Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Accionante: WILSON ALFONSO ANDRADE Accionados: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y OTRO Tema: Revoca decisión de negar las pretensiones y, en su lugar, rechaza la acción por no acreditar el cumplimiento del requisito de la renuencia..

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 16 de julio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor Wilson Alfonso Andrade, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE). Su solicitud tiene como fin que se ordene a las accionadas el acatamiento de lo establecido en el artículo 33 del Decreto 721 de 19781 y en el inciso 12 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019. 2.

Adicionalmente, el actor solicitó como pretensión especifica contra el Consejo Nacional Electoral el cumplimiento del numeral 2 del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011, sobre la atención personal al público de mínimo 40 horas a la semana. Como consecuencia de lo anterior, el accionante solicitó lo siguiente: PRETENSIONES PARA LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL 1 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos, y se dictan otras disposiciones.

Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1): De la manera más respetuosa le solicito a los servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil en cabeza del doctor, HERNAN PENAGOS GIRALDO como su máximo representante, el cumplimiento de la jornada laboral de tiempo completo establecido en el artículo 33 del Decreto Ley 721 de 1978. 2): De igual manera solicito también el cumplimiento del mandato establecido en el numeral 12 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019 “Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales”.

PRETENSIONES PARA EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL (CNE) 1): De la manera más respetuosa le solicito a los servidores públicos del Consejo Nacional Electoral en cabeza de la doctora, MARITZA MARTÍNEZ ARISTIZABAL como su máxima representante, el cumplimiento de la jornada laboral de tiempo completo establecido en el artículo 33 del Decreto Ley 721 de 1978. 2): De igual manera solicito también el cumplimiento del mandato establecido en el numeral 12 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019 “Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales”. 3): De igual manera también solicito el cumplimiento del mandato establecido en el numeral 2 del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011 (Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).

“Garantizar atención personal al público, como mínimo durante cuarenta (40) horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios que satisfagan las necesidades del servicio”. 1.2. Hechos y fundamento de la acción de cumplimiento 3. La parte actora considera que las entidades accionadas incumplen lo establecido en el artículo 33 del Decreto Ley 721 de 1978, en lo que respecta a la jornada laboral de 44 horas semanales que, a su juicio, deben cumplir los servidores públicos.

Igualmente, sostiene que las demandadas no acatan el mandato establecido en el numeral 12 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019 que impone a los funcionarios dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas. 4. Por último, el accionante afirma que el CNE incumple la regla establecida en el numeral 2 del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011 en la que se dispone que todas las autoridades deben garantizar atención personal al público, como mínimo durante 40 horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios que satisfagan las necesidades del servicio. 1.3.

Actuaciones procesales 5. Mediante auto de 20 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la presente acción de cumplimiento. En consecuencia, ordenó Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 notificar como autoridades accionadas a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al CNE. 1.4.

Consejo Nacional Electoral 6. La entidad remitió informe en el que se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no ha violado la normativa alegada por el accionante. Por el contrario, sostuvo que ha propendido por garantizar los servicios a la ciudadanía bajo los principios de transparencia y acceso a la administración pública, en concordancia con su política de acercamiento a las regiones. 7.

En ese sentido, indicó que no se aportó ninguna prueba que logre demostrar que los funcionarios de la entidad han incumplido con sus funciones o no han dedicado el tiempo de la jornada laboral al cumplimiento de sus deberes. 8. En este orden, sostuvo que expidió la Circular No. 0012 CNE-DGC-2024 del 20 de febrero de 2024, en la que estableció la jornada laboral para los funcionarios de dicha entidad de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm, con una hora de almuerzo. 9.

Finalmente, respecto al cumplimiento del inciso 12 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019, señaló que de conformidad con la Circular CNE-DGC-0027-2024, el horario de atención de la entidad es de 8:00 am a 5:00 pm en jornada continua. Así, adujo que cumple con el numeral 2° del artículo 7° de la Ley 1437 de 2011 al prestar atención a la ciudadanía un total de 45 horas a la semana en su sede principal y 42.5 horas en otra sede. 1.5.

Registraduría Nacional del Estado Civil 10. En el informe rendido la autoridad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que está facultada para adecuar la jornada laboral de los servidores de esa entidad de acuerdo con las necesidades de la institución. Por ende, considera que puede establecer los horarios dentro de los que se prestan los servicios, siempre y cuando, se respete la jornada máxima de 44 horas semanales, como lo dispone el Decreto 1042 de 1978. 11.

Puso de presente que la Corte Constitucional, en sentencia C-1063 de 2000, unificó la jornada laboral para los empleados públicos de los órdenes nacional y territorial de conformidad con el artículo 6° del Decreto 1010 de 2000. Por tanto, la Registraduría al ser una entidad con autonomía administrativa, puede definir su jornada laboral siempre y cuando cumpla con los mínimos establecidos en el marco normativo vigente.

Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 12. En este orden, expuso que la entidad al tener un horario de trabajo para labores administrativas de 8:00 am a 5:00 pm de lunes a viernes, cumple con 40 horas laborales a la semana, lo que evidencia que la cumple con lo establecido en el artículo 33 del Decreto 721 de 1978, pues no se supera la jornada máxima de 44 horas laborales. 13.

Finalmente, respecto del horario de atención al público, indicó que la entidad estableció un horario en las sedes de las Delegaciones y Registraduría Distrital, Registradurías Especiales, auxiliares y municipales, una jornada continua de 8:00 am a 4:00 pm y una hora de 4 pm a 5 pm para atender labores administrativas, garantizando un mínimo de 40 horas, por lo que se cumple con lo establecido en el artículo 7-2 de la Ley 1437 de 2011. 1.6.

Fallo de primera instancia 14. En sentencia del 16 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones solicitadas por la parte actora respecto de las dos entidades accionadas. Para fundamentar su decisión, el a quo señaló que en el índice 3 del expediente de primera instancia está el oficio que prueba que el actor el 24 de mayo requirió a las accionadas el cumplimiento de las normas que se aducen desconocidas en esta acción de cumplimiento.

Por ende, se determinó que se cumplió con el requisito de la constitución en renuencia. 15. Respecto del fondo de la decisión, el Tribunal explicó que el artículo 33 del Decreto Ley 721 de 1978 establece una jornada máxima laboral de 44 horas semanales. Es decir, que las accionadas pueden determinar una jornada laboral de hasta 44 horas a la semana, lo que el mandato invocado como desconocido no implica que al establecer una jornada inferior se esté desatendiendo la norma en cuestión. 16.

Por otra parte, respecto el numeral 12 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019, el Tribunal explicó que esa disposición no establece un deber a cargo de las entidades públicas, sino de los servidores públicos que prestan allí sus servicios. Por lo tanto, no es un mandato imponible a las accionadas. 17. Finalmente, respecto del reproche dirigido únicamente contra el CNE sostuvo que consultada la página web de la entidad accionada se constató que dicha entidad dispuso como horario de atención al público de lunes a viernes entre las 8:00 am a 5:00 pm en jornada continua.

En consecuencia, es claro que la accionada acata el horario de atención personal al público de 40 horas semanales establecido en el artículo 7-2 de la Ley 1437 de 2011. Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.7.

Impugnación 18. El señor Wilson Alfonso Andrade impugnó la sentencia de primera instancia en escrito en el que reiteró cada uno de los argumentos que sustentaron la demanda. Igualmente, enfatizó que no está de acuerdo con la premisa de que las normas invocadas no cuentan con un mandato imperativo y, por tanto, adujo que el artículo 33 del Decreto Ley 721 de 1978, como los pronunciamientos de los altos tribunales y del Departamento Administrativo de la Función Pública (en adelante DAFP), contienen conceptos que distinguen lo que es jornada laboral y el horario de trabajo y que los jefes de los organismos o entidades tienen la competencia para establecer el horario en cumplimiento de la jornada laboral. 19.

Señaló que el DAFP ha expedido varios conceptos en los que ha estipulado que la jornada de los servidores públicos en Colombia es de 44 horas semanales, las cuales pueden ser cumplidas bajo los horarios que los nominadores consideren, de acuerdo a las necesidades del servicio2. Adicionó que en la sentencia con radicado 11001-03-25-000-2017-00146-00 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se diferenció la jornada laboral del horario de trabajo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 20. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Wilson Alfonso Andrade contra la sentencia del 16 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1253, 1504 y 2435 de la Ley 1437 de 20116, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias 2 Refirió en particular el Concepto 007881 de 2021, expedido con fundamento en la Sentencia de la Corte Constitucional No. 1063 del año 2000, en el que se precisó: «En conclusión, los jefes de las entidades pueden establecer los horarios de trabajo (sean horarios flexibles o no) para sus empleados de acuerdo con las necesidades del servicio, evitando afectar el cumplimiento de la jornada laboral.

De esta forma, de acuerdo con lo observado en el Decreto del municipio por el cual se fija la jornada laboral, se fijó una jornada de lunes a viernes correspondiente a 42 horas semanales. Por tanto, y en todo caso corresponde a los empleados cumplir con la jornada laboral de 44 horas semanales conforme a la normativa que se ha dejado indicada». 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 6 «Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..]».

Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 21. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 22. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 23.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1.º)7. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º).

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) No pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º). 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3.

De la renuencia 24. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad. Esta consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 25.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 26. Sobre este tema, esta Sección9 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos10.

(Negrillas fuera de texto). 27. En efecto, el inciso 2.° del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 28.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 29.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia11. 30. Sobre el requisito en cuestión en este asunto, la Sala no comparte lo decidido por el juez colegiado de primera instancia sobre el cumplimiento de la renuencia. Lo anterior porque, si bien es cierto, en la demanda el actor aduce que requirió en renuencia a las entidades accionadas, lo cierto es que solo aportó una constancia en la que se evidencia que su solicitud fue radicada satisfactoriamente.

Sin embargo, no existe prueba del contenido de ese requerimiento, por lo que la sala no puede verificar en concreto que solicitó el señor Wilson Alfonso Andrade. 31. En efecto, el actor pretende probar que cumplió con la carga procesal del requerimiento en renuencia de las entidades accionadas con la siguiente constancia: (Folio 109 de la demanda digital). 11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.

ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 32. Para la Sala el anterior oficio no prueba el cumplimiento del requisito de la renuncia porque no existe certeza de las normas que el actor solicitó a las autoridades accionadas cumplir.

En este sentido, no basta con allegar una constancia de radicación de una petición o constitución en renuencia, sino que la Sala considera que el actor tiene la carga procesal de demostrar el contenido de la solicitud. Es importante resaltar que no se encontró en el expediente documento que contenga el contenido del oficio mediante el cual el actor pretendió constituir en renuencia a las accionadas. 33.

Lo anterior es necesario para efectos de que el juez de cumplimiento pueda realizar un debido análisis de la constitución en renuencia y determinar que la misma fue realizada según los criterios que ha establecido esta Sala de Decisión. 34. Así las cosas, la Sala revocará el fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda.

En su lugar, se rechazará la presente acción de cumplimiento por no cumplir con el requisito de la constitución en renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 16 de julio de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En su lugar, RECHAZAR la demanda por no agotar en debida forma el requisito de la renuencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salvamento parcial de voto Demandante: Wilson Alfonso Andrade Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y otro Radicación No.: 76001-23-33-000-2024-00387-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 GLORÍA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx