrito de alegatos o consideraciones; sin embargo, los argumentos que sustentan su falta de competencia pueden ser extraídos del oficio del 5 de junio de 2024, mediante el cual, remite la queja a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. Manifestó que carece de competencia para tramitar la queja presentada contra la IPS Medicina Laboral S.A.S., por cuanto dicha prestadora de salud se encuentra registrada en la jurisdicción de la ciudad de Bogotá. Advirtió que, conforme lo establece el artículo 43 de la Ley 715 de 2001, las direcciones territoriales de salud solo tienen competencia en el territorio de su jurisdicción, por lo que, al encontrarse registrada la IPS Medicina Laboral S.A.S. en la ciudad de Bogotá, le corresponde ejercer la función de inspección, control y vigilancia a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. 4 Índice 4, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 2. Superintendencia Nacional de Salud Mediante oficio enviado por correo electrónico el 30 agosto de 2024, esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en el que manifestó que es un ente eminentemente técnico-administrativo que se encarga de inspeccionar, vigilar y controlar ex post el funcionamiento del sistema general de seguridad social en salud, ordenando los correctivos, para que hacia el futuro se pueda alcanzar la consecución de los fines del Estado, sin que la prestación de servicios de salud se encuentre dentro de la órbita de sus competencias.
Debido a lo anterior, manifestó que «no tiene competencia para resolver las solicitudes aquí debatidas». 3. Secretaría Distrital de Salud de Bogotá El 24 de septiembre de 2024, esta autoridad allegó escrito de consideraciones, en el que manifestó que no tiene competencia para investigar lo requerido por el señor Rojas Marín. Sostuvo que legalmente tiene la función de velar por el cumplimiento de las normas relacionadas con el sistema obligatorio de garantía de calidad en salud, con la calidad de la prestación de salud que brinden y oferten los prestadores públicos y privados en la ciudad de Bogotá. Manifestó que no es competente para conocer la queja presentada por el señor Rojas Marín, habida cuenta que, en su criterio, es el prestador a quien le corresponde definir si el criterio médico dado al paciente debe ser revisado para su corrección o confirmación. Agregó que, si el peticionario considera que existe una posible conducta reprochable por parte del profesional de la medicina, deberá ser remitido al Tribunal de Ética Médica para su respectiva investigación. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»5 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: 5 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. [Se resalta] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta].
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las autoridades involucradas en el presente caso, han negado su competencia para conocer de la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín, relacionada con las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, se cumple con este presupuesto, en tanto la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad del orden nacional; mientras que la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá son entidades establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 del orden territorial. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín, relacionada con las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica.
En este contexto, resulta preciso señalar que, aunque dentro del presente asunto existe un fallo de tutela que ordena a las autoridades involucradas a dar trámite a la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín, lo cierto es que dicha decisión no definió la entidad que le correspondía conocer de esta. Debe recordarse que el fallo de tutela se fundamentó en que las entidades accionadas no habían tramitado la queja promovida por el señor Rojas Marín, así como tampoco promovieron conflicto de competencias administrativas, ante la falta de competencia manifestada por cada una de ellas, desconociendo con dicho actuar lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 y, con ello, el derecho fundamental de petición. Es así como se advierte que, solo ante la existencia de la orden judicial, la Dirección Territorial de Salud de Caldas promovió el conflicto de competencias, puesto que, previamente, había manifestado su falta de competencia sin proceder con la remisión conforme lo señala la referida disposición. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas, el cual surgió porque la Superintendencia Nacional de Salud remitió la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, al considerar que le corresponde a esa entidad adelantar las acciones pertinentes a fin de que al usuario se le entregue la historia clínica solicitada.
Por su parte, la Dirección Territorial de Salud de Caldas manifestó no tener competencia para conocer de la queja, por cuanto no posee facultad sancionatoria, la cual es exclusiva de la Superintendencia Nacional de Salud. Igualmente, en su análisis, por el factor territorial, le corresponde ejercer la función de inspección, control y vigilancia a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. A su vez, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá indicó que no es de su competencia tramitar la queja, en la medida que no se deriva de que la EPS haya incurrido en una falla del acto médico.
Aunado a que es el prestador a quien le corresponde definir si el criterio médico dado al paciente debe ser revisado para su corrección o confirmación. En este contexto, resulta oportuno precisar que la queja presentada por el señor Rojas Marín tiene como objeto que se inicien las investigaciones pertinentes a fin de determinar la responsabilidad del prestador de salud, IPS Medicina Laboral S.A.S., con ocasión de la presunta alteración de su historia clínica.
Por tanto, es claro que la actuación administrativa gira en torno a la autoridad competente para conocer de la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín, relacionada con las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica, y no respecto de quien debe expedir su historia clínica. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 De ahí que le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín, relacionada con las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica.
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: i) Funciones de la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración. ii) Funciones de las entidades territoriales en el sector salud. iii) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Funciones de la Superintendencia Nacional de Salud.
Reiteración7. Mediante el Decreto 1080 de 2021, se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, y se define como una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente8. A su vez, el artículo 3° del citado decreto dispone que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud ejercer la inspección, vigilancia y control de los actores del sistema general de seguridad social en salud, de la siguiente manera: Artículo 3.
Ámbito de inspección, vigilancia y control. La Superintendencia Nacional de Salud, tiene a su cargo el Sistema Integrado de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social y le corresponde ejercer inspección, vigilancia y control respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud enunciados, entre otros, en los artículos 155 de la Ley 100 de 1993, 121 y 130A de la Ley 1438 de 2011 y 2 de la Ley 1966 de 2019.
El referido artículo 3°, remite al artículo 121 de la Ley 1438 de 20119, dentro del cual se encuentran relacionados los sujetos, actividades y recursos que son inspeccionados, vigilados y controlados por la Superintendencia Nacional de Salud, a saber: Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud: 121.1 Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de abril de 2023, rad 11001-03-06- 000-2022-00280-00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de junio de 2024, rad 11001-03- 06-000-2024-00113-00, entre otras. 8 Artículo 1°. 9 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus actividades de salud.
Las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar. […] 121.3 Los prestadores de servicios de salud públicos, privados o mixtos. […]. [Resalta la Sala]. El artículo 4 del Decreto 1080 de 2021, dispone que son funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, entre otras, las siguientes: 1.
Dirigir el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. […] 4. Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte de los sujetos vigilados y promover el mejoramiento integral del mismo. 5. Ejercer la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del Sector Salud. 6.
Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud. […] 33. Imponer sanciones en ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para tal efecto se haya previsto en el artículo 128 y 131 de la Ley 1438 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 1949 de 2019.
Por su lado, el artículo 130 de la citada ley, establece las conductas10 frente a las cuales la Superintendencia Nacional de Salud, puede imponer sanciones, por infracciones 10 1. Infringir la Ley 1098 de 2006 en lo relativo a la prestación de servicios de salud. 2. No dar aplicación a los mandatos de la Ley 1751 de 2015, en lo correspondiente a la prestación de los servicios de salud. 3.
Aplicar preexistencias a los afiliados por parte de la Entidad Promotora de Salud. 4. Impedir u obstaculizar la atención de urgencias. 5. Incumplir las normas de afiliación o dificultar dicho proceso. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 relacionadas con la prestación del servicio a la salud, la vulneración del derecho a la salud o conexos, la violación de la normativa vigente, la omisión de información, cobertura, oportunidad y pertinencia, entre otros.
Como puede observarse, las facultades de la Superintendencia Nacional de Salud se concretan en velar que se cumplan las normas del sistema de salud y que se protejan los derechos de los ciudadanos respecto de la atención en salud. Todo lo anterior conlleva; por tanto, que sus funciones de inspección, vigilancia y control se enmarcan únicamente frente a los actores y conductas del sistema general de seguridad social en salud enunciados en las normas citadas.
Adicionalmente, como lo mencionó la Sala en decisiones anteriores11, la Ley 1966 de 201912 adoptó medidas para mejorar la transparencia, la vigilancia, el control, la aplicación y el uso de los recursos financieros del Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 1). De acuerdo con la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley13, su finalidad era la de mejorar la vigilancia, el control y la aplicación en el uso de los recursos financieros del Sistema de Seguridad Social en Salud; unificar los sistemas de información de gestión financiera y asistencial, y brindar transparencia para el acceso de los asegurados al servicio de salud. 6.
Incumplir con los beneficios a los cuales tienen derecho todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia, en especial, con la negociación de los medicamentos, procedimientos, tecnologías, terapias y otros que se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. 7. Impedir o atentar contra la selección de organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte del empleador y, en general, por cualquier persona natural o jurídica. 8.
La violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 9. Efectuar por un mismo servicio o prestación un doble cobro o pago al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 10. Efectuar cobros al Sistema General de Seguridad Social en Salud con datos inexactos o suministrando información falsa. 11.
No reportar información con calidad, cobertura, oportunidad, pertinencia, fluidez y transparencia para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud y aquella que solicite el Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de sus competencias. 12. Obstruir las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud por renuencia en el suministro de información, impedir o no autorizar el acceso a sus archivos e instalaciones. 13.
El no reconocimiento, el reconocimiento inoportuno, el pago inoportuno o el no pago de las prestaciones económicas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 14. Incumplir los compromisos obligatorios de pago y/o depuración de cartera producto de las mesas de saneamiento de cartera, acuerdos conciliatorios y/o cualquier otro acuerdo suscrito entre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las Entidades Promotoras de Salud del Régimen. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00200-00. 12 «[P]or medio del cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el sistema de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones.». 13 Gaceta del Congreso 713 de 2017, que contiene el Proyecto de Ley 90 de 2017 Senado, «[p]or medio de la cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia del aseguramiento en salud», y Gaceta 368 de 2019, que contiene las ponencias en la Cámara de Representantes.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 Para tal efecto, se creó el Sistema Integrado de Control, Inspección y Vigilancia para el Sector Salud, que opera a partir de la acción especializada y coordinada entre las Superintendencias Financiera, de Sociedades de Industria y Comercio y Nacional de Salud, bajo la coordinación y dirección de esta última. 5.2.
Funciones de las entidades territoriales en el sector salud. El artículo 43 de la Ley 715 de 200114, establece que le corresponde a los departamentos «dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia».
Para tal fin, dicha ley le asigna a los departamentos funciones específicas respecto de la dirección del sector salud, de la prestación de servicios de salud, de la salud pública, del aseguramiento de la población al sistema de salud, todo ello en el ámbito departamental. En ejercicio de esas funciones, los departamentos cuentan con funciones de vigilancia, control y supervisión, dentro de las cuales se destacan las siguientes: […] 43.1.4.
Supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios, los cedidos por la Nación y los del Sistema General de Participaciones con destinación específica para salud, y administrar los recursos del Fondo Departamental de Salud. 43.1.5. Vigilar y controlar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas, científicas y administrativas que expida el Ministerio de Salud, así como las actividades que desarrollan los municipios de su jurisdicción, para garantizar el logro de las metas del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades competentes. […] 43.2.8.
Vigilar el cumplimiento de las normas técnicas dictadas por la Nación para la construcción de obras civiles, dotaciones básicas y mantenimiento integral de las instituciones prestadoras de servicios de salud y de los centros de bienestar de anciano. […] 43.2.10 <Numeral adicionado por el artículo 232 de la Ley 1955 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Realizar la verificación, control y pago de los servicios y tecnologías no financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado de su jurisdicción, prestados hasta el 31 de diciembre de 2019. 14 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 […] 43.3.7. Vigilar y controlar, en coordinación con el Instituto Nacional para la Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, y el Fondo Nacional de Estupefacientes, la producción, expendio, comercialización y distribución de medicamentos, incluyendo aquellos que causen dependencia o efectos psicoactivos potencialmente dañinos para la salud y sustancias potencialmente tóxicas. 43.3.8.
Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos departamentales y en los municipios de categorías 4a., 5a. y 6a. de su jurisdicción. […] 43.4.1.
Ejercer en su jurisdicción la vigilancia y el control del aseguramiento en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y en los regímenes de excepción definidos en la Ley 100 de 1993. [Negrillas por fuera del texto original] A su vez, el artículo 44 de la Ley 715 de 2001, establece que a los municipios les corresponde dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán funciones relacionadas con la dirección del sector salud, con la prestación de servicios de salud, con la salud pública y con el aseguramiento de la población al sistema de salud, ejerciendo, al igual que los departamentos, funciones de control, vigilancia y supervisión, así: 44.3.3.
Además de las funciones antes señaladas, los distritos y municipios de categoría especial, 1o., 2o. y 3o., deberán ejercer las siguientes competencias de inspección, vigilancia y control de factores de riesgo que afecten la salud humana presentes en el ambiente, en coordinación con las autoridades ambientales. 44.3.3.1. Vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y distribución de alimentos para consumo humano, con prioridad en los de alto riesgo epidemiológico, así como los de materia prima para consumo animal que representen riesgo para la salud humana. 44.3.3.2.
Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de la población generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores, entre otros. 44.3.3.3. Vigilar en su jurisdicción, la calidad del agua para consumo humano; la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos; manejo y disposición final de radiaciones ionizantes, excretas, residuos líquidos y aguas servidas; así como la calidad del aire.
Para tal efecto, coordinará con las autoridades competentes las acciones de control a que haya lugar. […] Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 44.3.5. Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población, tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuarteles, albergues, guarderías, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terrestres, transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares, tabernas, supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto público y plantas de sacrificio de animales, entre otros. 44.3.6.
Cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las normas de orden sanitario previstas en la Ley 9a. de 1979 y su reglamentación o las que la modifiquen, adicionen o sustituyan. 44.3.7 <Numeral adicionado por el artículo 5 de la Ley 1438 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Coordinar y controlar la organización y operación de los servicios de salud bajo la estrategia de la Atención Primaria en Salud a nivel municipal. [Negrillas por fuera del texto original] Por su parte, el artículo 45 de la mencionada ley, prevé que «[l]os distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos, excepto aquellas que correspondan a la función de intermediación entre los municipios y la Nación». 6.
El caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer de la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín, relacionada con las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica, por las razones que a continuación se exponen: El artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, establece que serán sujetos de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud los prestadores de servicios de salud públicos, privados o mixtos, entre otros.
La Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones de «inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del Sector Salud». Asimismo, protege los derechos de los usuarios e impone «sanciones en ejercicio de la función de control sancionatorio», en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1080 de 2021.
El artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, establece las conductas por las cuáles la Superintendencia Nacional puede imponer sanciones, dentro de estas se encuentra la infracción relacionada con la violación de la normativa vigente del sistema general de seguridad social en salud, entre otras. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 La queja objeto de este estudio fue presentada en contra de un prestador de salud, IPS Medicina Laboral S.A.S., por la presunta alteración de la historia clínica del señor Guillermo Alberto Rojas Marín, es decir, la presunta infractora es un sujeto que se encuentra bajo la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
Adicionalmente, la queja versa sobre las presuntas fallas o irregularidades de la información contenida en la historia clínica del señor Rojas Marín, lo que permite inferir que se encuentra relacionada con el supuesto desconocimiento de las normas técnicas relacionadas con la conservación, manejo y custodia de la historia clínica, previstas en la Resolución 1995 del 8 de julio de 1999 expedida por el Ministerio de Salud15, entre otras.
Es así que se advierte que la conducta denunciada se encuentra asociada a que el prestador de servicios de salud presuntamente desconoció la normativa vigente respecto del manejo de la historia clínica, puesto que el quejoso afirma que el prestador eliminó de su historia clínica recomendaciones médicas dadas por el médico tratante. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de la queja presentada por el señor Guillermo Alberto Rojas Marín, relacionada con las presuntas fallas o irregularidades en el manejo técnico de su historia clínica, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud, para lo de su competencia.
TERCERO. RECONOCER personería a la abogada María Camila Mejía Olmos, como apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos del poder conferido.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la EPS Salud Total, a la IPS Medicina Laboral S.A.S., y a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. 15 Por la cual se establecen normas para el manejo de la Historia Clínica. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00478-00 SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.