Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00788-01 (6484-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Francisca Flórez Babilonia Temas: Lesividad.

Reconocimiento pensional extralegal. Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el catorce (14) de mayo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La UGPP instauró demanda en contra de la señora Francisca Flórez Babilonia en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución 012252 del 12 de octubre de 1999 que reconoció la pensión gracia a la demandada, emitida por Cajanal EICE hoy liquidada y que de manera provisional se decrete la suspensión de esta.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada a reintegrar la totalidad de las sumas canceladas por concepto de la pensión reconocida 1Página 3 del archivo: 01CuadernoUno.pdf del expediente digital: ED_13001334001420160041(.zip) NroActua 2, visible en el índice 2 de SAMAI. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00788-01 (6484-2022) debidamente indexadas al momento de su pago, así como al pago de las costas y agencias en derecho a que haya lugar.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que le solicitó a la entonces Cajanal el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue reconocida mediante Resolución 012252 del 12 de octubre de 1999 teniendo en cuenta los certificados aportados y que indicaron que la demandada prestó sus servicios como seccional desde el 22 de junio de 1973 hasta el 23 de febrero de 1998, y que luego fue vinculada al municipio de Zambrano como docente desde el 17 de enero de 1990 al menos hasta la fecha de presentación de la demanda.

Que en virtud de una solicitud de reliquidación, se aportaron nuevos certificados laborales en los que se avaló una vinculación nacional y en petición posterior la accionada aportó otro que informó que se ocupó una plaza nacionalizada. La entidad negó lo pretendido en dicha reclamación por considerar los tiempos laborados como de carácter nacional.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 Citó como vulnerados los artículos: 48 y 83 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989, 37 de 1993 y el Decreto 2277 de 1979. Que el acto de reconocimiento va en contravía del ordenamiento jurídico en tanto la docente no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos, ya que la vinculación desde el 22 de junio de 1976 al 23 de febrero de 1998 fue del orden nacional y esta no es computable para acceder al derecho.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 27 de abril de 20174 y en la misma fecha se ordenó correr traslado a la accionada para que se pronunciara sobre la solicitud de medida cautelar5. La providencia de admisión fue notificada a la demandada6. Respecto a la suspensión provisional, el tribunal de origen decretó negar la solicitud el 16 de 2 Página 5 a 7, del mismo archivo. 3 Página 7 a 15, del mismo archivo. 4 Página 99 a 102 del archivo: 02CuadernoDos.pdf del mismo expediente digital. 5Página 33 del archivo: 03CuadernoMedidasCautelares.pdf del mismo expediente digital. 6 Página 111 del archivo: 02CuadernoDos.pdf del mismo expediente digital. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00788-01 (6484-2022) agosto de 20177.

En cuanto a las pretensiones de la demandada, estas fueron objetadas por la parte pasiva8 al indicar que cumplió con todos los requisitos para obtener la pensión y que, además se debe declarar la excepción previa de caducidad de la acción en aplicación del numeral 7 del artículo 136 del CCA. Por último, en consideración a la economía procesal solicitó que se ordene a su vez la reliquidación de la pensión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las pretensiones y, en consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución 012252 del 12 de octubre de 1999.

Expuso que la docente no logró acreditar los 20 años de servicio como maestra territorial o nacionalizada para acceder a la prestación pues su vinculación fue de carácter nacional, por tanto, la pensión no debió reconocerse. Negó la pretensión de devolución de sumas pagadas al considerar no se demostró la mala fe de la demandada al solicitar la prestación discutida y no condenó en costas a la parte vencida.

RECURSO DE APELACIÓN La demandada10 interpuso recurso de apelación expresando que la calificación del tribunal se apartó de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018 en cuanto a la definición de los diferentes vínculos docentes, pues es claro que se desvirtuó que su vinculación se haya efectuado por nombramiento del Gobierno nacional, ya que, así lo certificó el Ministerio de Educación Nacional, además, la plaza en realidad fue nacionalizada teniendo en cuenta que fue nominada por la Gobernación de Bolívar antes de 1975.

Solicitó que se revocara la sentencia apelada, que se negaran las pretensiones y se condenara en costas y agencias en derecho a la demandante. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 19 de enero de 2023 se admitió el recurso y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 7 Páginas 43 a 49 del archivo: 03CuadernoMedidasCautelares.pdf del mismo expediente digital. 8 Páginas 115 a 123 del archivo: 02CuadernoDos.pdf del mismo expediente digital. 9 Archivo: 04SentenciaPrimeraInstancia.pdf del mismo expediente digital. 10 Archivo: 06RecursoApelacion.pdf, del mismo expediente digital. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00788-01 (6484-2022) 67 de la Ley 2080 de 2021.

CONSIDERACIONES DE LA SALA En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia en favor de la señora Francisca Flórez Babilonia. Sin embargo, en uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio im pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional. La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:11 «[…] La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca […]». El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. 11 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00788-01 (6484-2022) «ARTÍCULO

86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».

(Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 202412, se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1. ° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integró las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Sala es evidente que por la naturaleza de la norma a aplicar, esta tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido su vigencia (que no fue el caso), entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas. 12 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00788-01 (6484-2022) No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1. ° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 199713. Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.

Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, la prestación se otorgó mediante Resolución 012252 del 12 de octubre de 199914, es decir la administración tenía hasta el 13 de octubre de 2004 para presentar la demanda, y según sello15 y acta de reparto16, se radicó el 22 de agosto de 2016, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, 13 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 14Páginas 139 a 143 del archivo: 01CuadernoUno.pdf del mismo expediente digital. 15 Página 1 del mismo archivo. 16 Página 93 del archivo: 02CuadernoDos.pdf del mismo expediente digital. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00788-01 (6484-2022) malintencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP17, y observando los fundamentos planteados en el escrito de la demanda y en las demás actuaciones, considera que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte demandante expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI. 17 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00788-01 (6484-2022)

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión