Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 4 de diciembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE DECISIÓN, Y OTRO Tema: Contra sentencias que decidieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Improcedencia de la acción de tutela. Requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 11 de agosto de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 6 de junio de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderada, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de las sentencias del 15 de febrero de 2018 y del 17 de marzo de 2025, a través de las cuales el Juzgado 17 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, decidieron en primera y segunda instancia, en su orden, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-30-007-2016- 00475-00/01. 2.
Pretensiones La tutelante formuló de manera textual las siguientes pretensiones: 5.1: Según los fundamentos, fácticos, jurídicos y probatorios solicito se ampare los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la U.A.E DIAN, y, en consecuencia, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2025-03484-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo de Antioquia Sala Cuarta de Oralidad dentro del proceso contencioso administrativo con radicado 05001 23 33 017 2016 00475 01. 5.2: Por consiguiente, se ORDENE al Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Cuarta de Oralidad profiera una nueva sentencia dentro del proceso contencioso administrativo que resuelva el debate jurídico propuesto por el actor en el libelo de la demanda y se ajuste al ordenamiento jurídico en garantía del debido proceso de la U.A.E. DIAN. 3.
Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1 Actuación administrativa El 20 de septiembre de 2011, el señor Rubén Darío Sierra Tamayo presentó declaración de impuesto sobre las ventas correspondiente al cuarto bimestre (período 4) del año gravable 2011, con un saldo a su favor de $21.994.000, por lo que el 1º de agosto de 2013 le pidió a la DIAN el reintegro de ese valor.
La DIAN inició investigación contra el contribuyente concerniente al impuesto de declaración de renta del año gravable 2011, dentro de la cual se emitió el auto de inspección tributaria 112382014000082 del 30 de julio de 2014, con el fin de que se realicen visitas orientadas a «verificar el impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2011».
El 12 de agosto de 2014 la DIAN inició otra investigación contra Rubén Sierra concerniente al impuesto sobre las ventas correspondiente al período 4º del año gravable 2011, diligencias dentro de las cuales emitió el requerimiento especial 112382014000127 del 7 de noviembre de 2014, en el que le propuso al contribuyente modificar su declaración del 20 de septiembre de 2011 porque adeudaba $50.544.000 por ese concepto, decisión comunicada por aviso el 19 de noviembre de 2014, comoquiera que el correo enviado el 11 de ese mes fue devuelto por la empresa de mensajería Servientrega con la observación «por dirección errada».
El 27 de julio de 2015 la DIAN emitió la liquidación oficial del impuesto sobre las ventas 112412015000087, en la que modificó la presentada por el contribuyente el 20 de septiembre de 2011 y determinó que adeudaba $50.544.000 del período 4º del año gravable 2011, decisión contra la cual el señor Rubén Sierra interpuso recurso de reconsideración, al estimar que como el requerimiento especial 112382014000127 del 7 de noviembre de 2014 se notificó el 19 de noviembre de 2014 y para ese momento la declaración (que presentó el 20 de septiembre de 2011) ya había adquirido firmeza porque pasaron los 2 años que para ese momento preveía el artículo 705 del Estatuto Tributario2.
Con Resolución 11236201600004 del 18 de abril de 2016 se desató el anterior recurso de reconsideración, en el sentido de confirmar la decisión inicial, bajo el argumento de que el auto de inspección tributaria 112382014000082 del 30 de julio de 2014, emitido en las diligencias relacionadas con el impuesto a la renta, suspendió el término de firmeza de la declaración presentada sobre el impuesto a las ventas, en atención al artículo 705-1 del Estatuto Tributario. 2 Con la Ley 1819 de 2016 se incrementó ese lapso a 3 años.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.2 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El 24 de mayo de 2016 el señor Rubén Darío Sierra Tamayo promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN (a la que se le asignó el número de radicación 05001-33-33-017-2016-00475-00/01), con el propósito de obtener la anulación de la liquidación oficial de revisión 112412015000087 del 27 de julio de 2015 y de la Resolución 11236201600004 del 18 de abril de 2016 y se dispusiera la firmeza de la declaración privada que presentó el 20 de septiembre de 2011, dado que el requerimiento especial no se le notificó dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del plazo que tenía para declarar el impuesto a las ventas del período 4º del año gravable 2011, como lo exigía el artículo 705 del Estatuto Tributario.
