50001233100020100021101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa Temas: RESPONSABILIDAD ESTATAL POR DAÑOS CAUSADOS POR MINAS ANTIPERSONA / Análisis del caso bajo los regímenes de responsabilidad subjetivo y objetivo / Ausencia de falla del servicio frente a las obligaciones contempladas en la Convención de Ottawa / Ausencia de criterios de imputación bajo los títulos de riesgo excepcional y daño especial.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se analiza la responsabilidad patrimonial del Ejército Nacional por las lesiones ocasionadas al demandante con motivo de la activación de una mina antipersonal.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 23 de agosto de 2018, mediante la cual se decidió la demanda presentada1 por el señor Luis Carlos González Conde contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con la que solicitó que se le declarara patrimonialmente responsable por el referido daño. En consecuencia, reclamó una indemnización por concepto de perjuicios morales, materiales, por daño a la vida de relación y por “pérdida de capacidad laboral de carácter permanente”.

La demanda 1 Folios 1-46 c. 1. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 2 2. Como fundamento fáctico de la demanda, narró que el 12 de junio de 2008 el demandante sufrió una lesión en su pie derecho luego de pisar una mina antipersonal mientras caminaba en zona rural del municipio de Vista Hermosa, Meta, lo que determinó que se le amputara parte de su pierna derecha. 3.

Sostuvo que el Estado es responsable por estos hechos a título de falla del servicio, riesgo excepcional o daño especial. Adujo que la Fuerza Pública no previno a la población sobre el riesgo derivado de la existencia de este tipo de artefactos explosivos, en tanto no adelantó ninguna labor para identificar su ubicación y señalizarlos y, además, no realizó operativos para desactivarlos.

En ese sentido, señaló que el Ejército Nacional omitió sus obligaciones derivadas de la Convención de Ottawa, así como las funciones de protección que constitucionalmente le han sido asignadas. 4. A la par de lo anterior, sostuvo que el señor González Conde resultó lesionado como consecuencia de una acción terrorista que estaba encaminada contra la fuerza pública, por manera que se configuró un daño especial.

La defensa 5. La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Alegó que resultaba imposible para el Estado controlar la ubicación de cada una de las minas antipersonales sembradas por los grupos subversivos. Adujo que no era posible acreditar que el artefacto explosivo se hubiera instalado para atacar específicamente a los miembros del Ejército Nacional, pues en el marco del conflicto armado dichas armas son empleadas de manera indiscriminada para generar zozobra en la población civil, de manera que al tratarse de un ataque que no fue selectivo en contra de una institución o funcionario estatal, no resultaba procedente que se le imputara ese daño bajo los títulos objetivos de riesgo excepcional o daño especial; en cambio se configuró la causal eximente consistente en el hecho exclusivo y determinante de un tercero2. 6.

Surtida la etapa probatoria3, la parte demandante insistió en que el Ejército Nacional incurrió en una falla del servicio dado que no llevó a cabo jornadas de 2 Folios 77-82 c. 1. 3 Mediante auto del 28 de noviembre de 2011 se decretaron las siguientes pruebas: 1. Solicitadas por la parte actora. DOCUMENTALES: Incorporar las allegadas con la demanda.

OFICIOS: Oficiar al Comandante de la Cuarta División del Ejército Nacional en el Departamento del Meta, a la Personería Municipal de Vista Hermosa, a la Defensoría del Pueblo del municipio de Vista Hermosa, Alcaldía Municipal de Vista Hermosa, Hospital Local de Vista Hermosa, ESE Hospital Departamental de Villavicencio y SENA Regional Nariño para que alleguen la información solicitada en la demanda.

TESTIMONIOS: Practicar los testimonios de los señores Oscar Fernando Vargas Suárez, Lida Erica Barreto Sogamoso, María Astrid Pérez Ramírez, Luis Alberto Pérez Ramírez, Michael Rafael Remiso Suárez, Tirso Torres García, Eve Rojas Laiton, Gloria Inés Casas Rojas y Rosa María Casas Rojas. DICTAMEN PERICIAL: Remítase al señor Luis Carlos González Conde ante el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses con sede en Villavicencio y una vez rendido el dictamen, remitir al demandante a la Junta Regional de Calificación de Invalidez. 2.

Solicitadas por la parte demandada. OFICIOS: Oficiar al Comando del Batallón No. 21 “Pantano de Vargas”, al Comando de la Policía Nacional del municipio de Vista Hermosa y al Alcalde Municipal de Vista Hermosa para que remitiera copia auténtica de la información solicitada en la contestación de la demanda (folios 91-93 c. 1). En el proceso se practicaron las siguientes pruebas: 1.

Registro civil de nacimiento del señor Luis Carlos González Conde. 2. Declaración extrajuicio rendida por el señor Luis Carlos González Conde. 3. Formato de noticia criminal por los hechos ocurridos el 12 de junio de 2008. 4. Certificación expedida por el alcalde municipal de Vista Hermosa, Meta el 12 de junio de 2008. 5. Informe técnico médico legal de lesiones no fatales con fecha del 1 de octubre de 2008. 6.

Oficios No. 521010 del SENA Regional Nariño. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 3 capacitación para la prevención a la comunidad sobre el riesgo de minas antipersonales ni tampoco probó haber realizado jornadas de desminado, a pesar de que conocía la existencia de esos artefactos explosivos en la región4. 7.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. La sentencia de primera instancia 8. Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda. Para estos efectos, consideró que no se acreditó una conducta omisiva del Ejército Nacional, dado que para la fecha de los hechos no se reportó ningún otro incidente previo vinculado con la explosión de minas antipersonales en la vereda El Encanto del municipio de Vista Hermosa, ni se solicitó por parte de las entidades territoriales el apoyo para labores de desminado, por manera que ante la ausencia de antecedentes de tales eventos que advirtieran la presencia de dichos artefactos explosivos, la entidad demandada no estaba en la obligación de realizar acciones específicas para contrarrestar dicho riesgo. 9.

En todo caso, manifestó que la autoridad castrense había adelantado numerosas acciones para atender esta problemática, entre ellas, la creación del Batallón de Desminado Número 60 y la Brigada de Ingenieros de Desminado Humanitario Número 1. Por otro lado, señaló que no se acreditó que los hechos hubieran ocurrido en una base militar minada por el Ejército Nacional ni que se tratara de un atentado dirigido contra agentes de esa entidad. 10.

Finalmente, ordenó remitir copia del fallo a la Dirección de Acción Integral contra Minas Antipersonal para que fuera registrado en el Sistema de Gestión de Información sobre Actividades relativas a Minas Antipersonal (IMSMA) y que el señor González Conde pudiera acceder a los servicios asistenciales e indemnizatorios dispuestos5. II.

EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 7. Historia Clínica No. 5000133543 perteneciente al señor Luis Carlos González Conde en el Hospital Departamental de Villavicencio. 8. Oficios No. AMVHM 247 y 246 del 29 de marzo de 2012 suscritos por el alcalde municipal de Vista Hermosa, Meta, relacionados con las solicitudes de desminado en ese ente territorial y los certificados expedidos a víctimas de minas antipersonales en el año 2008. 9.

Oficio del 21 de febrero de 2012 suscrito por el Director del Centro de Atención de la Gobernación de Vista Hermosa. 10. Oficio No. 2635 del 30 de abril de 2012 suscrito por el Comandante de la Brigada Móvil No. 12 del Ejército Nacional. 11. Oficio No. 694 del 30 de septiembre de 2013 suscrito por el Comandante de la Estación de Policía de Vista Hermosa. 12.

Oficio No. 233-2013 del 1 de octubre de 2013 suscrito por el Personero municipal de Vista Hermosa, Meta. 13. Dictamen realizado por la Junta de Regional de Calificación de Invalidez del Tolima al señor Luis Carlos González Conde que determinó su pérdida de capacidad laboral en un porcentaje de 39,65%. 14. Reporte de la Convención de Víctimas de Minas Antipersonal (MAP), Artefactos Explosivos Improvisados (AEI) y Municiones Sin Explotar (MUSE), de los municipios de Samaniego, La llanada y Santa Cruz de Guachavés, llevado a cabo en Pasto, Nariño, entre el 20 al 22 de marzo de 2009. 4 Folios 320-332 c. 2. 5 Folios 355-366 c. ppal.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 4 11. La parte demandante adujo que se acreditó que el municipio de Vista Hermosa era uno de los territorios más afectados por la siembra de minas antipersonales, hecho que era de conocimiento de las autoridades, como consta en la certificación expedida por la Alcaldía de ese municipio, en la que se registraron todos los incidentes con artefactos explosivos y minas antipersonales para el año 2008.

Agregó que le concernía a la demandada acreditar las medidas que hubiere adoptado tendientes a desminar el municipio de Vista Hermosa; sin embargo, no se preocupó por probar que no incurrió en dicha omisión, ni demostró la configuración de las causales excluyentes de responsabilidad como la culpa exclusiva de la víctima o el hecho de un tercero. 12.

Por otra parte, señaló que el Ejército Nacional también utilizaba las minas antipersonales como arma de guerra, hecho que ocasionó afectaciones no sólo a los miembros de los grupos al margen de la ley sino también a civiles, como es el caso del señor González Conde. En este sentido, adujo que la imputación debía analizarse bajo el daño especial y, por ende, era a la demandada a la que le correspondía demostrar en el plenario que la mina que ocasionó el daño por el que se demanda no fue instalada por el propio Ejército Nacional.

Asimismo, planteó que como las minas antipersonales son un instrumento de guerra utilizado por los grupos ilegales contra la Fuerza Pública, le correspondía al Estado responder por los daños causados a civiles con ocasión del conflicto armado6. 13. Surtido el término de traslado para alegar de conclusión, la parte demandante insistió en que el Ejército Nacional omitió adelantar las medidas a su alcance para prevenir la ocurrencia del suceso por el que se demanda, pese a conocer el riesgo que corría la comunidad de ese ente territorial, pues precisamente en el año 2008 ese municipio fue uno de los más afectados por la explosión de este tipo de artefactos.

Adujo que las labores de desminado debieron priorizarse en ese sector, pero que los patrullajes y controles del territorio llevados a cabo por la fuerza pública resultaron insuficientes7. 14. El Ministerio Público y el Ejército Nacional guardaron silencio8. III. CONSIDERACIONES 15. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso interpuesto.

El objeto del recurso de apelación 16. El ámbito del recurso se circunscribe a verificar si resulta posible imputar al Estado el daño causado al demandante por la activación de una mina antipersonal, tanto en virtud de una falla en el servicio -por la supuesta omisión frente a las obligaciones de desminado humanitario contenidas en la Convención de Ottawa-, como bajo los regímenes objetivos de responsabilidad estatal. 6 Folios 368-374 c. ppal. 7 Folios 395-412 c. ppal. 8 Folio 413 c. ppal.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 5 17. En lo que respecta al cargo planteado en el recurso de alzada sobre la posibilidad de que la mina antipersonal hubiera sido sembrada por la propia fuerza pública, la Sala advierte que se trata de un aspecto que modifica la causa petendi de la demanda9 –en tanto en el libelo inicial se refirió que “puede concluirse con diáfana y absoluta claridad, que el artefacto explosivo fue sembrado por sujetos al margen de la ley, con el propósito de subvertir el orden constitucional.

Básicamente esta clase de objetos se encuentran dirigidos a causar daño en primer lugar a la Fuerza Pública, como su objetivo principal, pero se ha venido causando daño a la población civil, ajena al conflicto”, lo cual además fue reiterado en el escrito de alegatos de conclusión de primera instancia y en otro acápite del recurso de alzada-.

Por manera que este punto no será objeto de consideración y análisis en la presente instancia judicial. Sobre el cumplimiento del Estado colombiano de la Convención de Ottawa 18. La imputación de un daño como el que refiere la demanda bajo el régimen de responsabilidad subjetivo, reclama la identificación y análisis de los compromisos adquiridos por Colombia mediante la adopción de la Convención de Ottawa, específicamente en materia de prevención del riesgo de accidentes con minas antipersonal (MAP), municiones sin explotar (MUSE) o artefactos explosivos improvisados (AEI).

A partir de este marco normativo procede corroborar o descartar el incumplimiento del Estado de las normas y principios contenidos en el mismo. 19. La "Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción", conocida como la Convención de Ottawa, suscrita en Oslo el 18 de septiembre de 1997 10, y aprobada por Colombia mediante la Ley 554 del 14 de enero de 200011, establece las obligaciones en materia de destrucción de minas antipersonal ubicadas bajo la jurisdicción del Estado firmante de la Convención, así como la identificación de las zonas afectadas con MAP, así: “1.- Cada Estado Parte se compromete a destruir, o asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en las zonas 9 La Sala advierte que en la alzada se realizó una modificación a la imputación de responsabilidad al Ejército Nacional, toda vez que se refirió que además de la falla del servicio, el título de imputación era el de daño especial por la instalación del artefacto explosivo en tanto la demandada no acreditó que la mina que le causó las lesiones al señor González Conde no hubiera sido de su propiedad.

En este sentido, el Ejército Nacional fundamentó su defensa en alegar la configuración del hecho exclusivo y determinante de un tercero y de ahí, la imposibilidad del Estado de identificar la ubicación y señalizar cada una de las minas antipersonales sembradas por los grupos subversivos, pues se trata de artefactos que por su propia naturaleza se sitúan para no ser hallados y atacar de manera indiscriminada a la población civil y castrense.

En virtud de lo anterior, al apuntar que fue el Ejército Nacional el que plantó la mina antipersonal que causó la lesión al señor González Conde y no un grupo subversivo, la parte demandante varió la imputación realizada a la institución castrense a través del marco fáctico propuesto en el libelo inicial. Pronunciarse sobre los nuevos argumentos planteados en el recurso de apelación, configuraría una afrenta al debido proceso y al derecho de defensa de la accionada, lo que de paso desconocería los límites de la competencia de esta Corporación para resolver el recurso de alzada, pues tal medio de impugnación no es una instancia para mejorar la demanda o para reforzarla con nuevas imputaciones, ni mucho menos una oportunidad procesal para modificar la causa petendi de la demanda, sino para abogar por que lo decidido se revoque o modifique, conforme a la postura que previamente esbozaron las partes. 10 Si bien la Convención fue suscrita en Oslo, Noruega, el 18 de septiembre de 1997, quedó abierta a todos los Estados para su firma en Ottawa, Canadá, del 3 al 4 de diciembre de ese mismo año. 11 Esta Ley fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-991/2000 y entró finalmente en vigor el 1° de marzo de 2001.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 6 minadas que estén bajo su jurisdicción o control, lo antes posible, y a más tardar en un plazo de 10 años, a partir de la entrada en vigor de esta Convención para ese Estado Parte. 2.- Cada Estado Parte se esforzará en identificar todas las zonas bajo su jurisdicción o control donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal, y adoptará todas las medidas necesarias, tan pronto como sea posible, para que todas las minas antipersonal en zonas minadas bajo su jurisdicción o control tengan el perímetro marcado, estén vigiladas y protegidas por cercas u otros medios para asegurar la eficaz exclusión de civiles, hasta que todas las minas antipersonal contenidas en dichas zonas hayan sido destruidas.

La señalización deberá ajustarse, como mínimo, a las normas fijadas en el Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos, enmendado el 3 de mayo de 1996 y anexo a la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados. 3.- Si un Estado Parte cree que será incapaz de destruir o asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal a las que se hace mención en el párrafo 1o. dentro del período establecido, podrá presentar una solicitud a la Reunión de Estados Parte o a la Conferencia de Examen con objeto de que se prorrogue hasta un máximo de otros diez años el plazo para completar la destrucción de dichas minas antipersonal” (se resalta). 20.

La normativa antes referida fija obligaciones sometidas a plazo, bajo premisas modales de distinto orden. Así, cada Estado parte deberá destruir o asegurar la destrucción total de minas antipersonal en el territorio de su jurisdicción y para el cumplimiento de esa obligación se fijó un plazo máximo de 10 años. No obstante, el Estado colombiano, a través del Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal- PAICMA, en el marco de la décima reunión de Estados parte celebrada en 2010 en Ginebra-Suiza, solicitó una extensión de diez años más para avanzar en el cumplimiento de las obligaciones en materia de desminado humanitario, plazo que le fue concedido a Colombia, hasta el 1o de marzo de 2021 y, posteriormente, a raíz de la “Solicitud de Extensión Colombia 2020”, se le concedió un plazo de cuatro años y 10 meses, entre el 1 de marzo de 2021 y el 31 de diciembre de 2025. 21.

La segunda obligación que previene el referido instrumento internacional, impone a cada Estado parte el deber de “esforzarse” en identificar, demarcar y cercar las zonas donde sepa o sospeche que hay minas antipersonales y “adoptar(á) todas las medidas necesarias, tan pronto como sea posible”; por manera que, se trata de unas obligaciones de medio.

Así, “la obligación de identificación y demarcación de las zonas en las que se sepa o sospeche que hay minas antipersona no está sujeta a un plazo determinado, sino que, por el contrario, exige el cumplimiento de manera progresiva y en la medida de las posibilidades materiales de cada Estado”12. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 14 de marzo de 2018. Exp. 49.851. C.P. María Adriana Marín. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 7 22. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha valorado los importantes avances desarrollados por el Estado colombiano desde el año 2002 precisamente en cuanto concierne a las obligaciones contenidas en el artículo 5.2 de la Convención de Ottawa, dentro de los cuales se destacan: (i) la implementación de una estrategia de gestión de información dirigida a recopilar y sistematizar los datos disponibles sobre el fenómeno de las MAP/MUSE/AEI en Colombia, a través del IMSMA13, administrado por el PAICMA14, el cual constituye la primera fuente utilizada para determinar la existencia de zonas sospechosas que requieren ser intervenidas;

(ii) la creación, mediante la Ley 759 de 2002, de la Comisión Intersectorial Nacional para la Acción contra Minas Antipersonal CINAMAP, encargada, entre otras cosas, del diseño de la acción del Estado en aplicación de la Convención de Ottawa; (iii) la creación del primer pelotón de desminado humanitario en el año 2005 y de tres pelotones adicionales a finales del año 2006, así como la instauración del Batallón de Ingenieros No. 60 de Desminado Humanitario como parte de la Brigada Especial de Ingenieros en el año 2009;

(iv) la puesta en marcha del Observatorio de Minas Antipersonal a cargo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en el año 2002, encargado de “recopilar, sistematizar, centralizar y actualizar toda la información sobre el tema, así como facilitar la toma de decisiones en prevención, señalización, elaboración de mapas, remoción de minas y atención a víctimas’’15.

En este punto, conviene mencionar que el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional no es la autoridad llamada a tomar por sí sola la decisión de delimitar y desminar un perímetro determinado, ya que, por disposición legal, son varias las entidades del Gobierno las que participan en distintos frentes para hacer efectivos los compromisos adquiridos en la materia.

Por lo tanto, el componente de desminado humanitario de las Fuerzas Militares debe someter sus actividades a las decisiones que adopte la instancia Interinstitucional de Desminado Humanitario y la Comisión Intersectorial Nacional para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal (CINAMP), y llevarlas a cabo con la coordinación, asesoría técnica y el seguimiento que efectúe el Programa Presidencial para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal (PAICMA)16. 23.

Consecuente con los altos propósitos que se ha fijado en la Convención de Ottawa, la Sala Plena de la Sección Tercera unificó su jurisprudencia en 2018 en el sentido de determinar que el Estado de Colombia no ha infringido su deber de prevenir y respetar los derechos de las víctimas de MAP/MUSE/AEI en atención a las particularidades del fenómeno y la dinámica del conflicto armado en Colombia, 13 Sistema de información recomendado por las Naciones Unidas para la gestión de los datos básicos acerca de los programas de acción integral contra minas antipersonal. 14 Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 14 de marzo de 2018. Exp. 49.851. C.P. María Adriana Marín. 16 “El Estado colombiano expidió la Ley 759 de 2002, la cual estableció que la labor de desminado humanitario y demarcación de tales zonas afectadas con MAP y MUSE, es una labor interinstitucional y, por esa razón, dispuso que son varias las entidades del Gobierno colombiano las que participan en distintos frentes para hacer efectivos los compromisos adquiridos en la materia, entre las que se encuentran: La Comisión Intersectorial Nacional para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal (CINAMP), autoridad adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, integrada por el Vicepresidente de la República, los Ministros del Interior, de Justicia, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Salud, el Director del Departamento de Planeación Nacional, el Director del Programa Presidencial para la Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos y aplicación del Derecho Internacional Humanitario; el Fiscal General de la Nación, el Comandante General de las Fuerzas Militares y el Director General de la Policía Nacional”.

Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 14 de marzo de 2018. Exp. 49.851. C.P. María Adriana Marín. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 8 así como al marco legislativo dispuesto por el Estado para adelantar labores de desminado humanitario incluidas las disposiciones adoptadas en materia de indemnización mediante la ley de víctimas y sus decretos reglamentarios.

En este sentido se indicó, entre otros, que el simple hecho de que se presente una violación de un derecho contemplado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos no constituye por sí mismo un incumplimiento de las obligaciones convencionales adquiridas por el Estado colombiano17. Caso concreto 24. El daño causado al demandante representado en la “amputación infracondilea derecha”18 como consecuencia de la activación de un artefacto explosivo –mina antipersonal-, en hechos ocurridos el 12 de junio de 2008 en zona rural del municipio de Vista Hermosa, Meta, está probado y es un hecho no debatido por las partes; no obstante, no resulta imputable a la demandada bajo ningún título de imputación tal como pasa a explicarse.

Falla del servicio 25. Las lesiones causadas al señor Luis Carlos González fueron producto de un evento imprevisible e irresistible no solo predicable de la víctima sino también de la entidad pública demandada, de cara a la adopción de medidas encaminadas a la prevención, protección y garantía de seguridad de la población civil. 26.

En efecto, en cuanto concierne a las circunstancias en las que se produjo la referida lesión del demandante, se probó que el señor Luis Carlos González resultó herido con ocasión de la explosión de una mina antipersonal el 12 de junio de 2008, en la vereda El Encanto, zona rural de ese municipio. Si bien la autoridad que lo certifica no especifica el origen de la información, tal explosión acaeció, según su dicho “dentro del marco del conflicto armado interno, por motivos ideológicos y políticos”, según lo hizo constar el Alcalde Municipal de Vista Hermosa, Meta19. 27.

Frente al conocimiento previo sobre la presencia de artefactos explosivos en esa zona, la Sala tiene evidencia de que mediante oficio No. AMVHM 246 del 29 de marzo de 2012, el alcalde municipal de Vista Hermosa informó que una vez revisados los archivos del fondo acumulado del municipio, anteriores a junio de 2008 (entre los años 2005 y 2007), no se halló solicitud o requerimiento de desminado para ese ente territorial20. 28.

A su vez, el Comandante de la Estación de Policía de Vista Hermosa informó al Tribunal mediante oficio del 30 de septiembre de 2013, no tener registro alguno dentro de los archivos de esa unidad relacionado con los hechos ocurridos el 12 17 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018.

Exp. 34.359. C.P. Danilo Rojas Betancourth. 18 Así consta en la Historia Clínica del señor Luis Carlos González Conde en el Hospital Departamental de Villavicencio (c. de respuesta a oficio 432). Igualmente, al plenario se allegó el dictamen de determinación de pérdida de capacidad laboral del señor González Conde, según el cual, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Tolima determinó el porcentaje en 39,65% (folios 244-252 c. 2). 19 Folio 60 c. 1. 20 Folios 125-126 c. 1.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 9 de junio de 2008 ni sobre escritos que la comunidad y el gobierno local del municipio hubieran presentado para dar a conocer la existencia de minas antipersonales en la vereda El Encanto21. 29.

Con igual coherencia, en oficio del 1° de octubre de 2013 el personero municipal de Vista Hermosa informó al Tribunal que no encontró ninguna solicitud o investigación disciplinaria seguida por los hechos ocurridos el 12 de junio de 200822. 30. Ya sobre la ocurrencia de otros sucesos similares en el municipio de Vista Hermosa, Meta, para el año 2008, consta el oficio No. AMVHM 247 del 29 de marzo de 2012, en el que el alcalde municipal presentó cuatro certificaciones emitidas por el despacho a las víctimas de minas antipersonales en la vigencia de ese año. De los registros allegados con esta información se tiene que: (i) ninguno de los otros cuatro hechos obrantes en las constancias ocurrieron en la vereda El Encanto donde el señor González Conde resultó lesionado y, (ii) tres de los casos corresponden a sucesos posteriores al 12 de junio de 200823.

Así, sólo consta la ocurrencia de otro suceso relacionado con minas antipersonales en el mes de abril de 2008, el cual acaeció en otra vereda del mismo municipio. 31. Por su parte, en el formato único de noticia criminal de la denuncia presentada por el señor Luis Carlos González Conde el 11 de noviembre de 2008 en la URI de Paloquemao en la ciudad de Bogotá, consta su relato de los hechos ocurridos el 12 de junio de ese año que coinciden, en términos generales, con lo planteado en la demanda, relato que apunta a considerar la imprevisibilidad del lamentable atentado.

Cuando se le preguntó si en esa zona hacía presencia algún grupo al margen de la ley, afirmó que en esa región operaba el Frente 27 de las FARC pero que desde hacía tres años que recorría el sector y nunca “había sucedido nada” (se transcribe de manera literal): “(…) en el momento que pasó el accidente no tenía conocimiento de que hubiera guerrilla por ahí, pero tampoco me avisaron que en ese lugar podría haber estos artefactos.

PREGUNTADO. Cuánto tiempo llevaba trabajando en esa finca. CONTESTADO. Duré trabajando aproximadamente tres años y caminaba por todos lados, caminos, trochas y no había sucedido nunca nada, es posible que dicho artefacto lo haya colocado el Ejército que era el que había estado recientemente ahí (…)”24 (se resalta). 32. En lo que respecta al contexto en que habría ocurrido el accidente en que resultó lesionado el señor González Conde, es importante poner de presente que las condiciones de alteración del orden público en el municipio de Vista Hermosa no indican per se un conocimiento absoluto en cabeza de las autoridades estatales sobre la geolocalización de minas antipersonales o artefactos explosivos.

Incluso, precisamente lo narrado por el propio demandante al presentar la denuncia por los hechos, permite vislumbrar que nunca había ocurrido previamente un incidente relacionado con MAP y MUSE en la vereda El Encanto, 21 Folio 207 c. 2. 22 Folio 209 c. 2. 23 Folios 117-123 c. 1. 24 Folios 58-59 c. 1. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 10 por manera que no existía posibilidad de que la entidad demandada previniera la ocurrencia del suceso lesivo. 33.

Al expediente también se allegó el reporte de la “Convención de Víctimas de Minas Antipersonal (MAP), Artefactos Explosivos Improvisados (AEI) y Municiones Sin Explotar (MUSE), de los municipios de Samaniego, La Llanada y Santa Cruz de Guachavés, llevado a cabo en Pasto, Nariño, entre el 20 al 22 de marzo de 2009”25. Este documento da cuenta de la información obrante sobre los municipios del departamento de Nariño que fueron objeto de estudio y la única referencia al municipio de Vista Hermosa se hace para señalar que había sido el más afectado a nivel nacional de acuerdo al conteo de víctimas por MAP/AEI/MUSE entre 1990 y marzo de 2009, sin la inclusión de cifras relevantes desagregadas por año ni la clasificación sobre cuántos de esos casos eran minas antipersonales. 34.

Sin soslayar la gravedad de los hechos en que se causó el daño cuya indemnización se reclama, la Sala no puede dejar de acompañar una de las premisas de la defensa en el sentido de que resulta materialmente imposible exigir de la Fuerza Pública la ubicación, señalización y desactivación de todas las minas puestas por los grupos ilícitos, toda vez que en la mayoría de casos, ni el Ejército ni la Policía Nacional conocen de la ubicación de esos artefactos prohibidos26, los cuales son escondidos estratégicamente por los grupos armados ilegales y muchas veces camuflados para dificultar su identificación27.

Tampoco es posible pretender que las tropas regulares que se enfrentan al accionar de la subversión inspeccionen el área y los lugares de combate, pues se trata de personal ajeno a aquél que integra los pelotones de desminado humanitario28. 35. Por manera que, de conformidad con los hechos acreditados en el presente asunto, para la Sala no es posible establecer una falla en el servicio por omisión por parte de la institución castrense demandada, frente al deber de identificación y destrucción de las minas antipersonales derivado de las disposiciones de la Convención de Ottawa, puesto que nada indicaba la presencia de minas en el sector de la vereda El Encanto, municipio de Vista Hermosa y la inminencia de su activación, frente a lo cual le resultara exigible al Ejército Nacional una actuación de contención; por tanto ha de concluirse que, en el sub examine, el daño alegado por la parte demandante no devino de una conducta omisiva, descuidada o negligente y, en efecto, reprochable, en cabeza de la demandada. 25 Folios 271-285 c. 2. 26 El municipio de Vista Hermosa cuenta con una extensión de territorio que asciende a los 4.749 km2, por lo cual se infiere que no resultaba posible demarcar y desminar la totalidad de esa zona tan amplia de terreno, máxime cuando en el sitio específico donde ocurrió el accidente con mina antipersonal, vereda El Encanto, no se había registrado oficialmente ningún otro evento con anterioridad al año 2008, según la información allegada por las autoridades del municipio y lo señalado por el propio demandante. 27 Como se sabe, la falla relativa delimita el cumplimiento de las obligaciones que están a cargo del Estado y, por lo tanto, exige que la determinación de la falla frente a su trasgresión sea analizada en cada caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.

Es decir que el análisis del cumplimiento de las obligaciones de medio en materia de protección “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención”. Sentencia del 8 de abril de 1998, exp. 11837, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Riesgo excepcional o daño especial 37. En cuanto concierne a la imputación de responsabilidad bajo los títulos de imputación de riesgo excepcional o daño especial, tampoco es posible atribuir el daño a la demandada. 38. Sea lo primero señalar que no está demostrada la presencia del Ejército Nacional en la zona donde ocurrieron los hechos; de aquí que no hay base para considerar que se hubiera propiciado una situación de riesgo para los pobladores.

A este respecto, la Sala llama la atención sobre la contradicción de dicha imputación con la misma alegación de la parte demandante en la alzada sobre un supuesto “abandono estatal” en territorio del municipio de Vista Hermosa. 39. Al lado de lo anterior, ninguna de las autoridades mencionó la ocurrencia de enfrentamientos previos a los hechos, ni la realización de operativos por parte del Ejército Nacional o alguna otra autoridad en cercanías de la vereda El Encanto.

La única mención que se hizo a la presencia del Ejército Nacional en el área, fue la del aquí demandante cuando presentó la denuncia ante la Fiscalía quien indicó que el Ejército era el único que había estado en el sector recientemente. Sin embargo, su dicho no puede ser contrastado con otro elemento de convicción allegado al expediente y no consta ningún registro de la actividad de la institución castrense u otra autoridad estatal en el sector. 40.

Tampoco obra información de la que pudiera desprenderse que la lesión padecida por el actor se hubiese causado en medio de una confrontación armada o como un daño colateral y posterior a ésta, pues lo cierto es que la lesión con MAP al señor Luis Carlos González se presentó en momentos en que se disponía a trabajar como jornalero. 41.

Así las cosas, siguiendo los criterios fijados en sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, “no se puede imputar un daño respecto de un riesgo que el Estado no ha creado ni del que tampoco tuvo la oportunidad de evitar”29. 42. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala debe recordar que en sentencia de unificación proferida en marzo de 2018 por esta Corporación, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños causados en accidentes con mina antipersonal, se determinó que habría lugar a declarar la responsabilidad del Estado por los daños causados con MAP/MUSE/AEI en casos en los que la 29 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 20 de junio de 2017, exp. 18.860, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 12 proximidad evidente a un órgano representativo del Estado permita afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes de esa entidad30. 43.

En el presente asunto, reitera la Sala que no se acreditó que la mina antipersonal que causó la lesión del ahora demandante hubiera estado dirigida en contra de una institución o de una persona representativa del Estado, pues la explosión del mentado artefacto ocurrió en un lugar y momento en el que no hacía presencia ningún agente estatal y no se hallaba próximo a ninguna base militar. 44.

Se recuerda que para la aplicación del título de daño especial se requiere la intervención positiva, legítima y lícita de la entidad estatal31, a fin de que sea viable el resarcimiento solicitado; es decir, se debe establecer que el daño proviene de una acción positiva y lícita estatal32; a contrario sensu, de no existir tal actuación estatal, se excluiría de uno de los elementos estructurantes de la responsabilidad como lo es la imputación. 45.

Con fundamento en lo anterior, tampoco resulta aplicable al presente asunto el título de imputación de daño especial, dado que a pesar de que las lesiones causadas al señor Luis Carlos González Conde se produjeron como consecuencia del estallido de un artefacto explosivo en el marco del conflicto interno, lo cierto es que no se probó que el Estado hubiese desplegado una conducta que hubiera propiciado ese lamentable hecho, por lo cual resulta forzoso concluir que no es procedente la declaratoria de responsabilidad del Estado33. 46.

Con base en las consideraciones expuestas, no obra prueba de un criterio de imputación o atribución que permita vincular la conducta o comportamiento de la demandada -Ejército Nacional- para con los actos o hechos que produjeron el daño, en tanto, según se ha precisado, está configurada la causal eximente de 30 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera.

Sentencia del 7 de marzo de 2018. Exp. 34.359. M.P. Danilo Rojas Betancourth. 31 A manera de síntesis, para que pueda hablarse de responsabilidad administrativa por daño especial, es indispensable la concurrencia de los siguientes requisitos tipificadores de la figura, a saber: a) Que se desarrolle una actividad legítima de la administración; b) La actividad debe tener como consecuencia el menoscabo del derecho de una persona; c) El menoscabo del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de la igualdad frente a la ley y a las cargas públicas; d) El rompimiento de esa igualdad debe causar un daño grave y especial, en cuanto recae sólo sobre alguno o algunos de los Administrados; e) Debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado; y f) El caso concreto no puede ser susceptible de ser encasillado dentro de otro, de los regímenes de responsabilidad de la administración. Se trata, entonces, de una responsabilidad objetiva dentro de la cual demostrado el hecho, el daño y la relación de causalidad entre uno y otro se produce la condena, teniendo en cuenta ( ) que se presenten los demás elementos tipificadores de este especial régimen (negrillas adicionales).

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1991, Exp. 6.453. M.P. Daniel Suárez Hernández, jurisprudencia reiterada de forma reciente por el Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia del 20 de junio de 2017, Exp. 18.860, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 19 de 2012, exp. 21.515, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en la sentencia de agosto 23 de 2012, rad. 23219, M.P. Hernán Andrade Rincón. 33 No sobra precisar que la referencia al incidente ocurrido en el mes de abril de 2008 en el mismo municipio (Vista Hermosa, Meta), pero en otra vereda, que se hizo en la última línea del párrafo 30 de esta providencia, si bien de manera coincidencial se advierte que se trata del caso del señor Juan Pablo Arana, víctima directa en el proceso 62.055 resuelto por esta Sala de Subsección recientemente, en el presente caso, las conclusiones se derivan únicamente del material probatorio allegado al proceso de la referencia, pues así consta en las certificaciones expedidas por el alcalde de ese municipio sobre los incidentes con MAP ocurridos para ese año, sin que de ellas pueda derivarse la previsibilidad de los hechos ocurridos al señor González Conde en junio de 2008.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 13 responsabilidad consistente en el hecho exclusivo de un tercero, circunstancia que impone confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.

Otras consideraciones: medidas administrativas de atención y reparación 47. El Tribunal ordenó remitir copia del fallo a la Dirección de Acción Integral contra Minas Antipersonal –DAICMA-, de modo que el evento se registrara en el Sistema de Gestión de Información sobre Actividades relativas a Minas Antipersonal (IMSMA) y el señor González Conde fuera incluido en la ruta de atención y reparación coordinada por dicha dependencia. 48.

No obstante, con la entrada en vigor del Decreto 2647 de 2022 las funciones de la Dirección de Acción Integral contra Minas Antipersonal -creada con el Decreto 672 de 2017 como parte de la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto- pasaron a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz en la estrategia de Acción Integral contra Minas Antipersonal –AICMA-. 49.

Por esta razón, la Sala modificará la decisión del a quo, en el sentido de remitir copia del fallo al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Oficina del Alto Comisionado para la Paz - Acción Integral contra Minas Antipersonal –AICMA-, para que se evalúe el caso del señor Luis Carlos González Conde y sea incluido en la Ruta de Atención Integral coordinada por esa dependencia, a fin de que la víctima pueda acceder a todos los servicios dispuestos para el goce efectivo de sus derechos, especialmente, a los de rehabilitación médica, física y psicológica y de inclusión socioeconómica.

Esta orden estará llamada a ser cumplida en tanto el ciudadano en mención no hubiere ingresado al plan de acción antes indicado y sin perjuicio de la potencialidad de ser destinatario de los demás beneficios, programas y ayudas que el Estado Colombiano implemente para la atención de las víctimas de minas antipersonales. Costas 50. La Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 23 de agosto de 2018, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento presentado por la Magistrada CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ.

SEGUNDO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00211-01 (62.602) Actor: Luis Carlos González Conde Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Referencia: Reparación directa 14 TERCERO: Por Secretaría, remitir copia del presente fallo al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Oficina del Alto Comisionado para la Paz - Acción Integral contra Minas Antipersonal – AICMA-, de modo que se evalúe el caso del señor Luis Carlos González Conde y sea incluido en la Ruta de Atención Integral coordinada por esa dependencia a fin de que la víctima pueda acceder a todos los servicios dispuestos para el goce efectivo de sus derechos, especialmente, a los de rehabilitación médica, física y psicológica y de inclusión socioeconómica.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: En firme esta providencia, y de no ser apelada, procédase al archivo de las presentes diligencias.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador