CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: MARIO ALBERTO CAJAS SARRIA Demandado: MINISTERIO DE CULTURA Entidades vinculadas: MUNICIPIO DE POPAYÁN Y CURADURÍAS URBANAS 1 Y 2 DE POPAYÁN Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Cultura en contra de la sentencia de 9 de diciembre de 20221, proferida por la Sala de Decisión 001 del Tribunal Administrativo del Cauca.
I. Antecedentes I.1. La demanda 1. El señor Mario Alberto Cajas Sarria demandó al Ministerio de Cultura, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19982 y 1437 de 20113, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 4724. 2.
En su libelo petitorio, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.- (…) que se declare que las contradicciones existentes entre los artículos 27 y 45 con los artículos 2, 28 y el Anexo 4 de la Resolución 2432 de 2009 (PEMP de Popayán), configuran una amenaza a los derechos colectivos contenidos en el artículo 4 literales "f" y "m" de la Ley 472 de 1998, relativos al 1 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno 3, folios 172 y ss. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 4 “Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; (…) m) La realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (…)”. 2 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria Patrimonio Cultural de la Nación y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2.- Para cesar la vulneración y/o amenaza a los mencionados derechos colectivos, que se ordene al Ministerio de Cultura cumplir con lo dispuesto en el artículo 123 del PEMP de Popayán, aclarando previa concertación que implique una adecuada participación de la comunidad payanesa, así como del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca y de la Secretaría de Planeación del Municipio de Popayán, la antinomia existente entre los artículos 2, 28 y los artículos 27 y 45 de la Resolución 2432 de 2009, y que por lo tanto defina si el Anexo 4 referente a la normativa predio a predio citado por el artículo 28 de la misma Resolución hace parte integral del PEMP; y en caso tal cómo deben entenderse e interpretarse los mencionados artículos 27 y 45. 3.- Con fundamento en lo expuesto, solicito respetuosamente a los señores magistrados que se declare que las exigencias hechas por el Ministerio de Cultura, por ejemplo, mediante oficio N° MC20655S2017 de fecha 2017-11- 30/412-2017, expedido por el Director de Patrimonio de dicho Ministerio, y respecto a la solicitud de remisión de todas las solicitudes de intervenciones sobre bienes inmuebles de conservación contextual y arquitectónica en el sector histórico de Popayán, con la finalidad de dar autorización final a las mismas, luego de haberse obtenido el concepto favorable del consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca, conforme lo dispuesto en la Resolución N° 4386 de 2018 del Ministerio de Cultura, configura una duplicidad de trámites (…). 4.- Para cesar la afectación o amenaza de los citados derechos colectivos, ordénese al Ministerio de Cultura, con fundamento también en el artículo 123 del PEMP de Popayán, delimitar y reglamentar mediante Resolución, el PEMP de Popayán en cuanto atañe a la competencia del Consejo de Patrimonio Cultural del Cauca para conceptuar o autorizar intervenciones sobre bienes inmuebles de conservación arquitectónica y contextual y en caso tal de que hubiere competencias compartidas con el Ministerio de Cultura, delimitar las mismas y reglamentar el procedimiento de autorización final de tales intervenciones.
Nota aclaratoria: No se pretende con esta demanda ninguna clase de declaratoria de nulidad de ningún acto administrativo, sino la aplicación del artículo 123 del PEMP para delimitar duplicidad de competencias y aclarar antinomias presentes, todo desde la órbita de competencia del Ministerio de Cultura.[…]”5. 3. Como fundamento de las pretensiones, el demandante manifestó que las Leyes 163 de 1959 y 1185 de 2008 declararon que el centro histórico de la ciudad de Popayán es un “Monumento Nacional” y un Bien de Interés Cultural. 4.
Agregó que, de conformidad con el inciso 1° de la Ley 397 de 1997, el numeral 1° del artículo 11 de la Ley 394 de 1997 y el artículo 2.3.1.3. del Decreto 1080 de 2015, el Ministerio de Cultura es la entidad responsable de formular la política de manejo y protección del patrimonio cultural de la Nación, fijar los lineamientos de los PEMP de los bienes de interés cultural (BIC) y aprobar los PEMP del patrimonio cultural de la Nación. 5 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno 1, folio 215 y ss. 3 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 5. En ese contexto funcional, puso de presente que el Ministerio de Cultura, el departamento del Cauca y la Alcaldía de Popayán suscribieron el convenio 837 de 2003, con el propósito de "cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas aunando esfuerzos nacionales, departamentales y municipales con el fin de elaborar el Plan Especial de Protección PEP del Sector Antiguo de municipio de Popayán y su área de influencia".
Posteriormente, el Ministerio de Cultura y el departamento del Cauca suscribieron el convenio interadministrativo de cooperación 1235 de 2005 con el objeto de "cooperar y aunar esfuerzos para identificar, proteger e intervenir el Patrimonio Cultural en el departamento del Cauca", que contempla: la elaboración de la Fase II del PEP del Centro Histórico de Popayán". 6.
En desarrollo de ambos convenios, el municipio de Popayán consolidó y envió al Ministerio de Cultura el prediagnóstico del PEP en el año 2005. Este proyecto recibió concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (CNPC). Y, mediante Resolución 2432 de 2009, el Ministerio de Cultura aprobó el Plan Especial de Manejo y Protección del Sector Antiguo de Popayán (PEMP). 7.
Explicó que la Resolución 2432 de 2009 estableció cuáles son los criterios técnicos que la administración y los particulares deben tener en cuenta para realizar cualquier tipo de intervención en el sector histórico de Popayán. El artículo 2° de la Resolución 2432 enlistó 2 anexos que hacen parte del PEMP, a saber: i) las fichas normativas y de inventario individual para inmuebles de conservación integral; y ii) el documento digital del sistema de información geográfica - SIG arquitectónica y fotográfica predio a predio. 8.
Sin embargo, a su juicio, existe una contradicción normativa entre los artículos 2.°, 27, 28 y 45 de dicha resolución respecto de los criterios técnicos que rigen la altura y las características de las construcciones y desarrollos del sector histórico de Popayán. Concretamente, el articulo 28 remite al anexo 4 que define criterios específicos por sectores.
Por el contrario, los artículos 2, 27 y 45 señalan que la altura permitida de una obra nueva depende de las distintas alturas de los aleros vecinos, la volumetría del entorno, las panorámicas paisajísticas, las visuales, los perfiles urbanos y los valores a preservar. Esta antinomia normativa generó lineamientos urbanísticos opuestos en un mismo sector.
Además, el anexo 4 no fue publicado en el diario oficial y, por ello, no es oponible a terceros. 9. Afirmó que el artículo 123 del PEMP señala que el Ministerio de Cultura es la entidad encargada de solucionar dicha antinomia a través de un concepto interpretativo. Sin embargo, no ejerció dicha facultad y, por el contrario, en el año 2014 expidió un nuevo acto administrativo que profundizó la duda hermenéutica en tanto aprobó otro documento como anexo 4. 10.
Agregó que tampoco existe certeza sobre el rol que desempeña el Consejo de Patrimonio Cultural del Cauca en la aprobación de los proyectos de intervención de los predios de conservación contextual y arquitectónica. Al respecto, mencionó que 4 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria el CDPC, según los artículos 10 y 19 del PEMP, tenía la competencia de emitir el concepto previo favorable de los proyectos de intervención arquitectónica del centro histórico.
Sin embargo, esos artículos fueron modificados por el artículo 4.° de la Resolución 2401 de 2014, al señalar que cualquier intervención en esos inmuebles requiere previa autorización del CDPC, el cual debía remitir al Ministerio de Cultura copia de las actas decisorias. Posteriormente, la Resolución 4386 de 2018 modificó la Resolución 3205 de 2016, en el sentido de precisar que el CDPC emite "conceptos" y no "autorizaciones". 11.
En consecuencia, sostuvo que el Ministerio de Cultura delegó al CDPC, en las Resoluciones 2432 de 2009, 2401 de 2014, 3205 de 2016 y 4386 de 2018, la competencia para dar concepto y autorización previa a las intervenciones urbanísticas de los niveles 2 y 3, de manera que las autorizaciones del citado Consejo son válidas y solo mediante una nueva resolución, el Ministerio de Cultura puede recuperar dicha función, conforme a lo reglado en la Ley 489 de 1998. 12.
Mencionó que el PEMP y la Resolución 2401 de 2014 no establecieron que el interesado deba surtir un trámite adicional ante el Ministerio de Cultura, luego de enviar esas actas. A su juicio, existe un vacío normativo que impide aclarar el alcance de las competencias del Ministerio de Cultura y del Consejo de Patrimonio Cultural del Cauca en tanto no se reglamentó un trámite específico de aprobación ante el Ministerio de Cultura o ante el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (CNPC). 13.
Afirmó que esas problemáticas transgreden los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472 porque: i) no hay certeza sobre las condiciones técnicas que deben cumplir los administrados para que las construcciones garanticen la conservación adecuada del patrimonio cultural de la Nación; ii) los propietarios que deseen emprender proyectos inmobiliarios carecen de seguridad jurídica; iii) las instituciones y autoridades departamentales y municipales no cuentan con materiales jurídicos idóneos en su tarea de proteger dicho patrimonio; iv) la indeterminación normativa impide la veeduría ciudadana o el control social; y v) existe un conflicto de competencias que pone en riesgo los bienes de interés cultural de la Nación. I.2.
Actuación procesal en primera instancia 14. El magistrado del Tribunal Administrativo del Cauca a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 19 de noviembre de 20196, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente al Ministerio de Cultura, al municipio de Popayán y a las Curadurías Urbanas 1 y 2 de Popayán, para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.
Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo. Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 6 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno digital 1 folio 223 y ss. 5 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 15.
Posteriormente, por auto de 5 de noviembre de 20207, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, al advertir que la partes no acordaron un pacto de cumplimiento. I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1. El apoderado judicial del municipio de Popayán, mediante escrito de 16 de diciembre de 20198, se opuso a «las pretensiones de la demanda por cuanto el municipio de Popayán no está amenazando o vulnerando ninguno de los derechos colectivos que considera afectados el actor popular, adicionalmente el actor no acredita técnicamente el daño o la amenaza en la cual sustenta su acción, ni determina los preceptos normativos que presuntamente se están violando para sustentar sus pretensiones frente al ente Territorial». 16.
Aseguró que el Ministerio de Cultura se ha pronunciado “en repetidas oportunidades ante la comunidad, manifestando la vigencia del Anexo No. 4. Posición que no considera el accionante popular suficiente ni satisfactoria para dirimir la confusión que considera se presenta en las normas citadas”. Adicionalmente, esa cartera ministerial es responsable de “autorizar la intervención de estas edificaciones del sector histórico (…) como se encuentra plenamente probado con todos los anexos que reposan en el expediente”. 17.
Alegó que el accionante no agotó el requisito de procedibilidad dispuesto en el numeral 4.° del artículo 144 del CPACA, respecto de la reclamación dirigida al ente territorial para que proteja los derechos colectivos presuntamente vulnerados. 18. Por lo expuesto, propuso las excepciones que denominó “inexistencia de afectación a los derechos colectivos por parte del municipio” y “falta de legitimación en la causa”.
I.3.2. El apoderado judicial del Curador Urbano 1 de Popayán, Carlos Alberto Gómez Fernández, mediante escrito de 14 de febrero de 20209, afirmó que la problemática propuesta por el demandante ha generado varios conflictos en sede administrativa y judicial. Sin embargo, explicó que el hecho de otorgar una licencia urbanística de conformidad con las normas vigentes al momento de la actuación administrativa, no vulnera ningún derecho colectivo y, además, en su condición de particular no es la autoridad idónea para referirse al contenido del PEMP. 19.
En su sentir, “no puede endilgársele algún tipo de responsabilidad al Curador Urbano en el evento que el solicitante de una Licencia Urbanística lleve a cabo una construcción por fuera de lo autorizado en el proceso administrativo, toda vez que (…) la autoridad administrativa encargada del Control Urbano era quien debía en su oportunidad realizar las labores pertinentes”. 7 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno digital 2 folio 11 y ss. 8 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno digital 1 folio 276 y ss. 9 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno digital 2 folio 2 y ss. 6 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 20. Adujo que “el papel de las Curadurías Urbanas en relación con la expedición de Licencias para proyectos que se presentan en el sector Antiguo o Histórico de Popayán (…) depende (…) de la aprobación (Viabilidad arquitectónica) emanada del Consejo Departamental de Patrimonio, ya que sin la misma no puede dar continuidad al proceso administrativo, y es por ello que el Curador Urbano no tiene la atribución, función o competencia de manifestarse respecto de la viabilidad arquitectónica de los proyectos”. 21.
Manifestó que el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca antes era una filial del Consejo de Monumentos Nacionales; entidad encargada de defender y conservar el patrimonio histórico, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 163 de 1959 y en la Resolución 002 de 7 de junio de 1990. 22. Por ello, el artículo 11 del Acuerdo 7 de 2002, al adoptar la reglamentación del centro histórico de Popayán, otorgó al Concejo Municipal de Popayán la función de revisar y aprobar, en un plazo máximo de 30 días, las solicitudes radicadas en las curadurías urbanas para realizar obras de mantenimiento, reparaciones locativas, liberaciones, adecuaciones interiores, adecuaciones funcionales, ampliaciones, consolidaciones, reintegraciones, reconstrucciones y subdivisión por régimen de propiedad horizontal, entre otras intervenciones, respecto de los inmuebles de conservación. 23.
Señaló que el Decreto 0763 de 1997 transformó la Seccional Cauca del Consejo de Monumentos Nacionales en el actual CDPC manteniendo esas facultades, las cuales fueron reiteradas posteriormente en los artículos 10 y 19 de la Resolución 2431 de 2009 para los BIC afectados con niveles de intervención de tipo arquitectónico y contextual. 24.
Reconoció que, de conformidad con el numeral 4.° del artículo 25 del Decreto 1469 de 2010, la aprobación de anteproyectos de BIC de orden nacional corresponde al Ministerio de Cultura. Sin embargo, el centro histórico fue regulado de forma especial bajo la Resolución 2432 de 24 de noviembre de 2009, en donde el Ministerio de Cultura delegó al CDPC el conocimiento de las intervenciones realizadas en los predios que no son de conservación integral. 25.
Indicó que el Acuerdo 7 de 5 de agosto de 2002, es anterior al Plan de Manejo y Protección del Sector Antiguo de Popayán, por lo que ambas normas están vigentes y en aquellos apartes que no sean contrarios al PEMP, se aplica el procedimiento reglado en el Acuerdo municipal 7 de 2002. 26. Informó que la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura, mediante oficio 412-2017 MC20655S2917 de 30 de noviembre de 2017, indicó que dicho ministerio era responsable de autorizar las intervenciones de los inmuebles con niveles de intervención 2 y 3, según lo dispuesto en el capítulo IV secciones I y II del Decreto 1077 de 2015 y en el artículo 2.4.1.4.2. del Decreto 1080 de 2015. 7 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 27.
Agregó que la Resolución 3205 de 2016 intentó aclarar ese problema de competencias al señalar que la intervención de los inmuebles de conservación arquitectónico y conservación contextual requiere de concepto favorable del CDPC, el cual sería remitido al Ministerio de Cultura. Sin embargo, aún persiste la incongruencia porque no están claras las competencias del Ministerio de Cultura respecto de los niveles 2 y 3 de intervención. 28.
Consideró que el acto administrativo que tiene fuerza material de Ley y que genera efectos jurídicos es la Resolución 3205 de 2016. Por ello, los subsecuentes oficios del Ministerio de Cultura que determinan la forma en que deben interpretarse las competencias, no son obligatorios, sino que se trata de simples orientaciones, recomendaciones u opiniones que no producen efectos jurídicos particulares ni generales. 29.
Finalmente, adujo que si el Ministerio de Cultura, en la Resolución 3205 de 2016, incurrió en un error al utilizar la palabra “autorizar” en lugar del verbo “conceptuar”, “se debe esperar a que se expida la nueva normatividad subsanando este error o equivocación, de caso contrario se estaría violando el debido proceso en cuanto a la modificación de un acto administrativo”. 30.
En consecuencia, como medios de defensa propuso las excepciones de: i) “falta de responsabilidad del curador urbano Nro. 1 de Popayán por la inexistencia de daño, vulneración o amenaza con la expedición de la licencia de construcción”; y ii) “hecho de un tercero”. I.3.3. Las demás entidades del extremo pasivo no contestaron la demanda.
II. La sentencia de primera instancia 31. La Sala de Decisión 001 del Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 9 de diciembre de 202210, amparó los derechos colectivos a la defensa del patrimonio cultural de la Nación y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 32.
Para arribar a esa determinación, el a quo estudió los derechos previstos en los literales f) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, resolvió las excepciones previas propuestas por las entidades demandadas y, posteriormente, valoró el acervo probatorio. 33. Respecto de la excepción de improcedencia de la acción popular por cuanto la parte actora debió ejercer la acción de cumplimiento, el tribunal explicó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el juez popular puede conocer de este tipo de controversias, independientemente del hecho consistente en que también 10 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno digital 3, folio 172 y ss. 8 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria proceda la acción de cumplimiento, porque ambos mecanismos de control judicial no son excluyentes y tienen distinto objeto. 34. En lo que tiene que ver con el argumento del Ministerio de Cultura conforme al cual la vía judicial adecuada para abordar el litigio era el medio de control de nulidad simple, reconoció que el juez popular no puede realizar juicios de legalidad sobre los actos administrativos a efectos de determinar su nulidad, pero si está facultado para valorar "si de los actos administrativos ( ) deviene la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos alegados por la parte demandante”. 35.
Sobre las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de agotamiento del requisito de requerimiento previo, alegadas por el municipio de Popayán, adujo que el ente territorial detentaba competencias determinantes en la protección del centro histórico y, por ello, se le vinculó de oficio al extremo pasivo del litigio. 36.
Posteriormente, el tribunal de primera instancia estudió el régimen jurídico de los Bienes de Interés Cultural en materia de formulación, aprobación, modificación y ajuste de los Planes Especiales de Manejo y Protección. 37. En ese contexto, consideró que, de conformidad con las pruebas aportadas por la Secretaría de Planeación Municipal de Popayán y por el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca, existe una antinomia entre las disposiciones contenidas en los artículos 2.°, 27, 28 y 45 del PEMP, en virtud de la cual no existe certeza sobre la normatividad urbanística predio a predio.
Además, recalcó que el PEMP no precisa cuál es la autoridad competente para autorizar o avalar proyectos de intervención sobre los BIC de los niveles de conservación arquitectónica y contextual. 38. Adujo que: “la trascendencia de los anteriores yerros se tiene que fue de tal entidad que motivaron al Ministerio de Cultura y al Municipio de Popayán a suscribir los convenios interadministrativos Nro. 3605 de 2021 y 3322 de 2021, donde se acordó cooperar y aunar esfuerzos para la protección del sector antiguo y los inmuebles declarados como bienes de interés cultural del ámbito nacional del municipio, con miras a crear un documento técnico soporte de diagnóstico y resolución de modificación del PEMP aprobado a partir de la Resolución 2432 de 2009, a partir de lo cual, en el Anexo técnico 1 de condiciones técnicas — alcance de la consultoría para la revisión y ajustes del Plan Especial de Manejo de Protección del Sector Antiguo de Popayán, quedó consignado que la realización de tal proyecto se justifica en el deterioro o pérdida en el patrimonio inmueble que obedece, entre otras cosas, a "las ambigüedades interpretativas de normas urbanísticas y arquitectónicas en cuanto a las intervenciones en los BIC, así como vacíos normativos identificados en el anexo 4". 39.
Mencionó que la transgresión de los derechos colectivos persistía a pesar de la suscripción de los convenios interadministrativos 3605 de 2021 y 3322 de 2021, porque: 9 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria “[…] El primer informe de proceso de revisión y ajuste del PEMP del sector antiguo de Popayán, en el que se indica que se aspira a culminar con la fase de análisis de la información a finales del mes de junio de 2022 y que se destinaron recursos por parte del municipio por valor de $200.000.000 de pesos, lo cierto es que al momento de expedición de la presente providencia, aún no se ha culminado el proceso de revisión ajuste y modificación del PEMP […]”. 40.
A partir de todo lo anterior, el Tribunal Administrativo del Cauca resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de improcedibilidad de la acción popular, propuesta por el Ministerio de Cultura, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de agotamiento de requisito previo alegadas por el Municipio de Popayán, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: AMPARAR derechos colectivos (…) reconocidos en el artículo 4, literales "f" y "m" de la Ley 472 de 1998, reclamados por el accionante en su escrito de demanda, según lo expuesto.
CUARTO: ORDENAR al Ministerio de Cultura y al Municipio de Popayán para que, en el marco de las competencias asignadas por el Decreto 1085 de 2015, sigan dando cumplimiento a lo acordado en los convenios interadministrativos Nro. 3605 de 2021 y 3322 de 2021, en lo que respecta a la formulación y aprobación del Plan Especial de Manejo de Protección del sector antiguo y los inmuebles declarados como bienes de interés cultural del ámbito nacional del municipio de Popayán en el que se superen todas las irregularidades, vacíos y contradicciones que dieron lugar a la iniciación del presente proceso, dentro del término de diez (10) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia.
QUINTO: ORDENAR la conformación del comité de verificación de la sentencia, el cual estará integrado por un representante del Ministerio de Cultura, un representante del Municipio de Popayán, el Ministerio Público, un representante del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca, la Personería Municipal de Popayán, los Curadores Urbanos Nro. 1 y 2 de esta ciudad y representantes de la comunidad del Sector Antiguo de la Ciudad, comité que estará presidido por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través del magistrado ponente, tal como lo ordena el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: Sin condena costas, según lo expuesto […]”. III. Fundamentos del recurso de apelación 41. La apoderada judicial del Ministerio de Cultura, mediante correo electrónico de 12 de enero de 202311, solicitó la revocatoria de la sentencia impugnada para que, en su lugar, se declare que el Ministerio de Cultura no transgredió los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472. 11 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno digital 3, folio 242 y ss. 10 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 42. Sostuvo que la excepción de improcedencia de la acción debía prosperar porque el medio de control idóneo para estudiar las pretensiones de la demanda era el de simple nulidad. 43. Alegó que los artículos 2.°, 27, 28 y 45 del PEMP no presentan contradicciones normativas, “sino problemáticas asociadas con la aplicación y gestión entre las diferentes autoridades encargadas de la aplicación de las normas referidas con la gestión urbana del patrimonio cultural del centro histórico y su zona de influencia”.
A su juicio, “la errónea aplicación que se pueda predicar por parte de uno de estos, no determina que exista una relación directa y problemática con la legalidad de las normas que son objeto de estudio”. 44. Agregó que el PEMP debe interpretarse “de manera integral y acudiendo a la visión urbanística más estricta y rigurosa posible, por ejemplo, en lo que atañe a las alturas, volúmenes, entre otros aspectos mencionados, a efectos de salvaguardar de la mejor manera las edificaciones que tengan los valores culturales significativos y que no sean opacadas por construcciones que eventualmente puedan generar situaciones en las que se desmejore las condiciones urbanísticas y de visibilidad histórica colonial del municipio de Popayán”. 45.
Por ello, afirmó que la Dirección de Patrimonio y Memoria del Ministerio de Cultura se comprometía a “revisar y dar las interpretaciones que se deben tomar en consideración a efectos de que se mantengan las normas, y se superen bajo este escenario los argumentos del demandante relacionados con la falta de seguridad jurídica”. 46. Explicó que el documento técnico de soporte “sirve como referente para determinar cuáles son las justificaciones que se tienen para la toma de decisiones respecto de un determinado predio”.
Dicho documento debe ser “revisado por parte del funcionario público que conozca de las solicitudes de intervención, a efectos de determinar cuál es la interpretación que mejor protege el patrimonio cultural material del centro histórico y zona de influencia del municipio de Popayán”. Ello por cuanto la Ley General de Cultura exige dicho requisito. 47.
Adujo que el Tribunal Administrativo del Cauca profirió el 27 de septiembre de 2019 sentencia en la acción de cumplimiento con radicación núm. 1900123 00 005 2019 00220 00, en el sentido de no acceder a las pretensiones de la demanda, tras reconocer que “el Ministerio de Cultura ejerce de manera autónoma el control directo en lo referente a la aplicación e interpretación de la normativa del PEMP, en cumplimiento de la facultad prevista en el artículo 123 de la Resolución 2432 de 2009, y a su vez en lo establecido por la ley 397 de 1997 en su artículo 5, inciso 3 prerrogativa que permite adoptar las decisiones interpretativas que considere necesarias y pertinentes en relación con la preservación y mantenimiento de los proyectos arquitectónicos del sector histórico de Popayán". 48.
Finalmente, puso de presente que el Ministerio de Cultura, a través de la Resolución 0019 de 17 de enero de 2022, modificó el artículo 8.° de la Resolución 11 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 2432 de 2009, con el propósito de aclarar las instancias competentes para la autorización de intervenciones de los inmuebles clasificados en los niveles 2 y 3.
IV. Trámite en segunda instancia 49. Mediante auto de 3 de febrero de 202312, el Tribunal Administrativo del Cauca concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Cultura. 50. Esta autoridad judicial, a través de auto de 16 de marzo de 202313, admitió el recurso de apelación y advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión. También informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. 51.
Mediante oficio de 23 de marzo de 2023, la parte actora insistió en los argumentos propuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia14. Y, el 31 de enero de 2024, el demandante solicitó al a quo dar cumplimiento a la sentencia de 9 de diciembre de 2022, por cuanto el Ministerio de Cultura todavía no había actualizado aquel PEMP; oficio cuya copia remitió el Tribunal Administrativo del Cauca para conocimiento de esta Sección15.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 52. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201916, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento del problema jurídico 53. El señor Mario Alberto Cajas Sarria atribuyó al Ministerio de Cultura la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472, en consideración a que el PEMP del centro histórico de Popayán cuenta con dos falencias normativas que producen ambigüedades interpretativas y controversias técnicas e impiden la conservación de ese Bien de Interés Cultural.
La primera es la antinomia existente entre los artículos 2.°, 27, 28 y 45 de la Resolución 2432 de 2009 sobre la aplicabilidad del anexo 4 y los parámetros de 12 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno digital 3, folio 572 y ss. 13 Expediente digital Samai, anotación 5. 14 Expediente digital Samai, anotación 13. 15 Expediente digital Samai, anotación 17. 16 “Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”. 12 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria construcción allí exigidos.
La segunda es la falta de claridad sobre la autoridad cultural competente para autorizar intervenciones urbanísticas en los inmuebles de los niveles de intervención 2 y 3. 54. El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia a la Sala de Decisión 001 del Tribunal Administrativo del Cauca, autoridad judicial que, luego de vincular al municipio de Popayán y a las Curadurías Urbanas 1 y 2 de Popayán, amparó esos derechos al encontrar que la antinomia normativa y el conflicto de competencias inmersos en el PEMP afectaron la conservación del centro histórico de Popayán. 55.
El Ministerio de Cultura, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación. En la alzada afirmó que: i) el medio de control procedente es la acción de nulidad; ii) los artículos 2.°, 27, 28 y 45 del PEMP no presentan contradicciones normativas, “sino problemáticas asociadas con la aplicación”, cuya resolución corresponde al Ministerio de Cultura; y iii) la Resolución 0019 de 17 de enero de 2022 aclaró cuál es la entidad encargada de emitir concepto favorable sobre las intervenciones urbanísticas de los inmuebles de conservación clasificados en los niveles 2 y 3. 56.
En ese orden, corresponde a la Sala determinar si la acción de nulidad es el mecanismo judicial idóneo para tramitar el presente debate judicial. Posteriormente, se estudiará si el Ministerio de Cultura quebrantó los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472, por cuenta de la aplicabilidad del anexo 4.
Finalmente, se determinará si se configuró un hecho superado con ocasión de la expedición de la Resolución 0019 de 2022. V.2.1. La procedencia de la acción popular en el proceso de la referencia 57. El Ministerio de Cultura no comparte los argumentos que presentó el Tribunal Administrativo de Cauca en la sentencia de 9 de diciembre de 2022, para declarar no probada la excepción de improcedencia del medio de control, por cuanto considera que el demandante debió ejercer la acción de nulidad. 58.
Sobre este punto, es necesario tener en cuenta que la disparidad de criterios imperante en la jurisdicción contencioso administrativo respecto de la procedencia de la acción popular para anular actos administrativos se zanjó a partir de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011. 59. El inciso segundo del artículo 144 del CPACA prohibió al juez popular impartir órdenes de nulidad en esta vía judicial.
Pero esa misma disposición normativa determinó que ese funcionario judicial estaba facultado para adoptar otro tipo de medidas que permitieran conjurar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos atribuible a los actos administrativos, tal y como puede apreciarse: […]
ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. […] Cuando la vulneración de los derechos e intereses 13 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. […] (Negrilla fuera del texto) 60.
De forma complementaria, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de 13 de febrero de 201817, precisó cuáles son las diferencias que existen entre la valoración que hace el juez de la acción popular cuando evalúa la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos causada por un acto administrativo, de un lado; respecto del análisis de legalidad que adelanta el juez ordinario cuando verifica si el acto incurre en alguna de las causales de nulidad, del otro. 61.
En dicha oportunidad, la Sala Plena concluyó que «las funciones del juez de la acción popular son diferentes a las que ejerce el juez administrativo cuando decide un conflicto para resolver si el acto administrativo adolece de alguna causal de nulidad. Como lo refirió la Corte Constitucional en Sentencia C-644 de 2011, el juez de la acción popular, antes que dedicarse a determinar quién debía proferir un acto o cómo debía emitir el acto, debe adoptar las medidas materiales que garanticen el derecho colectivo afectado con el acto, cuya fórmula no consiste precisamente en su anulación». 62.
La misma sentencia explicó que: «la acción popular no se instituyó para desconocer o desplazar las acciones judiciales ordinarias, ni como un procedimiento alternativo a las mismas», dado que ambos medios de control judicial cuentan con diferentes finalidades y características. 63. Todo lo anterior significa que el juez de la acción popular sí está facultado para adoptar las medidas que permitan hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos causada por un acto administrativo (salvo su anulación).
Aun así, la acción consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, como mecanismo principal y autónomo, no puede desconocer la finalidad de los demás medios de control judicial ordinarios. 64. Por ello, la atribución conferida al juez popular por el inciso segundo del artículo 144 del CPACA, no implica que esa autoridad puede invadir las funciones propias del juez ordinario encargado de evaluar quién debe proferir un acto, cómo debe emitirlo y si el acto administrativo adolece de alguna causal de nulidad.
La frontera del juicio valorativo del juez de la acción popular está demarcada por los argumentos propuestos por el accionante con relación al daño o amenaza que se cierne sobre los derechos colectivos. 65. Establecido lo anterior, la Sala advierte que ninguno de los argumentos de la demanda concuerda con las causales de nulidad regladas en el artículo 137 del 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de febrero de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación: 25000-23-15-000-2002-02704-01. 14 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria CPACA, esto es que el PEMP haya sido expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, sin competencia, de forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del Ministerio de Cultura. 66.
Por el contrario, la antinomia normativa que propone el demandante, materialmente se trata de una contradicción entre dos preceptos del mismo nivel jerárquico. Es más, la Sala recuerda que es reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado conforme a la cual el juicio de legalidad del acto administrativo debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición18.
Esto significa que los reparos relacionados con los efectos generados en el patrimonio cultural de la Nación por la ejecución de las Resoluciones 2432 de 2009, 2401 de 2014, 3205 de 2016 y 4386 de 2018, exceden el objeto del medio de control de nulidad. 67. Nótese que el ciudadano Mario Alberto Cajas Sarria, en el libelo petitorio, expresamente señaló que “no se pretende con esta demanda ninguna clase de declaratoria de nulidad de ningún acto administrativo, sino la aplicación del artículo 123 del PEMP para delimitar duplicidad de competencias y aclarar antinomias presentes, todo desde la órbita de competencia del Ministerio de Cultura”. 68.
Así pues, de conformidad con el principio dispositivo y teniendo en cuenta, tanto las cargas argumentativas de los sujetos procesales, como la finalidad del medio de control ejercido, es claro que el reparo del Ministerio de Cultura no cuenta con vocación de prosperidad, en tanto la parte actora desarrolló las razones por las que la aplicación del PEMP del centro histórico de Popayán presuntamente transgrede los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472. 69.
En ese orden, resulta pertinente emitir un pronunciamiento de fondo sobre los demás argumentos de la apelación. V.2.2. La transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472 por cuenta del conflicto hermenéutico relacionado con la aplicabilidad del anexo 4 70. El Ministerio de Cultura afirmó en el primer planteamiento que los artículos 2.°, 27, 28 y 45 del PEMP no presentan contradicciones normativas, “sino problemáticas asociadas con la gestión entre las diferentes autoridades encargadas de la aplicación de las normas (…) urbanas del patrimonio cultural del centro histórico y su zona de influencia”. 71.
En segundo lugar, mencionó que esa entidad ejerce de manera autónoma el control directo sobre la ejecución e interpretación del PEMP, en cumplimiento de la facultad prevista en el artículo 123 de la Resolución 2432 de 2009 y en el inciso 3.° 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 27 de mayo de 2010.
Rad.: 2005 - 01869. Consejero Ponente: doctor Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 15 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria del artículo 5.° de la Ley 397 de 1997. Dicha potestad lo autoriza para adoptar las decisiones interpretativas que considere necesarias en relación con la preservación y mantenimiento de los proyectos arquitectónicos del sector histórico de Popayán. 72.
En tercer lugar, alegó que, según lo dispuesto en los artículos 27, 28 y 29 de la Ley 57 de 188719, el PEMP debe interpretarse “de manera integral y acudiendo a la visión urbanística más estricta y rigurosa posible, (…) a efectos de salvaguardar de la mejor manera las edificaciones que tengan los valores culturales significativos y que no sean opacadas por construcciones que eventualmente puedan generar situaciones en las que se desmejore las condiciones urbanísticas y de visibilidad histórica y colonial del municipio de Popayán”. 73.
Insistió en que dicha cartera ministerial no transgredió ningún derecho colectivo porque ya aclaró cuál es la interpretación adecuada del PEMP; escenario en el que el documento técnico de soporte “sirve como referente para determinar cuáles son las justificaciones que se tienen para la toma de decisiones respecto de un determinado predio”. 74.
Para resolver el recurso de apelación en lo que concierne a la presunta transgresión de los derechos colectivos derivada de la ambigüedad interpretativa del anexo 4, resulta oportuno recordar que al Estado le corresponde proteger la diversidad, la riqueza y el patrimonio cultural de la Nación, así como promover y fomentar el acceso a la cultura de los colombianos, desde un enfoque de corresponsabilidad ciudadana (artículos 7º, 8º, 70, 72 y 95 de la Constitución Política). 75.
Sin lugar a dudas, la cultura es un valor, un principio y un derecho que requiere de especial salvaguarda, fomento y divulgación por parte de la administración pública. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 397 de 199720, modificada y adicionada por la Ley 1185 de 2008, en su artículo 4°, precisó que “el patrimonio cultural de la Nación está constituido por (…) los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, (…) estético o simbólico en ámbitos como (..) el arquitectónico, urbano, arqueológico, (…) o antropológico”.
Dicha ley desarrolló el régimen especial de salvaguarda, protección, sostenibilidad, divulgación y estímulo para los bienes del patrimonio cultural de la Nación que sean declarados como bienes de interés cultural (BIC). 76. Respecto del contenido de ese régimen especial, está Sección, en la sentencia de 7 de abril de 202221, precisó que el legislador instauró seis mecanismos a efectos de garantizar un modelo de ordenamiento y desarrollo urbano en el que las manifestaciones materiales e inmateriales de la cultura sean salvaguardadas.
Estos 19 “Con arreglo al artículo 52 de la Constitución de la República, declárase incorporado en el Código Civil el Título III”. 20 “Por la cual se desarrollan los Artículos 70, 71 y 72 y demás Artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 7 de abril de 2022, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 13001-23-33-000-2015-00028-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO, Actora: DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL BOLÍVAR. 16 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria son: i) la adopción de un Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) para los BIC; ii) la anotación de los BIC en el Registro de Instrumentos Públicos; iii) la prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación al momento de adoptar los planes o esquemas de ordenamiento territorial; iv) la reglamentación de la intervención en el PEMP, entendida como los actos de conservación, restauración, recuperación y demolición de dichos bienes; v) la prohibición de exportación de bienes muebles de interés cultural; y vi) las condiciones de enajenación de bienes muebles de interés cultural22. 77.
El artículo 11 de la Ley 397 definió el PEMP como el instrumento de gestión que contiene las acciones necesarias para garantizar la protección y sostenibilidad en el tiempo del patrimonio cultural de la Nación. Dicho Plan, en caso de bienes inmuebles, identifica el área afectada, la zona de influencia, el nivel de intervención permitido, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegura el respaldo de la comunidad en la conservación. 78.
Los capítulos I y II del título 1 de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1080 de 201523, modificados por los Decretos 2358 de 201924 y 279 de 202125, reglamentaron todo lo relacionado con el contenido, aprobación, modificación y aplicación de los PEMP. El artículo 2.4.1.1.1. precisó que dicho instrumento debe: “[…]
ARTÍCULO 2. 4.1.1.1. Definición y objetivo de los PEMP. (…) 1. Definir las condiciones para la articulación de los bienes con su contexto físico, arquitectónico, urbano o rural, los planes preexistentes y su entorno sociocultural, partiendo de la conservación de sus valores, la mitigación de sus riesgos, el aprovechamiento de sus potencialidades y su relación con las manifestaciones de patrimonio cultural inmaterial. 2.
Precisar las acciones en diferentes escalas de protección.de carácter preventivo y/o correctivo que sean necesarias para la conservación de los bienes. 3. Establecer las condiciones físicas, de mantenimiento, conservación y rehabilitación de los bienes. 4. Establecer mecanismos o determinantes que permitan la recuperación y sostenibilidad de los bienes. 5.
Generar las condiciones y estrategias para el mejor conocimiento y la apropiación de los bienes por parte de la comunidad, con el fin de garantizar su conservación y su transmisión a las futuras generaciones. 6. Armonizar y garantizar la regulación del uso del suelo, la ocupación y el aprovechamiento para la protección del BIC e integración con el entorno local; para el caso de BIC inmuebles, la incorporación de los elementos de gestión urbanística y los instrumentos de gestión del suelo, en que el BIC no se considere de manera aislada de las demás realidades urbanas, o para bienes muebles cuando aplique […]”.
(Negrilla fuera del texto) 22 Artículo 11. 23 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura”. 24 “Por el cual se modifica y adiciona el decreto 1080 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura, en lo relacionado con el Patrimonio Cultural Material e Inmaterial”. 25 “Por el cual se modifica el artículo 2.4.1.1.17 del capítulo 1 del título 1 de la parte IV del Decreto 1080 de 2015 Único Reglamentario del Sector Cultura”. 17 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 79.
El artículo 2.4.1.2.3. ejusdem complementó que los PEMP de los bienes inmuebles del grupo urbano26 identificarían el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención del BIC y de los inmuebles localizados en su zona de influencia, las condiciones de manejo para la recuperación, conservación y sostenibilidad del BIC, y el plan de divulgación. 80.
En este punto, es preciso aclarar que el “nivel permitido de intervención” refiere a las pautas o criterios relacionados con la conservación de los valores del inmueble y su zona de influencia. El artículo 2.4.1.2.4. ibidem estableció de forma general los tipos de obra que pueden acometerse en ambos sectores, con el fin de precisar los alcances de la intervención a partir de tres niveles, a saber: nivel 1 conservación integral27, nivel 2 conservación del tipo arquitectónico28 y nivel 3 conservación contextual29. 81.
Así las cosas, el acto administrativo que aprueba el PEMP se caracteriza por: i) indicar el acto de declaratoria; ii) la normatividad aplicable al PEMP; iii) los objetivos generales y específicos; iv) la estrategias de corto, mediano y largo plazos para el cumplimiento de los objetivos; v) la delimitación del área afectada y de la zona de influencia del BIC, con la identificación de los inmuebles que los conforman, mediante su ubicación, nomenclatura, folio de matrícula y registro catastral; vi) los niveles de intervención; vii) las competencia y delegaciones para autorizar intervenciones; viii) las condiciones de manejo del BIC y estructura de unidad de gestión; y ix) las actividades económicas para el caso de bienes del grupo urbano, reflejados en los códigos CllU, entre otros componentes (art. 2.4.1.1.11. ibidem). 82.
Ese acto administrativo define las condiciones de manejo del respectivo BIC en los aspectos físico-técnicos, administrativos, socio culturales y financieros, tal y como lo reconoce el artículo 2.4.1.2.5 del Decreto 1080; condiciones de las cuales se destacan las relacionadas con el caso concreto, a saber: “[…]
ARTÍCULO 2. 4.1.2.5. Condiciones de manejo. (…) 1. Aspectos físico-Técnicos: determinantes, programas, proyectos, lineamientos y reglamentaciones, entre otros, relacionados con: 26 Esta categoría comprende el sector urbano y el espacio público. El artículo 2.4.1.2.1. define la categoría de inmuebles del sector urbano como la “fracción del territorio dotada de fisonomía, características y rasgos distintivos que le confieren cierta unidad y particularidad.
La declaratoria como sector urbano contiene a todos los predios del sector del que forman parte y su espacio público; por lo tanto, son objeto del régimen especial de protección por la declaratoria del conjunto, en este grupo se encuentran los Centros Históricos y otras fracciones del territorio”. De igual forma, la categoría de espacio público fue entendida como el “conjunto de bienes de uso público, y de elementos de los inmuebles privados destinados, por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes”. 27 Se aplica a inmuebles de excepcional significación cultural de conformidad con el estudio de valoración respectivo, y que por ser irremplazables deben ser preservados en su integralidad. 28 Se aplica a inmuebles del área afectada o en zonas de influencia de BIC del grupo urbano y del grupo arquitectónico que cuentan con características representativas en términos de implantación predial (rural o urbana), volumen edificado, organización espacial, circulaciones, elementos ornamentales, disposición de accesos, fachadas, técnica constructiva y materialidad, entre otros, así como prácticas asociadas del PCI identificadas en el PEMP que deben ser conservadas.
En estos inmuebles se permite la intervención de los espacios internos del inmueble, siempre y cuando se mantenga la autenticidad de su estructura espacial y material. 29 Se aplica a inmuebles del área afectada o zona de influencia de 131C del grupo urbano o del grupo arquitectónico que, sin mantener valores individuales patrimoniales de especial significación, cuentan aún características representativas que contribuyen a la consolidación de la unidad de paisaje, del contexto rural o urbano o de un conjunto arquitectónico, que han perdido la legibilidad de su distribución arquitectónica pero que mantener elementos compositivos del volumen, por lo que se requiere conservar su implantación predial, disposición de accesos, elementos de fachadas y geometría de cubierta, así como otros elementos de valor patrimonial que aún formen parte del edificio, o prácticas asociadas del PCI identificadas en el PEMP. 18 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 1.1.
Conjunto de lineamientos y criterios de intervención, de orden arquitectónico, que orienten las acciones de protección y conservación de los bienes inmuebles. 1.2. Acciones urbanas o proyectos de intervención asociados a programas y proyectos de naturaleza pública, privada o mixta que deben realizarse en el BIC, ya sea en espacio público en movilidad, accesibilidad, estacionamientos, señalización, redes, equipamientos, industria, comercio, bienes muebles en espacio público, infraestructura turística u otros que se consideren pertinentes. 1.3.
Normativa urbanística, donde se incluyan los tratamientos, usos y edificabilidad, alturas, volumetría, antejardines, Índices de ocupación y construcción, aislamientos, alineamientos, estacionamientos, englobes y todos los elementos necesarios para reglamentar las intervenciones en el BIC y su zona de influencia. 1.4. Los instrumentos de gestión del suelo que permitan la ejecución de las acciones propuestas en los casos que sean pertinentes, con el objeto de que puedan ser integrados y reglamentados en los instrumentos territoriales. […]” (Negrilla fuera del texto) 83.
Aquel PEMP será el resultado de un procedimiento participativo de formulación que comprende 4 etapas30, en el que la propuesta responde a un diagnóstico y abarca, entre otros, los siguientes lineamientos específicos: “[…]
ARTÍCULO 2. 4.1.2.10. Propuesta integral o formulación. (…) Deberá incluir, como mínimo los siguientes contenidos: (…) 3. Niveles permitidos de intervención. 4. Condiciones de manejo. Establecer el conjunto de pautas y determinantes para el manejo del inmueble, en cuatro aspectos: 4.1. Aspecto físico-técnico, ordenación y propuestas. 4.1.1.
Normas Urbanísticas. 4.1.2. Propuesta urbana general 4.1.3. Propuesta ambiental 4.1.4. Propuesta de espacio público 4.1.5. Propuesta de equipamientos (…) 4.1.8. Determinantes de usos y edificabilidad relacionados con: volumetría, alturas, índices de ocupación y construcción, antejardines y aislamientos, entre otros. 4.1.9. En el caso de los sectores urbanos declarados, establecer acciones para la generación de viviendas adecuadas a las demandas del BIC o su zona de influencia, ya sea en el marco de la rehabilitación de inmuebles de conservación o en proyectos de renovación urbana o de desarrollo. 4.1.10.
Lineamientos o directrices, individualizadas y específicas, para la de restauración y recuperación arquitectónica de los BIC. 4.1.11. Lineamientos o directrices para la protección del patrimonio cultural mueble representativo. (…)7. Las fichas normativas como producto de la elaboración del PEMP, deberán contener mínimo lo consignado en las fichas de valoración, usos, edificabilidad, y, en caso de aplicar, elementos del patrimonio cultural mueble, patrimonio cultural inmaterial y los aspectos naturales relacionados con el inmueble. 8.
Para el caso de los bienes de grupo urbano las fichas normativas deberán articularse con la clasificación uniforme de actividades económicas CllU 30 “ARTÍCULO 2.4.1.2.7. Procedimiento para la formulación y la aprobación de los PEMP. Los actores competentes para la formulación del PEMP para bienes inmuebles, deben desarrollar una secuencia de cuatro (4) etapas, alrededor de las cuales se articulan los desarrollos temáticos y los procesos del plan: 1.
Etapa preliminar de información 2. Análisis y diagnóstico. 3. Propuesta Integral o formulación. 4. Aprobación. Posteriormente a su formulación y aprobación se deberán ejecutar las acciones de implementación y seguimiento”. 19 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria de acuerdo con la clasificación del DANE, como medida de seguimiento a las dinámicas que se desarrollan en el sector […]”.
(Negrilla fuera del texto) 84. Finalmente, cabe recordar que el artículo 2.4.1.1.13. del Decreto 1080 estableció que la revisión de los PEMP es posible en el evento en que las situaciones que dieron lugar a su aprobación hayan cambiado por hechos externos o como resultado del seguimiento a su implementación. La misma norma añadió que “los PEMP deberán revisarse en un término de 10 años a partir de su publicación en el Diario Oficial, con el objetivo de establecer si las condiciones que dieron origen a su formulación se han modificado de tal manera que los objetivos y estrategias estructurales no concuerden con las necesidades del BIC”.
Y señaló que el escenario de la modificación deberá surtir el procedimiento establecido para su presentación y aprobación, esto es el regulado en los artículos 2.4.1.2.7. y siguientes del Decreto 1080. 85. Como puede apreciarse el PEMP de los bienes inmuebles del grupo urbano es el principal instrumento de planeación, gestión y ordenación de los centros históricos.
Por ello, el acto administrativo que adopta ese instrumento no solo contiene las acciones necesarias para garantizar su salvaguarda actual, sino que reconoce que estos lugares pueden afrontar procesos de transformación con el transcurso del tiempo. En consecuencia, dicho Plan debe regular el nivel de intervención permitido y las condiciones de manejo del área afectada y de la zona de influencia desde tres niveles: integral, arquitectónico y contextual. 86.
Esas normas urbanísticas de intervención deben ser claras e incluir los tratamientos, usos, edificabilidad, alturas, volumetría, antejardines, índices de ocupación, índices de construcción, aislamientos, alineamientos, estacionamientos, englobes y demás determinantes necesarias para reglamentar los posibles cambios que pueden o no afrontar los inmuebles que pertenecen al BIC.
Con tal propósito, la propuesta del PEMP acoge una serie de fichas normativas en las que se detalla la valoración, los usos y la edificabilidad, entre otros aspectos relacionados con cada inmueble. 87. Asimismo, se debe mencionar que la efectividad de dicho instrumento habrá de evaluarse cuando: i) las situaciones que dieron lugar a su aprobación hayan cambiado por hechos externos o como resultado del seguimiento a su implementación; y ii) si transcurrieron 10 años a partir de su publicación en el Diario Oficial. 88.
Ahora, para descender en el caso concreto, la Sala de Decisión observa que el sector histórico de Popayán, delimitado por la Ley 163 de 1959 y por su respectivo Plan Especial de Manejo y Protección, cuenta con una superficie de 212,50 hectáreas en la zona histórica y en su área de influencia. Este territorio corresponde aproximadamente al 8% del suelo urbano de Popayán y comprende más de 5.500 edificaciones31, cuyo uso principal es residencial, pero también incluye los 31 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno 2, folio 143 y ss, informe denominado “ANÁLISIS DEL PLAN ESPECIAL DE MANEJO Y PROTECCIÓN DEL CENTRO HISTÓRICO DE POPAYAN (noviembre 2012). 20 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria principales equipamientos colectivos de la ciudad, la mayor parte del comercio y la ciudad universitaria. 89.
La Ley 163 de 30 de julio de 195932 declaró que el centro histórico de esa ciudad es un Monumento Nacional, al disponer en su artículo 4° lo siguiente: "[…] Artículo 4°.- Declárense como monumentos nacionales los sectores antiguos de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompox, Popayán, Guaduas, Pasto y Santa Marta (especialmente la Quinta de San Pedro Alejandrino, y las residencias de reconocida tradición histórica).
Parágrafo. - Para los efectos de la presente Ley se entenderá por sectores antiguos los de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompox, Popayán, Guaduas, Pasto, Santa Marta, Santa Fe de Antioquia, Mariquita, Cartago, Villa de Leyva, Cali, Cerrito y Buga. Las calles, plazas, plazoletas, murallas, inmuebles, incluidos casas y construcciones históricas, en los ejidos, inmuebles, etc., incluidos en el perímetro que tenían estas poblaciones durante los siglos XVI, XVII y XVIII. […]" (Negrilla fuera del texto) 90.
Se debe mencionar que el sector antiguo de Popayán es un Bien de Interés Cultural del ámbito nacional que está sujeto a un Plan Especial de Manejo y Protección, de conformidad con lo reglado en los artículos 4° y 11 de la Ley 397 de 1997. Por ello, el Ministerio de Cultura expidió la Resolución 2432 de 200933, que contiene el respectivo PEMP, luego de surtir el procedimiento participativo y técnico previsto en ese momento por el Decreto 763 de 200934. 32 “Por la cual se dictan medidas sobre defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico y monumentos públicos de la Nación.” 33 “Por la cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y Protección del Sector Antiguo de Popayán, declarado como Bien de Interés Cultural del Ámbito Nacional”.
Disponible en: https://www.mincultura.gov.co/planes-y-programas/Planes/planes%20especiales%20de %20 manejo%20y%20protecci%C3%B3n/Documents/Diario%20oficial%2047684%20PEMP%20Popa y%C3 %A1n.pdf 34 “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 814 de 2003 y 397 de 1997 modificada por medio de la Ley 1185 de 2008, en lo correspondiente al Patrimonio Cultural de la Nación de naturaleza material”. 21 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 91.
Ese acto administrativo adoptó diferentes medidas para lograr la conservación de aquella arquitectura, en el marco de los siguientes objetivos: "[…]
ARTICULO
1. ÁMBITO DE APLICACIÓN: Aprobar el Plan Especial de Manejo y Protección —PEMP — del Sector Antiguo de Popayán y su zona de influencia, declarado bien de Interés Cultural del Ámbito Nacional, el cual establece que las acciones necesarias para garantizar la protección, conservación y sostenibilidad del sector. Las disposiciones del presente Plan permiten: i. Definir las condiciones para la articulación del Sector Antiguo con su contexto físico y urbano, los planes preexistentes y su entorno socio-cultural, partiendo de la conservación de sus valores, la mitigación de sus riesgos y el aprovechamiento de sus potencialidades. ii.
Precisar las acciones de protección de carácter preventivo y/o correctivo que son necesarias para su conservación. iii. Establecer las condiciones físicas para su mantenimiento y de conservación. iv. Establecer los mecanismos y determinantes que permitirán su recuperación y sostenibilidad. v. Generar las condiciones y estrategias para el mejor conocimiento y la apropiación del Sector Antiguo por parte de la comunidad, con el fin de garantizar su conservación y su trasmisión a las futuras generaciones. […]" (Negrilla fuera del texto) 92.
Su artículo 2.° delimitó los documentos y anexos que integrarían el PEMP, así: “[…] Artículo 2°. Documentos del plan especial de manejo y protección. Hacen parte integral del presente PEMP Los siguientes documentos: Documento Técnico de Soporte desarrollado en: -DOCUMENTO DE FORMULACIÓN -Cartografía de formulación: - F-01 DELIMITACIONES PEMP F-02 UNIDADES DE GESTIÓN URBANÍSTICA F-03 PLAN GENERAL F-04 ESPACIO PÚBLICO Y AMBIENTAL F-05 SISTEMA DE MOVILIDAD F-06 UNIDADES DE GESTIÓN EL EJIDO F-07 UNIDADES DE GESTIÓN SAN CAMILO F-08 UNIDADES DE GESTIÓN SAN AGUSTÍN F-09 UNIDADES DE GESTIÓN SAN FRANCISCO F-10 UNIDADES DE GESTIÓN SANTO DOMINGO F-11 UNIDADES DE GESTIÓN LA ERMITA F-12 UNIDADES DE GESTIÓN EL MOLINO F-13 UNIDADES DE GESTIÓN EL CALLEJÓN F-14 NIVELES DE INTERVENCIÓN Anexos: Anexo No. 1: Fichas normativas y de inventario individual para inmuebles de conservación integral.
Anexo No. 2: Documento digital en sistema de información geográfica - SIG arquitectónica y fotográfica predio a predio. […]” (Negrilla fuera del texto) 93. Adicionalmente, la Resolución 2432 adoptó las siguientes normas urbanísticas en materia de alturas que, en criterio de la parte actora, son contradictorias: “[…] Artículo 27.
Conservación en los inmuebles clasificados de conservación contextual. Para inmuebles cuya implantación, volumen, perfil, y materiales no son compatibles con el contexto en el cual se encuentran, así como a predios sin construir. Las alturas de las construcciones vecinas determinarán la altura que se pueda permitir en nuevos diseños o 22 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria ampliaciones en esta categoría. Los empates en altura pueden tener tolerancias de 1.00 metro hacia arriba o hacia abajo, con respecto a las alturas de los predios vecinos, siempre y cuando el edificio vecino no sea un edificio de conservación integral que por su naturaleza y carácter requiera mantener una posición destacada en el conjunto.
Además de las obras permitidas se permite también: Demolición, rediseño, reciclaje, obra nueva, modificación. Artículo Artículo 28. Indicaciones para cada predio. Las indicaciones sobre las intervenciones permitidas están consignadas, predio a predio, en el Anexo 4, que hace parte de la presente reglamentación. (…) Artículo 45. Altura.
Para definir la altura permitida para una obra nueva, se evaluarán predio a predio las distintas alturas de los aleros vecinos, la volumetría histórica del entorno, las panorámicas paisajísticas, las visuales, los perfiles urbanos y los valores a preservar, con el fin de lograr un nuevo diseño que armonice en el conjunto. Queda sin vigencia toda norma que exija el empate de aleros como condición para la aprobación de los proyectos arquitectónicos […]”.
(Negrilla fuera del texto) 94. El anexo 4 también se publicó en el Diario Oficial de 18 de abril de 2010. Allí se precisaron recomendaciones, usos, alturas máximas, empates volumétricos y aleros vecinos, entre otros puntos, respecto de las manzanas 0001, 0006, 0010, 0015, 0016, 0018, 0019, 0024 y 0032 del Sector 2 y de las manzanas 0020, 0028, 0051 0054, 0055, 0056, 0058, 0060, 0065, 0066, 0067, 0068, 0071, 0073, 0075, 0077, 0080, 0082, 0083, 0084, 0085, 0086, 0089, 0092, 0097, 0098, 0102, 0103, 0104, 0106, 0107, 0109, 0115, 0117, 0118, 0120, 0122, 0123, 0126, 0129, 0131, 0132, 0133,0134, 0136, 0139, 0140, 0152, 0153, 0154, 0155, 0156, 0157, 0158, 0159, 0160, 0161, 0162, 0163, 0164 y 0165 del Sector 3. 95.
Se debe mencionar que el titulo VI de esa resolución reglamentó la vinculatoriedad del PEMP, la forma de implementación y la instancia encargada de dirimir las controversias originadas por la aplicación e interpretación de la reglamentación, en los siguientes términos: “[…] Artículo 119. Obligatoriedad del plan especial de manejo y protección. Las solicitudes de licencias urbanísticas para intervención del espacio público y/o los inmuebles localizados al interior del Área Afectada y la Zona de Influencia, se resolverán con sujeción a las normas urbanísticas y arquitectónicas que se adoptan en el presente plan, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto 564 de 2006 y las normas que lo complementen, modifiquen o sustituyan.
Artículo 120. Implementación del plan especial de manejo y protección. Una vez expedido el acto administrativo de aprobación del PEMP, se deberá dar inicio a la implementación del mismo por parte de la Alcaldía Municipal de Popayán. El Ministerio de Cultura, verificará su implementación directamente o a través de las autoridades territoriales competentes para el manejo del patrimonio cultural.
(…) Artículo 121. Seguimiento semestral. La Alcaldía de Popayán, velará por el cumplimiento de las acciones establecidas en la presente Resolución y elaborará y enviará semestralmente un informe al Ministerio de Cultura, que contenga los avances en la ejecución del PEMP. (…) 23 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria Artículo 123.
Diferencias de criterio. Las diferencias de criterio que surjan en relación con la aplicación e interpretación de la reglamentación, serán dirimidas por el Ministerio de Cultura […]”. (Negrilla fuera del texto) 96. Este acto administrativo fue modificado por la Resolución 2401 de 201435, expedida el 6 de agosto por el Ministerio de Cultura.
La parte motiva de la Resolución 2401 explicó que, mediante oficio MC156948 de 17 de junio de 2011, la Oficina Asesora de Planeación municipal de Popayán solicitó al Ministerio de Cultura la modificación de la Resolución número 2432 de 2009. Sin embargo, en esa oportunidad el ente territorial no indicó que existiese un problema de interpretación de los artículos 2, 27, 28 y 45 de la Resolución 2431 de 2009. 97.
El artículo 3.° de la Resolución 2401 de 2014 modificó el acápite de anexos del artículo 2.° del plan especial de manejo y protección, el cual quedó así: “[…] Anexo N° 1 Fichas normativas y de inventario individual para los inmuebles de conservación integral. Anexo N° 2 Documento digital en Sistema de Información Geográfica (SIG) arquitectónica y fotográfica predio a predio.
Anexo N° 3 Glosario de términos y definiciones. Anexo N° 4 Listado de inmuebles de conservación del tipo arquitectónico de construcciones alteradas. Anexo N° 5 Listado de inmuebles clasificados de conservación contextual no compatibles con el contexto. Anexo N° 6 Listado de inmuebles clasificados de conservación integral. Anexo N° 7 Listado de inmuebles clasificados de conservación tipológica.
Anexo N° 8 Listado de inmuebles clasificados de conservación contextual. […]” (Negrilla fuera del texto) 98. El artículo 6 ibidem adicionó al artículo 27 de la Resolución 2431 el siguiente parágrafo: “[…] Parágrafo. Se adopta el listado de los bienes inmuebles identificados con el presente artículo, para efectos de manejo diferencial arquitectónico y tributario, y que corresponde al anexo 5 tal como lo señala el artículo 2o de la presente resolución […]”.
(Negrilla fuera del texto) 99. Esos anexos no se publicaron en el Diario Oficial 49.246 de 17 de agosto 2014. Sin embargo, las partes coinciden en señalar que el texto del anexo 4 publicado en el Diario Oficial de 18 de abril de 2010 difiere totalmente del contenido de los anexos 4 y 5 aprobados a través de la Resolución 2401 de 2014. 100.
En el acervo también se demostró que la Oficina Asesora de Planeación de Popayán, mediante oficio 2016190060824 de 14 de diciembre de 201636, solicitó al Ministerio de Cultura obtener “vía concepto o circular (…) las directrices necesarias 35 “Por la cual se modifica, adiciona y aclara, la Resolución No. 2432 de 2009, mediante la cual se aprobó el Plan Especial de Manejo y Protección del Sector Antiguo de Popayán, Declarado como Bien de Interés Cultural de Ámbito Nacional”.
Disponible en: https://normograma.mincultura.gov.co/mincultura/compilacion/docs/resolucion_mincultura_2401_2014.htm 36Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 2, folio 226 y ss. 24 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria para gozar de la claridad requerida en la aplicación de la Resolución 2432 de 2009 y sus reformatorias, en particular sobre la obligatoriedad de aplicación del anexo 4 expresada en varias respuestas que emite el Ministerio de Cultura”. 101.
En ese documento el ente territorial advirtió que se presentaban problemas interpretativos al resolver las solicitudes de licenciamiento urbanístico de los bienes inmuebles del centro histórico, ocasionados por la disparidad de los criterios establecidos en los artículos 2.°, 27, 28 y 45 del PEMP. Específicamente adujo las siguientes razones: “[…]
TERCERO: Los documentos técnicos de diagnóstico y de normativa de la formulación, la cartografía y la Plan Espacial de Manejo y Protección entregados no contenían el Anexo 4 de valoración y normativa predio a predio tal corno se publicó en el Diario Oficial.
CUARTO: En la entidad territorial, la Oficina Asesora de Planeación se entera del Anexo 4 y de sus contenidos, con la publicación en el Diario Oficial No. 47684 de fecha 18 de abril de 2010, y ha sido su postura desde entonces, la de asumirlo como parte de la normativa y como un documento de apoyo que contiene sugerencias y recomendaciones sobre buena parte de los predios categorizados en los distintos niveles de conservación, de los más de 3.600 inmuebles que conforman el área afectada y su zona de Influencia.
QUINTO: Del ejercicio de interpretación que debe hacerse sobre el PEMP y bajo el Principio de Integración Normativa, esta municipalidad ha encontrado dificultades para resolver asuntos de licenciamientos que tienen origen en la disparidad de criterios contenidos en el texto de la Resolución 2432 de 2009, de su reformatoria 2401 de 2014 y las recomendaciones contenidas en el Anexo 4 publicado por el Ministerio de Cultura, que dificultan en alto grado la toma de decisiones, en materia de aprobación y licenciamiento de proyectos arquitectónicos en el sector histórico y área de influencia, no solo a nivel de la instancia municipal, sino también, cuando los proyectos de intervención sobre los predios son presentados ante el Consejo Departamental de Patrimonio, por parte de las curadurías urbanas (…).
SEPTIMO: La concepción fundamental del PEMP del sector antiguo de Popayán que transcribe los criterios fundamentales en materia de conservaciones del patrimonio o es la de ser consecuentes con la historia urbana de la ciudad y en tal sentido, liberarse de los denominados “falsos históricos" que procuran la utilización de las formas antiguas de diseño, sin posibilitar el desarrollo de una arquitectura contemporánea, que ajustada a los principios y tratamientos de valoración, conservación y revitalización del patrimonio arquitectónico, permitan leer la realidad y trayectoria de la arquitectura local como un testimonio de su identidad cultural.
Sin embargo, muchos de los planteamientos que se hace a título de sugerencias o de recomendaciones en el anexo 4 van en contra de ese postulado que es uno de los ejes del Plan Especial de Manejo y Protección aprobado por el Ministerio de Cultura, conforme al Decreto 763 de 2009 en los criterios de valoración.
OCTAVO. Estas apreciaciones son compartidas por el actual Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca, cuyos miembros reconocen y advierten sobre las inconsistencias y contradicciones que pueden presentarse en su actividad deliberativa, que se debe realizar con el fin de expedir los conceptos para viabilizar los proyectos arquitectónicos que se presentan en la parte histórica de la ciudad. 25 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria (…)
DECIMO. Si bien el documento de la arquitecta Cerrillos, consultora del Ministerio de Cultura, se puede presentar en ocasiones como altisonante, no es menos cierto que en su lenguaje plantea las dificultades a las que reiteradamente nos emplea el Anexo 4, que formuló predio a predio como recomendaciones e indicaciones para cada una de las intervenciones, y que al ser cotejado con el articulado de la Resolución 2432 de 2009, lleva a más de una alegoría que la arquitecta señala claramente así como divergencias y distancias entre la formulación de tales indicaciones como deseo y la aplicación como realidad.
(…) En casos de contradicción entre los planteamientos del articulado contenido en la Resolución 2432 de 2009 y sus modificaciones, y lo estipulado en el Anexo 1. ¿Cuál es la norma que debe prevalecer en concepto del Ministerio de Cultura? 2. Considerando que se ha formulado como una serie de recomendaciones predio a predio ¿puede el anexo 4 tener la misma exigibilidad del articulado de la resolución? Si la respuesta es sí, entonces: ¿Qué razones hay para mantener el contenido de la resolución y qué de ese articulado mantendría vigencia? 3.
¿Cómo se consigue recuperar la originalidad, autenticidad, literalidad o veracidad de un proyecto arquitectónico, en términos citados en el Anexo 4 en varias de sus recomendaciones? y ¿quién debe certificar esta autenticidad? […]". (Negrilla fuera del texto) 102. Valga señalar que el municipio de Popayán no aportó al plenario la respuesta que en su momento otorgó el Ministerio de Cultura ante esa petición. Sin embargo, el Ministerio de Cultura explicó en el oficio MC20092S2018 de 30 de noviembre de 2018 las razones por las que el anexo 4 era obligatorio, tal y como puede apreciarse: "[…] a. El Anexo 4 de la Resolución n.° 2432 del 24 de noviembre de 2009 hace parte integral del Plan de Manejo y Protección PEMP del centro histórico de Popayán (Cauca) y en atención a que no ha sido derogado, se encuentra plenamente vigente. b.- Si bien el Anexo 4 no se encuentra relacionado en el artículo 2° de la Resolución N.° 2432 de 2009, el artículo 28 de dicha resolución, que no ha sido modificado ni.derogado, establece que: "Las indicaciones sobre las intervenciones permitidas están consignadas, predio a predio, en el Anexo 4, que hace parte de la presente reglamentación”.
(…) "e.- Ahora bien, respecto de la Resolución n.° 2401 de 2014, (…) es preciso indicar que la misma no modificó ni derogó el artículo 28 de la Resolución n° 2432 del 24 de noviembre de 2009 previamente mencionado; y si bien modificó el ACÁPITE DE ANEXOS contenido en el artículo 2°, ello no altera la aplicación del Anexo 4, que valga reiterar, no salió del ordenamiento jurídico con la expedición de la Resolución n.° 2401 de 2014".
(…) Si se analizara el proyecto que, se ha presentado en este caso a la luz del de dicho anexo, las obras adelantadas tendrían que ser demolidas, por no cumplir con el índice de ocupación, la altura máxima permitida y otras consideraciones técnicas. En este caso hay dos opciones: una, ceñirse al pie de la letra a lo que dispone el Anexo n". 4, y otra, admitir que el problema suscitado se debe a que dicho anexo no es lo suficientemente claro, lo cual conduciría a buscar un acuerdo con la Fundación Mundo Mujer con miras a resolver el problema.
Cabe resaltar que el mencionado anexo ocasiona un segundo problema que se tratará en el numeral 8 del orden del día de la presente sesión. (…) 26 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria Comentarios del Consejo: Se hizo hincapié en que, por una parte, la licencia podría llegar a configurar unos derechos adquiridos, pero, por otra, el desconocimiento de la ley no exime de responsabilidades a quien la incumple.
Y en este caso particular, ni siquiera había desconocimiento de la existencia del Anexo 4. (…) Resulta notorio que el PEMP de Popayán tiene ciertos problemas que hacen necesario que tanto la Dirección de Patrimonio como la Oficina jurídica revisen a fondo, en particular el punto relacionado con el Anexo 4, que está generando dificultades y que sin duda será fuente de nuevos conflictos si no se subsanan los vacíos que allí parecen residir, más si se tiene en cuenta que dicho anexo afecta a unos doscientos predios.
La arquitecta Alexandra Lucía Gamboa aclaró que la duda de si el Anexo 4 debe acatarse o no parece surgir del hecho de que dicho documento de 2009 algunos interpretan que podría haber sido remplazado por un anexo que lleva el mismo número y que pertenece a una resolución de 2011, y que da lugar a la interpretación jurídica de que un instrumento posterior a uno previo.
Consultada sobre este tema, la Oficina Jurídica, tras revisar los dos anexos, que ambos eran por completo diferentes y que la razón del segundo no era suplantar al primero, así que ambos tenían vigencia. Al Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca se le ha mencionado en repetidas ocasiones que el Anexo 4 del PEMP tiene vigencia; no obstante, siguen presentándose los problemas.
El abogado Juan Manuel Vargas agregó que, el asunto está perfectamente claro para la Oficina Jurídica y para la Dirección de Patrimonio. La Ministra de Cultura sugirió pedir el acompañamiento de la Procuraduría para tomar una determinación sobre los dos casos de Popayán, en la medida que están implicados recursos públicos. […]" (Negrilla fuera del texto) 103.
Las preocupaciones sobre la aplicación normativa del anexo 4 fueron reconocidas por el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, en los siguientes apartes del Acta núm. 5 de la sesión ordinaria de 4 de octubre de 2018: "[…] 7.-Para introducir el tema el Director de Patrimonio, comentó que los PEMP son un instrumento que se ha venido perfeccionando con el tiempo.
Por ello, existe una primera generación de planes, entre ellos el relacionado con el punto que en este momento se trata que tienen ciertas debilidades que motivan las discusiones que se presentan en el Consejo. En este caso particular el PEMP tiene un anexo (el n°. 4) que no fue tenido en cuenta por el Consejo Departamental de Cultura lo cual motivó que la Curaduría expidiera una licencia que no concuerda con lo previsto en aquel anexo.
Si se examinara el proyecto que se ha presentado en este caso a la luz de dicho anexo, las obras adelantadas tendrían que ser demolidas, por no cumplir con el Índice de ocupación, la altura máxima permitida y otras consideraciones técnicas. La Fundación Mundo Mujer, interesada en comprar un predio donde desarrollar su proyecto, antes de hacer el negocio consultó sobre la viabilidad de dicho proyecto ante el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca, que el 13 de junio de 2012 expresó que el proyecto era viable37. 37 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno 1, folio 68 y ss. 27 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria Cabe aclarar que si el Consejo hubiera advertido en ese momento que el Anexo 4 debía cumplirse, lo que significaba que adelante se admitía un piso, dos pisos en retroceso a 10 m, tres pisos atrás y que el proyecto debía destinarse a vivienda, la Fundación habría desistido y no habría comprado el predio.
El 17 de octubre de 2015 la Curaduría Urbana n.21 aprobó el proyecto de construcción y otorgó la Licencia de Construcción. Se hizo hincapié en que, por una parte, la licencia podría llegar a configurar unos derechos adquiridos, pero, por otra, el desconocimiento de la ley no exime de responsabilidades a quien la incumple. Y en este caso particular, ni siquiera había desconocimiento de la existencia del Anexo 4.
Por otra parte, en la exposición se recalcó que el Ministerio, mediante la Resolución 2401 de 2014 delegó al Consejo Departamental de Patrimonio Cultural la facultad de decidir si los proyectos merecen ser aprobados, por lo cual dicha entidad estaría en capacidad de aprobarlos, pero el Consejo Departamental nunca hizo llegar al Ministerio copias de los actos administrativos por las que aprobó el proyecto ni puso en conocimiento de la Dirección de Patrimonio los detalles técnicos del mismo.
(…)
8. CAMBIO DE NIVEL DE LA UNIVERSIDAD DEL CAUCA, POPAYÁN (…) Por otra parre, en la exposición se recalcó que el Ministerio, mediante la Resolución la 22401 de 2014 delegó al Consejo Departamental de Patrimonio Cultural la facultad de decidir si los proyectos merecen ser aprobados, por lo cual dicha entidad estaría en capacidad de aprobarlos, pero el Consejo Departamental nunca hizo llegar al Ministerio copias de los actos administrativos por las que aprobó el proyecto ni puso en conocimiento de la Dirección de Patrimonio los detalles técnicos del mismo.
Pero, tratándose de un BIC del ámbito nacional, era obligación del Ministerio revisar directamente el caso y emitir su concepto sin valerse de intermediarios. Aparte de ello, el hecho de que una entidad haya incurrido en un error no obliga a otra a persistir en el mismo; por el contrario, cabe esperar que, una vez detectado el error, este sea corregido […]”38.
(Negrilla fuera del texto) 104. La Dirección de Patrimonio y Memoria del Ministerio de Cultura mantuvo la tesis sobre la exigibilidad del anexo 4 en el oficio 412-2019 de 6 de mayo de 2019, en el que informó al actor popular lo siguiente: “[…] se reitera lo expresado en conceptos anteriores por la Dirección de Patrimonio y por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Cultura en cuanto a que el Anexo 4 contemplado en el Artículo
28. INDICACIONES PARA CADA PREDIO de la Resolución 2432 de 24 de noviembre de 2009, (…) hace parte del PEMP, no ha sido modificado, se encuentra vigente y debe ser tenido en cuenta simultánea y articuladamente con la totalidad de la normativa contemplada en la Resolución 2432 de 2009, incluidos los Artículos 2, 27 y 45 que usted cita, así como con las Resoluciones posteriores que la han modificado, adicionado o aclarado.
Así mismo, recordar que las " diferencias de criterio que surjan en relación con la aplicación e interpretación de la reglamentación serán dirimidas por el Ministerio de Cultura ", como se 38 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 1, folio 74 y ss. 28 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria indica en el Artículo 123 de la misma Resolución 2432 de 2009 […]”39.
(Negrilla fuera del texto) 105. El 7 de mayo de 2019, el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca contestó el requerimiento del actor popular sobre la aplicación del anexo 4, en los siguientes términos: “[…] En el diario oficial No. 4684 del 18 de abril de 2010, el Ministerio de Cultura publicó adicionalmente el "Anexo 4 normativo predio a predio" que no se encuentra en el listado de anexos del artículo 2 de esa norma y cuya rubrica indica "Documentos del Plan Especial de Manejo y Protección".
Sin embargo, la Resolución 2432 de 2009 en su artículo 28 reza: "Indicaciones para cada predio. Las indicaciones sobre intervenciones permitidas están consignadas, predio a predio, en el anexo 4 que hace parte de la presente reglamentación". Por lo cual el Consejo Departamental de Patrimonio ha dado aplicación al anexo 4 haciendo una interpretación sistemática, donde, es necesario entender que la Resolución No. 2432 de 2009 con los contenidos del anexo 4 se deben interpretar de forma armoniosa y ponderando los principios generales de la intervención consagrados en el artículo 7 de la precitada norma, haciendo un cuidadoso estudio de cada predio en particular.
Es pertinente dejar presente que el Consejo Departamental de patrimonio funge como órgano de consulta de acuerdo al Decreto 763 del 1 de octubre de 2008 modificado por el Decreto 0303 de 2013 y este a su vez por el Decreto 1271 de 2016. De acuerdo a la solicitud presentada por el peticionario, sobre las actas que rinden concepto favorable, estas serán allegadas desde el año 2012 según la documentación existente en el archivo de la Oficina Asesora de Planeación Departamental, con las cuales cuenta el Consejo Departamental de Patrimonio, donde el peticionario podrá disgregar los conceptos favorables y desfavorables (ver anexo No. 2 CD).
Es pertinente mencionar al peticionario que desde el 17 de noviembre de 2016, a los formatos técnicos de evaluación de proyectos del sector antiguo de Popayán, se adiciona un espacio donde se menciona si el proyecto objeto de evaluación tiene anotaciones en el anexo 4 del PEMP […]”40. (Negrilla fuera del texto) 106. Sobre el mismo punto, la Secretaría de Planeación municipal informó al tribunal de primera instancia, en el oficio 01900036456 de 2 de septiembre de 201941, las razones por las que el anexo 4 era incompatible con las demás normas del PEMP.
Veamos: "[…]
SEPTIMO. Referente al anexo 4 que aparece publicado, esta municipalidad se ha manifestado tanto por escrito como de forma verbal en las reuniones sostenidas con el Ministerio de Cultura, sobre las dificultades que refiere cuando en su texto, contradice contenidos de los documentos técnicos de soporte y la normativa PEMP, pero que en concepto del 39 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno 1, folio 21 y ss. 40 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 2, folio 210 y ss. 41 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 2, folio 235 y ss. 29 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria Ministerio de Cultura por haber sido publicado, hace parte integral del mismo.
Dentro de los argumentos que tiene esta institución, se encuentran los siguientes: 7.1 En el Diario Oficial No. 47684 de fecha 18 de abril de 2010, el Ministerio de Cultura publicó adicionalmente el "Anexo 4 Normativo Predio a Predio" que no se encuentra en la lista de anexos del artículo 2 de esa norma, y cuya rúbrica indica: "Documentos del Plan Especial de Manejo y Protección" y de su contenido refiere el siguiente texto: "Hacen parte integral del PEMP los siguientes documentos: (…) 7.2 La Resolución 2432 de 2009 en su Título III desarrolla la temática referente los Niveles Permitidos de intervención, acogiendo los conceptos y contenidos del Decreto 763 de 2009, entre ellos, los de los Niveles Permitidos de Intervención cuya clasificación refiere las de Conservación Integral, Conservación del Tipo Arquitectónico y de Conservación Contextual para inmuebles compatible y no compatibles con el contexto, así como para predios sin construir que deben adecuarse a las características del sector urbano en términos de trazado, perfiles, paramentos, índices de ocupación y volumen edificado. 7.3 La Resolución 2432 de 2009, en su artículo 28, establece que las indicaciones de intervenciones posibles predio a predio, se encuentran en el anexo 4 que hace parte de la reglamentación del PEMP.
OCTAVO. Al parecer, y de las lecturas iniciales que contrastan lo normado en la Resolución 2432 de 2009 con los contenidos del Anexo 4, podría ponernos en el escenario de la antinomia que es definida como la paradoja que se produce cuando dos normativas prevén acciones contradictorias y que conlleva que para el mismo caso, se puedan dar dos soluciones que resulten contradictorias.
Los anexos, en materia del ordenamiento territorial, hacen parte de los documentos técnicos y son los soportes necesarios para la redacción de las decisiones que finalmente se plasman en un contenido principalistico y reglado, que debe atender a la técnica normativa para garantizar contenidos bien redactados, eficaces, coherentes y estructurados, como lo exige el Decreto 1345 de 2010.
Sin embargo, entendemos que el anexo 4 debe leerse debidamente armonizado y ponderado con los Principios Generales de la Intervenciones consagrados en el artículo 7 de la precitada norma y bajo la comprensión de que la "intervención" son las pautas o criterios relacionados con los tipos de obra que pueden acometerse, según el nivel asignado a cada predio.
A nuestro entender, al momento de revisar y conceptuar sobre los diferentes proyectos que se sometan a consideración del Consejo Departamental de Patrimonio, no lo realizaría solo con observancia de una norma o anexo en particular, sino que debería hacerlo a la luz de toda la normatividad vigente y relacionada con la protección y salvaguarda del patrimonio cultural, de conformidad a lo señalado por la honorable Corte Constitucional en las Sentencia C-569/00 y C-742/06.
"NOVENO. Esta municipalidad igualmente ha comprendido, que conforme al Decreto Nacional 763 de 2009, los niveles permitidos de intervención son los definidos en el artículo 8 de la Resolución 2432 de 2009 y que es 30 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria sobre esas acciones arquitectónicas sobre las cuales se debe decidir la aprobación o no de los proyectos que son presentados al Consejo Departamental de Patrimonio.
DECIMO PRIMERO: Es nuestra posición, que así se ha hecho a conocer de nuestra parte, que resulta imperativo aclarar los términos "indicación" contenido en el Artículo 28 del PEMP y "recomendaciones” que aparece con relativa frecuencia en los textos del anexo 4. Indicar significa según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española RAE, "mostrar o significar algo con indicios y señales", conceptos que da cuenta de orientaciones, recomendaciones y observaciones que se hacen sobre algo, es decir, que no puede atribuírseles per se una aptitud mandatorio, por carecer de ella.
DECIMO SEGUNDO. Nuestro criterio para el Concejo Departamental de Patrimonio ha sido el de indicar que en los casos de conflicto normativo entre la Resolución, los documentos técnicos de soporte y el anexo 4 deben operar una interpretación sistemática y armonizada entre ellos, pues éste último se entiende como un complemento de las disposiciones reglamentarias de la Resolución 2432 de 2009, que no remplaza en su totalidad el articulado, es decir, que no podría aplicarse de manera excluyente del resto del PEMP (cartografía, normativa documentos técnicos de soporte y documento ejecutivo), sino leerse, entenderse y asumirlo de manera integral como las indicaciones de intervención caso por caso.
(Subrayas y negrillas fuera de texto) Sin embargo, se les ha recordado en la asistencia a las mesas de discusión de los proyectos, cuando hemos sido citados, que las diferencias de criterio, deben ser resueltas por quien declaró el Sector Antiguo como Patrimonio, es decir, de la Nación a través del Ministerio de Cultura, como lo indica el PEMP en su artículo 123. […]" (Negrilla fuera del texto) 107.
Cabe destacar que no solo el ente territorial cuestionó la claridad de esas normas urbanísticas, sino que la Dirección de Patrimonio y Memoria, mediante oficio de 21 de septiembre de 202142, allegó el concepto rendido por la arquitecta María Luisa Cerrillos, en el año 2012, en cuyo marco concluyó que era necesario efectuar una revisión del PEMP por las siguientes razones: “[…] V.2.
CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIÓN No hay una justificación conceptual suficiente en el PEMP para la diferenciación que propone (Integral 1, Integral 2, Tipo arquitectónico 1, Tipo arquitectónico 2, Contextual 1, Contextual 2). En la mayoría de los casos las definiciones sirven para cualquier nivel de intervención. Se deben eliminar del catálogo los falsos históricos resultado de la copia de edificaciones tradicionales posteriores al terremoto de 1983 (están catalogados como Integral 2III).
Es una autentica contradicción conceptual Los "listados infinitos" se deben derivar a un anexo, para no perder el hilo del documento. Sería deseable un capítulo resumen de conclusiones (después de tantísimo listado), que nos ayudase a entenderlos. También sería útil un cuadro con los datos totales de cada nivel de catalogación […]”43.
(Negrilla fuera del texto) 42 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 2, folio 140 y ss. 43 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 2, folio 142 y ss. 31 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 108. En cuanto a la normativa predio a predio, la arquitecta recomendó “redactar un texto general de normativa, y unas disposiciones específicas para cada predio, en aquello que sea diferente.
Con una ficha fácil de manejar” y agregó: “[…] No existe en este PEMP, tal normativa "predio a predio". Una Normativa Urbanística predio a predio tiene que ser, clara, específica, fácil de entender, práctica, útil, etc. (…) Nada de esto se encuentra en esta normativa del PEM Si como dice el diagnóstico del PEMP, existen unas fichas de información específicas para cada predio, urge redactar y dibujar estas fichas normativas, predio a predio, de manera gráfica y fácil de entender e interpretar […]”44.
(Negrilla fuera del texto) 109. La arquitecta enfatizó la relevancia que desempeñan las fichas de intervención así: “[…] Este PEMP carece de unas Normas Urbanísticas generales desarrolladas en un texto articulado con sus correspondientes capítulos y secciones que sirvan de referencia para abordar los temas de obligado cumplimiento dentro del ámbito del BIC (…) Lo más útil, para facilitar la gestión y unos criterios objetivos es contar con fichas específicas de intervención en las que queden reflejadas sin lugar a dudas las posibilidades de intervención en cada predio catalogado; elementos a respetar, elementos de posible demolición, áreas de movimiento de posible nueva edificación, etc., etc.
Si como dice el PEMP en su diagnóstico se cuenta con unas fichas completas de inventario (repito que no he tenido acceso a ellas), resulta relativamente fácil su redacción. Son un instrumento fundamental para la gestión del PEMP […]” (Negrilla fuera del texto) 110. En materia de alturas, zonificación, tamaños máximos y mínimos de parcelas, alineación y rasantes se concluyó que: “[…] 1.
Alturas permitidas En el PEMP no se cuenta con este plano específico, y es básico en la Ordenación de cualquier CH. Se cuenta con un plano de alturas existentes (D- 34), por lo que resultaría relativamente sencilla su redacción, si se complementa con el plano F-14 NIVELES DE CONSERVACIÓN. Ojo, para la redacción del plano de alturas permitidas son fundamentales los solares existentes, que no se marcan específicamente (quiero pensar que son las parcelas de color gris, que no aparecen en el cuadro de alturas), y las edificaciones de Conservación Contextual, 1 y 2, ya que según las definiciones se podrían demoler y sustituir por nueva edificación. 2.
Zonificación y Usos del suelo permitidos En el PEMP no se cuenta con este plano especifico. También es fundamental para controlar los usos del suelo, la defensa de los usos de vivienda, y la localización del terciario dentro del CH. Se cuenta con planos de información de los usos del suelo existentes, tanto en Planta Baja como en resto de plantas (D-23 a D-28), por lo que analizando la vocación de los distintos sectores urbanos del CH no sería difícil su redacción. Los usos del suelo deben estar "graduados" en % permitidos 3.
Tamaños máximos y mínimos de parcelas por agregación y segregación 44 Ibidem. 32 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria En el plano F-14 NIVELES DE CONSERVACIÓN, hay un número importante de predios catalogados como de Conservación contextual (no aparece el dato del número de ellos), que ya se ha dicho que, según su definición, se podrían demoler y sustituir por nueva edificación. En este sentido, nada impediría su demolición y la agregación de diferentes parcelas para dar lugar a una nueva edificación (esto no es ni malo ni bueno, hay que regularlo dentro de parámetros tipológicos, y nada más).
Hay que definir un plano, sectorizado, de tamaños máximos de parcelas por agregación (y si procede, otro de tamaños mínimos por segregación). Esto no afecta a parcelas catalogadas con los niveles de conservación Integral y del Tipo Arquitectónico, ya que en estos casos están protegidas, igual que la edificación. 4. Plano de Alineaciones y Rasantes El PEMP no cuenta con este plano específico, y es obligatorio para la defensa de la traza urbana original […]”45.
(Negrilla fuera del texto) 111. A partir de lo anterior, el informe recomienda la actualización del PEMP por las siguientes razones: “[…] IX. CONCLUSIONES Todo este PEMP necesita una revisión profunda para transformarse en un instrumento de manejo y gestión del Patrimonio de Popayán que sea de utilidad, capaz de revertir los procesos negativos detectados, y de incentivar estrategias de revitalización ilusionantes para la ciudad.
Tal y como está redactado, y con las carencias detectadas, dudo que sirva para el fin para el que teóricamente ha sido redactado. Es prolijo, confuso, contradictorio, y prácticamente imposible de aplicarse. Especialmente negativa es la confusión y la falta de concreción respecto a las Normas Urbanísticas, y la aparición recurrente en el documento de buenos deseos, sin aclarar ni especificar las herramientas concretas y necesarias para convertirlos en realidad (no basta con decirlo, es necesario que sea real y posible) […]”46.
(Negrilla fuera del texto) 112. En el plenario además se acreditó que el Ministerio de Cultura y el municipio de Popayán suscribieron el Convenio Interadministrativo No 3605 de 2021, con el objeto de: "cooperar y aunar esfuerzos para la protección del sector antiguo y de los inmuebles declarados como bienes de interés cultural del ámbito nacional del Municipio de Popayán Cauca ( )". 113.
Ese convenio pone de presente que, de conformidad con el Decreto 2358 de 26 de diciembre de 2019, los PEMP deben ser revisados en un término de 10 años a partir de su publicación en el Diario Oficial, con el objetivo de establecer si las condiciones que dieron origen a su formulación se han modificado de tal manera que lo objetivos y estrategias estructurantes no concuerden con las necesidades del BIC. 114.
El anexo 1 de dicho convenio denominado “condiciones técnicas-alcance” explicó que una de las causas que originó la revisión del PEMP es la armonización de los criterios dispuestos en el anexo 4. Veamos: 45 Ibidem. 46 Ibidem. 33 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria “[…] Justificación En el municipio de Popayán se viene presentando deterioro y/o perdida en su patrimonio inmueble que genera afectaciones a la sostenibilidad de su patrimonio integral.
Este deterioro obedece a las actuaciones de propietarios de predios en el centro histórico, quienes realizan adecuaciones, modificaciones, demoliciones y obras nuevas sobre las edificaciones muchas veces sin licencias urbanísticas, desconociendo los valores simbólicos, estéticos e históricos de los bienes inmuebles y la conformación de un paisaje urbano histórico que incluye las diversas prácticas generadoras de identidad y los bienes culturales muebles que narran la memoria de Popayán. Las alteraciones sobre los bienes patrimoniales se dan en el marco de las ambigüedades interpretativas de normas urbanísticas y arquitectónicas en cuanto a las intervenciones en los BIC, así como vacíos normativos identificados en el anexo 4.
Algunas causas de esta situación en materia administrativa y de planeación son: • Desactualización del PEMP del sector antiguo de Popayán, que bajo los nuevos lineamientos del Decreto 2359 del 2019 debe ser ajustado. • Ausencia del Ente Gestor para la implementación de los proyectos y acciones estratégicas del PEMP. (…) El Plan Especial de Manejo y Protección del sector Antiguo de la ciudad de Popayán aprobó contenidos técnicos normativos que requieren de una inmediata revisión por personal calificado y de la toma de decisiones administrativas para el ajuste de los siguientes contenidos: • Estudio para La actualización y ajuste de los niveles de intervención. • Intervención al Anexo 4 - normativa predio a predio - o estudio de la normativa que lo remplace, sustituya y/o complemente, con herramientas suficientes para la regulación del sector superando las contradicciones actuales y que permita la lectura global por sectores o manzanas que permita clarificar: índices de construcción, ocupación, alturas, empates, entre otros, bajo un análisis urbano y arquitectónico contextual.
(…) ACTIVIDADES ESPECÍFICAS: a) Estudio de casos puntuales: Adelantar estudio y análisis de casos de deterioro crónico, sobre predios en los cuales la normatividad o su interpretación ha detenido la posibilidad de intervención, en procura de su mejoramiento o conservación (visible en los tres niveles de conservación). b) Revisión y elaboración de fichas de inventario predio a predio: Se deberán revisar cada una de las fichas de inventario existentes en predios del nivel 1, elaboración de las fichas de inventario en predios de los niveles 2 y 3, y de los predios que pasarán a ser nivel de intervención 4 (predios de construcción prioritaria). c) Análisis de la norma PEMP: Se deberá ejecutar un análisis normativo general, incluyendo el ANEXO 4, que contiene recomendaciones predio a predio y que derive en la propuesta de modificación normativa, incorporado como posibilidad la ejecución de fichas normativas por manzana. d) Identificación de obras ilegales y procesos sancionatorios: Identificación de predios con obras ilegales y con proceso sancionatorios vigentes, con el propósito de establecer niveles de intervención para estos inmuebles (restitución). e) Unidades de gestión Urbanística: Revisión de las delimitaciones de las unidades de gestión urbanística y la pertinencia de las mismas.
(…) Normativa: Definición de la propuesta de resolución que modifica aspectos normativos en lo referente a: Índices de ocupación y construcción, usos 34 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria del suelo y actividades, alturas, aislamientos, patios, empates volumétricos, entre otros y el estudio de las recomendaciones predio a predio del artículo 28 de la resolución 2432 de 2009 que refieren al denominado ANEXO 4 del PEMP, con el propósito de establecer recomendaciones de fichas normativas por manzana. […]” (Negrilla fuera del texto) 115.
Valga mencionar que el Ministerio de Cultura, mediante Resolución 1800 de 22 de septiembre de 202047, modificó “el Anexo 4 que hace parte integral de la Resolución 2432 del 24 de noviembre de 2009 - Plan Especial de Manejo y Protección PEMP (Art. 28) del Sector Antiguo de Popayán y su Zona de Influencia, en lo que refiere a la normativa para el predio 028 manzana 0086”.
Pero mantuvo intactos los demás criterios urbanísticos dispuestos en dicho documento. 116. Así pues, del material probatorio recopilado, la Sala advierte que, tal y como lo sostuvo el a quo, existe un conflicto hermenéutico que el Ministerio de Cultura aún no ha podido desatar a pesar del criterio adoptado respecto de la obligatoriedad del anexo 4.
Precisamente, en virtud de la exigibilidad de dicho anexo existe un conflicto normativo entre dos disposiciones válidas del PEMP que establecen consecuencias jurídicas diferentes e incompatibles para una misma situación de hecho. 117. La Sala no desconoce que el artículo 123 de la Resolución 2432 de 2009 y el inciso 3.° del artículo 5.° de la Ley 397 de 199748, otorgaron al Ministerio de Cultura la importante labor de “dirimir las diferencias de criterio que surjan en relación con la aplicación e interpretación” del PEMP del sector histórico de Popayán. Sin embargo, el apelante paso por alto que muchas de las determinantes consignadas en el anexo 4 quedaron registradas como “recomendaciones” y, esa palabra alude al verbo recomendar cuyo significado es el de “aconsejar algo a alguien para bien suyo”. 118.
En ese orden, aun cuando el Ministerio de Cultura haya explicado a las autoridades culturales locales que la Resolución 2401 de 2014 no derogó tácitamente el anexo 4, aprobado en la Resolución 2432 de 2009. Este hecho por si mismo no resuelve la problemática que diariamente afrontan el CDPC, la Secretaría de Planeación municipal o los administrados, cuando deben aplicar un anexo que establece “recomendaciones” más estrictas, junto con un articulado normativo flexible que valora aspectos tales como las construcciones vecinas, la volumetría histórica del entorno, las panorámicas paisajísticas, las visuales, los perfiles urbanos y los valores a preservar, “con el fin de lograr un nuevo diseño que armonice en el conjunto”. 119.
Norberto Bobbio define la antinomia normativa como "la situación en la que dos normas que pertenecen al mismo ordenamiento y tienen el mismo ámbito de validez 47 “Por la cual se modifica la Resolución 2432 del 24 de noviembre de 2009 mediante el cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y Protección del Sector Antiguo de Popayán, declarado Bien de Interés Cultural del Ámbito Nacional”. 48 "Artículo 5°.
Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación. (…) El Sistema Nacional de Patrimonio Cultural estará coordinado por el Ministerio de Cultura, para lo cual fijará las políticas generales y dictará normas técnicas y administrativas, a las que deberán sujetarse las entidades y personas que integran dicho sistema". 35 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria imputan efectos jurídicos incompatibles a las mismas condiciones fácticas"49.
Para solucionar los conflictos normativos nuestro sistema jurídico estableció unos instrumentos hermenéuticos en el Código Civil y en las leyes 57 y 153 de 1887 que permiten definir la prevalencia de una norma frente a otra cuando existe incompatibilidad entre las mismas. 120. Sin embargo, la Sala considera que el escenario de revisión, regulado por el artículo 2.4.1.1.13. del Decreto 1080, es en donde el Ministerio de Cultura, junto con las demás autoridades competentes, deben establecer los criterios claros y precisos que garantizaran la salvaguarda del patrimonio cultural de la Nación, porque la forma en que quedaron redactadas las determinantes urbanísticas dispuestas en el PEMP ha fomentado una planeación subjetiva del territorio en el componente cultural que hoy requiere de una revisión integral como lo señala el Convenio Interadministrativo No 3605 de 2021. 121.
Adicionalmente, ya pasaron más de 10 años a partir de la publicación de ese PEMP en el Diario Oficial por lo que el Ministerio de Cultura debe establecer si las condiciones que dieron origen a su formulación cambiaron de tal manera que los objetivos y estrategias estructurales no concuerdan con las necesidades del centro histórico de Popayán. 122.
Bajo este marco normativo y a la luz de la situación fáctica expuesta, la Sala confirmará la transgresión de los derechos reconocidos en los literales f) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, porque ninguno de los argumentos de contradicción valorados fue suficiente para desvirtuar las pruebas que acreditan su quebrantamiento. V.2.3.
La transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472 por cuenta del conflicto de competencias relacionado con la autorización para intervenir los inmuebles de conservación de los niveles 2 y 3 123. La segunda parte del recurso de apelación refiere al hecho consistente en que el Ministerio de Cultura, a través de la Resolución 0019 de 17 de enero de 2022, modificó el artículo 8.° de la Resolución 2432 de 2009, con el propósito de aclarar las autoridades encargadas de autorizar las intervenciones de los inmuebles clasificados en los niveles 2 y 3 de conservación. 124.
Se debe tener en cuenta que el artículo 8° de la Resolución 2432 de 2009 determinó expresamente que las intervenciones realizadas en los inmuebles de conservación integral requerían de autorización previa por parte del Ministerio de Cultura. Sin embargo, el artículo 4° de la Resolución 2401 de 2014 modificó las competencias allí enunciadas para agregar que el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca autorizaría las intervenciones de los bienes inmuebles de los niveles de intervención 2 y 3, así: 49 Norberto Bobbio, Teoría de la norma Jurídica, Torino, Giappichelli, 1954, citado por la versión castellana en Bobbio, Norberto, Teoría general del derecho, Madrid, Debate, 1991, p.200 y 201. 36 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria “[…] ARTÍCULO 4o.
Modificar el artículo 8o, el cual quedará así: “Nivel 1. Conservación integral: (…) Cualquier intervención a adelantar en estos inmuebles requiere de la previa autorización por parte del Ministerio de Cultura, salvo aquellas intervenciones mínimas a las que se refieren los artículos 26 y 27 de la Resolución número 0983 del 20 de mayo de 2010.
Nivel 2. Conservación del tipo arquitectónico. (…) Cualquier intervención a adelantar en estos inmuebles requiere de la previa autorización por parte del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca, el cual debe remitir al Ministerio de Cultura copia de las actas donde emita autorización de intervención de los inmuebles en esta categoría, salvo aquellas intervenciones mínimas a las que se refieren los artículos 26 y 27 de la Resolución número 0983 del 20 de mayo de 2010.
Nivel 3. Conservación contextual. (…) Cualquier intervención a adelantar en estos inmuebles requiere de la previa autorización por parte del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca, el cual debe remitir al Ministerio de Cultura copia de las actas donde emita autorización de intervención de los inmuebles en esta categoría, salvo aquellas intervenciones mínimas a las que se refieren los artículos 26 y 27 de la Resolución 0983 del 20 de mayo de 2010 […]”.
(Negrilla fuera del texto) 125. Más adelante, mediante Resolución 3205 del 201650, el Ministerio de Cultura aclaró el artículo 4.° de la Resolución 2401 de 2014, tras considerar que “el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca está facultado para emitir concepto previo favorable para las intervenciones en los inmuebles de conservación contextual y conservación de tipo Arquitectónico como se indicó en el PEMP resolución 2432 de 2009, y no como quedo enunciado en la resolución 2401 que modifico el PEMP que indicó que se requería previa autorización por parte del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca”. 126.Por ello, la citada norma quedó redactada en los siguientes términos: “[…] ARTÍCULO 4o.
Modificar el artículo 8o, el cual quedará así: (…) “Nivel 2. Conservación de tipo arquitectónico. ( ) Las intervenciones en los inmuebles de Conservación del Tipo Arquitectónico requieren del concepto previo favorable por parte del Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca, el cual debe remitir al Ministerio de Cultura copia de las actas donde emita autorización de intervención de los sin muebles en esta categoría ( )" Nivel 3.
Conservación contextual. ( ) Las intervenciones en los inmuebles de Conservación del Tipo contextual requieren del concepto previo favorable por parte del Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca, el cual debe remitir al Ministerio de Cultura copia de las actas donde emita autorización de intervención de los sin muebles en esta categoría […]".
(Negrilla fuera del texto) 50 “Por la cual se modifica la Resolución número 2401 del 6 de agosto de 2014 que modificó, adicionó y aclaró la Resolución 2432 del 24 de noviembre de 2009, mediante la cual se aprobó el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Sector Antiguo de Popayán, declarado como bien de interés cultural del ámbito nacional”. 37 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 127.
Posteriormente, en la Resolución 4386 de 28 de diciembre del 201851, el Ministerio de Cultura afirmó que, “en el artículo primero de la Resolución 3205 del 29 de noviembre de 2016, se incurrió en el yerro, de indicar, que para los niveles de conservación tipo Arquitectónico y Conservación Contextual el Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca debe remitir al Ministerio de Cultura, copia de las actas donde se emita autorización de la intervención de los sin muebles”.
Y agregó que la autoridad local contaba con la facultad de expedir conceptos en lugar de autorizaciones, de manera que se corrigió el citado artículo, así: “[…] ARTÍCULO 1o. Corregir el artículo primero de la Resolución 3205 del 29 de noviembre de 2016 en el siguiente sentido: “Artículo 4o. Niveles permitidos de intervención. (…) Nivel 2.
Conservación de tipo arquitectónico. ( ) Las intervenciones en los inmuebles de Conservación del Tipo Arquitectónico requieren del concepto previo favorable por parte del Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca, el cual debe remitir al Ministerio de Cultura copia de las actas donde se emita el concepto de la intervención de los inmuebles en esta categoría (…)”.
Nivel 3. Conservación contextual. ( ) Las intervenciones en los inmuebles de Conservación del Tipo contextual requieren del concepto previo favorable por parte del Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca, el cual debe remitir al Ministerio de Cultura copia de las actas donde se emita el concepto de la intervención de los inmuebles en esta categoría […]”.
(Negrilla fuera del texto) 128. Estos cambios normativos generaron un conflicto de competencias sobre el trámite que debían surtir quienes pretendieran intervenir los inmuebles de conservación arquitectónica y contextual. En el acervo se demostró que hasta el 2017 el Ministerio de Cultura sostenía que el Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca era la instancia encargada de autorizar la intervención de los inmuebles de conservación tipo 2 y 3. 129.La Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura, mediante oficio MC- 011451-EE-2015-C2 de 17 de julio de 2015, informó a una ciudadana que fungía como propietaria del inmueble “que perteneció a los padres de Don Camilo Torres Tenorio” lo siguiente: “[…] Respuesta: Para el año 2012, en que usted señala se realizaron obras en el inmueble localizado en la carrera 7 n.° 5 - 74, ya se encontraba vigente la Resolución 0089 del 28 de enero de 2011, con lo cual, la competencia, por tratarse de un inmueble clasificado en el nivel 2, conservación del tipo arquitectónico, es del Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca, tal como señalan las instancias y competencias establecidas en el PEMP […]”52.
(Negrilla fuera del texto) 51 “Por la cual se corrige la Resolución número 3205 del 29 de noviembre de 2016”. 52 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 1, folio 38 y ss. 38 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 130.También en el oficio de 17 de febrero de 2017, la Dirección de Patrimonio de cultura reconoció expresamente al resolver una consulta ciudadana que “la competencia para la autorización del proyecto recae en el Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca”53, cuando no se trata de inmuebles de conservación integral. 131.Sin embargo, este criterio cambió antes de la expedición de la Resolución 4386 de 28 de diciembre del 2018, en atención a que, mediante oficio de 6 de abril de 2018, el Ministerio de Cultura comunicó a la Secretaría de Planeación municipal de Popayán y al Consejo Departamental de Patrimonio Cultural de Cauca que dicho ente ministerial era la autoridad encargada de absolver las solicitudes de intervención de los niveles 2 y 3, por las siguientes razones: “[…] El Consejo Departamental de Patrimonio del Cauca emite concepto y no autorización, en los Niveles Conservación tipo arquitectónico y Conservación tipo contextual.
Es así, como las “intervenciones" en los niveles de Conservación Arquitectónico y Contextual requieren de la autorización del Ministerio de Cultura (expedición del acto administrativo que autoriza la obra) de manera exclusiva y excluyente, por ser bienes de interés Cultural del Ámbito Nacional (BICN) (Ley 1185 de 2008 es así como en el artículo 7° que modificó el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, en el numeral 2°).
Efectivamente como quedo señalado en el punto anterior el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca no autoriza proyectos, sino que emite concepto. Frente a los tiempos para la evaluación de las solicitudes de intervención y eventual autorización de las intervenciones, lo que se ha manejado al interior de la Dirección de Patrimonio de este Ministerio, es un tiempo de 30 días hábiles siempre y cuando los proyectos se radiquen en debida forma, es decir, completos y sean técnicamente viables, pues, en caso de venir incompletos o si se requieren ajustes, los tiempos empezarían a contar nuevamente a partir de la nueva radicación que se realice del proyecto ajustado y con el lleno de requisitos (…).
(…) De otra parte, y hasta tanto no se expida por esta cartera ministerial el acto administrativo que modifique las competencias para que una entidad del orden municipal de Popayán autorice las intervenciones en los niveles 2 y 3, es y será competencia del Ministerio de Cultura la evaluación de proyectos y su autorización mediante acto administrativo en el centro Histórico, hoy Bien de interés Cultural el Ámbito Nacional […]”54.
(Negrilla fuera del texto) 132.En virtud de esa comunicación, la Oficina Asesora de Planeación municipal, en el oficio 20181900237891 de 8 de junio de 2018, advirtió al Curador Urbano No.1 de Popayán que la entidad competente para autorizar la intervención de los inmuebles del centro histórico, era el Ministerio de Cultura. De dicho documento se destaca el siguiente aparte: “[…] las obras que se pretendan realizar en los inmuebles pertenecientes a estos niveles de conservación del Sector Antiguo de Popayán a la luz del PEMP, requieren de manera exclusiva y excluyente de la autorización previa otorgada por el Ministerio de Cultura mediante el acto 53 Anotación 2 del expediente digital Samai.
Cuaderno 1, folio 52 y ss. 54 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 1, folio 60 y ss. 39 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria administrativo respectivo, por tratarse de bienes de interés cultural del ámbito nacional (BICN) (…) es necesario que los curadores exijan como un requisito previo para dar inicio al trámite de las licencias en el Sector Antiguo de Popayán, el acto administrativo donde el Ministerio de Cultura autorice la realización de la obra, en aras de que no se presenten vencimientos de términos. Así las cosas, como superior jerárquico de las curadurías urbanas del Municipio de Popayán, me permito requerirlos para efectos de dar cumplimiento cabal a lo establecido en el instrumento de gestión PEMP, a la luz del concepto emitido por el Ministerio de Cultura, el cual es enfático en indicar que toda obra que se pretenda realizar en los inmuebles pertenecientes a los niveles de conservación de tipo arquitectónico y conservación tipo contextual del Sector Antiguo de Popayán, debe contar con autorización previa del Ministerio de Cultura […]”55.
(Negrilla fuera del texto) 133.Ese criterio se mantuvo en los oficios de la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura MCO2213S2019 de 13 de marzo de 2019 y 412-2019 de 6 de mayo de 201956. En consecuencia, la Oficina Asesora de Planeación de la Secretaría de Planeación de la ciudad de Popayán informó al demandante en el oficio 191900121421 de 4 de mayo de 2019 cuáles eran las acciones que estaba adelantando para retomar nuevamente dichas atribuciones.
Veamos: “[…] el manejo del Sector Antiguo corresponde directamente al Ministerio de Cultura, y es esa instancia, la que ha delegado las competencias de revisión y aprobación de proyectos arquitectónicos en el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca. Debe quedar en claro que pese a ser la Secretaría de Planeación municipal la autoridad urbanística local, el Ministerio de Cultura fijó primero la competencia para conceptuar (Resolución 2432 de 2009) y luego, para autorizar (Resolución 2401 de 2014) las intervenciones en los bienes inmuebles del Sector antiguo, en cabeza del Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, razón por la cual, por ésta dependencia municipal no pasan los proyectos arquitectónicos para ser revisados, conceptuados o autorizados.
(…) Por tal razón, esta municipalidad le ha propuesto al Ministerio de Cultura, adelantar conjuntamente las gestiones necesarias para adelantar el proceso de revisión y ajuste, y para fijar en cabeza de la entidad territorial, la responsabilidad de emitir conceptos y a autorizaciones sobre los proyectos de intervención en los bienes inmuebles clasificados en los Niveles de Conservación de Tipo Arquitectónico, y de Conservación Contextual, razón por la cual, mediante Acuerdo 024 de 2018 expedido por el Concejo Municipal, que dio aprobación a la re-estructuración administrativa municipal, creándose una junta técnica para la revisión de los proyectos de intervención de los bienes inmuebles que hacen parte del sector antiguo clasificados en los niveles de conservación de tipo arquitectónico y contextual, solicitando además al Ministerio de Cultura la delegación respectiva mediante oficio 20191900019801 del 29 de enero de 2019, Junta que será también responsable de la revisión de proyectos de intervención en bienes inmuebles de interés local […]”57.
(Negrilla fuera del texto) 55 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 2, folio 59 y ss. 56 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 1, folio 64 y ss. 57 Anotación 2 del expediente digital Samai. Cuaderno 1, folio 50 y ss. 40 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria 134.
Finalmente, como lo afirma el apelante, la Resolución DM 19 de 17 de enero de 202258 aclaró quienes eran las autoridades encargadas de autorizar las intervenciones de los inmuebles clasificados en los niveles 2 y 3 de conservación, tal y como puede apreciarse: “[…] ARTÍCULO 1o. Modificar el artículo 8o de la Resolución 2432 de 2009, modificado por el artículo 4o de la Resolución 2401 de 2014, el cual quedará así: Artículo 8o.
Niveles permitidos de intervención. De Conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.4 del Decreto 1080 de 2015, los niveles de intervención en el Área Afectada (AA) y en la Zona de Influencia (ZI) del Centro antiguo del municipio de Popayán, son: Nivel 1 (N1): Conservación Integral (CI). (…) Nivel 2 (N2): Conservación del Tipo Arquitectónico (CA) )(…) Nivel 3 (N3): Conservación del Tipo Contextual (CC) (…) El nivel permitido de intervención en cada uno de los predios del Centro antiguo del municipio de Popayán se encuentra determinado en el Plano F- 14 “Niveles permitidos de Intervención”.
Los niveles permitidos de intervención son:
PARÁGRAFO 1 o. Sin consideración al número de metros cuadrados y/o al porcentaje de intervención, ya sea al interior o en la fachada de los inmuebles del Centro antiguo del municipio de Popayán, se requerirá autorización previa de la autoridad competente, so pena de incurrir en las sanciones administrativas, policivas, civiles y/o penales, a que haya lugar. 58 “Por la cual se modifica el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Sector Antiguo de la ciudad de Popayán, declarado como bien de interés cultural del ámbito Nacional”. 41 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria PARÁGRAFO 2o.
Los espacios públicos correspondientes al trazado original de calles, plazas, plazoletas, plazuelas, parques, malecones, atrios y andenes del Centro Histórico (del AA y de la ZI), se consideran de conservación integral y, en consecuencia, cualquier intervención que se pretenda realizar en ellos deberá contar con autorización previa del Ministerio de Cultura.
PARÁGRAFO 3 o. Toda intervención que se pretenda desarrollar en espacios públicos deberá contar con autorización previa del Ministerio de Cultura, y deberá cumplir los requerimientos y condicionantes para el espacio público contenidos en el presente PEMP.
PARÁGRAFO 4 o. Al tenor de lo dispuesto en el inciso quinto del numeral 2 del artículo 11 de la Ley General de Cultura, la autorización de intervención que debe expedir la autoridad competente no podrá sustituirse por ninguna otra clase de autorización o licencia que corresponda expedir a otras autoridades en materia urbanística.
PARÁGRAFO 5 o. El otorgamiento de cualquier clase de licencia por autoridad ambiental, territorial, por las curadurías o por cualquiera otra entidad que implique la realización de acciones materiales sobre inmuebles declarados como de interés cultural, deberá garantizar el cumplimiento del presente Plan Especial de Manejo y Protección.
PARÁGRAFO 6 o. De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 1.4. (“Plan de Manejo Arqueológico”) del artículo 11 de la Ley 397 de 1997, en los proyectos de construcción de redes de transporte de hidrocarburos, minería, embalses, infraestructura vial, así como en los demás proyectos y obras que requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante la autoridad ambiental, como requisito previo a su otorgamiento deberá elaborarse un programa de arqueología preventiva y deberá presentarse al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), un Plan de Manejo Arqueológico sin cuya aprobación no podrá adelantarse la obra.
PARÁGRAFO 7 o. Cuando se trate de proyectos de infraestructura, la intervención de un bien de interés cultural del ámbito nacional deberá contar con la autorización del Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, según el caso. Para el patrimonio arqueológico, esta autorización compete al Instituto Colombiano de Antropología e Historia de conformidad con el Plan de Manejo Arqueológico […]”.
(Negrilla fuera del texto) 135. De conformidad con la cita normativa, resulta claro que se configuró parcialmente el fenómeno de “carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción”, pues el mismo se da “[…] cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió, pero desapareció […]”59. 136.
Ciertamente, la problemática de coordinación que surgió entre las autoridades que integran el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación se solucionó 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Radicación No. 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP), Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. 42 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria a partir de la expedición de la Resolución DM 19 de 17 de enero de 202260.
Sin embargo, como esta circunstancia no había sido informada al momento de la expedición de la sentencia de primera instancia, existe una carencia actual de objeto en este punto. 137. En consecuencia, la Sala declarará la configuración parcial de un hecho superado respecto de la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472, por cuenta del conflicto de competencias existente entre las autoridades que integran el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación. Sin embargo, confirmará en lo demás la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2022 por la Sala de Decisión 001 del Tribunal Administrativo del Cauca. 138.
De otra parte, para garantizar el cumplimiento de las órdenes judiciales, se modificará la sentencia de primera instancia a efectos de integrar el comité de verificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472. 139. Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión N.° 27 en providencia del 6 de agosto de 2019, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la configuración parcial de un hecho superado respecto de la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales f) y m) del artículo 4.º de la Ley 472, por cuenta del conflicto de competencias existente entre las autoridades que integran el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2022 por la Sala de Decisión 001 del Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el cual quedará así: “[…]
QUINTO: ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación, el cual estará integrado por la Sala de Decisión 001 del Tribunal Administrativo del Cauca a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por el actor popular, por el Ministerio de Cultura, por el municipio de Popayán, por los delegados de las Curadurías Urbanas 1 y 2 de Popayán y por un representante del Ministerio Público; quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes anuales sobre las 60 El principio de coordinación en materia del patrimonio cultural obra en el artículo 8 de la Ley 397 de 1997 y en los artículos 2.3.1.4 y 2.4.1.7. 43 Radicación: 19001-23-33-000-2019-00354-01 Demandante: Mario Alberto Cajas Sarria acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 […]”.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2022 por la Sala de Decisión 001 del Tribunal Administrativo del Cauca.
CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.
QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.