El asunto fue asignado por reparto al Juzgado 17 Administrativo de Medellín, que el 27 de mayo de 2016 lo admitió y el 15 de febrero de 2018 accedió a las precitadas pretensiones, al considerar que el artículo 705 del Estatuto Tributario señalaba que la notificación del requerimiento especial debía hacerse dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del plazo para declarar el impuesto sobre las rentas, que frente al accionante se cumplía el 13 de agosto de 2012 (porque su NIT terminaba en 89), por lo que el requerimiento debía notificársele antes del 14 de agosto de 2014.
Que la comunicación de ese requerimiento especial fue devuelta el 11 de noviembre de 2014 por la empresa de mensajería Servientrega por «dirección errada»3, por lo que se publicó el 19 de noviembre de 2014 en la página electrónica de la DIAN, lo que permitía evidenciar que la notificación no se hizo dentro del plazo previsto en el artículo 705 del Estatuto Tributario, por lo que la declaración privada del 20 de septiembre de 2011 quedó en firme, y aunque la entidad sostuvo que la inspección tributaria que se ordenó con el auto 112382014000082 del 30 de julio de 2014 (relacionado con el impuesto sobre la renta) suspendía el lapso consignado en la aludida norma, lo cierto es que esa diligencia no correspondía al impuesto sobre las ventas del período 4 del año gravable 2011 y no obraba un auto que trasladara de expediente esa diligencia. Contra la anterior sentencia, la DIAN interpuso recurso de apelación, con el argumento de que la notificación del requerimiento especial 112382014000127 del 7 de noviembre de 2014 se comunicó dentro de los 2 años siguientes a la fecha en que el allí demandante debía presentar la declaración del impuesto sobre las ventas del período 4º del año gravable 2011 (3 de agosto de 2014), pues en virtud del artículo 706 del Estatuto Tributario, ese término se suspendió con la inspección tributaria ordenada a través del auto 112382014000082 del 30 de julio de 20144, el cual también aplicaba en las diligencias sobre el impuesto a las ventas, de acuerdo con el artículo 705-1 ibidem.
Por medio de sentencia del 17 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, confirmó la decisión de primera instancia, al estimar que si bien se decretó la inspección tributaria a través del auto 112382014000082 del 30 de julio de 2014 para «verificar el impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2011», no se acreditó que se haya llevado a cabo, lo que resultaba necesario para que operara la suspensión de los 2 años previstos en el artículo 705 del Estatuto Tributario, y aunque el contribuyente aceptó que esa diligencia aconteció, ello no era suficiente para asumir que se realizó. 3 No hay constancia de cuándo se envió la comunicación, la cual se hizo a la dirección registrada en el RUT, complementada el 16 de abril de 2015 por el declarante para agregar «oficina 801». 4 Decisión emitida con el fin de que se realicen visitas orientadas a «verificar el impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2011» del contribuyente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que como no era dable asumir que la aludida inspección tributaria suspendió el término dentro del cual se debía emitir el requerimiento especial 112382014000127, quedó en firme la declaración privada del impuesto a las ventas del periodo 4º del año gravable 2011 presentada por el contribuyente el 20 de septiembre de 2011, ya que aquella decisión se comunicó el 11 de noviembre de 2014 pese a que la declaración había quedado en firme el 14 de agosto anterior, de ahí que la DIAN no pudiere modificarla a través de los actos administrativos demandados, situación que imponía anularlos. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la tutelante expuso las razones por las que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, la accionante afirmó que las sentencias reprochadas incurrían en violación directa de la Constitución Política, «al abordar asuntos [que] no eran objeto de litigio y desconocer hechos reconocidos por las partes que no estaban en discusión», pues el señor Rubén Darío Sierra Tamayo invocó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-017-2016-00475-00/01 la presunta notificación extemporánea del requerimiento especial 112382014000127, lo que derivó en la firmeza de su declaración privada del 20 de septiembre de 2011, por tanto, no era dable que las autoridades accionadas analizaran cuestiones distintas en virtud del principio de justicia rogada.
Señaló que «[a] pesar de la claridad de lo expuesto por el demandante en su concepto de violación, los jueces de instancia encausaron el debate jurídico por una vertiente distinta, que NO fue propuesta por el demandante y que tomó por sorpresa a la defensa de la entidad del orden nacional que represento». Que las sentencias cuestionadas también incurrían en defecto fáctico por pronunciarse sobre la inspección tributaria sin advertir que ese aspecto no era objeto de litigio, pues el señor Rubén Sierra admitió en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-017-2016-00475-00/01 que esa diligencia se realizó;por tanto, debió asumirse que esa actuación interrumpió el lapso de firmeza de la declaración del 20 de septiembre de 2011 regulada en el artículo 705 del Estatuto Tributario.
Sostuvo que la sentencia de primera instancia atacada también adolecía de desconocimiento del precedente, por cuanto al indicar que no se probó que la inspección tributaria se haya adelantado, pese a que sobre el particular no había controversia, contrarió el fallo emitido por el Consejo de Estado en el proceso 73001-23- 33-000-2013-00453-025, en el que se indicó «los términos para notificar el requerimiento especial y para que queden en firme las declaraciones del impuesto sobre las ventas y de retención en la fuente, a que se refieren los artículos 705 y 714 ibídem, serán los mismos que correspondan a su declaración de renta respecto de aquellos períodos que coincidan con el correspondiente año gravable».
Que el fallo cuestionado de segunda instancia, al analizar aspectos que no fueron objeto de litigio, también contrarió la decisión del 16 de junio de 2022, con la que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, desató en primera instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-2016-02553-00, promovida por Rubén Darío Sierra Tamayo y relacionada con el impuesto sobre la renta del año gravable 2011, período 5º, en la que se mantuvo la legalidad de los actos administrativos allí demandados en razón a que no se desvió el debate jurídico por decidir. 5 No identifica la providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5.
Intervenciones El Juzgado 17 Administrativo de Medellín indicó que debía desestimarse el amparo pretendido por la demandante, en razón a que las sentencias emitidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-017-2016-00475-00/01 se fundamentaron en interpretaciones razonables del ordenamiento jurídico y de las pruebas que obraban en dicho expediente, lo que impedía atribuirles vulneración de derechos fundamentales.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, por conducto de la ponente de la providencia de segunda instancia cuestionada, aseveró que la tutela de la referencia era improcedente porque carecía de relevancia constitucional el argumento de que esa decisión se pronunció sobre aspectos que no eran objeto de la controversia en el expediente 05001-33-33-017-2016-00475-00/01.
Que la aludida decisión judicial se emitió en atención a las pruebas que obraban en el expediente 05001-33-33-017-2016-00475-00/01 y aunque el allí accionante planteó argumentos diferentes a los abordados en los fallos cuestionados, «lo cierto es que la misma responde a la labor del juez de fallar en derecho y según las probanzas del proceso».
Además, la DIAN no allegó a esas diligencias la prueba que diera cuenta de la realización de la inspección tributaria que presuntamente suspendió el término de firmeza de la declaración que el señor Rubén Sierra presentó el 20 de septiembre de 2011; por tanto, debía asumirse que no aconteció conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado6.
El señor Rubén Darío Sierra Tamayo guardó silencio, a pesar de que le fue notificado el auto admisorio de la tutela. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por medio de sentencia del 11 de agosto de 2011, declaró improcedente la tutela el estimar que no colmaba la exigencia de relevancia constitucional, pues los argumentos expuestos por el demandante estaban orientados a reabrir la controversia decidida a través de las sentencias cuestionadas.
Que el análisis de la inspección tributaria no comportó cuestiones ajenas a la controversia y que, como no se allegó prueba de que se haya practicado, no era posible deducir que interrumpió el término del artículo 705 del Estatuto Tributario, máxime cuando ello involucró una desatención de la carga de la prueba de la DIAN, tal como lo advirtió el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, en la sentencia que decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-017- 2016-00475-00/01.
Sostuvo que las inferencias de las autoridades accionadas consignadas en las providencias censuradas fueron razonables y se emitieron en atención al principio de autonomía judicial, situación por la que no era dable reprocharlas en este asunto constitucional. Además, el argumento de que se interrumpió el plazo del artículo 705 del Estatuto Tributario con la inspección tributaria no imponía asumir que esa actuación efectivamente se surtió. Que no era dable analizar el desconocimiento del precedente, porque el pronunciamiento invocado fue emitido por una Sala diferente del Tribunal Administrativo de Antioquia a la que emitió la sentencia de segunda instancia cuestionada. 6 Sección Cuarta, sentencia del 24 de febrero de 2022, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, expediente 05001-23- 33-000-2018-02304-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 7. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la tutelante la impugnó, en razón a que la tutela no era empleada como una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-017-2016-00475-00/01, pues su finalidad no era obtener una nueva valoración probatoria del juez constitucional, sino proteger sus derechos fundamentales.
Que su inconformidad «subyace en que los jueces de primera y segunda instancia resolvieron el litigio tomando como razón una situación fáctica que no fue objeto de controversia por las partes». Asimismo, señaló que «la materialización de la inspección tributaria no fue una situación de debate en el proceso, como quiera que, fue aceptada por las partes, por lo cual, dicha situación se excluyó de la controversia suscitada».
Que «la circunstancia de haber sido resuelto el proceso contencioso administrativo bajo el argumento de no haberse presentado prueba de la práctica de la inspección tributaria, situación que reiteramos no fue objeto de controversia por las parte[s], constituye un quebrantamiento al derecho constitucional del debido proceso al trasgredir las reglas que rigen el proceso contencioso administrativo, entre estas, el principio de congruencia».
Concluyó que en el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Antioquia en el que se fundó el desconocimiento del precedente se negaron las pretensiones de la demanda 05001-23-33-000-2016-02554-00 porque no se analizaron aspectos ajenos a la controversia, como sí ocurrió con las sentencias cuestionadas. 8. Trámite de la tutela en segunda instancia La tutela de la referencia fue asignada en segunda instancia al despacho a cargo de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello, quien presentó proyecto de sentencia; sin embargo, no alcanzó el número de votos necesarios para ser aprobado, motivo por el cual el 6 de octubre de 2025 ella ordenó el sorteo de un conjuez con el fin de «conformar debidamente el cuórum decisorio».
En cumplimiento del anterior proveído, el 7 de octubre de 2025 la Secretaría General del Consejo de Estado efectuó el correspondiente sorteo y designó como conjuez a Julio Roberto Piza Rodríguez, por lo que nuevamente se sometió a discusión el proyecto de sentencia, pero fue derrotado, motivo por el que pasó al despacho a cargo del ponente de esta providencia el 10 de octubre del año en curso.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no colmar la exigencia de procedibilidad de relevancia constitucional.
La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado, en razón a que la tutela (i) no satisface el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, ya que alude a la presunta suspensión del término de firmeza de la declaración del impuesto sobre las ventas que presentó Rubén Darío Sierra Tamayo por el período 4º del año gravable 2011, y (ii) tampoco atiende el presupuesto de subsidiariedad, dado que los reproches en los Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que la demandante fundó los cargos que formuló contra las providencias cuestionadas comportan desconocimiento del principio de congruencia, aspecto que debe ventilarse en un recurso extraordinario de revisión toda vez que el desconocimiento de ese precepto involucra la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, (iii) la subsidiariedad, (iv) la procedencia del recurso extraordinario de revisión para reclamar la protección del principio de congruencia y, finalmente, (v) al análisis del caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales7 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos8 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-009, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Con ocasión del quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 7 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 8 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 9 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4. La subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable10.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 5. La procedencia del recurso extraordinario de revisión para reclamar la protección del principio de congruencia El recurso extraordinario de revisión11 es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial12.
El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 establece que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales y jueces administrativos. Por su parte, el artículo 250 de la mencionada ley enlista las causales por las que procede este recurso, así: Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 10 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de abril de 2004. M.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente de N° 1999-0194. 12 En cuanto a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, ver, entre otras, providencia del 30 de noviembre de 2011, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente N° 1999-0207, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. Como se ve, en principio, la violación del principio de congruencia no está enlistada como una de las causales para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión, así como de las Salas de Sección, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, se advierte que existe una línea jurisprudencial pacífica sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección del principio de congruencia, por la vía de la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
En efecto, la Sala 22 Especial de Decisión, en sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00, sostuvo que «es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia».
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de septiembre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2014-00440-00, dijo que «la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando el accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)».
La Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia del 13 de octubre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2019-00119-00, resalta que «el Consejo de Estado ha considerado como causal de nulidad […] la violación al principio de […] congruencia […]». La Sala 8 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2017-00512-00, reiteró que la causal de nulidad originada en la sentencia «se predica, entre otras, cuando [en] la sentencia: […] se aprecia incongruencia […]».
La Sala 19 Especial de Decisión, en sentencia del 16 de marzo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-00921-00, indicó que «por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 ibidem no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha precisado que ello ocurre en los casos en que el fallo objeto de revisión […] (vi) desconoce el principio de congruencia».
La Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de octubre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-07530-00, reiteró que «para la configuración de esta causal de revisión (nulidad originada en la sentencia) resulta indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, siempre que estas se prediquen de la sentencia; ii) las hipótesis creadas jurisprudencialmente que comportan la violación del derecho fundamental al debido proceso, tales como: […] Faltar al principio de congruencia […]».
Como se ve, el Consejo de Estado, cuando ha resuelto recursos extraordinarios de revisión, acepta la procedencia del recurso para reclamar la protección del principio de congruencia, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Esa circunstancia le impide al juez de tutela invadir la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión, pues, de lo contrario, se estaría desconociendo la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo.
Lo anterior, sin perjuicio de que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. En conclusión, el recurso extraordinario de revisión resulta un mecanismo idóneo cuando se alega la vulneración del principio de congruencia, toda vez que la jurisprudencia acepta la procedencia. También es un medio eficaz, en la medida en que puede proteger de manera integral el derecho fundamental vulnerado y se pueden tomar decisiones que restauren de forma suficiente el derecho.
En efecto, si se encuentra fundada la causal, se invalidará la sentencia revisada, se dictará la que en derecho corresponda y «se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación» (artículo 255 de la Ley 1437 de 2011). 6. Análisis del caso concreto. 6.1 Improcedencia de la tutela por no colmar la exigencia de relevancia constitucional De la revisión del expediente, la Sala advierte que tanto en la solicitud de amparo como en sede contencioso-administrativa la accionante sostiene que la inspección tributaria ordenada en el auto 112382014000082 del 30 de julio de 2014, proferido en el marco de las diligencias adelantadas contra Rubén Darío Sierra Tamayo concernientes al impuesto sobre la renta, interrumpió el término de firmeza de la declaración del impuesto sobre las ventas del período 4º del año gravable 2011, por tanto, la notificación del requerimiento especial 112382014000127 del 7 de noviembre de 2014 se comunicó dentro de los 2 años siguientes al momento en que el contribuyente debía presentar la declaración del segundo de los mencionados impuestos.
En efecto, en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 15 de febrero de 2018, con la que el Juzgado 17 Administrativo de Medellín accedió en primera instancia a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33- 33-017-2016-00475-00/01, la tutelante señaló (tomado del fallo de segunda instancia censurado): Indicó que, si bien el juez de instancia no aceptó la existencia de la interrupción del término para la notificación del Requerimiento Especial, porque la DIAN no ordenó ni practicó la Inspección Tributaria en el proceso administrativo N° OP 2011 2014 01229, correspondiente al Impuesto sobre las Ventas del año gravable 2011, periodo 04; con esta posición olvida que los términos para notificar el Requerimiento Especial y contabilizar la firmeza de la declaración el Impuesto de Ventas, sigue la suerte del Impuestos de Renta, según el Estatuto Tributario Artículo 705-1.
Expuso que, esta disposición fue adicionada por el Artículo 134 de la Ley 223 de 1995, con la finalidad de que cuando la Administración Tributaria efectuara revisiones en el Impuesto sobre la Renta y hallara inconsistencias en las declaraciones del Impuesto sobre las Ventas o de Retención en la Fuente pudiera modificarlas, teniendo en cuenta que la declaración del Impuesto de Renta se presenta en el año siguiente al periodo gravable denunciado.
Agregó que, con dicha disposición se buscó unificar el término de firmeza de las declaraciones, como quiera que el término para notificar el Requerimiento Especial en las declaraciones del Impuesto Sobre las Ventas y Retención en la fuente es de 2 años, a partir de la fecha del vencimiento para la presentación de la declaración del Impuesto sobre la Renta del año gravable correspondiente, en el evento de presentarse oportunamente; por esta razón si se suspende el término para notificar el Requerimiento Especial en el Impuesto de Renta por la práctica de Inspección Tributaria, es lógica la consecuencia de la suspensión de términos para el Impuesto Sobre las Ventas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Por su parte, en la acción de tutela, la accionante, bajo el cargo de defecto fáctico, reiteró lo siguiente: Las sentencias objeto de tutela incurrieron en defecto fáctico por ignorar que la inspección tributaria practicada en el proceso de investigación de renta 2011 tuvo la virtud de suspender los términos de firmeza de la declaración privada de impuesto a las ventas año gravable 2011, periodo 4 […].
Aunado a lo anterior, en el presente asunto, la suspensión del término de firmeza en virtud de la inspección tributaria es significativa, puesto que, de aquella situación depende que la notificación del requerimiento especial efectuada por la DIAN calenda 10 de noviembre de 2014 haya sido oportuna […]. […] lo expuesto por el juez de primera instancia y el tribunal en lo concerniente a la falta de prueba de la práctica de la inspección tributaria no tiene fundamento, más aún, cuando se trata de un hecho que opera por ministerio de la Ley (art. 701-5 del ET), en el sentido de que los términos para notificar el requerimiento especial y para que queden en firme las declaraciones del impuesto sobre las ventas son los mismos que correspondan a su declaración de renta respecto de aquellos períodos que coincidan con el correspondiente año gravable […].
Llama la atención la motivación expuesta en la sentencia de primera instancia, puesto que, el a quo consideró que no se configuró la suspensión del término de firmeza de la declaración privada del impuesto sobre las ventas 2011, periodo 4. Tal aseveración desconoce lo establecido por el artículo 705-1 del Estatuto Tributario que estableció que el término de firmeza de las declaraciones del impuesto sobre las ventas se encuentra ligado necesariamente a la suerte del impuesto de renta y complementario […].
No obstante, los anteriores argumentos de la demandante fueron desestimados en la sentencia con la que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, dirimió en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-017-2016-00475-00/01, en los siguientes términos: […] observa la Sala que, dentro de toda la actuación que desplegó en este proceso en primera instancia, la DIAN siempre citó el Auto No. 112382014000082, a través del cual se decretó la misma, el cual aduce se profirió el 30 de julio de 2014, y se notificó el día 31 del mismo mes y año (Fl. 46 reverso).
No obstante, dentro de los antecedentes administrativos allegados con la contestación, los cuales corresponden a copias de dos (2) expedientes administrativos en un total de 175 folios (Fls. 64-239), no obra prueba de la expedición y ejecución de la aludida inspección tributaria […]. Advierte la Sala que, en efecto el artículo 706 del Estatuto Tributario consagra la suspensión del término para notificar el requerimiento especial, “cuando se practique la inspección tributaria de oficio, por el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete”; así mismo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 705-1 ibidem, cuando dicha inspección se practica en la investigación del impuesto sobre las rentas sobre períodos que coincidan con el correspondiente año gravable del impuesto a las ventas, ésta cumple con la finalidad de suspender los términos de notificación del requerimiento especial que se efectúe en esta última […]. […] no basta que se decrete la inspección tributaria para que se suspenda el término, sino que debe practicarse efectivamente, pues mientras los funcionarios correspondientes no den inicio a las actividades propias de su encargo, no puede entenderse que hubiesen ejercido alguna "inspección", ni menos derivar de ello la suspensión del mencionado término. La finalidad de decretar una inspección tributaria es practicar realmente la prueba, de manera que si ésta no se realiza dentro de los tres (3) meses siguientes, no puede operar la suspensión prevista en la ley, por cuanto el objeto de la norma no se cumpliría (artículo 779 del Estatuto Tributario).
En este orden de ideas, para determinar si la declaración del impuesto sobre las ventas del período 04 del año gravable 2011, realizado por el señor Rubén Darío Sierra Tamayo, adquirió firmeza o no, se debe tener en cuenta que la declaración privada de dicho tributo quedará en firme si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento especial.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Para el caso del demandante, también era responsable de declarar el impuesto sobre la renta del año gravable 2011, y a la luz de lo dispuesto en el artículo 705-1 del Estatuto Tributario, se debe tomar el plazo para notificar el requerimiento especial con la fecha de vencimiento del plazo para la presentación del impuesto de renta 2011, que para el señor Sierra Tamayo con C.C. 70.062.389, según el artículo 14 del Decreto 4907 de 2011, lo era el 13 de agosto de 2012, pues su NIT terminaba en 89.
Como en este caso fue expedido requerimiento especial, éste debía notificarse antes del 14 de agosto de 2014, que es la fecha límite de dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar renta 2011. Sin embargo, se evidencia que dicha actuación solo fue expedida hasta el 7 de noviembre de 2014 bajo el No. 112382014000127 (Fl. 114), esto es, por fuera del límite temporal señalado, y su notificación, se hizo efectiva el 11 de noviembre de 2014, cuando fue introducido el correo enviado por la DIAN a la dirección del contribuyente reportada en el RUT (Fl. 119 reverso).
En consecuencia, concluye la Sala que la inspección tributaria que presuntamente se había realizado en la investigación por el impuesto a la Renta y Complementarios del año gravable 2011, no tuvo la vocación de suspender los términos de notificación del requerimiento especial al demandante, por la declaración del IVA período 04 año gravable 2011, motivo por el cual la DIAN contaba hasta el 14 de agosto de 2014 para realizar dicho trámite, y como el mismo no se llevó a cabo en término oportuno, la consecuencia que se deriva de ello es la firmeza de la declaración privada presentada por el señor Rubén Darío Sierra Tamayo, lo cual da lugar a CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, a través de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda, en tanto, se desvirtuó la presunción de legalidad que cobijaba a los actos administrativos demandados, mediante los cuales se profirió Liquidación Oficial de Revisión del tributo en cita, y se resolvió recurso de reconsideración, respectivamente.
Como se observa, los argumentos planteados en la tutela son iguales sustancialmente a los expuestos en el recurso de apelación concerniente a la suspensión del término de firmeza de la declaración del impuesto sobre las ventas que presentó Rubén Darío Sierra Tamayo por el período 4º del año gravable 2011, los cuales ya fueron analizados y desestimados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, en la sentencia del 17 de marzo de 2025, sin que se evidencie una afectación grave, directa y desproporcionada de derechos fundamentales.
Además, aunque la DIAN, también alega desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en el proceso 73001-23-33-000-2013-00453-0213, lo cierto es que lo cita, para darle continuidad al debate ya resuelto por el juez natural. Es de anotar que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una tercera instancia ni utilizarse para reabrir debates previamente tratados.
El requisito de relevancia constitucional exige que la problemática planteada trascienda la esfera legal y evidencie una vulneración ostensible de derechos fundamentales, lo que no ocurre en el presente caso. Las anteriores razones son suficientes para concluir que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, debe declararse improcedente. 6.2 Improcedencia de la tutela por no satisfacer el presupuesto de subsidiariedad Además, la demandante sostuvo también, tanto en el escrito de tutela como en la impugnación interpuesta contra el fallo que decidió en primera instancia este trámite constitucional, que las autoridades accionadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto se pronunció sobre aspectos que no fueron objeto de censura por parte del señor Rubén Darío Sierra Tamayo en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 05001- 33-33-017-2016-00475-00/01. 13 No identifica la providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Dicho argumento fue el fundamento de las causales específicas de procedibilidad invocadas por la tutelante en la tutela y en la impugnación que se desata, pues sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron: (i) en violación directa de la Constitución Política, porque estudiaron «asuntos no eran objeto de litigio y desconocer hechos reconocidos por las partes que no estaban en discusión», (ii) en defecto fáctico, por cuanto se pronunciaron sobre la inspección tributaria realizada en el marco de la investigación relacionada con el impuesto sobre la renta del año gravable 2011, sin advertir que el señor Rubén Sierra no se opuso a ese aspecto (que estaba probado en el proceso), por el contrario, afirmó que aconteció, y (iii) Desconocimiento del precedente, porque al analizar la respectiva inspección tributaria, pese a que sobre ella no giraba la controversia, decidió de manera diferente la demanda 05001-33-33-017-2016-00475-00/01 a como lo hicieron en casos análogos el Consejo de Estado en el proceso 73001-23-33-000-2013-00453-0214 y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, en el expediente 05001-23-33-000-2016-02553-00.
La demandante también indicó «[a] pesar de la claridad de lo expuesto por el demandante en su concepto de violación, los jueces de instancia encausaron el debate jurídico por una vertiente distinta, que NO fue propuesta por el demandante y que tomó por sorpresa a la defensa de la entidad del orden nacional que represento». En virtud de lo anterior, la Sala evidencia que el cargo de violación directa de la Constitución planteado por la accionante está inmerso en la presunta vulneración del principio de congruencia; en consecuencia, ello debe ser discutido mediante el recurso extraordinario de revisión, por cuanto, como se analizó en precedencia, la trasgresión de aquel precepto comporta la causal 5º del artículo 250 del CPACA denominada nulidad originada en la sentencia. Así las cosas, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, por cuanto la demandante cuenta con otro medio de defensa para la protección de sus derechos, a saber, el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 y siguientes del CPACA, bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Ahora bien, en sentencia SU-026 de 202115 la Corte Constitucional resaltó que la acción de tutela puede desplazar al recurso extraordinario de revisión, cuando: (i) «el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso»; y (ii) «las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante».
En este caso, el recurso extraordinario de revisión resulta idóneo y eficaz, por cuanto, se insiste, los argumentos expuestos en la tutela relacionados con la violación directa de la Constitución pueden encuadrarse en la causal de nulidad originada en la sentencia, por violación del principio de congruencia, y (ii) en caso de que se demuestre la violación del derecho al debido proceso, podría ser efectivamente protegido en el proceso de revisión, como se expuso en el capítulo anterior.
Tampoco se advierten circunstancias de urgencia o que configuren un perjuicio con el carácter de irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. 14 No identifica la providencia. 15 En el mismo sentido, consultar sentencias T-649 de 2011, T-553 de 2012, T-553 de 2012, T-713 de 2013, SU-263 de 2015, SU-210 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03484-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Las anteriores razones son suficientes para concluir que la acción de tutela resulta improcedente por incumplir los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad, motivo por el cual la Sala confirmará la sentencia impugnada, que declaró improcedente la tutela, pero por las razones aquí expuestas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Salvo de voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Salvo voto (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador