Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 63001 23 33 000 2018 00208 01 (3844-2019) Demandante: Amparo Restrepo Montoya Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.

La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de mayo de 2019 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que dicha decisión será confirmada.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la actora demandó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP 023138 del 21 de junio y RDP 037984 del 7 de octubre del 2016 a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 3. A título de restablecimiento del derecho pidió: a) condenar a la entidad a reconocerle la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 20 de abril de 2009; b) aplicar los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988; c) actualizar el valor de las condenas conforme al artículo 187 del CPACA; d) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; e) pagar las costas procesales. 4.

Como sustento fáctico de sus pretensiones expuso que nació el 11 de febrero de 1951, laboró con honradez y prestó sus servicios por más de 20 años como docente en las siguientes entidades, tiempos y clases de vinculación: a) en el municipio de Armenia mediante Decreto Departamental 049 del 4 de febrero de 1970 suscrito por el 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 al 29 del cuaderno 1 del expediente. 2 Radicado: 63001 23 33 000 2018 00208 01 (3844-2019) Demandante: Amparo Restrepo Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gobernador del Quindío, como docente nacionalizada del 12 de febrero de 1970 al 13 de febrero de 1977; b) en el municipio de Armenia por medio de Resolución 482 del 31 de enero de 1977 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, como docente nacional del 14 de febrero de 1977 al 21 de abril de 1996; c) del 22 de abril de 1996 al 28 de diciembre de 1998 con un vínculo territorial-departamental por mutación del vínculo nacional; d) del 29 de diciembre de 1998 al 30 de diciembre de 2009 con un vínculo territorial-municipal por mutación del vínculo departamental. 5.

Señaló que el aludido vínculo nacional mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el departamento del Quindío fue certificado en educación por medio de la Resolución 6001 del 20 de diciembre de 1995 y acta de entrega del 22 de abril de 1996 del Ministerio de Educación Nacional. Y después pasó a ser municipal en virtud de la certificación del municipio de Armenia, cuando el ente departamental le entregó la educación conforme a lo ordenado en la Resolución 2828 del 30 de julio de 1997 del Ministerio de Educación y en el Decreto 1191 del 29 de diciembre de 1998 del gobernador del Quindío. 6.

Aludió que tales tiempos le permiten acreditar 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizada y, por ende, acceder a la pensión gracia; sumado que se desempeñó con buena conducta, tiene más de 50 años y es una persona pobre. 7. Por lo anterior, el 17 de marzo de 2016 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante los actos administrativos acusados al estimarse que los tiempos servidos por la actora del 14 de febrero de 1977 al 31 de diciembre de 2009 fueron como docente del orden nacional. 8.

La demandante estimó que sendos actos incurren en las causales de nulidad de falsa motivación e infracción en las normas en que debían fundarse pues no se desempeñó como docente nacional durante el periodo cuestionado habida cuenta que dicho vínculo mutó a territorial producto de la descentralización de la educación contemplada en la Ley 60 de 1993, materializada en 1996 y 1998 en el departamento del Quindío y el municipio de Armenia, respectivamente.

Contestación de la demanda3 9. La UGPP se opuso a las pretensiones al considerar que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento superior toda vez que la actora no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia teniendo en cuenta que no cumplió con 20 años de servicios como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada.

Por el contrario, de los documentos que obran en el plenario demuestra su labor como educadora del orden nacional. 10. Propuso las excepciones de fondo que tituló como «falta de requisitos», «inexistencia de la obligación», «cobro de lo no debido» y «prescripción». 3 Folios 481 a 503, cuaderno 3. 3 Radicado: 63001 23 33 000 2018 00208 01 (3844-2019) Demandante: Amparo Restrepo Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

SENTENCIA APELADA 11. El Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 30 de mayo de 2019, con fundamento en que el vínculo de la accionante fue como docente de naturaleza nacional. 12. En respaldo de esta conclusión señaló que desde la fijación del litigio en la audiencia inicial las partes aceptaron que la actora fue nombrada mediante Resolución 482 del 31 de enero de 1977 del Ministerio de Educación Nacional como docente de educación básica y trasladada como docente al INEM José Celestino Mutis mediante la Resolución 4252 de 1980, cargo que desempeñó de forma continua hasta su retiro el 11 de marzo de 2009; razón por la cual debía aplicarse la jurisprudencia del Consejo de Estado4 que ha sido reiterativa en afirmar que los colegios INEM son de carácter nacional. 13.

Además, enfatizó que el proceso de descentralización de la educación en el Quindío y Armenia no implicó una modificación en el vínculo laboral de la educadora, ni su consecuente cambio como docente nacional a territorial, en tanto es el carácter de la plaza docente lo que determina su calificación y no necesariamente el origen de los recursos.

Se abstuvo de condenarla en costas. III. RECURSO DE APELACIÓN 11. La actora interpuso recurso de apelación5 contra la mentada sentencia argumentando que no todos los períodos de servicio prestados entre el 14 de febrero de 1977 y el 30 de diciembre de 2009 corresponden a un vínculo nacional reiterando que a partir del 22 de abril de 1996 su vinculación pasó a ser departamental y luego mutó a municipal desde el 29 de diciembre de 1998. 12.

Por otro lado, precisó que el tribunal de primer grado violó el principio de congruencia pues no abordó el tema relacionado con la descentralización de la educación que se originó con la expedición de la Ley 60 de 1993. 13. Asimismo, reprochó que no se hayan valorado todas las pruebas presentadas en el expediente, en particular, los actos relacionados con la implementación del proceso de descentralización de la educación en el departamento del Quindío y en el municipio de Armenia, así como el documento registrado en el folio 335 del expediente el cual da cuenta de la entrega de la planta de personal del INEM al referido ente territorial. 14.

En consecuencia, concluyó que tiene derecho a la pensión gracia por cuanto está demostrado que tiene más de 50 años de vida y que laboró como docente departamental y nacionalizada durante más de 20 años, en los períodos comprendidos entre el 12 de febrero de 1970 y el 13 de febrero de 1977 (7 años y 2 días), del 22 de abril de 1996 al 28 de diciembre de 1998 (tiempos nacionalizados y territoriales) y del 4 Al respecto, el tribunal citó, entre otras, la sentencia del 31 de enero de 2008, expedida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, dentro del expediente 05001 23 31 000 2004 00245 01 (1221-2007), con ponencia del magistrado Alfonso Vargas Rincón. 5 Folios 574 al 597 del cuaderno 3 del expediente. 4 Radicado: 63001 23 33 000 2018 00208 01 (3844-2019) Demandante: Amparo Restrepo Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 de diciembre de 1998 al 30 de diciembre de 2009 (tiempos municipales).

IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 2 de julio de 20206 se admitió el recurso de apelación. Luego, a través de providencia del 25 de febrero de 2021, se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión. 16. En cumplimiento de lo anterior, la demandante7 y la UGPP8 presentaron sus alegatos reiterando los argumentos de la demanda y la contestación, respectivamente.

No obstante, adicionalmente la entidad demandada solicitó unificar la jurisprudencia con relación a la expresión «planta docente», la cual fue despachada desfavorablemente mediante auto del 17 de noviembre de 20229. 17. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. V. CONSIDERACIONES Competencia 18. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos; por tanto, esta Subsección es competente para resolver la presente controversia.

Problema jurídico 19. Atendiendo los reparos expuestos en el escrito de apelación10, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó la demandante mutó a territorial con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación contemplado en las Leyes 60 de 1993 para el departamento del Quindío y el municipio de Armenia; además, verificar si el a quo desconoció el principio de congruencia y omitió valorar las pruebas en el fallo de primer grado. 20.

En caso afirmativo, se deberá establecer si el tiempo servido como docente puede ser computado para acceder a la pensión gracia y ante ese escenario correspondería verificar si se acreditaron los demás requisitos para el reconocimiento pensional conforme a la Ley 114 de 1913, sus normas concordantes y la jurisprudencia de esta Corporación. Solución al caso concreto 21.

Para desatar tales cuestionamientos, debe partirse de la base que para gozar de 6 Folio 630 del cuaderno 3 del expediente. 7 Índice 17 de SAMAI. 8 Índices 14 y 16 de SAMAI. 9 Folios 634 al 639 del cuaderno 3 del expediente. 10 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 5 Radicado: 63001 23 33 000 2018 00208 01 (3844-2019) Demandante: Amparo Restrepo Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la pensión gracia los docentes deben acreditar las exigencias establecidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta. 22.

En este caso, la exigencia que se discute es la de contar con 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizado. La parte demandante no riñe que su vinculación fue del orden nacional desde el 14 de febrero de 1977 en virtud del nombramiento como docente que le realizara el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 482 del 31 de enero de ese año y luego trasladada al INEM José Celestino Mutis mediante la Resolución 4252 de 1980 del mismo ministerio.

En efecto, este hecho es confesado por la parte demandante desde el libelo introductorio, en la fijación del litigio y no fue objeto de recurso de apelación. 23. El aspecto medular de la controversia gira en torno a que dicha vinculación nacional mutó a departamental y después a municipal por el proceso de descentralización de la educación implementado por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001; es decir, la actora plantea que desde 1996 hasta el 2009 (cuando se retiró del servicio) su vinculación pasó a ser departamental y municipal y, por ende, computable para acceder a la pensión gracia. 24.

Frente a dicho argumento, esta Subsección ha dictado múltiples sentencias11 en las que se ha decantado que la descentralización de la educación involucró el traslado de la administración del servicio educativo y del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200112), pero tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso de la actora. 25.

Al respecto, el artículo 6 de la mencionada ley dispuso lo siguiente: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […] 11 Al respecto, entre otras, ver las siguientes sentencias de la Subsección A: 1) sentencia del 14 de mayo de 2025, rad. 52001 23 33 000 2017 00335 01 (2307-2019), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 2) sentencia del 23 de abril de 2025, rad. 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 3) sentencia del 7 de abril de 2025, rad. 25000 23 42 000 2018 02543 01 (3213-2022), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 4) sentencia del 6 de marzo de 2025, rad. 76001 23 33 000 2019 01072 01 (6210–2023), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 5) sentencia del 30 de octubre de 2024, rad. 13001 23 33 000 2019 00262 01 (0534–2024), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 6) sentencia del 21 de agosto de 2024, rad. 50001-23-33-000-2019-00299-01 (3910-2023), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 7) sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 (1887- 2022), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 12 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;

Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 6 Radicado: 63001 23 33 000 2018 00208 01 (3844-2019) Demandante: Amparo Restrepo Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Igualmente, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad». 27.

Así pues, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la Administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor13.

Entonces, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 28.

Al tiempo que en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 201814 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación docente, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la prestación objeto de controversia. 29.

Siguiendo esa línea, es dable concluir que las condiciones de la vinculación nacional de la demandante no se modificaron en razón a que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación —mediante la Resolución 482 del 31 de enero de 1977— se mantuvo incólume hasta su retiro en el 2009, al no existir solución de continuidad durante la vigencia de dicha relación legal y reglamentaria15.

En consecuencia, el lapso servido desde el 12 de febrero de 1977 hasta el 30 de diciembre de 2009 no resulta válido para reconocer la pensión gracia por su carácter nacional, lo cual confirma el incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado que determinó el tribunal de primera instancia. 30.

Cabe destacar que entre las partes no existe discusión frente a la calificación del periodo servido previamente como docente nacionalizada entre el 12 de febrero de 1970 y el 9 de marzo de 1977, el cual pese a que está probado16 y resulta válido para el cómputo tendiente al reconocimiento de la pensión gracia (cerca de 7 años) no es suficiente para colmar el requisito temporal exigido por la norma (20 años). 31.

De otra parte, no le asiste razón a la apelante cuando manifiesta que el Tribunal 13 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985– 2018). 16 Obra en el plenario el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, emitido el 12 de febrero de 2016 por la Secretaría de Educación Municipal de Armenia, en el cual se indicó que la vinculación que la actora tuvo con dicho ente territorial, desde el 12 de febrero de 1970 (folio 263) hasta el 9 de marzo de 1977 (folios 47 y 52) fue del orden nacionalizado, en calidad de docente de primaria. 7 Radicado: 63001 23 33 000 2018 00208 01 (3844-2019) Demandante: Amparo Restrepo Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Quindío desconoció el principio de congruencia al omitir pronunciarse sobre el tema de la descentralización de la educación, iniciada con la expedición de la Ley 60 de 1993.

En efecto, la Sala constata que el fallador de primera instancia sí abordó dicho aspecto al punto de dedicar un acápite completo del fallo para explicar las consecuencias derivadas de la expedición de la citada normativa. En su análisis concluyó que dicha situación «no significó a su vez que la plaza sufriera coetánea y consecuencialmente su transformación o mutación a territorial, en tanto que es el carácter de la plaza docente lo que determina la calificación como del orden nacional o territorial, y no necesariamente el origen de los recursos destinados para financiar su pago»17. 32.

Finalmente, luego de revisar el contenido de la sentencia apelada, la Sala encuentra que le asiste razón a la actora en el reparo de no haberse valorado todas las pruebas allegadas al expediente, en particular, los actos administrativos relacionados con la implementación del proceso de descentralización de la educación en el departamento del Quindío y en el municipio de Armenia, así como el documento obrante en el folio 335 del expediente que da cuenta de la entrega de la planta de personal del INEM al referido ente territorial. 33.

Empero, en coherencia con las razones previamente expuestas, la descentralización y la entrega de la administración de la educación al departamento del Quindío y al municipio de Armenia, materializada con las Resoluciones 6001 del 20 de diciembre de 199518 y 2828 del 30 de julio de 199719 y el Decreto 1191 del 29 de diciembre de 199820, no generaron la mutación del vínculo nacional primigenio de la demandante dado que el proceso de incorporación no significó su variación; por tanto, tales probanzas tampoco tienen incidencia en su situación jurídica.

Condena en costas en segunda instancia 34. A partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, el legislador precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 35.

Realizada la valoración preceptuada en la norma citada, no se advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación pues la demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de condenarla en costas de segunda instancia. VI.

DECISIÓN 36. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley 17 Folio 567, revés, del cuaderno 3 del expediente. 18 Folios 121 al 123 del cuaderno 1 del expediente. 19 Folios 298 al 299 del cuaderno 2 del expediente. 20 Folios 300 al 344 ibidem. 8 Radicado: 63001 23 33 000 2018 00208 01 (3844-2019) Demandante: Amparo Restrepo Montoya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de mayo de 2019 por medio de la cual Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Amparo Restrepo Montoya contra la UGPP dentro del proceso de la referencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado —SAMAI— y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.