Radicado: 25000-23-37-000-2016-00393-01 (23878) Demandante: Carmel Club Campestre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2016-00393-01 (23878) Demandante: Carmel Club Campestre Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano Temas: Valorización por beneficio local.

Factores de distribución. Grado de beneficio. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 08 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda sin pronunciarse sobre las costas (f. 156 vto.).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro. VA 38, del 27 de diciembre de 2013, el demandado reasignó la contribución de valorización por beneficio local correspondiente a la zona de influencia 1 del grupo 2 de obras del sistema de movilidad del Distrito Capital, establecida en el Acuerdo nro. 523 de 2013, correspondiéndole al inmueble de la actora identificado con FMI 050N-00729910 la suma de $295.728.828 (ff. 5 y 6 vto.).

Ese acto fue confirmado con la Resolución nro. 49666, del 06 de julio de 2015, que decidió el recurso de reconsideración (ff. 8 a 16).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 34 y 35): Primera. Que se declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos. 1.

De la Resolución nro. VA 38, del 27 de diciembre de 2013, por la cual se impone el impuesto de valorización al Carmel Club Campestre, según el numeral 496096, y se liquida por la obra a ejecutar (vía) con códigos 136, avenida La Sirena (AC 153) desde avenida Laureano Gómez (Ak 9) hasta Radicado: 25000-23-37-000-2016-00393-01 (23878) Demandante: Carmel Club Campestre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 avenida Alberto Lleras (Ak 7) y la vía con código 141, Avenida La Sirena (Ac 153) desde Av Laureano Gómez (Ak 9), hasta Av Santa Barbara (Ak 19), por valor de $295.728.627 (…). 2.

De la Resolución nro. 49666, de fecha 6 de julio de 2015, notificada el día 29 de julio de 2015, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración, confirmando el cobro de que trata la cuenta de cobro nro. 9577941 mencionada, y que ratifica el cobro por valor de $295.728.627 (…). 3- Como consecuencia de las declaraciones anteriores a título de restablecimiento, se ordene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, ajustar al verdadero valor del cobro por valorización anteriormente referido, del grado de beneficio uno (1), por el grado de beneficio dos (2). 4- Que como consecuencia del anterior ajuste se sirva ordenar devolver al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, y en favor del Carmel Club Campestre, la diferencia resultante, del valor real pagado, contra el valor real del ajuste que debe hacer el IDU, que corresponde a la suma de ochenta y dos millones ochocientos cuatro mil quince pesos ($82.804.015) que equivale al 28 % menos (…). 5- Que igualmente y como restablecimiento del derecho se ordene pagar al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, los intereses legales bancarios corrientes desde el momento que adquiera firmeza la presente sentencia hasta cuando se haga efectiva la devolución de la suma referida en la pretensión anterior y que resulta de la diferencia a restituir en favor del Carmen Club Campestre. 6- Que se condene en costas a la demandada.

A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 1.°, 2.°, 3.°, 29, 95, 317 y 322 de la Constitución; 2.° del Decreto 807 de 1993; 1.°, 2.° y 61 del Acuerdo nro. 7 de 1987; 1.° del Acuerdo 523 de 2013; y la Resolución nro. 3317, del 24 de diciembre de 2013, emitida por el distrito, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 41 a 50): La actora aseveró que mediante los actos demandados el IDU liquidó la contribución por valorización atribuida a su predio, por el beneficio local obtenido con las obras de infraestructura correspondiente al sistema de movilidad del Distrito Capital, concretamente las obras del grupo 2.

Para calcular dicho tributo, la autoridad debió aplicar la memoria técnica adoptada mediante la Resolución nro. 3317, del 24 de diciembre de 2013, en la cual se especificaron los factores aplicables en la fórmula de distribución de la contribución, pero el demandado interpretó de forma errada el factor relativo al grado de beneficio consignado en el referido documento técnico, porque, si bien las obras identificadas con los códigos 136 y 141 lo benefician de forma indirecta, es lo cierto que su beneficio no es el mayor, pues de acuerdo con la memoria técnica este solo es aplicable a aquellos predios que se encuentran más cercanos a las obras, pero el suyo no lo está, a tal punto que se encuentra ubicado en la localidad de Suba y las obras se realizarían en la localidad de Usaquén, sumado al hecho de que los beneficios de movilidad ya los obtuvo el predio con la construcción de obras sobre la Autopista Norte con avenida calle 153 realizadas tiempo atrás, de ahí que con la construcción de las nuevas vías su predio no obtenga un alto beneficio sino un beneficio medio.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 81 a 93), para lo cual expuso que el predio donde funciona el club se encontraba dentro de la zona de influencia 1 del grupo 2 del plan de obras del sistema movilidad, que comprende 7 obras. A efectos de aplicar el método de distribución de la contribución, se establecieron distintos factores dentro de los cuales la demandante solo discute el de grado de beneficio, que consiste en asignar un factor numérico según la distancia del predio a las obras, con lo cual, se establece en qué medida el predio se verá beneficiado a través de mejoras en la movilidad y acceso por la conexión con la malla vial.

En ese orden, se estableció que el grado de beneficio del predio de la contribuyente sería de mayor grado, porque su ubicación geográfica le permite más beneficios con los cambios de patrón de los ejes Radicado: 25000-23-37-000-2016-00393-01 (23878) Demandante: Carmel Club Campestre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 vehiculares al conectar las localidades de Suba y Usaquén. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda (ff. 146 a 156 vto.).

Al efecto, juzgó que el artículo 3.° del Acuerdo 523 de 2013 precisó que el método de distribución de la contribución de valorización por las obras en disputa sería el de factores de beneficio, dentro de los cuales se encuentra el grado de beneficio. A su vez, a este factor se le atribuye un coeficiente numérico según el grado de beneficio que se evidencie, siendo 2.5 el factor asociado al mayor beneficio y 1.0 al beneficio mínimo, para lo cual se tiene en cuenta la cercanía entre los predios y las obras.

Así, dado que el predio de la demandante se encuentra ubicado sobre la avenida calle 153 nro. 45-50, se beneficia directamente con las obras identificadas con los códigos 136 y 141, en tanto corresponden a la construcción de vías sobre la misma calle 153 a la altura de las carreras 7 a 19, cuya conexidad vial se da con la Autopista Norte o Ak 45.

Adicionalmente, aunque no era objeto de discusión, precisó que las obras que benefician a la actora no solo son las anotadas, sino todas aquellas pertenecientes al grupo 2 del plan de obras. Recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión del a quo (ff. 166 a 182), para lo cual insistió en que, a diferencia del factor de conversión, que es aplicable indiscriminadamente a todos los predios de la zona de influencia sin importar ninguna característica particular, el factor de grado de beneficio se aplica de forma particular a cada predio, pues, su asignación pende de la cercanía con las obras, que en el caso son las obras 131 y 146, y ello no es objeto de discusión; por ello, contrario a lo analizado por el tribunal, era irrelevante establecer el beneficio que le generaban las demás obras correspondientes al grupo 2, pero, en todo caso, señaló que ninguna de las demás obras del grupo 2 lo benefician en cuanto a aspectos de seguridad, movilidad, entre otros.

En ese orden, alegó que el tribunal aplicó incorrectamente la memoria técnica en cuanto convalidó la designación del beneficio mayor a su predio, siendo que este no era colindante con las obras referidas y estaba ubicado en otra localidad, de ahí que el beneficio directo realmente ya lo había obtenido con la construcción de otra infraestructura vial diferente a las obras 136 y 141, a tal punto que dichas obras finalizan en la avenida carrera 19, que no sobre la Autopista Norte con avenida calle 153 donde se ubica su predio.

En otro punto, puso de presente las condiciones de falta de avance y deterioro de las obras que se construirían y cuestionó el destino dado a los recursos recaudados. Alegatos de conclusión Las partes reiteraron lo dicho en las anteriores etapas procesales (ff. 194 a 197 y 198 a 203). El ministerio público guardó silencio en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos demandados, atendiendo a los precisos cargos de impugnación planteados por la demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Concretamente, se debe definir si los actos demandados desconocieron lo dispuesto en la memoria técnica para establecer el factor de grado de beneficio aplicable en la fórmula para fijar la contribución de valorización. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00393-01 (23878) Demandante: Carmel Club Campestre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2- Preliminarmente, la Sala advierte que la apelante puso de presente en su recurso varias cuestiones que no fueron objeto de análisis por parte del tribunal, relativas a las condiciones de la obra y el destino que se les dio a los recursos de obras respecto de las cuales ya transcurrió su plazo de ejecución, con lo cual, esta judicatura no podrá pronunciarse sobre esas cuestiones, en la medida que desatienden el litigio decidido por el tribunal.

En ese mismo sentido, la Sala precisa que le asiste razón a la demandante al controvertir el análisis del tribunal en relación con el beneficio local percibido por la totalidad de las obras que integran el grupo 2, pues, a efectos de determinar el factor de grado de beneficio -que es objeto de controversia- solo son relevantes las obras identificadas con códigos 136 y 141, que fue respecto de las cuales se estableció el grado de beneficio que obtendría el predio de la demandante con la construcción de los tramos viales.

De manera que la Sala limitará su estudio a establecer, precisamente, si el demandado desconoció las directrices fijadas en la memoria técnica para establecer el factor del grado de beneficio empleado en el cálculo de la contribución de valorización a cargo de la demandante, sin perder de vista que la actora no discute que, con fines de identificar el grado de beneficio, las obras más cercanas a su predio corresponden a las establecidas por la Administración y que correspondieron a las obras números 136 y 141. 3- Sobre el problema jurídico a desatar, la demandante insiste en que los actos demandados y el tribunal aplicaron erróneamente el beneficio mayor a su predio para establecer el factor relativo al grado de beneficio, a efectos del cálculo de la contribución de valorización reasignada con base en el Acuerdo nro. 523 de 2013, puesto que desconocieron los criterios fijados en la memoria técnica que constituye el marco legal y técnico para la distribución del tributo.

En ese orden, considera que su predio no colinda con la zona en la cual las obras 136 y 141 impactarían directamente, pues su inmueble está ubicado en otra localidad, de ahí que advierte que el grado de beneficio tendría que ser el medio, al cual se le asigna el factor de 1.80 en la fórmula para calcular la contribución a su cargo. Su contraparte y el tribunal coincidieron en que la asignación del grado de beneficio sí se efectuó acorde con la memoria técnica, porque con la construcción de las vías se mejora el acceso al predio de la demandante, ya que conectarían las localidades de Suba y Usaquén teniendo como acceso la avenida calle 153. 4- Para resolver el litigio la Sala parte de precisar que, mediante el Acuerdo nro. 180 de 2005 -modificado por los acuerdos nros. 398 de 2009, 445 de 2010 y 523 de 2013-, el Concejo Distrital de Bogotá estableció el cobro de una contribución de valorización por beneficio local en el Distrito Capital, cuya destinación especifica sería la financiación de la construcción del plan de obras debidamente relacionado en el anexo nro. 1 del acuerdo, que integrarían el sistema de movilidad y espacio público fijado en el POT de la ciudad, dentro de las cuales se encuentran las obras identificadas con códigos 136 y 141 pertenecientes al grupo 2 del plan de obras, zona de influencia 1.

Asimismo, mediante el Acuerdo 523 de 2013, se ordenó la reasignación de la fase II del plan de obras, que comprende a las del grupo 2 de obras del sistema de movilidad, cuyo costo correspondía a $381.692.329.032, más el costo de administración del 4%, para lo cual se debía tener en cuenta los mismos criterios de asignación fijados en el artículo 7.° del Acuerdo 180 de 2005.

Esta última disposición ordenó que el método para distribuir la contribución de valorización en las zonas de influencia local de las obras sería el de factores de beneficio, el cual toma en consideración diversas características diferenciales de los predios, así Radicado: 25000-23-37-000-2016-00393-01 (23878) Demandante: Carmel Club Campestre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 como su correlación con las obras, que comprenden área de terreno, estrato, nivel geoeconómico, densidad o pisos, explotación económica o uso y grado de beneficio, a los cuales en el anexo nro. 4 del referido acuerdo, se les asignó unos coeficientes numéricos de calificación aplicables en la fórmula fijada para la distribución de la valorización. En lo que interesa al caso concreto, el referido anexo señala que el grado de beneficio en el sistema de movilidad comprende cuatro grados a los que se les asigna el respectivo factor cuantitativo, así: al grado mayor 1 le corresponde el factor 2.50, al grado medio 2 el 1.80, al grado menor 3 el 1.30 y al grado mínimo el 1.00, garantizando que entre mayor es el grado de beneficio, mayor será el factor aplicable en la fórmula de distribución de la contribución por valorización. Por su parte, el Acuerdo nro. 7 de 1987, prevé que la fundamentación normativa, descripción de las zonas o sectores beneficiados y la operación de cálculo y distribución del gravamen que efectúe la Administración deberá consignarse en una memoria técnica explicativa (artículo 61).

En el caso, dicha memoria técnica fue adoptada mediante la Resolución nro. 3317, del 24 de diciembre de 2013, la cual contenía la explicación y el sustento jurídico y técnico para distribuir la contribución de valorización a los predios ubicados en la zona de influencia de las obras de la Fase II, de cuyo contenido se extrae que el factor de grado de beneficio se establece en consideración a la distancia que hay entre el predio y la obra u obras más cercanas que se van a construir, por lo que entre más cerca el predio mayor será el beneficio.

Señaladamente, atendiendo los cuatro grados de beneficio designados en el Acuerdo nro. 180 de 2005, en la memoria técnica se fijaron los límites geográficos de cada uno, teniendo en cuenta criterios como el cambio de patrón por efecto de ejes vehiculares, accidentes naturales, límites político administrativos, uso de la obra, entre otros y se puntualizó que el grado de beneficio mayor se le asignó a aquellas zonas que limitan geográficamente en forma directa y más cercana con las obras, cuyos beneficios consisten, entre otros, en mejorar «sensiblemente su acceso, por conexión y continuidad con la malla vial arterial, intermedia y secundaria», quedando consignada tal delimitación en el anexo 1 de dicho documento técnico.

En efecto, observa la Sala que el referido anexo contiene un mapa que delimita la zona de influencia 1 según el grado de beneficio, para lo cual, asigna convenciones por colores, correspondiendo el color rojo naranja al grado de beneficio 1, i.e. mayor, de cuyo tono se observa cubierto el punto geográfico de ubicación del predio de la actora (DVD f. 56). 5- En línea con lo antedicho, la Sala considera que la memoria técnica es el sustento técnico de los actos particulares de distribución de la contribución de valorización y fue en ese documento en el que no solo se definieron conceptualmente los grados de beneficios que se asignarían a los predios, sino que también se delimitaron las zonas pertenecientes a la zona de influencia 1 conforme al grado de beneficio, de ahí que el grado de beneficio asignado a cada predio pendería de la zona en la que se encuentre ubicado, conforme a la delimitación geoespacial efectuada por la Administración. De esta forma, observa la Sala que el reparo de la actora no tiene en cuenta que, justamente, la memoria técnica estableció que su predio está ubicado dentro de una zona con un grado mayor de beneficio, con lo cual, los actos demandados solamente acogieron esa situación técnica previamente definida, de manera que controvertir ese aspecto ya no del acto particular demandado sino de la memoria técnica adoptada mediante la Resolución nro. 3317, del 24 de diciembre de 2013, requería de un esfuerzo probatorio que la contribuyente no ejercitó, sino que se limitó a reprochar la supuesta aplicación errónea de la memoria técnica, siendo que los actos censurados acogieron, precisamente, lo dispuesto en ese documento para establecer el factor de grado de beneficio que se aplicaría al predio del club demandante.

No prospera el cargo y lo analizado basta para confirmar el fallo del tribunal, pero por las razones de esta providencia. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00393-01 (23878) Demandante: Carmel Club Campestre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 6- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme a lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3. Reconocer personería al abogado Julio César Torrente Quintero como apoderado de la parte demanda, en los términos del poder conferido (f. 209).

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO