CONSEJERO PONENTE: NICOLAS YEPES CORRALES Bogota D.C., doce (12) de mayo dos mil veintitres (2023) Temas: SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA I. SINTESIS DEL CASO 1 La Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia -hoy Direccion Seccional de Salud y Proteccion Social de Antioquia- y Ada Computadora Ltda. - hoy ADA S.A.- suschbieron el contrato n.° PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004, con el objeto de desarrollar el software necesario para automatizar las areas de vigilancia y control, salud publica y seguridad alimentaria y nutricion.
El 24 de junio de 2005, las partes terminaron de comun acuerdo el negocio juridico celebrado. Comoquiera que el contratista se nego a suscribir el acta de liquidacion bilateral, la entidad publica, por medio de la Resolucion n.® 9721 del 17 de agosto de 2005, Referencia; Radicacion: Demandante: Demandado: La Sala decide el recurso de apelacion interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrative de Antioquia, quedeclaro probada la ineptitud sustantiva de la demanday, portanto, se inhibid para fallar de fondo.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCldN TERCERA SUBSECCION C CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 05001 -23-31 -000-2007-02996-01 (57379) ADA S.A. DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - DIRECCIQN SECCIONAL DE SALUD Radicado: 05001 23-31-000-2007-02996-01 (S7379) 1 Demandante: ADA S.A. LEGITIMACIOn EN la causa - para demandar el incumplimiento del contrato.
ACCION PROCEDENTE - al amparo del articulo 87 del C.C.A., modlficado por el articulo 32 de la Ley 446 de 1998, es menester acudlr a la accion contractual para demandar la legalidad de actos proferidos en el marco de la ejecucion del contrato - teorla de los actos separables. ACTO DE LIQUIDACION UNILATERAL - concepto. INEPTA DEMANDA - se configure cuando se pretende el incumplimiento del contrato con fundamento en el acta de liquidaciPn unilateral pero no se demanda este Ultimo.
PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - concepto. I 2 II.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. El 21 de septiembre de 2007\ la sociedad ADA S A." mediante apoderado judicial y en ejercicio de la accion contractual, presento demanda eh contra del departamento de Antioquia - Direccion Seccional de Salud. Radicado: 05001-23 31-000-2007 02996-(ll f5737’.O Demandante: AD/1 S.A. “7. Que se declare de conformidad con el articulo 87 del Codigo Contencioso Admlnistrativo, el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA -DIRECCION SECCIONAL DE SALUD-, entidad aqui demandada, a traves de su Secretario de FELIPE AGUIRRE ARIAS, INCUMPLIO de manera deliberada, sin que exista Causal de Justificacion que la ampare, EL CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS PRS-028-2004, que dicha entidad en calidad de Contratante suscribid con mi mandante la empress “ADA COMPUTADORA LIMITADA” hoy “ADA S.A.” en calidad de Contratista. incumplimiento que se configurd mediante un evidente Abuso del Derecho materializado en la LiQuidacidn Unilateral del Contrato, en la cual Ze reconoce unas sumas irrisorias, cue contrarian la realidad de la eiecucidn de las actividades realizadas e incluso reconocidas por la propia entidad a traves de sus representantes.
Liquidacidn que se profirid mediante la RESOLUCION NUMERO 9721 del diecisiete (17) de Agosto de dos mil cinco (2005), la cual se le notified a mi mandante al dia siguiente de proferida, vale decir, elJueves dieciocho (18) Agosto de dos mil cinco (2005), la cual fue confirmada en todas sus partes por medio de la RESOLUCION No. 11987 del veintiseis (26) de Septiembre del ano dos mil cinco (2005). y que se notificara el dia veintinueve (29) de ese mismo mes y ano. 1.4.
En la demanda, la parte actora formulo las siguientes pretensiones, que se transcriben textualmente, incluso con eventuates errores: 1 Fl. 98a 112, C. 1. La sociedad ADA S.A. solicita que se declare que la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia incumplio el contrato n.° PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004 al expedir la Resolucion n.° 9721 del 17 de agosto de 2005 y su confirmatoria, esto es, la Resolucion n.° 11987 del 26 de septiembre de 2005, pues, segun aduce, el monto de dinero reconocido en dichos actos no es acorde con el porcentaje realmente ejecutado por el contratista.
Como consecuencia, solicita la correspondiente indemnizacion de perjuicios. confirmada mediante Resolucion n.° 11987 del 26 de septiembre de 2005, liquidd unilateralmente el contrato, reconociendo a favor del contratista una suma de dinero. k-l I"' < 4: 3 Fase de pruebas Fase de analisis Fase de diseno $19,550,561 $34,213,493 0 0 $16,617,978 $16,617,978 $16,617,978 $35,191,010 $49,853,932 $39,101,125 $68,426,966 $51,808,989 1.3.3.
Puso de presente que el valor del contrato se pagarla de conformidad con el avance de cada area (vigilancia y control, salud publica y seguridad alimentaria y nutricion), frente a las fases establecidas por la entidad publica (analisis, diseno, pruebas y produccion), asi: 1.3. Como fundamento factico de sus pretensiones, la parte actora enuncio los siguientes hechos que, a continuacion, la Sala sintetiza: 1.3.1.
Afirmo que el 28 de julio de 2004, la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia y la sociedad Ada Computadora Ltda. suscribieron el contrato de prestacion de servicios n.° PRS-028-2004, con el objeto de desarrollar el software necesario para automatizar las areas de vigilancia y control, salud publica y seguridad alimentaria y nutricion. 1.3.2.
Indico que el valor del contrato ascendio a la suma de $348,000,000 y su plazo de ejecucion fue de 3 meses. 1.3.5. Recalco que la entidad demandada adelanto los tramites necesarios para liquidar bilateralmente el contrato, pero la sociedad se nego a suscribir el acuerdo Ratllca<io:05001>23-31-000-2007-02996-01 (57379) Demandante:.ADA S.A. Fase de produccion 1.3.4.
Afirmo que mediante acta n.‘’TER-001-2005 del 24 de julio de 2005, las partes dieron por terminado el contrato de mutuo acuerdo. A este efecto, anadio que, si bien en el acta se indico que la terminacion fue bilateral. Io cierto es que la entidad publica constrino al contratista para que la firmara. 2. Que se declare que dicho incumplimiento ha side la causa efectiva de los siguientes perjuicios sufridos por mi mandante la empresa "ADA COMPUTADORA LIMITADA” hoy “ADA S.A.’’.
Area de Seguridad Alimentaria y nutricion Area de Vigilancia y Control Area de Salud publica 4 1.4.1. Indico que la actuacion adelantada por la entidad al liquidar unilateralmente el contrato vulnero el debido proceso, pues las sumas adeudadas establecieron en debida forma. 1.4. Como fundamento jurldico de la demanda, la parte actora manifesto que la entidad demandada incumplio el contrato al expedir la Resolucion n.® 9721 del 17 de agosto de 2005 y su confirmatoria, esto es, la Resolucion n.® 11987 del 26 de septiembre de 2005.
Al respecto, preciso que 7as Resoluciones constitutivas del incumplimiento que aqui demando, Declaran la Liquidacion Unilateral del Contrato, de manera arbitraria, ilegal e indebida”. 1.3.6. Manifesto que la negativa frente a la suscripcion del acta de liquidacion biliteral “provoco que el citado incumplimiento del contrato se materializara, y fue asi [como] el doctor Felipe Aguirre Arias en su calidad de Secretario Seccional de Salud de Antioquia, profirio la Resolucion Numero 9721 del diecisiete (17) de Agosto de dos mil cinco (2005), mediante la cual liquido unilateralmente el Contrato de Prestacion de Servicios Ademas, preciso que en el acto referido se reconocio a favor del contratista la suma de $65,249,999, correspondientes al 75% de la fase de analisis de las areas de vigilancia y control y salud publica. 1.3.7.
Anadio que la sociedad presento recurso de reposicion contra el acto de liquidacion unilateral, el cual fue resuelto mediante Resolucion n.° 11987 del 26 de septiembre de 2005, en la que la Administracion confirmo la decision inicial. de voluntades “ante el desproporcional abuse que contenla", Io cual, a su modo de ver, da cuenta del incumplimiento contractual aducido por la actora en su demanda.
Radicado: 05001-23-31-000-200" 02996-01 (57379) Demandante: ADA S.A, 1.3.9. A partir de Io anterior, concluyo que la entidad publica le adeuda la suma de $218.647.625,94., Io que, segun afirma, “constituye un claro y evidente INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL". 1.3.8. Refirio que el monto reconocido por la entidad publica en los actos mencionados no se acompasa con el porcentaje realmente ejecutado por el contratista.
Z®/ V A no se ill 5 1* E 2. Contestacion de la demanda 2.3.1. Al respecto, preciso que el contrato objeto de debate se termino por mutuo acuerdo el 25 de junio de 2005. 2.2. Mediiante auto fijado en lista el 19 de noviembre de 2008^ el Tribunal Administrativo de Antioquia admitio el llbelo introductorio y ordeno su notificacion a la parte demandada y al Ministerio Publico. 1.4.2.
Ademas, refirio que se configure una falsa motivacion, pues el contratista ejecuto en mayor medida las labores contratadas, de tai suerte que se le debe reconocer el porcentaje realmente ejecutado. 1.4.3. Como conclusion, manifesto que dichas circunstancias "evidencian de manera nitida !a violacion AL DEBIDO PROCESO por parte de la Administracion, y su consecuente INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL, que la hace responsable del resarcimiento de los perjuicios causados”. 2.1.
El 11 de octubre de 2007^, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitio la demanda y le ordeno al demandante "aclarar en debida forma las pretensiones de la demanda, toda vez que se pretende la declaratoria de incumplimiento por parte de la entidad estatal; debera indicar los actos cuya nulidad pretende como soporte del incumplimiento, ya que los actos emitidos por la entidad, se encuentran amparados por la presuncion de legalidad de los actos administrativos". 2.3.
El 2 de diciembre de 2008 el departamento de Antioquia contested la demanda mediante escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En cuanto a los hechos, acepto unos, nego otros y manifesto que otro tanto eran apreciaciones subjetivas del'demandante. 2.3.2. En cuanto al valor reconocido en el acta de liquidacion unilateral, indico que su calculo obedecio al porcentaje de ejecucion del contrato -75%-, que fue acordado Raditado:05()01-23-3]-000-2()0?02996 01 (57379J nemandante: ADA S.A. k} 2 Fl. 114 y 115, C. 1.
La providencta no contiene fecha determinada. 3 Fl. 117 y 118, C. 1. 4 Fl. 1 a 12. C. 2. 6 3. Alegatos de conclusion 3.4. El Ministerio Publico guardo silencio. Finalmente, tras hacer mencion a las excepciones propuestas, a las pruebas allegadas al proceso y despues de reiterar en gran medida los argumentos expuestos en la demanda, indico que las pretensiones estan Hamadas a prosperar. 3.2.
La sociedad demandante® empezo por senalar que a traves de su demanda pretende "se declare que dicha entidad [se refiere a la demandada] incumplio de manera deliberada sin justificacion jurldica” el contrato, A este efecto, reitero que la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia liquido unilateralmente el negocio jurldico, Io que configure un incumplimiento contractual. 3.1.
Mediante auto del 8 de agosto de 2013® se corrio traslado a las partes y al Ministerio Publico para alegar de conclusion y presentar concepto, respectivamente. por "el Gerente del proyecto ADA y e! equipo inten/entor de la DSSA [ ] Io cual es ratificado por la sociedad ADA a traves de oficio 118494 del 7 de junio de 2005". Raditado: 05001-23-31 000-2007 02996-01 CSySTy ) Demandante: ADA S.A. 3.3.
La parte demandada^ insistio en los argumentos expuestos en la contestacion de la demanda. 5 FI. 707, C. 2. 6 Fl. 708 a 726, C. 2. ’ Fl. 727 a 730, C. Ppal. 2.3.3. Finalmente, formulo como excepciones las que denomino; (i) "CUMPLIMIENTO POR PARTE DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - DIRECCION SECCIONAL”, frente a Io cual indico que la demandada cumplio con las obligaciones a su cargo;
(ii) “INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES”, pues no resulta posible cuestionar un acto administrative de liquidacion unilateral "mediante un incumplimiento contractual'-, (iii) "CADUCIDAD”, sobre la base de entender que el termino para incoar la demanda era de cuatro meses contados a partir de la notificacion del acto de liquidacion unilateral; y (iii) la generica. 1 4.
Sentencia de primera instancia A este respecto, expresamente manifesto que: t 4.3. Sobre este particular, resalto que una vez liquidado unilateralmente el contrato unicamente resulta posible alegar el incumplimiento del negocio juridico “a fraves de la censure de la legalidad del acto administrative que contiene esa manifestacion de voluntad de la administracion publica I ] a/ contratista no le es viable invocar como pretension autonoma el incumplimiento, sino que es necesario que se solicite y acredite la nulidad del acto administrative correspondiente, so pena de que la accion devenga improcedente porineptitud formal de la misma". 4.2.
Como sustento de su decision el a quo, luego de referirse a las pretensiones, hechos y argumentos expuestos en la demanda, sostuvo que la parte actora atribuyo los perjuicios que supuestamente le fueron ocasionados al incumplimiento del contrato con ocasion de la liquidacion unilateral. 4.4. A partir de Io anterior, concluyo que, comoquiera que la parte actora no solicito la nulidad de la Resolucion n.® 9721del 17 de agosto de 2005 ni de su confirmatoria, esto es, de la Resolucion n.® 11987 del 26 de septiembre de 2005, sino que, por el contrarra, a Io largo del proceso “reitero expresamente que Io pretendido a traves de la accion de controversias contractuales de la referenda, era la declaratoiia de incumplimiento del contrato", se configure la ineptitud sustantiva de la demanda y, portanto, profirib un fallo inhibitorio. es Clare que la parte actora atribuyo los perjuicios que estima le fueron ocasionados, al incumplimiento contractual que a su Juicio represento la liquidacion unilateral del contrato, no obstante Io cual, omitid censurar la legalidad del acto administrative que contiene tai manifestacion de voluntad de la administracion y acorde con la jurisprudencia que se acaba de resenar, una vez media el acto de liquidacion unilateral, la unica forma de controvertir aspectos relacionados con la celebracion o ejecucion del contrato estatal, es mediante el levantamiento del velo Raditado:05(J()l-23-31-000-2{)t)7-02996 01 (57379) Demandante: ADA S.A. 4.1.
Mediante sentencia del 14 de noviembre de 2014®, el Tribunal Administrative de Antioquia, al encontrar configurada la ineptitud sustantiva de la demanda, se inhibib para fallar el fondo de la controversia. 8 Fl. 733 a 740, C. Ppal. 8 5. Recurso de apelacion 6. Actuacion en segunda instancia 5.1.3. Ademas, indico que el Tribunal no dio prevalencia a los sustancial sobre Io formal, pues en el proceso se demostro "que la entidad demandada incumplio de manera deliberada sin justificacion juridica que Io ampare el contrato al liquidatio unilateralmente", para la cual transcribio los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusion de primera instancia. Mediante providencia del 5 de octubre de 2016^^ se corrio traslado a las partes y al Ministerio Publico para alegar de conclusion y presentar concepto, respectivamente. 6.1.1 En su recurso la parte actora solicito revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. de legalidad de que goza la decision que la contiene, circunstancia que no fue obsen/ada en el asunto de marras, y de la cual deviene como consecuencia, la ineptitud sustantiva de la demanda"..
Radicado: 0500'1 -23 31-000-2007 02996-01 (57379) Dcmandaiire: ADA S.A. 5.1. El demandante interpuso recurso de apelacion^ el cual fue concedido el 5 de mayo de 2015''° y admitido el 21 de julio de 2016’''. 9 Fl. 741 a 763 y 768, C. Ppal. Fl. 769, C. Ppal. Fl. 773, C. Ppal. ' ’2 Fl. 785, C. Ppal. 5.1.2. Manifesto que el Tribunal interpreto de forma errada el articulo 87 del CCA "al pretender separarlos actos administrativosproferidos dentro del contrato", para Io cual aludio a la teorla de los actos separables del contrato.
A este efecto, precise que se le exigio un requisite que no esta previsto en la Ley, cual es demandar expresamente la nulidad del acto administrative que liquido unilateralmente el contrato.. Segun adujo, en virtud de la norma aludida "basta con demandar el contrato para que se entienda que los efectos se comunican a todos y cada uno de los actos administrativos que se hubiesen profeiido durante la vigencla del mismo". f ‘•I 9 6.2.
La sociedad demandante y el Ministerio Publico guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES I 1. Jurisdiccion y competencia La jurisdiccion administrative, como guardian del orden juridico, conoce de las controversias cuya causa sea la actividad de las entidades publicas y de las personas privadas que desempenan funciones propias de los distintos organos del Estado, de conformidad con el articulo 82 C.C.A., modificado por el articulo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el articulo 1° de la Ley 1107 de 2006^^, vigente a la fecha de presentacion de la demanda. > Radicado: 05001-23-31-000-2007-02996-01.(57379) Demandante: ADA S.A. Para resolver el recurso de apelacion interpuesto por la parte demandante, la Sala analizara los siguientes aspectos: (1) jurisdiccion y competencia;
(2) accion procedente; (3) legitimacion en la causa; (4) caducidad; (5) problems juridico; (6) hechos probados; (7) solucion al problems juridico; (7.1.) hechos probados (7.2.) regimen juridico del contrato; (7.3.) la liquidacion det contrato; (7.4.) caso concreto; y (8) costas. 6.1. La demandada^^ indicoque no incumplioel contrato de prestacion de servicios n.® PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004 y refirio que la parte actors no demando el acto administrative de liquidacion unilateral, razon por la cual le estaria vedado al juez estudiar su legalidad, pues de Io contrario se estaria desconociendo el principio de congruencia. ’3 Fl. 786 a 788, C. Ppal.
"Articulo 1 ’. El articulo 82 del Cddigo Contencioso Administrativo modificado por el articulo 30 de la Ley 446 de 1998, quedarla asi: "Articulo 82. Objeto de la jurisdicaon de Io contencioso administrativo. La jurisdiccion de Io contencioso administrativo esta instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades publicas incluidas las sociedades de economia mixta con capital publico superior al 50% y de las personas privadas que desempenen funciones propias de los distintos Organos del Estado.
Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y losjuzgados administrativos de conformidad con la Constitucion y la ley. Esta jurisdiccion podr^ juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos politicos o de Gobierno. La jurisdiccion de Io contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policia regulados especialmente por la ley.
Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judi catura y de los Consejos Seccionales de la Judicature, no tendran control jurisdiccional". 10 Radicado: 05001 23-31-000-2007-02996-01 (57379} Dernandante: ADA S.A. Por su parte, el Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apetacion interpuesto contra la sentencia del 14 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrative de Antioquia, dada la vocacion de doble instancia del proceso, teniendo en cuenta que la cuantia para el ano 2007’® supera los 500 SMLMV, de conformidad con Io establecido en los articulos 129’®, 132-5^° y 181^’ del C.C.A., vigentes a la fecha de presentacion de la demanda.
El presente litigio versa sobre el incumplimiento del contrato n.® PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004, celebrado por la Direccidn Seccional de Salud del Departamento de Antioquia -hoy Secretaria Seccional de Salud y Proteccion Social de Antioquia-, a proposito de Io cual conviene resaltar que la Jurisdiccion de Io Contencioso Administrative es la competente para decidir las controversies en las que dicha entidad sea parte, comoquiera que ostenta la calidad de entidad publica, de conformidad con el Decreto Ordenanza 2575 del 14 de octubre de 2008’®, modificado por el Decreto Ordenanza 29 de 2010^^'1^. ■= “Por medio del cual se determina la estructura organica de la Administracidn Departamental del Orden Central, se definen las dependencias que conforman los organismos y se senaian sus funciones".
"Por medio del cual se modified la Ordenanza 12 del at^o 2008 y el Decreto Ordenanza 2575 de 2008' [ ] “Articulo Tercero. La Direccidn Seccional de Salud de Antioquia, pasara a denominarse SECRETARIA SECCIONAL DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL DE ANTIOQUIA”. Informacion tomada en https;//www.dssa.gov.co y ht1ps7/antioquia.gov.co. Para el afto 2007 el valor del salario minimo legal mensual vigente era de $433,700.
Informacidn obtenida de la p^gina oficial del Banco de la Republica de Colombia https://www.banrep.gov.co/es/salanos. Para este aro, el tope correspondiente a los 500 SMLMV equivaKa a $216,850,000. En este caso, la cuantia de la demanda se estimo en un monto de $272,799,354,65. “Articulo 129 Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de Io Contencioso Administrative conocers en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnacidn, asi como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelacidn o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concede el extraordinario de revlsidn".
“Articulo 132. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tnbunales Administrativos conoceran en primera instancia de los siguientes asuntos [ ] 5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos Prdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios publicos domiciliarios, cuando su finalidad este vinculada directamente a la prestacidn del servicio, cuando la cuantia exceda de quinientos (500) salaries minimos legales mensuales”.
“Articulo 181.Apelaci6n. Son apelableslas sentencias de primera instancia de los Tribunales [ ]” 11 2. Accion procedente I 3. Legitimacion en la causa De acuerdo con el articulo 87 del Codigo Contencioso Administrativo, subrogado por el articulo 32 de la Ley 446 de 1998, la accion contractual es el mecanismo procesal idoneo para acceder ante el juez en procure de obtener una decision de fondo frente a cualquier controversia derivada del negocio juridico estatal.
Es as! como, resulta procedente utilizer esta herramienta procesal para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecucion y liquidacion del contrato estatal, as! como tambien la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del desarrolfo de este. Asl, puede cualquiera de las partes solicitar; (i) que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal;
(ii) que se began las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; (iii) que se ordene su revision; (iv) que se declare su' incumplimiento; (iv) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y (v) que se began otras declaraciones y condenas; no obstante, en virtud de lia ley, el Ministerio Publico o cualquier tercero que acredite un interes directo pueden pedir que se declare la nulidad absolute del contrato.
Bajo el anterior contexto, en el presente caso la accion contractual ejercida por la parte demandante es adecuada, por cuanto en el libelo introductorio se pretende que se declare el incumplimiento del contrato n.® PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004, suscrito por la Direccion Seccional de Salud del departamento de Antioquia - hoy Direccion Seccional de Salud y Proteccion Social de Antioquia- y Ada Computadora Ltda. -hoy ADA S.A,- y se solicita la correspondiente indemnizacion de perjuicios.
De conformidad con Io establecido en el articulo 87^2 del Codigo Contencioso Administrath/o, subrogado por el articulo 32 de la Ley 446 de 1998, segun el cual la legitimacion en la causa por activa en las acciones contractuales se encuentra, en principio, en cabeza de las partes del contrato, la Sala concluye que la Direccion •-■'I Radicado: 05001-23-3'1 000 200? 02996-01 (57379] Dcrnandante: ADA S.A. 22“ARTICULO
87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrd pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revision, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas 12 4.
Caducidad Seccional de Salud del Departamento de Antioquia -hoy Direccion Seccional de Salud y Proteccion Social de Antioquia- y Ada Computadora Ltda. -hoy ADA S.A.-, poseen el interes juridico que se debate en el sub examine y estan legitimadas en la causa por active y por pasiva, respectivamente, toda vez que son los extremes del negocio juridico -contrato de prestacion de servicios n.® PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004- que suscita la controversia objeto de examen en sede judicial.
Radicado;05001-23-31-000-2007-()2996-01 (57379) Demandante: ADA S.A. Comoquiera que la parte demandante pretende que se declare el incumplimiento del contrato n.® PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004, cuyo regimen es el previsto en la Ley 80 de 1993 (F.J. 7.1.) y requeria de liquidacion por ser de tracto sucesivo^^, pues su ejecucion se prolongo en el tiempo, como en efecto da cuenta la forma en la que se estipulo su pago, las diferentes fases que se contemplaron para su ejecucion y las obligaciones asumidas por las partes (hecho probado 6.5.), la Sala abordara el examen de caducidad teniendo en cuenta para ello el plazo previsto en el literal d) del numeral 10 del articulo 136 del CCA, aplicable al caso concreto en virtud de lo.dispuesto en el articulo 40 de la Ley 153 de 1887^4 gegCm el cual en los Ley 80 de 1993.
"ARTlCULO
60. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUlDAClCN. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecucidn o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los dem^s que Io requieran, serin objeto de liquidacion de comiin acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuari dentro del tirmino fijado en el pliego de coiidiciones o tirminos de referenda o, en su defecto, a mis tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalizacidn del contrato o a la expedicidn del acto administrativo que ordene la terminacidn, o a la fecha del acuerdo que la disponga [ ] ARTlCULO
61. DE LA LIQUIDACION UNILATERAL. Si el contratista no se presenta a la liquidacidn 0 las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma. seri practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptari por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposicidn". 2‘‘ Segun el articulo 40 de la Ley 153 de 1887, que fue modificado por el articulo 624 del CGP, los tferminos que hubieren empezado a correr se deben regir por las normas vigentes para el momento en que estos iniciaron a correr.
Al respecto, el Consejo de Estado, Seccibn Tercera en auto del 24 de abril de 2017 dentro del expediente Rad.: 50602, indred Io siguiente: "En punto de la aplicacidn del articulo 40 de la Ley 153 de 1887, para la determinacidn de la regia de caducidad cuando se presentan conflictos entre normas que, en principio, regulan la misma situacidn, esta Corporacidn puntualizd [ ] la Sala considera que el 40 debe aplicarse para definir el conflicto en el tiempo respecto de la aplicacidn de normas sobre caducidad, en tanto se trate de tirminos que ya hubieren empezado a correr sin que haya iniciado el respective proceso.
En efecto. cuando el articulo 40 ibidem se refiere a las leyes concernientes a la sustanciacidn y ritualidad de losjuicios, esti haciendo mencidn a las normas procesales, entre otras, a las normas de caducidad que. tai y como Io indica dicha norma, son de aplicacidn inmediata. Teniendo en cuenta Io anterior, se modified Io dicho por la Sala en la providencla del 27 de mayo de 2005. en los tdrminos de este proveldo, de manera que. en todo contrato se entenderdn incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebracidn salvo cuando se trate de leyes concernientes al mode de reclamar en Juicio los 13 I 5.
Problema jiundico 6. Hechos probados t La Sala procedera a establecer cuales son los hechos probados que resultan relevantes para decidir la controversia sometida a juicio. Para tai efecto, se analizaran los documentos aportados en copia simple, siempre que no hayan sido tachados de falsedad por alguna de las partes o exista alguna disposicion que haga exigible el requisite de las copies autenticas o de una determinada copia, de contratos que requieran de liquidacion y esta sea efectuada unilateralmente por la administracion, el termino de caducidad sera de dos (2) anos contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.
De acuerdo con Io anterior, en el sub judice se advierte que el derecho de accionar se ejercio en tiempo, esto es, dentro de los dos (2) anos contados desde la firmeza del acto de liquidacion, pues la decision administrative de liquidacion unilateral del contrato, de conformidad con Io previsto en el articulo 62 del CCA^®, quedo en firme el 29 de septiembre de 2005, fecha en la que se notified la Resolucidn n.® 11987 del 26 de septiembre de 2005, y la demanda se promovid el 21 de septiembre de 2007^®, es decir, dentro del termino preclusivo establecido en la Ley.
Teniendo en cuenta los cargos expuestos en el recurso de apelacidn, la Sala se ve obligada a determiner si en el asunto sub judice se configurd la ineptitud sustentive de la demanda. Radicado: 05001-23-31-000-2007-02996-01 (57379) Dernandanre: ADA S.A. derechos que resultaren del mismo, entre las cuales se consideran incluidas las normas que establecen t^rmlnos de caducidadpara el ejercicio de las acciones, que parser de car^cterprocesai, son de aplicacidn inmediata.
En este orden de ideas, se tiene que la norma de caducidad aplicable deberd ser la vigente al momenta en que ya hubieren empezado a correr los terminos contemplados en normas legales anteriores, las cuales se aplicardn de manera preferente”. Decreto 01 de 1984. "ARTiCULO 62. Los ados adminlstrativos quedardn en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningun recurso. 2.
Cuando los recursos inteqjuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos. o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perencidn, o cuando se acepten los desistimlentos". 26 Fl. 98 a 112, C. 1. 14 6.2. Esta probado que en el mencionado proceso de seleccion se presentd el oferente Ada Computadora Ltda., segunda cuenta copia simple del acta de cierre^^. 6.3.
Se acredito que el 4 de junio de 2004, la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia dio a conocer el informe de evaluacion, en el que se En el numeral 4 del pliego, atinente a las especificaciones tecnicas y funcionales del software, se establecieron los aspectos mlnimos que debia cumplirel sistema, tales como: (i) la base tecnologica sobre la cual se debia implementar;
(ii) los requerimientos generales; (iii) los estandares para entrada de datos; (iv) la navegacion; (v) los comandos; (vi) las rutinas para importar y exportar datos; (vii) la seguridad y administracion del sistema; (viii) la documentacion y programas; y (ix) los requerimientos de informacion por area. 6.1. Se probo que, por medio de la Resolucion n.® 3011 del 11 de mayo de 2004, el Departamento de Antioquia ordeno la apertura de un proceso de seleccion para contratar el desarroilo del software necesario para automatizar las areas de Vigilancia y Control, Salud Publica, Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Direccion Seccional de Salud de Antioquia -DSSA-, segun da cuenta copia simple del acto administrative^® y del pliego de condiciones^^. conformidad con Io dispuesto por esta Corporacion en sentencia de unificacion del 28 de agosto de 2013^^.
Radicado: 05001-23-31 000-2007-02996-01 (57379} Demandahte: ADA S.A. 2^ “En este sentencia la Corporacion manifesto que,..] Debe precisarse que la copia simple de las pruebas que componen el acervo del proceso penal, en especial las diligencias adelantadas por las demandadas, pueden ser valoradas toda vez que los medios probatorios obrantes fueron practicados con audiencia de la demandada, y solicitados como prueba traslada por la parte demandante, peticldn que fue coadyuvada por las demandadas, surti^ndose asi el principio de contradiccldn [ ] En consideracidn a Io anterior y a pesar de que no se cumplib con el requisito de autenticacibn de la copia previsto en el articulo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantia del derecho de acceso a la justicia consagrado en los articulos 228 y 229 de la Constitucibn Politica, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer Io que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como to es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nacibn que. adembs, aceptb el hecho aducido con el mismo en la contestacibn de la demanda".
Fl. 112 y 113, C. 2. 29 Fl. 60 a 108, C. 2. 20 Fl. 128 y 129, C. 2. 15 Con relacion al pago, en la clausula cuarta del contrato quedo establecldo que el valor seria de $348,000,000, los cuales se pagarian de la sigulente manera; recomendo adjudicar el proceso de seleccion a la socledad Ada Computadora Ltda., pues segun se indico en el informe dicho proponente cumplio con todos los requisitos financieros, tecnicos y jurldicos, segun da cuenta copia simple del informe de evaluacion y de sus anexos^V “For Asesona y Asistencia Tecnica, inspeccion y vigilancia: Treinta y cinco millones ciento noventa y un diez mil pesos ($35.191.010), a la entrega del documento de analisls de requeiimientos de informacion del modulo de vigilancia y control; la suma de Dieciseis millones seiscientos diecisiete mil novecientos setenta y ocho esos ($16,617,978), a la entrega del diseno del modulo de vigilancia y control; la suma de Dieciseis millones seiscientos diecisiete mil novecientos sesenta y ocho pesos ($16,617,978), a la entrega de las pruebas del modulo de Vigilancia y Control; la suma de Dieciseis millones seiscientos diecisiete mil novecientos sesenta y ocho pesos ($16,617,978), a la entrega, puesta en marcha incluida la capacitacion del modulo de vigilancia y control.
For sistema General de Farticipacion -MANA; La suma de Treinta y cuatro millones doscientos trece mil cuatrocientos ochenta y tres pesos ($34,213,483) a la entrega de las pruebas del modulo de Seguridad Alimentaria y Nutricional; Diecinueve millones quinientos cincuenta mil sesenta y un pesos ($19,550,561) a la entrega, puesta en marcha incluida la capacitacion del modulo de Seguridad Alimentaha y Nutricional;
For sistema General de Farticipacion - Salud Fublica: Cincuenta RadK;.ido;050()l-23-31-000-2007-02996-()l (57379) DemandiUil'f!: ADA S.A. 6.4. Quedo probado que mediante Resolucion n.°4563 del 15 de junio de 2004, la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia adjudico el proceso de seleccion al proponente Ada Computadora Ltda., segun da cuenta copia simple del acto administrative de adjudicacion^^ 6.5.
Consta que el 28 de julio de 2004, la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia y la socledad Ada Computadora Ltda. celebraron el “contrato de prestacion de servicios n.° FRS-028-2004”, el cual tuvo por objeto “desarrollar el software necesaiio para automatizar las areas de Vigilancia y Control, Salud Fublica, Seguridad Alimentaria y Nutricional de la DSSA, de acuerdo con las especificaciones dadas en los terminos de referenda", segun da cuenta copia simple del contrato que reposa en el plenario^^. 3’ Fl. 130 a 137, c. 2. 32 Fl. 138 y 139, C. 2. 33 Fl. 61 a 66, C. 1 y 37 a 42, C. 2. 16 y un millones ochocientos ocho mil novecientos ochenta y nueve pesos ($51,808,989) a la entrega del documentos de analisis de requerimientos de informacion del modulo de Salud Publica;
Sesenta y ocho millones cuatrocientos veintiseis mil novecientos sesenta y seis ($68,426,966) a la entrega del diseho del modulo de Salud Publica; Treinta y nueve millones ciento un mil ciento veinticinco pesos ($39,101,125) a la entrega de las pruebas de los componentes de Vigilancla Epidemiologica -SVIGILA y estadisticas vitales; Veintiseis millones trescientos noventa y tres mil doscientos cincuenta y ocho pesos ($26,393,258) a la entrega de las pruebas del resto de componentes de Salud Publica;
Veintitres millones cuatrocientos sesenta mil seiscientos setenta y cuatro pesos ($23,460,674) a la entrega, puesta en marcha incluida la capacitacion del modulo de Salud Publica y suscrita el acta de recibo a entera satisfaccion del software por parte de las Direcciones de Vigilancia y Control, Salud Publica, Despacho y Gerencla de Seguridad Alimentaria y Nutiicional, una vez concluido el montaje de los modulos de informacion Io cual incluye: ajustes al software, instalacidn y configuracion de la base de dates, cada de los datos migrados cuando sea necesario, realizacion del paralelo de dos (2) meses si se estima pertinente por parte del equipo llder del proyecto, capacitacion, entrega de manuales y programas fuentes y ejecutables, previa presentacion de cuenta de cobro acompahada de certificado expedido por el interventor.” Radicado: 05001-23- 31-000-20()7-02996-01 (57379) Demandante;
ADzA S.A, En la clausula sexta del contrato, quedaron previstas las obligaciones a cargo del contratista, que fueron, entre otras, las siguientes: (i) cumpiir los requerimientos tecnicos establecidos en el pliego de condiciones y en la propuesta presentada; (ii) efectuar reconocimiento de los modulos a desarrollar; (iii) informar acerca de los requerimientos de hardware, software y comunicaciones;
(iv) entregar instalados y configurados los modulos contratados en el servidorque la Direccion Seccional de Salud de Antioquia disponga; (v) entregar los programas fuentes e instaladores; (vi) entregar los programas fuentes e instaladores correspondientes a modulos de la, direccion seccional de salud de Antioquia y otros actores del sistema general de salud que se requiera, con sus respectivas licencias y manuales una vez sea entregado cada modulo y en caso de existir algun cambio durante la garantia, estos deben actualizarse;
(vii) realizar las “modificaciones a los sistemas de informacion cuando se presenten cambios en la legislacion colombiana o internacional que afecten durante el tiempo de ejecucion y garantia del contrato”, (viii) al finalizar el proyecto, entregar la documentacion del sistema en medio fisico y magnetico con el contenido especificado por las partes;
(ix) realizar las modificaciones a los sistemas de informacion "cuando se presenten cambios en la legislacion colombiana o internacional que los afecten durante el tiempo de ejecucion y garantia del contrato que comienza a partir del acta de recibo a satisfaccion de todo el sistema"; (x) disenar el plan de capacitacion y capacitar a los usuarios y personal I® 17 6.6.
Esta acreditado que el 24 de junio de 2005 las partes terminaron de mutuo acuerdo el contrato, segun da cuenta copia simple del acuerdo de terminaclon bilateraP'*. 6.7. Se probo que la Direcclon Seccional de Salud del Departamento de Antioquia adelanto las actuaciones respectivas para liquidar bilateralmente el mencionado negocio juridico, pero el contratista se abstuvo de firmer el acta de liquidacion, segun da cuenta copia simple del memorando 5135 del 3 de agosto de 2005 y del proyecto de acta de liquidacion bilateraP® Radicado: 05001-23-31-000-2007-02996-01 (57379) Demandante: ADA S.A. Igualmente, de acuerdo con Io previsto en la clausula decimocuarta denominada “TITULARIDAD DE DERECHOS DE AUTOR (DERECHOS INTELECTUALES DEL SORFWAR (sic)/; las partes estipularon que el codigo fuente y los derechos patrimoniales del sistema que se deriven de la ejecucion del contrato seran "de propiedad exclusiva del Departamento de Antioquia - Direccion Seccional de Salud y los derechos morales seran propiedad del proponente”. «FI. 67, C. 1 y36, C. 2. 35 Fl. 30 a 34, C. 2.
Por su parte, en la clausula septima del contrato, se establecieron las obligaciones de la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia, a saber: (i) participar en las actividades necesarias para el levantamiento de las especificaciones, pruebas de los modules, capacitacion y demas que se requieran para el logro del objeto del contrato: (ii) pagar el valor del contrato en la forma convenida;
(iii)-revisar y aprobar el programa de capacitacion; (iv) designer un lider por cada una de las areas involucradas; y (v) considerar las observaciones realizadas por el interventor. de sistemas en cada modulo para el manejo de la informacion correspondiente, gestionando la logistica necesaria para garantizar el exito de la capacitacion;
(xi) “entregar documentos y copies de las presentaciones con el fin de facilitar la replicacion a otros usuarios o administradores delsistema”', y (xii) llevar una relacion de las personas capacitadas y evaluarlos, entre otras prestaciones consignadas en el negocio juridico pactado entre las partes. \A.^3^ 18 7. Solucion ai problema juridico I 7.1.
Regimen juridico del contrato n.° PRS-028-2004 del 28 de Julio de 2004 Antes de resolver el problema juridico planteado, conviene referirse brevemente acerca del regimen del contrato objeto de examen y de la liquidacion del contrato. 6.9. Se probo que el 24 de agosto de 2005, el contratista interpuso recurso de reposicion contra la anterior decision, segun da cuenta copia simple del recurso^^.
Radicado: 05001 23 31-000 2()()7-S)2996-()l (57379) nemandante: ADA S.A, 6.8. Consta que por medio de la Resolucion n.° ^121 del 17 de agosto de 2005, la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia liquido unilateralmente el contrato n.° PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004^^ decision que fue notificada personalmente al contratista el 18 de agosto de 2005, segun da cuenta copia simple del acto administrative^^. 6.10.
Esta acreditado que, por medio de la Resolucion n. septiembre de 2005, la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia resolvio el recurso de reposicion, confirmando en su integridad la Resolucion n.® 9727 del 17 de agosto de 2005^^, decision que fue notificada personalmente al contratista el 29 de septiembre de 2005, segun da cuenta copia simple del acto administrative'’^. 36 Fl. 3 a 5, C. 1 y 27 a 29, C. 2. 3^ Fl. 5 reverse, C. 1 y 29 reverse, C. 2. 36 Fl. 15 a 17, C. 1 y 23 a 26, C. 2. 39 Fl. 6a 11, C. 1 y 17a22, C. 2.
Fl-11 reverse, C. 1 y 22 reverse, C. 2. Observa la Sala que el contrato materia de la controversia, celebrado por la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia -hoy Secretaria Seccional de Salud y Proteccion Social de Antioquia, fue suscrito el 28 de julio de 2004, por Io que su regimen juridico sustancial es el previsto en la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratacion de la Administracion vigente al tiempo de su ® 11987 del 26 de 19 7.2.
De la liquidacion del contrato - normas vigentes para el case concreto- celebracion^"'. Por tanto, este sera el marco normative bajo el cual se abordara el analisis de las pretensiones de la demanda. La jurisprudencia de esta Corporacion de mode uniforme y reiterado ha sostenido que la liquidacion del contrato corresponde a una etapa posterior a su terminacion, que tiene por finalidad conocer en que estado quedb la ejecucion de las prestaciones a cargo de las partes, establecer el resultado final del contrato y determinar el balance economico de la relacion contractual, definiendo quien le debe a quien y cuanto'’^.
Por su parte, el Estatuto General de Contratacion de la Administracion Publica establlece la obligacion de iiquidar los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecucion o cumplimiento se prolongue en el tiempo y aquellos que Io requieran, y dispone que las partes deben, en principio, efectuar dicha liquidacion de mutuo acuerdo, conviniendo a dicho efecto..) tos ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya tugar", debiendo constar en el acta de liquidacion “( ) los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para porter fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”.
Raclitado: 05001 23 31-000-2007-02^96-01 1'57379] Demandante: ADA S.A, Lo anterior, de conformidad con el articulo 38 de la Ley 153 de 1887, segun el cual en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebracion, salvo las concernientes al mode de reclamar en juicio los derechos del contrato y las que senalan penas para el caso de infraccion de io estipulado.
En este ultimo evento, la infraccion sera castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido la infraccion. ^2 Al respecto, por ejempio, en Sentencia del 20 de noviembre de 2008, expediente 17031, se lee; "La liquidacion del contrato es una actuacidn administrative posterior a la culminacidn de su plazo de ejecucldn o a la declaratoria de terminacidn unilateral o caducidad (articulos 17 y 18 de la Ley 80 de 1993), que tiene por objeto definir c6mo quedo la realizacidn de las prestaciones mutuas a las que se comprometieron las partes; efectuar un balance de las cuentas y pagos para establecer qui6n le debe a quien y cuanto; proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar; declararse a paz y saivo de las obligaciones o derechos a cargo de las mismas, y finiquitar asl el vinculo contractual.
La liquidacidn procede y es necesaria en los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecucidn o cumplimiento se protonga en el tiempo y los demds que lo requieran, y puede realizarse por mutuo acuerdo entre las partes, esto es, voluntaria o bilateralmente, o directamente por la Administracion, esto es, unilateralmente, o por el Juez por via de accidn, esto es judicialmente.
S6lo a falta de acuerdo entre los contratantes sobre la liquidacidn del contrato, nace la corhpetencia material de la Administracidn para efectuarla en forma unilateral, y si esta no la hace, puede acudirse ante el juez del contrato, quien deberd definir las prestaciones mutuas entre los contratantes”. I hh i - 20 [ ] A partir de las normas anteriores, resulta claro que respecto de determinados contratos (“/os de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecucion o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demas que Io requieran") la liquidacion es una obligacion a cargo de las partes que emana de la ley, sin perjuicio, claro esta, que en otro tipo de negocios jurldicos los contratantes, en ejercicio de su autonomia de la voluntad, acuerden la liquidacion del contrato con el fin de establecer las acreencias o saldos pendientes y determinar el resultado final de sus derechos y obligaciones.
En efecto. los articulos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, antes de la modificacion introducida por la Ley 1150 de 2007, vigentes al momento de la celebracion del contrato sometido a juicio, establecian que: ARTiCULO
61. DE LA LIQUIDACION UNILATERAL. Si el contratista no se presents a la liquidacion o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, sera practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptara por acto administrative motivado susceptible del recurso de reposicidn". Radit'ado: 05001-23-31-000-2007-02996-01 (57379] Demandante: ADA S.A. ‘ARTICULO
60. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACION. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecucion o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demas que Io requieran, seran objeto de liquidacion de comun acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuara dentro del termino fijado en el pliego de condiciones o terminos de referenda o, en su defecto, a mas tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalizacidn del contrato o a la expedicion det acto administrative que ordene la terminaclon, o a la fecha del acuerdo que la disponga. 1*1 '1 iSffk - Ahora bien, prescribia el articulo 60 de la Ley 80 de 1993, vigente para la epoca de los hechos, que el plazo para realizar la liquidacion voluntaria o de mutuo acuerdo del contrato era el que los contratantes tenian a bien acordar, siendo solo a falta de estipulacion que, de modo supletivo, el termino seria de cuatro (4) meses contados a partir de la finalizacidn del plazo de ejecucion del contrato.
A su turno, el articulo 44 de la Ley 446 de 1998, que modified el literal d) numeral 10 del articulo 136 del CCA, determind que al vencimiento del plazo convencional o legal para la liquidacion bilateral, la entidad contaba con un termino de dos (2) meses para efectuar la liquidacidn de forma unilateral. Finalizados estos plazos sin que se hubiere efectuado la liquidacidn, las partes no obstante quedaban habilitadas para t Ml 21 j En este orden de ideas, al amparo de la norma referida, se advierte que la ley previo distintos procedimientos para la liquidacion del contrato estatal, a saber: (i) la liquidacidn voluntaria o de comun acuerdo entre las partes contratantes, que ha de realizarse dentro del termino fijado en el pliego de condiciones o el acordado en el contrato y, a falta de esta estipulacion, en el termino de cuatro (4) meses contados a partir de la finalizacion del plazo de ejecucion contractual;
(ii) la liquidacion unilateral efectuada por la Administracion, la cual tiene lugar cuando el contratista no concurre a la liquidacidn de comun acuerdo o esta no se intenta o fracasa, evento en el cual “la entidad tendra la facultad de liquidar en forma unilateral" el contrato mediante acto administrative con caracter ejecutivo y ejecutorio, disponiendo para ello de un termino de dos (2) meses, contados a partir del vencimiento del plazo convenido por las partes para practicar la liquidacidn bilateral 0, en su defecto, de los cuatro (4) meses siguientes previstos en la ley para efectuar la liquidacidn voluntaria o de comun acuerdo; y (iii) la liquidacidn por via judicial, a propdsito de la cual se tiene que si la administracidn no liquida el contrato durante los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del establecido supletivamente en la ley, el interesado puede acudir al juez del contrato, quien debera definir las prestaciones mutuas entre los contratantes, para Io cual cuenta con el termino de caducidad de la accidn contractual.
En este orden, resulta claro que la finalizacion del plazo de ejecucidn del contrato marca el inicio de la etapa de liquidacidn del contrato estatal, comenzando a correr el termino para que la misma tenga lugar de mutuo acuerdo, cuando las partes no hubieren convenido el plazo para llevar a cabo la liquidacidn de manera bilateral. En caso contrario, esto es, habiendose estipulado un termino para la liquidacidn voluntaria, habra de estarse a Io pactado por los contratantes, quienes, en el marco de su autonomia de la voluntad, podran convenir que la fase de liquidacidn inicie al vencimiento del plazo de ejecucidn contractual o en un momento posterior, y dicha estipulacidn negocial constituira ley para los contratantes, siendo a partir de este momento que surge para las partes la obligacidn de concurrir a la etapa de liquidacidn con miras a verificar el cumplimiento de sus obligaciones reciprocas, realizar un balance de las cuentas y arribar a un acuerdo respecto de las liquidar bilateral o unilateralmente el contrato durante el termino de caducidad de la accidn, siempre que no hubieren solicitado al juez del contrato la liquidacidn.
Radicado: 05001-23-31 000-2007-02996 01.(57379] Demandante; ADA S.A. 22 En suma, con caracter subsidiario la ley le confiere a la Administracion competencia para liquidar unilateralmente el contrato, decision que se materializa en un acto administrative con caracter ejecutivo y ejecutorio, mediante el cual la entidad podra determiner las condiciones del estado que arroja la ejecucion del contrato, "puede declararse a paz y salvo o deudora o acreedora del contratlsta, Io mismo que tiene la potestad de detemiinar, segun su apreciacion de los hechos y del derecho, todos los demas aspectos que hacen parte de la liquidacion del contrato'"^^. reclamaciones derivadas de la ejecucion contractual, incluyendo los arreglos, transacciones y conciliaciones a los que lleguen.
Ahora bien, a falta de acuerdo entre las partes, la entidad se encuentra facultada para liquidarlo en forma unilateral a traves de acto administrative. i A Raditado: 050(51-23 -ri-OOi) 2007-02996-01 CSySTO) Dcmandaiite: ADA S.A. “[L}a finalidad del procedimiento administrativo de liquidacion esta encaminada, ante todo a procurar que el contrato culmine de la misma forma en que tuvo su genesis, es decir, mediante el acuerdo de voluntades.
Para ello resulta indispensable que la entidad publica agote todos los medios a su disposicion para • procurar la participacion activa del contratista en la liquidacion [ ] si el contratista nunca tuvo conocimiento del inicio del procedimiento, bien porque no fue convocado, o bien porque se le impidio intervenir en el tramite del mismo, resulta evidente que no sera procedente ni legalmente viable el ejercicio de la prerrogativa de liquidacion unilateral, entre otras razones por la vulneracion del debido proceso.
Asi las cosas, la liquidacion unilateral es subsidiaria de la bilateral, es decir, que solamente cuando se configure alguna de las mencionadas hipotesis la Administracion se encontrara habilitada para adopter la liquidacion mediante la expedicion del acto administrativo correspondiente'*^, pues la ley le reconoce al contratista el derecho a acordar la liquidacion bilateral, de tai manera que debera ser convocado por la entidad contratante a efectos de intentar la liquidacion del contrato de mutuo acuerdo, procurando su participacion activa en la misma^^.
Al respecto, la jurisprudencia de la Seccion Tercera de esta Corporacion ha sehalado; Cfr. Consejo de Estado, Seccidn Tercera. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, Exp. 15239. Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 28 de junio de 2016 Rad • 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253) ■*5 Consejo de Estado, Seccidn Tercera.
Sentencia de 3 de octubre de 2012, Exp. 23.400. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 28 de junio de 2016 Rad ' 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253) 23 7.3. El caso concreto t En este orden de ideas, como en el presente caso quedo establecido que el 28 de julio de 2004 las partes suscribieron el contrato n.® PRS-028-2004 (hecho probado 6.5.),. que tuvo por objeto desarrollar el software necesario para automatizar las ^reas de vigilancia y control, salud publica y seguridad alimentaria y nutricion de la Direccion Seccional de Salud de! Departamento de Antioquia, resulta claro que se trata de un contrato de tracto sucesivo que en Io atinente a su liquidacion se encontraba sujeto a Io dispuesto en los articulos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, antes de las modificaciones introducidas por la Ley 1150 de 2007.
En el recurso de apelacion, la sociedad demandante indico que, comoquiera que en su demanda solicito el incumplimiento del contrato, no era necesario controvertir la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se liquidd unilateralmente el negocio juridico, pues los efectos de la declaratoria de responsabilidad contractual “se comunican a todos y cada uno de los actos administrativos que se hubiesen proferido durante la vigencia del mismo", de conformidad con el articulo 87 del CCA, a proposito de Io cual invoco la denominada teoria de los actos separables.
Radicado: 05001-23-31-000-2007-02996-01 (57379') Dernandante: ADA S,/\- A partir de Io anterior, conviene recordar que la teoria de los actos separables tuvo como proposito establecer la accion procedente para cuestionar actos administrativos precontractuales. En el fallo de primera instancia, el Tribunal se inhibio para examinar el fondo de la controversia, porque la parte actora no solicito la nulidad de la Resolucion n.® 9721 del 17 de agosto de 2004, mediante la cual se liquido unilateralmente el contrato de prestacion de servicios n.® PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004, ni de su confirmatoria, esto es, la Resolucion n.° 11987 del 26 de septiembre de 2005.
A juicio del a quo, en el presente caso no era posible declarer el incumplimiento alegado sin desvirtuar la presuncion de legalidad de los actos administrativos referidos. 24 En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdiccidn Contencioso Administrativa se aplicara la regulacion del proceso ejecutivo singular de mayor cuantia contenida en el Codigo de Procedimiento Civil".
Los actos proferidos antes de la celebracion del contrato, con ocasion de la actividad contractual, seran demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, segun el caso, dentro de los treinta (30) dias siguientes a su comunicacidn, notificacion o publicacion. La interposicion de estas acciones no interrumpira el proceso licitatorio, ni la celebracion y ejecucion del contrato.
Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podra invocarse como fundamento de nulidad absoluta det contrato. El Ministerio Publico o cualquier tercero que acredite un interes directo podra pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrative queda facultado para declararla de oficio cuando este plenamente demostrada en el proceso.
En todo caso, dicha declaraclon solo podra hacerse siempre que en el intervengan las partes contratantes o sus causahabientes. Al amparo de esta norma, los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebracion del contrato -actos separables del contrato-, como el de la adjudicacion, si bien eran pasibles de control por medio de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, una vez celebrado el contrato, debian ser objeto del control judicial mediante el ejercicio de la accion prevista en el articulo 87 del C.C.A., teniendo en cuenta para tai efecto que la ilegalidad del acto se debia soportar como fundamento de la nulidad del contrato; de otra parte, se acudla a la accion contractual para someter a juicio la validez de los actos contractuales y post contractuales, es decir, aquellos expedidos con ocasion de la ejecucion del contrato y durante el desarrollo del mismo, como por ejempio la Radicado; 05001 23-31-000-2007-02995-01 (57379) Detnan(lante:ADAS,A. “ARTICULO
87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Subrogado por el articulo 32 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Cualquiera de las partes de un contrato estatal podra pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revision, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
A este efecto, el C.C.A. previo diferentes mecanismos de acceso a la administracion de justicia, cuya eleccion dependia de la finalidad que se persiguiera en las pretensiones de la demanda, as! como de la fuente del dano del cual estas se derivan. Entre otras acciones, el articulo 87 ibidem, subrogado por el articulo 32 de la Ley 446 de 1998, vigente al memento de la presentacion de la demanda, consagro la accion de controversias contractuales, asl: 25 Asi pues, de conformidad con la jurisprudencia de esta Seccion, la teona de los actos separables surgio para individualizar los actos precontractuales de aquellos proferidos en la etapa contractual y post contractual, para efectos de su impugnacion, pues existian diferentes acclones -controversias contractuales, nulidad y nulidad y restablecimlento del derecho- a las que se acudia para controlar la actividad contractual del Estado'’®. caducldad, terminacion, modificacion, interpretacibn o liquidacion unilateral del contrato^^.
En tai sentldo, con fundamento en la teorla de los actos separables, se considero que antes de la celebracion del contrato los actos previos eran separables, pero una vez celebrado el negocio juridico aquellos se entendian incorporados a este, de tai suerte que su cuestionamiento judicial unicamente se hacla posible a traves de la accion de controversias contractuales, siempre y cuando se invocara la ilegalidad del acto administrative precontractual como fundamento de la nulidad absoluta del contrato**®.
Previas las precisiones expuestas y dejando de lado cualquier aspecto relacionado con la teoria de los actos separables, la Sala entrara a determinar si, como Io afirmb la parte recurrente, unicamente era menester demandar el incumplimiento del contrato para entender incorporada o comprendida dentro de las pretensiones de la Radicado:05001-23-31-000-20()7-02996-01 (57379) Demandante: ADA S.A. Cfr. Consejo de Estado, Seccion Tercera.
Sentencia del 24 de abril de 2017. Rad.: 41880. ‘*® Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1048 de 2001. Cfr. Consejo de Estado, Seccion Tercera. Sentencia del 31 de enero de 2019. Rad.: 57741. Bajo el anterior contexto, para la Sala resulta claro que la teoria de los actos separables aludida por la parte recurrente como argumento para que se revoque el fallo de primera instancia no resulta aplicable al caso concrete, pues la controversia sometida a juicio no guarda relacion alguna con actos administrativos precontractuales y tampoco gira en torno a la procedencia de la accion.
De hecho, tai y como quedo visto (F. J. 2), la accion contractual ejercida en el libelo introductorib fue la adecuada, aspecto frente al cual, por demas, no existio reparo alguno en la sentencia de primera instancia. 26 En tai sentido, se advierte que la inconformidad alegada por la actora y que, a su juicio, configura la responsabilidad contractual de la demandada, se centra en la discrepancia respecto del valor reconocido por la administracion.
A este respecto, demanda la impugnacion de los actos administrativos de liquidacion unilateral del contrato. Radicado: 05001-23-31-000 2007-02996 01 (57379) Dernandante: ADA S.A. Al respecto, la Sala comparte la conclusion a la que llego el Tribunal en la sentencia de primera instancia, comoquiera que en casos como el que nos ocupa no basta con demandar el incumplimiento del negocio jurldico para que prosperen las pretensiones de la demanda.
Por el contrario, es menester solicitar expresamente la declaratoria de nulidad del acto administrative de liquidacion unilateral y de su confirmatorio, so pena de la configuracion de la ineptitud sustantiva de la demanda®®*®’. 5° Cfr. Consejo de Estado, Seccion Tercera. Sentencia del 11 de octubre de 2021. Rad.60857 En esta sentencia se indteb que “para poder estudiar el comportamiento contractual de las partes, incluidos sus incumpllmientos, resulta necesario, en principio, [ ] desvirtuar la legalidad del acto administrativo de liquidacidn unilaterar. 5’ En el mlsmo sentido Cfr. Consejo de Estado, Seccibn Tercera.
Sentencia del 11 de agosto de 2010. Rad.: 16941 en la que se concluyo que: “una vez media el acto de liquidacidn unilateral, la unica forma de controvertir aspectos relacionados con la celebraci6n o ejecucidn del contrato estatal es mediante el levantamiento del velo de legalidad de que goza el acto administrativo que contiene la misma".
Descendiendo al caso concrete, se observe que en la demanda, asi como tambien en los alegatos de conclusion de primera instancia, la parte actora fue enfatica en afirmar que sus pretensiones se encaminan a declarer que la Direccion Seccional de Salud del Departamento de Antioquia incumplid el contrato de prestacion de servicios n.° PRS-028-2004 del 28 de julio de 2004, al expedir la Resolucion n.® 9721del 17 de agosto de 2005 y su confirmatoria, esto es, la Resolucion n.° 11987 del 26 de septiembre de 2005, pues el monto de dinero que le fue reconocido en estos actos a su juicio no resulta acorde con el porcentaje realmente ejecutado por el contratista, posicidn que se ve reforzada al revisar el argumento planteado por la sociedad demandante en el recurso de apelacion, en el que afirmo que tan solo se requiere solicitar el incumplimiento del contrato para que se entiendan incorporados en la demanda los actos administrativos de liquidacion unilateral, razon por la cual no es necesario demandar expresamente estos ultimos. -i '' a « / j 27 Sobre el particular, esta Seccion en sentencia del 9 de julio de 2021 manifesto Io siguiente®^: cabe destacarquedicho reconocimiento se materializo en la Resolucion n ® 9721 del 17 de agosto de 2006 y en la Resolucion n.° 11987 del 26 de septiembre de 2005, actos administrativos con caracter ejecutivo y ejecutorio por medio de los cuales se liquido unilateralmente el contrato, todo Io cual Neva a concluir que para resolver las pretensiones de incumplimiento, contrario a Io afirmado por el recurrente, era menester desvirtuar la presuncion de legalidad de dichos actos. para Io cual la sociedad demandante debio solicitar expresamente su nulidad.
Radicado; 05001-23-31-000-2007-02996-01.(57379] Demandante: ADA S,A. 52 En este mismo sentido, en Sentencia del 9 de octubre de 2014, Rad.;28881. esta Corporacidn sostuvo: “11.5. Ahora, en los terminos del articulo 61 de la Ley 80. la liquidaclon unilateral de un contrato se adopta por un acto administrative que, como tai, esta amparado por las presunciones de veracidad y legalidad que le son propias en virtud de su misma naturaleza de decisidn administrative, de manera que la unica forma de desvirtuar tai presuncidn es por medio de una sentencia judicial en la que se declare su nulidadpor alguna de las causales legalmente contempladas para ello [ ] 11.6.
En otras palabras, al medlar un acto administrativo de liquidacidn unilateral del contrato, cualquier pretension que se esgrima frente a la entidad demandada, con fundamento en el contrato objeto de tai liquidacidn, debe encauzarse dentro de una demanda contractual de impugnacidn de la decisidn administrativa, para que a travds de su estudio en el proceso contencioso administrativo se debate su legalidad o ilegalidad.
De iguai manera, la obtencidn de un fallo favorable depende, inexorablemente, de la declaratoria de nulidad del mismo pues, como es sabldo, cuando el dano que se alega tiene origen en un acto administrativo ilegal, dIcha declaratoria constituye un presupuesto obligado del restablecimiento del derecho desconocido, vulnerado o conculcado.
Mientras la nulidad no haya sido declarada, el acto administrativo de liquidaclon del contrato es viilido y conserve su legitimidad, amparado en las mencionadas presunciones y. por ende, no es posible proferir condenas que, en ultimas, implicarian desconocer Io alii determinado. 11.7. En este orden de ideas, es Importante sehalar que, en virtud de Io consagrado en el articulo 77 de la Ley 80 de 199311, la accion de controversias contractuales es la via iddnea para solicitar que se declare la nulidad del acto de liquidacidn, sin embargo, se insiste, dada la naturaleza de esta pretensidn, la parte demandante debe utilizar la configuracidn propia de las acciones impugnatorias, es decir, debe formular una demanda expresa sobre el particular ( ] 11.8.
Sin embargo, en el caso bajo analisis la Sala encuentra que, al impetrar la accidn de controversias contractuales tendiente a obtener reconocimientos derivados del contrato de interventorla n. ° 372 suscrito con la entidad demandada, la sociedad actora se abstuvo de solicitar la declaratoria de nulidad de la resolucion n.° 1676 de 26 dejunio de 2001, mediante la cual se liquidd unilateralmente dicho contrato, circunstancia que, tai como quedd expuesto, impide el estudio de pretensiones indemnizatorias que, en todo caso, tienen que ver con la definicidn de las obligaciones contractuales. [ ] 11.13.
As! las cosas, concluyela Sala que, para efectos de hacer valer las pretensiones elevadas en el marco de la presente accidn de controversias contractuales, la sociedad actora debid impugnar el acto administrativo de liquidacidn unilateral del contrato que dio origen al litigio, de modo que, al no hacerlo. su demanda results inepta. Io cual impide pronunciarse de fondo sobre Io solicitado.
En efecto, la forma en que se formularon las peticiones de la demanda que dIo origen al proceso, torna imposible resolverlas, toda vez que analizarlos supuestos incumplimientos contractuales endilgados a la entidad demandada o la invocada rupture de su equilibrio econdmico equivaldria, de hecho, a desconocer el contenido, validez y firmeza del acto administrativo de liquidacidn unilateral, que no fue demandado, en Clara vulneracidn de Io dispuesto por el articulo 66 del Cddigo Contencioso Administrativo sobre la ejecutividady ejecutoriedad de los actos administrativos 28 la demanda deberan acompanarse las pruebas que Io Ahora bien, la Sala no pasa por alto que en la demanda la parte actora hizo mencion a la Resolucion n.® 9721del 17 de agosto de 2005 y su confirmatorla, esto es, la Resoluclon n.® 11987 del 26 de septiembre de 2005 e indico que la entidad publica violo el derecho al debido proceso y que se configuro una falsa motivaclon; sin embargo, de conformidad con Io expresamente senalado por la sociedad demandante en las pretensiones y hechos de la demanda y en el recurso de Radicado:0500V23-31-000-2007-02996 01 (57379) Demandante: ADA S.A. “7.- La Sala revocara la decision de primera instancia, y en su lugar declarara probada de oficio la excepcion de ineptitud sustantiva de la demanda. porque los demandantes omitieron solicitar la nulidad del acto de liquidacion unilateral, Io cual resulta indispensable para formular pretensiones que conlleven la alteracion de Io all! establecido. [-■} 7.2.- Si los demandantes pretendlan solicitar que en una sentencia judicial se estableciera que, en vez de Io dispuesto en la liquidacion unilateral, era la entidad demandada la que les adeudaba una suma distinta, estaban obligados a solicitar la nuidad [sic] de esta resolucion. 8. - Finalmente, debe senalarse que el acto de liquidacion unilateral fue expedido y notificado antes de la presentacion de la demanda, por Io que no puede considerarse que los accionantes estuvieran en Imposibilidad de incluirlo dentro de sus pretensiones de nulidad”^. 53 Cfr. Consejo de Estado, Seccion Tercera, Sentencia del 9 de julio de 2021.
Rad.: 58602. 5-* "Articulo 137. Toda demanda ante la jurisdiccidn administrativa debera dirigirse al tribunal competente y contendra: 1. La designacion de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la accidn. ( )" 55 ■■Articulo 138. INDIVIDUALIZACiCiN DE LAS PRETENSIONES.
Subrogado por.el articulo 24 del Decreto 2304 de 1989: Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisidn. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaracidn de nulidad de un acto, deberan enunciarse dara y separadamente en la demanda. Si el acto definitive fue objeto de recursos en la via gubernativa, tambidn deberdn demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sdlo precede demandar la ultima decisidn.
Sise alega el silenclo administrativa a demuestren. ” En tai sentido, segun lo dispuesto en los articulos 137^ y 138^5 del CCA, aplicables al sub lite, algunos de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” son, entre otros, que el libelo introductorio contenga lo que en estricto sentido se demanda y, tratandose de la nulidad de actos administrativos, se requiere su individualizacion, de suerte que ante el error frente a dichos presupuestos se configure la “ineptitud sustantiva de la demanda”. que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relacion con las pretensiones formuladas por el demandante. 29 Ahora bien, excepcionalmente el juez de Io contencioso administrative puede interpreter la demanda, siempre que el derecho de defense del demandado no resulte afectado, no exista una variacion de la causa petendi, ni de las pretensiones de la demanda y la accion a la que se adecua no haya caducado®®. apelacion, en el presente caso tanto el petitum como la causa petendi se centro en la responsabilidad contractual de la entidad publica demandada.
Al respecto, es pertinente anotar que de conformidad con Io establecido en el artlculo 305^^ del CPC, hoy articulo 281^® del CGP, que consagra el principle de Radicado: 05001-23-31 -000 200?■02996-01 (57379) Dejnandaate; ADA S.A. 5® Cfr. Consejo de Estado, Seccidn Tercera, Subseccidn A. Sentencia del 9 de abril de 2014, Rad: 26870. "Articulo 305 La sentencia debars estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demas oportunidades que este Codigo contempla. y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si as! Io exige la ley.
No podra condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en 6sta. Si lo pedido por el demandante excede de Io probado, se le reconocerd solamente Io ultimo. En la sentencia se tendrS en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sabre el cual verse el litigio, ocurrido despues de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a mas tardar en su alegato de conclusion, y cuando bste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permits considerarlo de oficio".
En la actualidad este principio se encuentra consagrado en el articulo 281 del Cddigo General del Proceso, cuyo texto es el siguiente; “Articulo 281. Congruencies. La sentencia debera estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demas oportunidades que este cddigo contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si as! Io exige la ley.
No podra condenarse al demandado por cantidad supehor o por objeto distinto del pretendido en la demanda nipor causa diferente a la invocada en esta. Si Io pedido por el demandante excede de Io probado se le reconocerP solamente Io ultimo. Con todo, en el presente caso se estima que proferir un fallo en el que se analice la legalidad de la Resolucion n ® 9721 del 17 de agosto de 2005 y de la Resolucion n.° 11987 del 26 de septiembre de 2005, comportarfa una modificacion de las pretensiones y de la causa petendi, pues la parte actora, como quedo visto, en estricto sentido pretende el incumplimiento contractual, mas no la nulidad de dichos actos.
Io que daria lugar a desconocer el principio de congruencia. Este principio impide al juez sorprender a las partes con decisiones que recaigan sobre aspectos que no fueron materia de debate a Io largo del proceso, a excepcion de aquellos que deben resolverse de oficio, en garantia del debido proceso y del derecho de defense y contradiccion.;;l 30 En diversas oportunidades esta Corporacion se ha referido al principio de congruencia de las sentencias como uno de los orientadores de las decisiones judiciales, a proposito del cual ha sehalado que: Radicado: 0500'1 -23-3'1 -000-2007-02996-01 (5/379} Demandante: ADA S.A. En la sentencia se tendr^ en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litiglo, ocurrido despuds de haberse propuesto la demanda, slempre que aparezca probado y que haya sido alegado per la parte interesada a mds tardar en su alegato de conclusiPn o que la ley permita considerado de oficio ".
Cfr. Consejo de Estado, Seccidn Tercera, Subseccidn C. Sentencias del 18 de diciembre de 2020, Rads.; 62573, 64129 y 64270, del 19 de noviembrede 2020, Rad.: 65854 y del 5 de marzo de 2021 Rad.; 65440. Cfr. Consejo de Estado, Seco on Tercera, Subseccion C. Sentencias del 31 de octubre de 2016, Rad.: 59949 y del 27 de noviembre de 2017, Rad.:59913.
Cfr. Consejo de Estado, Seccibn Tercera, Sentencia del 5 de marzo de 2020, Rad.: 64627A. Cfr. Consejo de Estado, Seccion Tercera, Sentencia del 1° de marzo de 2006, Rad.: 15.898. En similar sentido, pueden verse, por ejempio, las sentencias de la Seccion Tercera del 27 de septiembre de 2018, Rad.: 42769 y 14 de febrero de 2019, Rad.: 58894, entre muchas otras. congruencia, debe existir consonancia o coherencia correlativa entre la providencia judicial y las pretensiones y los hechos que se aducen en la demanda, asi como las excepciones propuestas®^'®^.
De este mode, si se resuelven aspectos no pretendidos en la demanda se estaria dictando un fallo extra petita-, si se condena mas alia de Io pedido se tratarla de una providencia ultra petita; y si no se resuelven todas las pretensiones o las excepciones. la decision seria infra o citra petita^\ Sobre los anteriores lineamientos se asienta el principio procesal de ‘la congruencia de las sentencias’, reglado por el Codigo de Procedimiento, el cual atane con la consonancia que debe existir entre la sentencia y los hechos y pretensiones aducidos en la demanda (art. 305), que garantiza el derecho constitucional de defense del demandado, quien debe conocer el terrene claro de las imputaciones que se le formulan en contra.
El juez, salvo los cases de habilitacion ex lege, en virtud de los cuales se le faculta para adopter determinadas decisiones de manera oficiosa, no puede modificar o alterar los hechos ni las pretensiones oportunamente formulados, so pena de generar una decision incongruente”^^. “En efecto, el campo de la controversia juridica y de la decision del juez, encuentra su llmite en las pretensiones y hechos aducidos en la demanda y en los exceptivos alegados por el demandado; por tanto no le es dable ni al juez ni a las partes modificar la causa petendi a traves del sehalamiento extemporaneo de nuevos hechos, 0 a traves de una sutil modificacion de las pretensiones en una oportunidad diferente a la legalmente prevista para la modificacion, adicion o correccion de la demanda, respectivamente, so pena de incurrir en la violacion al principio de congruencia. El actor solo cuenta con dos oportunidades para precisar la extension, contenido y alcance de la controversia que propone, es decir para presentar el relate historico de los hechos que originan la reclamacion y para formular las pretensiones. correspondientes: la demanda y la correccion o adicion de la misma, de-acuerdo con dispuesto en los articulos 137, 143, 170 y 208 del Codigo Contencioso Administrative. v'\ "W 3-1 8.
Costas
RESUELVE
SEGUNDO: Sin condena en costas. En consecuencia, la Sala confirmara la sentencia del 14 de noviembre de 2014, proferlida poir el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, esto es, al constatar que la parte actora no demando la nulidad de la Resolucion n.° 9721del 17 de agosto de 2005 ni su confirmatoria, esto es, la Resolucion n.® 11987 del 26 de septiembre de 2005.
En merito de Io expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de Io Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Subseccion C, administrando justicia en nombre de la Republica de Colombia y por autoridad de la Ley, PRIMERO: CONFIRWIAR la sentencia del 14 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Asi las cosas, como en el presente caso la parte demandante no solicito la nulidad de la Resolucion n.® 9721 del 17 de agosto de 2005 y de la Resolucion n.® 11987 del 26 de septiembre de 2005, a pesar de que su reproche -incumplimiento contractual- se centre en'Ia inconformidad respecto del monto de dinero que en dichos actos le fue reconocido, la Sala considera que se configure la ineptitud sustantiva de la demanda.
No hay lugar a la imposicion de costas en esta instancia, debido a que no se evidencia una actuacion temeraria de alguna de las partes, condicion exigida por el articulo 55 de la Ley 446 de 1998 para que esta proceda. Raditado; 0.5001 23-3'1-000-2007-1)2996-01 (57379) Demandante: ADA S.zV ■ 32 COPIESE,
NOTIFIQUESE, CUMPLASE UE GC2 • !.■ *• TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretarla REMITIR el expediente al Tribunal de origen. JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS Maglstrado GUILLERMOJANQUf MS^istrado Railicaiio: 05001-23-31-000-2007-02996-01 (57379;| Demanrianri;: ADA S.A. ^ES *3