Radicado: 11001-03-15-000-2025-03237-01 Demandante: Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03237-01 Demandante: LILIA CONSUELO BOHÓRQUEZ DE GAITÁN Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No se advierte la vulneración alegada por la parte actora ni el desconocimiento del precedente judicial invocado.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 20 de junio de 2025 por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado. I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 27 de mayo de 20251, la señora por Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán, mediante apoderado, interpuso tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 14 de julio de 2022, mediante el cual se revocó el fallo del 24 de enero de 2018 proferido por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001334205020170017000/01.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1. Dejar sin efectos la sentencia del 14 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección B que revocó la sentencia del 24 de enero de 2018, proferida por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá. 2. En consecuencia, ordenar al Tribunal que profiera una nueva sentencia en la cual se respeten los derechos de la señora Bohórquez de Gaitán, notablemente aquellos que le habían sido reconocidos originalmente en primera instancia. 2.
Como fundamentos de hecho, expuso que la señora Lilia Consuelo Bohórquez Gaitán nació el 20 de julio de 1947 y prestó sus servicios a la DIAN desde el 18 de mayo de 1967. 1 Se advierte que el 1º de agosto de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03237-01 Demandante: Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.
Mediante Resolución 05406 de 31 de marzo de 2003, el extinto ISS le reconoció la pensión de jubilación, prestación cuya reliquidación solicitó, a fin de que se incrementara al 75 % del promedio de salarios del último año de servicios. 4. En razón a que Colpensiones le negó lo pretendido, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que conoció el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, con el radicado 11001334205020170017000.
En esa oportunidad se accedió a la reliquidación solicitada, con sentencia del 24 de enero de 2018. 5. Inconforme con la decisión, Colpensiones la apeló y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B la revocó con providencia del 14 de julio de 2022 (notificada el 27 de noviembre de 2024), con fundamento en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 6.
La accionante considera que el fallo de segunda instancia desconoció el precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU-406 de 2016, T-044 de 2022 y SU-478 de 2024, según las cuales la aplicación retrospectiva de la sentencia de unificación, en este caso, vulnera los derechos fundamentales de la señora Bohórquez de Galán, dado que cuando inició el juicio tenía la expectativa legítima de que su controversia se resolviera a la luz de la tesis jurisprudencial vigente en ese momento (sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado).
B. Trámite impartido e intervenciones 7. Mediante auto del 30 de mayo de 2025, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como demandada, y ordenó la notificación del titular del Juzgado 50 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y del presidente de Colpensiones, en calidad de vinculados.
Además ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 8. Colpensiones solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, habida consideración de que este mecanismo constitucional no está diseñado para desconocer el carácter de cosa juzgada de las decisiones judiciales ejecutoriadas, ni para discutir la reliquidación de prestaciones sociales. 9.
La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 50 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá no rindieron informes en esta oportunidad. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino. C. Fallo impugnado 10. Mediante sentencia del 20 de junio de 2025, la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por considerar que la providencia cuestionada tiene sustento en la sentencia del 28 de agosto de 2018 y en el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, aplicable a los regímenes de pensiones transicionales, generales Radicado: 11001-03-15-000-2025-03237-01 Demandante: Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 o especiales, razón por la que concluyó que el Tribunal accionado no desconoció el ordenamiento jurídico. 11.
Adicionalmente, señaló que la reliquidación de la pensión de la señora Bohórquez de Gaitán con fundamento en lo previsto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, como lo reclama en la demanda, es contrario a las reglas jurisprudenciales establecidas en la materia, por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. D. Impugnación 12.
El apoderado de la señora Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán insistió en que la sentencia cuestionada desconoció el precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU-406 de 2016, T-044 de 2022 y SU-478 de 2024. 13. Reiteró que la providencia del 28 de agosto de 2018 no se debió aplicar retrospectivamente a la accionante, dado que ello implicó la vulneración de sus garantías superiores.
II. CONSIDERACIONES E. Competencia 14. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
F. Problemas jurídicos 15. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 20 de junio de 2025, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual, se negó amparo solicitado. G. Análisis de la Sala 16. En el presente caso, se cuestiona la sentencia del 14 de julio de 20222, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia del 24 de enero de 2018, dictado por el Juzgado 50 Administrativo de Bogotá, que accedió a las pretensiones, para, en su lugar, negarlas. 17.
La controversia suscitada versó sobre la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida por Colpensiones a favor de la señora Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán, dado que la exservidora de la DIAN solicitó el pago de la prestación con el 75 % de los factores devengados en el último año de servicios, de conformidad con el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, pretensión que atendió favorablemente el a quo, con base 2 Notificada el 27 de noviembre de 2024, SAMAI actuación 0024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03237-01 Demandante: Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 18. No obstante, apelada la decisión por Colpensiones, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, la revocó, en aplicación de la sentencia de unificación que sobre la misma materia profirió el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018. 19.
El Tribunal accionado, tras establecer que la señora Bohórquez de Gaitán es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que su prestación está amparada por las Leyes 33 y 62 de 1985 y, por ende, en relación con el tiempo de servicios, el monto y a la edad para acceder a la pensión de jubilación, dichos estatutos resultan aplicables. 20.
Sin embargo, precisó que para establecer el ingreso base de liquidación (IBL), se debe acudir a lo previsto en la ley 100 de 1993, y dar aplicación a la regla de unificación señalada en la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que indica: 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 21.
La parte accionante está en desacuerdo con la decisión, porque considera que amparada en las sentencias SU-406 de 2016, T-044 de 2022 y SU-478 de 2024 de la Corte Constitucional, se le debe mantener la tesis anterior, esto es, la consignada en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dado que la aplicación retrospectiva del fallo unificador del 28 de agosto de 2018 desconoce sus derechos fundamentales. 22.
Ahora bien, es cierto que en la SU-406 de 2016 invocada por la demandante, la Corte Constitucional concluyó «si bien la regla general indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de una análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes». 23.
No obstante, para la Subsección, la controversia planteada en el sub lite, en relación con la aplicación retrospectiva de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se zanja con lo dispuesto en esa misma providencia, en la que se indicó: Radicado: 11001-03-15-000-2025-03237-01 Demandante: Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 115.
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
(subraya la Sala) 116. Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 24. Claras las reglas para el empleo de la jurisprudencia unificadora, la Sala no advierte la necesidad de acudir a otras fuentes para establecer los límites temporales para su aplicación. Aún más, en la sentencia objeto de tutela, la corporación judicial accionada advirtió que, aunque durante varios años estuvo vigente la tesis según la cual el Ingreso Base de Liquidación (IBL) hacía parte del régimen de transición, lo cierto era que a partir de las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013, SU-230 de 2015 —ambas anteriores al inicio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó el fallo cuestionado— y «numerosos fallos posteriores», entre los que destacan la SU-395 de 2017 y la SU-023 de 2018, se recogió la postura que había sentado el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, y la ajustaron a esos pronunciamientos del alto tribunal constitucional, que, en suma, señalan que IBL no hace parte del régimen de transición consagrado en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, se regulan por esta última y las normas que la reglamenten o la modifiquen. 25.
Es evidente entonces que, como para la fecha en que se profirió la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el proceso de origen, instaurado por la señora Lilia Consuelo Bohórquez Gaitán, se encontraba en trámite, pues surtía la segunda instancia, el Tribunal accionado, al desatar el recurso de apelación, estaba obligado a aplicar las reglas de unificación allí establecidas por el máximo órgano de lo Contencioso Administrativo, dado que así lo disponen los artículos 10 y 102 del CPACA, e incluso la misma providencia unificadora. 26.
Conforme a lo razonado, no se advierte la vulneración a los derechos fundamentales invocados por la señora Bohórquez de Gaitán ni que la decisión cuestionada sea arbitraria o caprichosa, por el contrario, se encuentra que la autoridad judicial demandada aplicó la orientación jurisprudencial vigente, contenida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 27.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada, que denegó el amparo solicitado. 28. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03237-01 Demandante: Lilia Consuelo Bohórquez de Gaitán Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 FALLA:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 20 de junio de 2025, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, por las razones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF