CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. Tema: Responsabilidad fiscal.

Principios de la contratación estatal. Principio de planeación contractual. Se confirma la decisión de primera instancia. Se demostraron todos los elementos de la responsabilidad fiscal como son el daño patrimonial, la gestión fiscal ineficaz, antieconómica e ineficiente de los recursos públicos y un nexo causal entre el daño y la conducta.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda I.1.1. Las pretensiones de la demanda 1. El señor Raúl Gaviria Rueda, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo instauró demanda1 con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones y condenas: “PRETENSIONES DE LA DEMANDA PRIMERA: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por la CONTRALORÍA DISTRITAL, así: 1.

AUTO “POR EL CUAL SE RESUELVE EL GRADO DE CONSULTA Y EL RECURSO DE APELACION CONCEDIDO” de fecha 23 de marzo de 2005, dictado dentro del PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No. 15798.

2. AUTO NUMERO 013 "POR EL CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA EL FALLO" de fecha 19 de octubre de 2004, 1 Folios 2 a 30 del Cuaderno 1. 2 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. dictado dentro del PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No. 15798.

3. AUTO NUMERO 005 “POR EL CUAL SE PROFIERE UN FALLO” de fecha 31 de marzo de 2004, dictado dentro del PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No. 15798. SEGUNDA: Que a titulo (sic) de restablecimiento del derecho y en virtud de la (sic) dispuesto por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el Artículo 90 de la Constitución Política, se condene a la CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTA, a la reparación del daño ocasionado a la persona natural demandante, mediante una indemnización de los perjuicios materiales y morales mediante sumas en moneda legal colombiana que se establezcan como reparadoras por los conceptos indicados adelante al hacer la ESTIMACION RAZONADA DE LA CUANTÍA, u otros que se demuestren a través del proceso y en el trámite incidental posterior a la sentencia, y que para cada item (sic) incluyan los conceptos de daño emergente y lucro cesante.

TERCERA: Que se decrete que la CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTA debe pagarle al aquí demandante una cantidad adicional, equivalente al valor de actualización de las sumas anteriores, a fin de neutralizar el efecto de la desvalorización de la moneda. CUARTA: Que se decrete que la CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTA, debe pagarle al demandante una cantidad adicional, imputable a lucro cesante, correspondiente al valor neto de la rentabilidad comercial de las anteriores sumas, independientemente de su actualización o revalorización QUINTA: Que si las cuantías de alguna de las cantidades de que tratan los puntos anteriores no fueren establecidas dentro del proceso, en la sentencia se haga la liquidación incidental.

SEXTA: Que las condenas que se decreten se ajusten conforme a lo ordenado por el Art. 178 del CCA. SÉPTIMA: Que se comunique el registro de la sentencia a las instancias y autoridades correspondientes. OCTAVA: Que se condene en costas a la CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTA, excluidas las agencias en derecho, por prohibirlo expresamente el Artículo (sic) 392 del Código de Procedimiento Civil.

PETICIÓN SUBSIDIARIA DE LA PRETENSIÓN OCTAVA: En subsidio de la petición anterior y para el evento en el que el Honorable Tribunal considere que en esta clase de procesos no procede la condena en costas ni siquiera con la limitación arriba señalada, solicito entonces que se condene a la CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTA al reembolso, con el ajuste de que trata el Artículo (sic) 178 del Código Contencioso Administrativo, de todos los gastos, costos y emolumentos en que la sociedad que represento incurra por razón del proceso y que se consideren debidamente probados.

Dicho reembolso procede a título de reparación, pues tales costos y gastos constituyen menoscabo patrimonial 3 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. injusto e imputable directamente al acto acusado, ya que si éste no hubieran (sic) sido proferido, dicho menoscabo no hubiera tenido lugar”.

(Negrilla y mayúsculas del texto) I.1.2. Los hechos descritos en la demanda 2. Como hechos relevantes, el apoderado judicial del demandante señaló los siguientes: 2.1. A través de la Resolución 1702 de 20 de agosto de 1993, el alcalde mayor de Bogotá D.C., nombró al señor Raúl Gaviria Rueda como gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá, quien tomó posesión de su cargo el día 23 de agosto de esa misma anualidad. 2.2.

El señor Raúl Gaviria Rueda, en ejercicio de su cargo, expidió la Resolución 036 de 12 de noviembre de 1993 “Por la cual se declara la urgencia manifiesta de un servicio”. En uso del mecanismo excepcional declarado celebró el contrato de obra pública núm. 039 FVS-93 de 22 de diciembre de 1993, para la construcción de las estaciones de Policía de Usme y Ciudad Bolívar en el Distrito Capital de Bogotá D.C. 2.3.

La Contraloría Distrital de Bogotá adelantó proceso de responsabilidad fiscal en contra del demandante que se tramitó con el radicado 15798. 2.4. Con fundamento en las pruebas recaudadas en la indagación preliminar, la División de Investigaciones Fiscales de la Contraloría Distrital de Bogotá profirió el auto de apertura de investigación fiscal núm. 324 del 15 de agosto de 2000. 2.5.

La Jefe de la División de Investigaciones Fiscales de la Contraloría Distrital de Bogotá profirió el Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal núm. 185 del 21 de diciembre de 2000, por medio del cual resolvió endilgar responsabilidad fiscal al actor y lo llamó a responder por la cuantía de $544.862.097,94. 2.6. Mediante Auto 052 del 25 de agosto de 2003, el subdirector de Jurisdicción Coactiva con competencia para adelantar y culminar procesos de responsabilidad fiscal en la Contraloría Distrital de Bogotá declaró la cesación de la acción fiscal por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción fiscal. 2.7.

A través de Auto de 15 de octubre de 2023, el director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá al resolver el grado de consulta ordenó revocar en todas sus partes el Auto 052 del 25 de agosto de 2003 y dispuso la continuación del trámite del proceso de responsabilidad fiscal. 2.8. Mediante Auto 005 de 31 de marzo de 2004, la Contraloría Distrital de Bogotá D.C. profirió fallo con responsabilidad fiscal en contra del demandante en cuantía equivalente a $828.856.460,70. 4 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. 2.9.

Según Auto 013 de 19 de octubre de 2004, la Contraloría Distrital de Bogotá resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión anterior, confirmando el auto recurrido y ordenó remitir el expediente al superior a fin de que se resolviera el recurso de apelación y se surtiera el grado de consulta. 2.10. Mediante Auto de 23 de marzo de 2005, la Contraloría Distrital de Bogotá resolvió el grado de consulta y el recurso de apelación, confirmando en su integridad el fallo con responsabilidad fiscal.

Esta última decisión fue notificada por edicto fijado el 6 de abril de 2005 y desfijado el día 19 de abril de esa misma anualidad. I.1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación 3. Las normas invocadas por la defensa del actor fueron las siguientes: los artículos 83 de la Constitución Política y; 66 y 83 del CCA. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: (i) Operó la caducidad de la acción fiscal pues para la fecha en que se expidió el auto de apertura de la investigación fiscal núm. 324 el día 15 de agosto de 2000 habían transcurrido más de los dos (2) años previstos en la Ley 142 de 1993 e, incluso, “más de los cinco años para que se diera el mismo fenómeno, bajo la nueva normatividad de la materia, consignada en la Ley 610 de 2000.” (ii) Se transgredió el artículo 83 de la Constitución Política, toda vez que el ente de control fiscal no valoró el Oficio núm. 5859 de 28 de octubre de 1993, suscrito por el Director de la Policía Metropolitana de Bogotá, por medio del cual solicitó la construcción de cuatro (4) estaciones de policía "[ ] en sitios que por su alto grado de violencia lo requieren como son ciudad Bolívar, Bosa, Usme y Engativá”.

Tampoco consideró el Oficio 5850 (sin especificar fecha) de la Policía Metropolitana, en el que se elevó petición ante Raúl Gaviria Rueda para adelantar las gestiones necesarias para declarar la urgencia manifiesta. (iii) Se desconoció el artículo 66 del CCA, toda vez que “La Procuraduría de Bienes”, emitió un concepto favorable para la construcción de la estación de policía y de dicho documento se desprendía que el bien se encontraba “[…] al lado de la ronda y no en la ronda2”.

(negrilla y subrayado original del texto), documento que se presume legal. (iv) Se configuró el vicio de nulidad por falsa motivación por las siguientes razones: (a) Los motivos esgrimidos por la Contraloría Distrital de Bogotá sobre las presuntas irregularidades en la contratación no fueron determinantes para endilgarle responsabilidad fiscal al señor Raúl Gaviria Rueda, toda vez que dicho servidor público “[…] tomó las precauciones acostumbradas en la 2 Folio 11 del Cuaderno 1. 5 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. contratación estatal”, como son “[…] el contar con una disponibilidad presupuestal previa; la exigencia de garantías a través de compañías de seguros debidamente autorizadas; la aplicación de las cláusulas exorbitantes; la amortización de anticipos, el establecimiento de multas y sanción penal; la prohibición de cesión del contrato; contempló la posibilidad de ajustes en los precios y suspensión del contrato; hizo parte integral del contrato los documentos pertinentes y contrató una interventoría para la obra […]”.

(b) El daño ocasionado se materializó con la orden de demolición del edificio emitida por la alcaldía local de Ciudad Bolívar y no por la actuación del accionante. (c) La orden de demolición se adoptó en el curso de un procedimiento administrativo que resulta inoponible al señor Raúl Gaviria Rueda, ya que no se le otorgó la oportunidad de participar en dicho trámite administrativo para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción. (d) La Contraloría Distrital de Bogotá en clara y abierta violación al debido proceso le imputó al accionante la demora del contratista en la entrega de la obra, a pesar de que este ocupó el cargo de gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá “[…] solo por un tiempo y que no se tuvo en cuenta ni siquiera el acta de iniciación de obra, ni las múltiples razones que confluyen para que una obra tenga demoras en el tiempo […]”.

(e) No existían elementos de prueba que demuestren que el edificio se construyó, en efecto, en zona de ronda. (v) Finalmente, se configuró el vicio de nulidad por expedición irregular, toda vez que el ente de control fiscal debió vincular al proceso de responsabilidad fiscal al alcalde local de Ciudad Bolívar, como agente directo del daño, al haber ordenado la demolición de la obra, e igualmente, al Procurador de Bienes, en su calidad de funcionario encargado de seleccionar y entregar el terreno. I.2.

La contestación de la demanda 4. La Contraloría Distrital de Bogotá, por conducto de apoderada judicial contestó3 en tiempo la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Para tal efecto, sostuvo lo siguiente: (i) No operó el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal pues "[ ] entre la fecha de fenecimiento u observación de la cuenta (30 de septiembre de 1998, fenecimiento ficto, o antes si fue observada) y el de apertura del proceso de 3 Folios 72 a 93 del Cuaderno 1. 6 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. responsabilidad fiscal (15 de agosto de 2008) no es superior a los dos años con que la Contraloría de Bogotá D.C. contaba para ejercitar la acción fiscal […]”.

(ii) No se configuró el vicio de nulidad por falsa motivación toda vez que se demostraron los elementos de la responsabilidad fiscal como son la existencia de una gestión fiscal ineficaz, ineficiente e inequitativa, un detrimento patrimonial al distrito y un nexo causal, así: (a) El detrimento patrimonial se originó por la pérdida total de la construcción de la Estación de Policía de Ciudad Bolívar ya que la obra se construyó a escasos 20 metros de la ribera del río Tunjuelito o dentro de la ronda del río. (b) Para la construcción de la estación de policía se suscribió el contrato de obra pública núm. 039 FVS-93 del 22 de diciembre de 1993 y el adicional núm. 01 entre el señor Raúl Gaviria Rueda, en su calidad de gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá y el señor Antonio Gómez Gobayra, y que si bien el referido contrato se celebró bajo las condiciones de urgencia manifiesta, el accionante, en su calidad de servidor público tenía que velar por el cumplimiento de los fines de la contratación, vigilar la correcta ejecución del objeto del contrato y proteger, desde el punto de vista fiscal, los dineros de la entidad para lograr una adecuada y correcta administración e inversión de los dineros públicos.

(c) Las causas que llevaron a que la obra quedara inconclusa y, posteriormente, se ordenara su demolición obedecieron a la falta de planeación contractual del accionante, conducta que se cometió con culpa grave. Adicionalmente, el señor Raúl Gaviria Rueda debió inspeccionar el sitio donde se levantaría la obra, pero no lo hizo. (iii) No se configuró el vicio de nulidad por expedición irregular pues no resulta admisible trasladar la responsabilidad del demandante a otras autoridades como la “Procuraduría de Bienes”.

I.3. Trámite del proceso en la primera instancia 5. Mediante auto de 8 de febrero de 20074, se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos demandados. 6. A través de proveído de 26 de julio de 20075, la magistrada encargada de la sustanciación abrió el proceso a pruebas y mediante auto de 15 de septiembre de 20116 se cerró la etapa probatoria y se corrió traslado a las partes para que 4 Folios 65 a 67 del Cuaderno 1. 5 Folios 100 a 102 del Cuaderno 1. 6 Folio 357 del Cuaderno 1. 7 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. presenten sus alegatos de conclusión y al señor agente del Ministerio Público para que presentara su concepto.

En esta oportunidad procesal la parte demandante7 y la parte demandada8 intervinieron presentando sus respectivos escritos, reiterando los argumentos expuestos a lo largo del proceso. El señor agente del Ministerio Público guardó silencio9. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, mediante fallo de 18 de diciembre de 201210, declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados tras considerar que en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal de dos (2) años, que corresponde al plazo de caducidad de la acción de reparación directa, al tenor de lo dispuesto por el artículo 136 del CCA según lo indicó la Corte Constitucional en sentencia C-046 de 1994.

A título de restablecimiento del derecho ordenó la devolución del valor pagado por Raúl Gaviria Rueda, suma que debía cancelarse indexada. Por último, negó el reconocimiento y pago de los demás perjuicios solicitados en la demanda. 8. Inconforme con esa decisión, la Contraloría Distrital de Bogotá interpuso recurso de apelación11. 9.

La Sección Quinta en Descongestión, mediante sentencia de 14 de junio de 201812, revocó la sentencia de primera instancia de 18 de diciembre de 2012, por considerar que en el presente caso no operó el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal -2 años- y ordenó devolver el expediente al Tribunal de la primera instancia para que analizara los demás cargos que no fueron analizados en la demanda. 10.

En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de 11 de noviembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda. Esta decisión judicial es objeto de reproche en esta oportunidad. I.4. La sentencia apelada 11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante fallo de 11 de noviembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos: 11.1. No se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción fiscal. Para ello, el Tribunal de la primera instancia reprodujo los argumentos esbozados por la 7 Folios 362 a 369 del Cuaderno 1. 8 Folios 358 a 360 del Cuaderno 1. 9 A folio 370 obra el desistimiento de la solicitud del traslado para conceptuar de 18 de octubre de 2011. 10 Folios 375 a 423 del Cuaderno 1. 11 Folios 425 a 427 del Cuaderno 1. 12 Folios 15 a 41 del Cuaderno 2 del Consejo de Estado. 8 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. Sección Quinta en Descongestión, en sentencia de 14 de junio de 2018, en el sentido de considerar que a partir de la firmeza de los actos liquidatorios y su control posterior debía contabilizarse el término de caducidad -2 años-, lo cual ocurrió el día 22 de septiembre de 1998.

En consecuencia, como el auto de apertura de la investigación fiscal se dictó el 15 de agosto de 2000, el mismo fue oportuno de cara al cómputo de la caducidad. 11.2. No se configuró el vicio de nulidad por falsa motivación, pues en el presente caso sí se demostraron los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal, esto es, un daño patrimonial al Estado, una conducta dolosa o gravemente culposa y un nexo causal entre el daño y la conducta, así: (a) El señor Raúl Gaviria Rueda, en su calidad de representante legal del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá era responsable de la dirección y manejo de la actividad contractual de conformidad con el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, facultad indelegable de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 del Estatuto de la Contratación y, por ende, tenía la calidad de gestor fiscal.

(b) Tal servidor público debió actuar con la diligencia debida y conocer el sitio donde se iba a levantar la edificación en ciudad Bolívar con el propósito de adoptar los correctivos del caso o, en su defecto, rescindir el contrato. (c) El señor Raúl Gaviria Rueda tenía la obligación de propender por el cumplimiento de los fines que orientan la contratación estatal, vigilar la correcta ejecución del objeto del contrato y proteger los recursos de la entidad para lograr una adecuada y correcta administración e inversión de los dineros públicos.

(d) En el presente caso se demostró que las causas que llevaron a que la obra quedara inconclusa y, posteriormente a que la alcaldía local de Ciudad Bolívar ordenara su demolición obedecieron a la imprevisión del Fondo de Vigilancia y Seguridad, cuyo director era el accionante “[…] cuando tomó la decisión de celebrar el contrato en el sitio equivocado, falta de planeación ya que debió previamente inspeccionar el sitio, y evaluar las condiciones de la zona en que autorizó construir las obras […]”.

(e) En síntesis, las conclusiones del fallo con responsabilidad fiscal se encuentran debidamente sustentadas en el material probatorio recaudado en la actuación administrativa, cuya valoración se efectuó en el auto de imputación. 11.3. No se configuró el vicio de nulidad por expedición irregular toda vez que según el numeral 5° del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 – principio de responsabilidad fiscal –, el representante legal de la respectiva entidad pública, en este caso, del 9 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. Fondo de Vigilancia y Seguridad tiene a su cargo la responsabilidad y manejo de la actividad contractual, facultad que no puede ser delegada y estaba a cargo del señor Raúl Gaviria Rueda, “[…] persona que en cumplimiento de sus funciones ejerció gestión fiscal, habiendo actuado negligentemente al no tomar las previsiones del caso frente a una edificación que se iba a levantar dentro de la ronda del río ´Tunjuelito´[…]”.

I.5. El recurso de apelación 12. El señor Raúl Gaviria Rueda, por conducto de apoderado judicial, apeló13 la sentencia de primera instancia y lo sustentó así: 12.1. Manifestó que no era cierto que el accionante no actuara con diligencia al elegir donde se levantaría la construcción. Para ello solicitó valorar el oficio 115-140 NI- 0958 expedido por la Procuradora de Bienes del Distrito, documento en el cual se indicó que “[…] no ve inconveniente para la utilización del predio propiedad distrital ubicado en la Cala 61 D Sur entre Carreras 16 y 17 Barrio Meissen, Localidad 19, para la construcción de la Estación de Policía […]”, acto administrativo que se presumía legal. 12.2.

Indicó que el Tribunal de la primera instancia no tuvo en cuenta que la obra se encontraba en un lugar idóneo. Para ello solicitó valorar las conclusiones del dictamen pericial elaborado por el perito Astrid Mardach Frohard en el cual señaló: “[…] la esquina más cercana al eje del cauce del Río Tunjuelito se encuentra a 32.70 metros del eje del mismo […]”.

Por ende, la orden de demolición decretada por el alcalde local de Ciudad Bolívar resultó “apresurada” e, igualmente, se debió vincular “[…] a la Alcaldía Mayor, a la Procuraduría de Bienes del Distrito, a Planeación Distrital, a la Personería Distrital, a la Contraloría Distrital, al contratista, a mi cliente […]”. 12.3. Precisó que la Contraloría Distrital de Bogotá, mediante el Oficio 00018 de 11 de enero de 1994, había dictaminado que “[…] (la urgencia manifiesta) se ajusta a una situación de características fuera del común devenir de los hechos, que (la) ameritaba.

Tal acto administrativo se presume legal y, por ende, “[…] debía estarse a lo resuelto en él […] Este acto está en firme y hay que estarse a él […]”. 12.4. Agregó que el Tribunal a quo omitió valorar que no era necesario contar con la licencia, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 2.2.6.1.1.12 del Decreto 1077 de 201514. 12.5.

Estimó, igualmente, que se desconoció el principio de incongruencia, dado que el fallo con responsabilidad fiscal introdujo una variación sustancial con el auto de imputación. Particularmente, porque “[…] al señor RAÚL GAVIRIA RUEDA se le 13 Folios 512 a 520 del Cuaderno 1. 14 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”. 10 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. empezó a investigar no solo por la celebración sino también por la ejecución del contrato.

Una vez tramitado el proceso, en la imputación de cargos se le acusó por el detrimento y la demolición de la obra originados en las dificultades surgidas en la ejecución del contrato debido a la ausencia de licencia ambiental y de servicios públicos y por la ubicación del predio en zona de ronda del río. Pero la sanción final fue por la improvisación y precipitud en la celebración del contrato y el incumplimiento del mismo […]”. 12.6.

Añadió que el Tribunal a quo no valoró el acta de entrega del predio emitida en el año 1993, donde se puede constatar que el lugar de la obra sí era el adecuado. 12.7. Observó que la causa eficiente del daño obedeció a la orden de demolición que adoptó el alcalde local de Ciudad Bolívar y no a la conducta reprochada al accionante. Por ende “[…] el verdadero nexo causal reside en el lazo que une la decisión del alcalde local y la demolición […]”.

(Negrilla original del texto). 12.8. En definitiva, no se demostró una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal y el nexo causal entre el daño y el hecho dañoso. I.6. Trámite impartido al proceso en segunda instancia 13. A través de auto de 28 de febrero de 202215 se concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. 14.

Luego de repartirse el asunto entre los diferentes despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 9 de mayo de 202216 se admitió el recurso de apelación y, según proveído de 24 de junio de 202217, se corrió traslado a las partes para que presenten sus escritos de alegaciones finales y al agente del Ministerio Público para que de considerarlo pertinente rindiera concepto. 15.

El demandante18 ratificó los argumentos expuestos en el recurso de apelación y agregó que el Oficio 00018 de 1994, por medio del cual la Contraloría Distrital de Bogotá había dictaminado que “[…] (la urgencia manifiesta) se ajusta a una situación de características fuera del común devenir de los hechos, que (la) ameritaba” es un acto administrativo que se presume legal hasta tanto no haya sido derogado o anulado por la jurisdicción. Por ende, en su sentir, las situaciones jurídicas surgidas bajo su amparo se encuentran consolidadas. 16.

Agregó que “[…] cuando (10 años más tarde) la Contraloría vuelve a estudiar un punto que ya había fallado y que estaba consolidado, viola la prohibición de no juzgar dos veces por los mismos hechos, que hace parte del debido proceso (art. 29 CN)”. (Negrilla original del texto). 15 Folio 526 del Cuaderno 1. 16 Índice 4. Sede Electrónica SAMAI. 17 Índice 12.

Sede Electrónica SAMAI. 18 Índice 16. Sede Electrónica SAMAI. 11 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. 17. La Contraloría Distrital de Bogotá19, por conducto de apoderada judicial reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito de contestación. De manera puntual, al referirse a los planteamientos de la alzada señaló: (i) la Procuraduría de Bienes del Distrito, para la época de los hechos no estaba facultada para dar la aprobación o calificación de las obras realizadas sobre los inmuebles públicos a cargo del distrito;

(ii) cualquier construcción pública o privada requiere licencia de construcción debidamente aprobada por un profesional competente y, además de ello, debió contar con licencia ambiental dada su cercanía a un cuerpo hídrico y, (iii) no se desconoció el principio de congruencia toda vez que “[…] la actuación ineficaz e ineficiente del actor en el momento de declarar la urgencia manifiesta, escoger el contratista, ejecutar el contrato, no tener licencia, gira alrededor de los mismos hechos que difícilmente resultan en este caso desvirtuados”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 18. Esta Sala de decisión, para desatar los argumentos propuestos en el recurso de apelación, abordará lo relativo a: (i) su competencia; (ii) los actos demandados; (iii) el problema jurídico; (iv) el marco normativo de la responsabilidad fiscal y los elementos que la estructuran; (v) hechos de relevancia probatoria y;

(vi) el caso en concreto. II.1. La competencia 19. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA20 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.

Los actos administrativos que se cuestionan 20. Los actos administrativos que se demandan corresponden a las decisiones adoptadas por la Contraloría Distrital de Bogotá en el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del señor Raúl Gaviria Rueda que se tramitó con el radicado 15798 y que culminó con los siguientes actos administrativos: (i) Auto 005 de 31 de marzo de 200421, por medio del cual se emite fallo con responsabilidad fiscal en contra del señor Raúl Gaviria Rueda por la suma 19 Índice 17.

Sede Electrónica SAMAI. 20 “[…] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 21 “POR EL CUAL SE PROFIERE EL FALLO”.

Folios 244 a 259 12 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. equivalente a $828.856.460,70, acto administrativo que en su parte resolutiva ordenó: “RESUELVE:

ARTICULO PRIMERO: Establecer Responsabilidad Fiscal en contra del señor Raúl Gaviria Rueda, […] en cuantía de Ochocientos Veintiocho Millones Ochocientos Cincuenta y Seis Mil Cuatrocientos Sesenta Pesos con 70 centavos ($828.856.460.70) M/cte., por lo expuesto en el presente Auto.

ARTICULO SEGUNDO: El valor señalado en el artículo anterior, deberá ser consignado en la Tesorería del Fondo de Vigilancia y Seguridad Distrital dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria de este proveído.

ARTICULO TERCERO: Notificar personalmente el contenido del presente acto administrativo al señor Raúl Gaviria Rueda, ya identificado o a su apoderado. De no ser posible la notificación en la forma indicada, dar aplicación a lo previsto en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente decisión procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación personal o a la desfijación del edicto, según el caso, ante este Despacho y en subsidio el de apelación para ante el Director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá D.C. con el lleno de los requisitos señalados en el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo.

ARTICUL.O.

QUINTO: La presente providencia debidamente ejecutoriada presta mérito ejecutivo por Jurisdicción Coactiva al tenor de lo establecido en el numeral 1o. del artículo 92 de la Ley 42 de 1993. Para el efecto, una vez en firme remítase la primera copia de los actos administrativos a la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de esta Contraloría, para lo de su competencia.

ARTÍCULO SEXTO: Remitir copia de este proveído al señor Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad Distrital, al Jefe de Contabilidad del mismo y a la Dirección Sector Gobierno de esta Contraloría, para su conocimientos (sic) y fines pertinentes.

ARTICULO SEPTIMO: Archivar el presente expediente una vez quede en firme esta decisión y se surta los tramites (sic) de rigor.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR ANTONIO MARTINEZ OVALLE FRANCISCO TRUJILLO CORTES Subdirector Secretario Ad-hoc” (Negrilla original y subrayado fuera de texto) (ii) Auto 013 de 19 de octubre de 2004, por medio del cual la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá, resolvió el recurso de 13 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. reposición interpuesto en contra de la decisión anterior, confirmando el fallo con responsabilidad fiscal.

La parte resolutiva del referido acto administrativo es del siguiente tenor: “

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Negar las nulidades propuestas por el doctor JOSE JOAQUIN BERNAL ARDILA, […] en calidad de apoderado del señor Raúl Gaviria Rueda, […] por las razones expuestas en esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: Adicionar el Auto 005 del 31 de marzo de 2.004, en el sentido de proferir Fallo Sin Responsabilidad Fiscal en favor del señor Carlos Alfonso Vivas Vargas, […] abstenerse de vincular a Seguros Caribe Nit. 891.700.037 - 9, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

ARTÍCULO TERCERO: No reponer la providencia impugnada por lo expuesto en este acto administrativo.

ARTÍCULO CUARTO: Notificar el presente auto al doctor JOSÉ JOAQUIN BERNAL ARDILA, […] de conformidad con el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. De no ser posible la notificación personal proceder al tenor de lo previsto en el artículo 45 del mismo Estatuto.

ARTÍCULO QUINTO: Cumplido lo anterior, remítase el expediente al Director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva a fin de que conozca del recurso de apelación subsidiario interpuesto y del grado de consulta.

ARTÍCULO SEXTO: Surtido el recurso de apelación y grado de consulta procédase según corresponda.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ULLOA PEÑA Subdirector de Jurisdicción Coactiva (E)” (Negrilla original y subrayado fuera de texto) (iii) Auto de 23 de marzo de 2005, por medio del cual la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá, resolvió el recurso de apelación y el grado de consulta confirmando en su integridad el fallo con responsabilidad fiscal.

“

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Confirmar en vía de Grado de Consulta el Artículo Segundo del Auto No. 013 del 19 de octubre de 2004 proferido por la Subdirección de Jurisdicción Coactiva en cuanto dispuso fallar sin responsabilidad fiscal el presente proceso en favor del señor Carlos Alfonso Vivas Vargas, […] en cuantía de Ochocientos Veintiocho Millones Ochocientos Cincuenta y Seis Mil Cuatrocientos Sesenta Pesos con 70 centavos ($828.856.460.70) M/cte., por lo expuesto en la parte motiva. 14 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C.

ARTICULO SEGUNDO. - Confirmar en vía de apelación el Auto No. 005 del 31 de marzo de 2004, por el cual se falló el presente proceso con responsabilidad fiscal en contra del señor Raúl Gaviria Rueda, […] por la suma de Ochocientos Veintiocho Millones Ochocientos Cincuenta y Seis Mil Cuatrocientos Sesenta Pesos con 70 centavo (sic) ($828.856.460.70) M/cte.

Y en su condición de Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito para la época de los hechos, por lo acotado en la presente providencia.

ARTÍCULO TERCERO. - Notificar el contenido del presente Auto de conformidad con lo establecido en el Artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, al señor Carlos Alfonso Vivas Vargas […] y al doctor Joaquín Bernal Ardila […] y quien actúa dentro del presente proceso en su condición de apoderado del señor Raúl Gaviria Rueda. De no ser posible surtir la notificación personal, dar aplicación al Artículo 45 del citado estatuto.

ARTÍCULO CUARTO. - Contra el presente Acto Administrativo no procede recurso alguno.

ARTÍCULO QUINTO. - Una vez ejecutoriado el presente Auto enviar copia de él al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C. y a la Dirección Sector Gobierno de esta Contraloría, para su conocimiento y fines pertinentes, y a la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de esta Contraloría para lo de su competencia en materia del Proceso Ejecutivo y el reporte correspondiente en el Boletín de Responsables Fiscales de la Contraloría General de la República

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ARMANDO ANTONIO BACCA MENA Director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva”. (Negrilla original y subrayado fuera de texto) II.3. El problema jurídico 21. La Sala, siguiendo para tal efecto las prescripciones de los artículos 32022 y 32823 del CGP, aplicables por remisión del artículo 267 del CCA y atendiendo los argumentos planteados en el recurso de apelación, considera que el problema jurídico se circunscribe a determinar si los actos administrativos expedidos por la Contraloría Distrital de Bogotá en el proceso de responsabilidad fiscal núm. 15798, en contra del señor Raúl Gaviria Rueda son nulos por encontrarse falsamente motivados. 22 “[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 23 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. 15 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. 22.

En este sentido, deberá establecerse si en el presente caso se estructuran los elementos de la responsabilidad fiscal, esto es, (i) la gestión fiscal por parte del sujeto activo que despliega la conducta; (ii) una conducta dolosa o gravemente culposa; (iii) el daño patrimonial y; (iv) el nexo causal entre el daño patrimonial y la conducta que se le atribuyó al actor. 23.

Como consecuencia de lo anterior, si resulta procedente confirmar, modificar o revocar la sentencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. II.4. El marco normativo sobre la responsabilidad fiscal y elementos sobre los que se edifica la misma 24. La Constitución Política de 1991, vigente para los hechos, señaló que el control fiscal es una función pública de la Contraloría General de la República que vigila la gestión de particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado, en todos los niveles administrativos y respecto de todos los recursos (artículo 267 de la Carta Política). 25.

El artículo 268, numeral 5°, le confirió a la Contraloría General de la República la facultad de “[…] Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma […]”. 26. Además, de conformidad con el artículo 272 ibidem los contralores de las entidades territoriales, en el ámbito de su jurisdicción, gozan de la atribución asignada al Contralor General de la República. 27.

El artículo 1° de la Ley 610 de 2000, define el proceso de responsabilidad fiscal como “[…] el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado […]”. 28.

La responsabilidad fiscal tiene una finalidad resarcitoria pues tiene como objeto “[…] el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. […]” (artículo 4º de la Ley 610). 29.

Los elementos que estructuran la responsabilidad fiscal son: (i) una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; (ii) un daño patrimonial y, (iii) un nexo causal entre los dos elementos anteriores. 16 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. 30.

La Corte Constitucional, en sentencia SU 431 de 201524, al referirse a los elementos que integran la responsabilidad fiscal indicó: “[…] Son tres los elementos de la responsabilidad, a saber: el daño, las conductas relacionadas con la gestión fiscal y el nexo causal. […] El daño en el campo de la responsabilidad fiscal tiene varios rasgos especiales: Por un lado, (i) debe obedecer a una actividad propia de la gestión fiscal, dándose a entender con ello que la responsabilidad fiscal no es universal o general para todos los servidores públicos o particulares, pues aplica únicamente a los gestores fiscales como elemento orgánico; y, por otro, (ii) la conducta generadora de responsabilidad solo es aquella desarrollada de forma dolosa o gravemente culposa.

Realmente, la doctrina es uniforme en conceptuar al daño como el elemento estructural de la responsabilidad civil, circunstancia que origina similares efectos cualificadores respecto de la responsabilidad fiscal. Ahora, el daño en tanto requisito indispensable no es suficiente, pues además de su demostración precisa de los varios elementos adicionales que integran la responsabilidad patrimonial.

Importante nota en el caso de la responsabilidad fiscal, ya que aquella no se consolidará ni podrá determinarse sin un daño efectivamente verificado. Frente a las actividades especiales que generan daño, las conductas que lo determinan son aquellas caracterizadas como actividades generadoras o especies de omisiones, verbos rectores según los cuales se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o de los intereses patrimoniales del Estado, producido por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna que, en términos generales, no se aplique a los cometidos y fines del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto, de los sujetos de vigilancia y control.

Como elemento material del daño está el concepto de patrimonio público, que cobija la totalidad de bienes, derechos y obligaciones que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo. Es, si se quiere, un concepto genérico que involucra todos los bienes del Estado y que comprende en ellos los de todas las entidades, ya sea del nivel central, descentralizado o por servicios.

En relación con el grado de imputación en materia de responsabilidad fiscal, esta corporación tuvo la oportunidad de señalar, en la Sentencia C- 619 de 2002, que el criterio no podía superar aquel previsto por el constituyente para fijar la responsabilidad patrimonial del funcionario frente al Estado, ya que ello implicaría un trato diferencial de imputación por la sola razón de que a la declaración de responsabilidad se accede por una vía distinta.

Por eso, si el cauce jurídico escogido por el Estado para establecer la responsabilidad del funcionario es el proceso de responsabilidad fiscal, éste podría ser 24 Corte Constitucional, Sentencia SU 431 de 2015, MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 17 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. declarado responsable por la presencia de la culpa leve en su actuar.

Pero si el Estado opta por constituirse en parte civil dentro del proceso penal, o por adelantar un proceso contencioso administrativo -a través del llamamiento en garantía dentro de la acción de reparación directa o en ejercicio directo de la misma acción-, o finalmente decide ejercer la acción de repetición, el funcionario sería exonerado de responsabilidad civil por haber actuado con culpa leve, dada la irrelevancia que en estas vías de reclamación tiene dicho grado de culpa.

De aceptarse tal tratamiento diferencial, se estaría desconociendo abruptamente el fundamento unitario y la afinidad y concordancia existe entre los distintos tipos de responsabilidad que, se repite una vez más, confluyen sin distingo ninguno en la defensa del patrimonio público”. […] Ahora bien, en cuanto a la relación de causalidad o nexo causal debe decirse que a la par que exige una causalidad física de la conducta antijurídica frente al daño imputado, requiere de una causalidad jurídica, derivada de la exigibilidad personal, funcional o contractual producto de las normas generales y específicas.

Implica que entre la conducta desplegada por el gestor fiscal, o entre la acción relevante omitida y el daño producido, debe existir una relación determinante y condicionante de causa-efecto, de la cual solo puede predicarse una ruptura cuando entra en escena la llamada causa extraña que puede operar bajo la denominada fuerza mayor o el caso fortuito […]” (Negrilla fuera de texto). 31.

Así, el daño, como elemento transversal al proceso de responsabilidad fiscal corresponde a la lesión al patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal, antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías, el cual puede ocasionarse por la acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado (artículo 6º de la Ley 610). 32.

El control fiscal recae sobre la gestión fiscal la cual comprende “[…] el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales […]” (artículo 3º de la Ley 610). 18 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. 33.

La Corte Constitucional, en sentencia C-529 de 199325 al definir lo que se entiende por control fiscal señaló lo siguiente: “[…] El concepto de gestión fiscal alude a la administración o manejo de tales bienes, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. Consiguientemente, la vigilancia de la gestión fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración […]”. 34.

De otro lado, el grado de culpa exigido para imputar responsabilidad fiscal es el dolo o la culpa grave. En relación con este aspecto, la Corte Constitucional, en sentencia C- 619 de 200226, señaló lo siguiente: “[…] el criterio de imputación a aplicar en el caso de la responsabilidad fiscal no puede ser mayor al que el constituyente fijó para la responsabilidad patrimonial del funcionario frente al Estado, pues se estaría aplicando un trato diferencial de imputación por el solo hecho de que a la declaración de responsabilidad se accede por distinta vía […]”. 35.

Finalmente, tratándose de procesos de responsabilidad fiscal y en relación con el nexo causal, esta Sección en sentencia de 30 de julio de 202027, sostuvo “[…] la causalidad implica una función de corrección solo es posible atribuir un resultado dañoso a quien ha desplegado una conducta inequívoca, esto es, a quien ha ejecutado una acción u omisión que se erige como la causa idónea y eficiente para la producción del daño […]”. 36.

En estas condiciones, según el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, hay lugar a proferir fallo con responsabilidad fiscal cuando “[…] en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable […]”.

II.5. Aspectos de relevancia probatoria El nombramiento del señor Raúl Gaviria Rueda como Gerente del Fondo de 25 Corte Constitucional. Sentencia C- 529 de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. 26 Corte Constitucional. Sentencia C- 619 de 8 de agosto de 2002 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de julio de 2020, radicado: 25000-23-41-000-2013-02729-0, Ana María Ramírez Franco, demandado: Contraloría General de la República – CGR, MP: Oswaldo Giraldo López. 19 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. Vigilancia y Seguridad y Santa Fe 37.

A través de la Resolución 1702 de 20 de agosto de 199328, el alcalde mayor de Bogotá D.C., nombró al señor Raúl Gaviria Rueda como Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá, quien tomó posesión de su cargo el día 23 de agosto de esa misma anualidad29 y se desempeñó en el mismo hasta el día 21 de diciembre de 199430, fecha en la que le fue aceptada su renuncia. Los antecedentes del contrato de obra pública núm. 039 FVS-93 de 22 de diciembre de 1993 38.

El señor Raúl Gaviria Rueda, a través de la Resolución 036 de 12 de noviembre de 1993 “Por la cual se declara la urgencia manifiesta de un servicio” declaró que constituye un caso de urgencia manifiesta la continuidad del servicio prestado por la Policía Metropolitana de Santa Fe de Bogotá D.C., y confirió autorización a fin de que el fondo de Vigilancia y Seguridad pudiera celebrar los contratos necesarios para restablecer el servicio tales como el de obra sin necesidad de acudir al mecanismo de la licitación o concurso31. 39.

Como resultado de lo anterior, el demandante, en su calidad de gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá celebró el contrato de obra pública núm. 039 FVS-93 de 22 de diciembre de 1993 con el señor Antonio Gómez Gobayra, para la construcción de las estaciones de Policía de Usme y Ciudad Bolívar en el Distrito Capital de Bogotá D.C., por valor de $803.993.920,16 y un plazo de vigencia de 13 meses: “OBJETO: El contratista con sujeción a las especificaciones y condiciones acordadas en este contrato se obliga para con el Fondo a ejecutar por el sistema de precios unitarios, según los términos de este contrato las obras necesarias para la construcción de las estaciones de la policía de las localidades de Usme y Ciudad Bolívar, cuya ubicación respectivamente es en el Barrio Monteblanco, carretera a Usme y calle 64 sur con carrera 16 Barrio Meissen, localidad 19.

El objeto del presente contrato está determinado por su naturaleza, cantidad, precios unitarios en la siguiente forma para cada Estación […]32”. (negrilla original y subrayado fuera de texto) 40. El referido contrato fue susceptible de las siguientes modificaciones, en el siguiente sentido: 28 Folio 35 del Cuaderno 1 de Pruebas.

Folio 141 del Cuaderno 1 del Tribunal. 29 Folio 36 del Cuaderno 1 de Pruebas. 30 Mediante Resolución 1496 de 19 de diciembre de 1994. Folio 142 del Cuaderno 1 del Tribunal. 31 Folios 39 a 41 del Cuaderno 1 de Pruebas. 32 Folios 109 a 126 del Cuaderno 1 de Pruebas. 20 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. Contrato Adicional No. 133.

Se pactan mayores cantidades de obra por valor de $133.811.280,72, obras complementarias por valor de $111.791.828,61. Total: $245.603.109,33. Además, se prorrogó el plazo de entrega de las obras. Contrato Adicional No. 234. Se pactan mayores cantidades de obra por valor de $4.887.668,54. Contrato Adicional No. 0335. Se pactaron mayores cantidades de obra y obra complementaria por valor de $120.285.194,24.

Igualmente, la ampliación del plazo de entrega de las obras. Contrato Adicional No. 0436. Prórroga plazo de entrega. Contrato Adicional No. 0537. Se unifica plazo de entrega para las dos estaciones. Proceso policivo de restitución de bien público y la orden de demolición de la Estación de Policía de Ciudad Bolívar 41. La Alcaldía Local de Ciudad Bolívar al tramitar la querella por restitución de un bien de uso público, mediante la Resolución 38 de 22 de noviembre de 199938, ordenó al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá o a quienes ocupen, tengan o posean la zona de ronda y zona de manejo y preservación del río Tunjuelito el predio ubicado entre la calle 61 Sur con carrera 18, restituir esa zona y demoler la construcción que tenía como perspectiva la nueva sede de la Décima Novena Estación de Policía, en el siguiente sentido: “PRIMERO: Ordenar como en efecto se ordena al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá, o a quienes ocupen, tengan o posean, la zona de ronda y zona de manejo y preservación ambiental del Río Tunjuelito, predio ubicado entre la calle 61 Sur con carrera 18, restituir dicha zona y demoler la construcción que tenía como perspectiva la nueva sede de la Décima Novena Estación de Policía, la cual está privando a la ciudadanía de uso, goce y libre tránsito y están violando las leyes y normas vigentes (Ley 9/89, Acuerdo 6/90 y Art. 63 de la Constitución Política de Colombia”. 42.

Dicha autoridad para adoptar dicha determinación tuvo en cuenta los siguientes elementos de prueba: - Diligencia de constatación realizada el día 13 de agosto de 1999, en la cual el asesor jurídico de la alcaldía y el secretario local se trasladaron a la estación de policía ubicada sobre la zona de ronda, la cual se encuentra aproximadamente a 15 metros de la orilla del río Tunjuelito39. 33 Folios 140 a 142 del Cuaderno 2 de Pruebas. 34 Folio 143 Cuaderno 2 de Pruebas. 35 Folio 147 a 148 del Cuaderno 2 de Pruebas. 36 Folio 149 del Cuaderno 2 de Pruebas. 37 Folio 150 del Cuaderno 2 de Pruebas. 38 Folios 197 a 200 del Cuaderno 1 del Tribunal. 39 Folio 183 del Cuaderno 1 del Tribunal. 21 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. - Oficio 13361 de 19 de agosto de 1999, por el que se informa que el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe es la entidad responsable de elaborar el contrato y construir la estación de policía40. - La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, mediante oficio 7200- 230-96-1131 (sin fecha) suscrito por la Directora de Diseño y Desarrollo Urbano informó al Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá que el predio referido no tiene posibilidad de servicios públicos por encontrarse dentro de la ronda del río Tunjuelito41. - La Directora Administrativa de Bienes Raíces de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C., mediante Oficio 6300-1999-0245 indicó que el predio donde se pretende construir la sede de la Estación de Policía se encuentra dentro de la zona de ronda y zona de manejo y preservación ambiental del Río Tunjuelito. 43.

La Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, a través de la Resolución 001 de 15 de febrero de 200042, confirmó la decisión anterior al desatar el recurso de apelación interpuesto por el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe. 44. Igualmente, el Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá43, en sesión consignada en Acta 04 de 27 de junio de 200044, confirmó la anterior decisión al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 38 de 22 de noviembre de 1999.

Antecedentes del fallo con responsabilidad fiscal 45. Mediante Oficio 2-5272 del 20 de marzo de 199845, el Subsecretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá informó al Jefe de la Unidad de Investigaciones y Juicios Fiscales de la Contraloría Distrital de Bogotá que según la Resolución núm. 156 de 20 de febrero de 1998, la Personería Distrital de Santafé de Bogotá impuso sanción disciplinaria al señor Raúl Gaviria Rueda, Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá, por las irregularidades que se presentaron con ocasión de la declaratoria de urgencia manifiesta–según Resolución 036 del 12 de noviembre de 1993– y la celebración del contrato de obra pública núm. 039 FVS-93 de 22 de diciembre de 1993 para la construcción de las estaciones de policía de las localidades de Usme y Ciudad Bolívar. 40 Folio 185 del Cuaderno 1 del Tribunal. 41 Folio 189 del Cuaderno 1 del Tribunal. 42 Folios 226 a 229 del Cuaderno 1 del Tribunal. 43 Competencia asignada de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 026 de 1990 “Por el cual se crea el Consejo de Justicia y se dictan otras disposiciones”. 44 Folios 236 a 241 del Cuaderno 1 del Tribunal. 45 Folio 2 del Cuaderno 1 de pruebas. 22 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. 46.

La División de Indagación Preliminar de la Contraloría Distrital de Bogotá, mediante Auto núm. 69 del 20 de abril de 1998, dispuso la apertura de indagación preliminar por el presunto detrimento patrimonial con ocasión de la suscripción y ejecución del contrato de obra pública núm. 039 FVS-93 de 22 de diciembre de 1993 celebrado entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad Distrital y el señor Antonio Gómez Gobayra. 47.

El día 28 de octubre de 199946 se adelantó inspección a la obra, encontrando lo siguiente: “Estación de Policía Ciudad Bolívar: Esta edificación se encuentra en obra gris y realizada todo lo correspondiente a la parte estructural y mampostería; sin embargo no fue terminada por carencia de la correspondiente licencia de construcción y la imposibilidad de que a la misma le puedan ser suministrados servicios públicos domiciliarios especialmente acueducto y alcantarillado, en razón a que está localizada en la ronda del Río Tunjuelito, a menos de 20 metros de distancia del cauce, con riesgo de inundación cada vez que aumente el caudal del río; circunstancias que obligaron al ente administrativo a la suspensión de la obra en comento”.

(Negrilla original y subrayado fuera de texto) 48. Con fundamento en las pruebas recaudadas en la indagación preliminar y, principalmente, en el memorando del 21 de julio de 1998 remitido por el Gerente del Fondo para la Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá sobre la liquidación y terminación del contrato de obra pública 039 de 1993 y la Resolución 038 del 22 de noviembre de 1999 de la Alcaldía de Ciudad Bolívar que ordenó la demolición de la obra, la División de Investigaciones Fiscales de la Contraloría Distrital de Bogotá profirió el auto de apertura de investigación fiscal núm. 324 del 15 de agosto de 200047. 49.

Mediante dicho auto se dejó constancia que la investigación fiscal tiene como objeto determinar: “[…] PRESUNTAS IRREGULARIDADES EN LA SUSCRIPCIÓN Y EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA 039/93, CELEBRADO CON ANTONIO GÓMEZ GOBAYRA, […] PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LAS ESTACIONES DE POLICÍA DE LAS LOCALIDADES DE USME Y CIUDAD BOLÍVAR MEDIANTE EL MECANISMO DE URGENCIA MANIFIESTA, EN CUANTÍA DE $544.862.097.94”48. 50.

Vencido el término probatorio, la Jefe de la División de Investigaciones Fiscales de la Contraloría Distrital de Bogotá profirió el auto de imputación de responsabilidad fiscal número 185 del 21 de diciembre de 200049, en el cual se señaló lo siguiente: 46 Folio 599 del Cuaderno 4 de pruebas. 47 Folio 671 del Cuaderno 5 de Pruebas. 48 Folio 671 del cuaderno 5 de pruebas.

En esta oportunidad se precisó que la suma correspondiente al detrimento patrimonial podía variar de acuerdo a lo que se demostrara en el proceso. 49 La resolución obra a folios 696 a 708 del cuaderno 5 de pruebas 23 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. “[…] Se presentaron múltiples dificultades en el cumplimiento del contrato, suspendiéndose las obras, las cuales se encontraban inconclusas y liquidando de oficio el contrato, siendo terminado (sic) la estación de Usme con un segundo contrato, actualmente en construcción la de Ciudad Bolívar, ésta suspendida y en obra gris sin la debida licencia de construcción debido a la imposibilidad de acceso a servicios públicos de acueducto y alcantarillado, por estar a la ronda del rio Tunjuelito y zona de alto riesgo de inundación, para la misma fue emitida una orden de demolición para la restitución del espacio público, por parte de la Alcaldía según Resolución N°. 038 de noviembre 22/1999.

El menoscabo patrimonial surge de la demolición del edificio de Ciudad Bolívar y la pérdida total prevista de la inversión allá realizada por valor de $401.996.960,08, toda vez que se presentaron continuas reclamaciones por parte del contratista, pretende que le sean reconocidos los costos generadores en la ejecución del contrato o daños y perjuicios como cantidades de obra pendientes de pago, mas (sic) los intereses de mora liquidados a partir de la liquidación del contrato50 mas (sic) un saldo a favor del Fondo de Vigilancia y Seguridad por $115.861.729.47 el cual estableció los aspectos que obran a folios 899 del cuaderno No. 6 para un total de $544.862.097,94 valor total del detrimento […] Este despacho señala el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 que la figura de la Urgencia Manifiesta debe ser utilizada únicamente y exclusivamente cuando se trate de dar soluciones inmediatamente a situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitución de fuerza mayor o desastre, normatividad no vigente en el momento de ocurrencia de los hechos ya que las normas de (sic) Estatuto Contractual entró el rigor el 1° de enero de 1994.

Se nota además la falta de certeza de la propiedad del predio en que se construirá la estación lo que implica sobrecostos del contrato dándose por improvisación, traducida en la negligencia no imputable a la declaratoria de urgencia manifiesta. […] Tal como consta en la documentación que reposa en el expediente, el detrimento se origina por la mala gestión de Raúl Gaviria Rueda por falta de planeación, ejecución y mala administración de los recursos para la construcción de las estaciones de policía. Ahora bien, el estudio de este proceso contractual así fallido permite señalar en perspectiva de identificación de las causas del fracaso, los que concurrieron en la producción del nefasto resultado.

De un lado, las condiciones en que fue celebrado el contrato 039 de 1993, caracterizado por la improvisación y la precipitud, que se traducen a las irregularidades frente a las disposiciones del estatuto contractual, de otro lado la pésima gestión del proceso de ejecución contractual, que agravó la de por si (sic) deplorable situación que para la administración surgió de la celebración del contrato en las aludidas condiciones. 50 La liquidación del contrato de obra pública se decretó en forma unilateral por la Administración, según Resolución No. 006 del 2 de febrero de 1998, confirmada mediante Resolución 065 del 1º de junio de 1998 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición. 24 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. El señor Raúl Gaviria contrató de una manera improvisada, no tuvo en cuenta la necesidad de elaborar un serio diagnóstico, ni la situación de los medios existentes y recursos disponibles, dentro de los cuales se pueden mencionar licencia de construcción, ubicación del sitio de la obra, condiciones del terreno, etc, por tanto debe responder fiscalmente. […]”.

(Negrilla fuera de texto) 51. Mediante escrito radicado el 18 de julio de 200151, el imputado solicitó que se declarara la caducidad de la acción fiscal, toda vez que los hechos materia de investigación acaecieron en vigencia de la Ley 42 de 199352, afirmando que bajo esta normativa el término de caducidad era de dos (2) años contados a partir del hecho generador del daño. 52.

Mediante Auto 052 del 23 de agosto de 200353, el subdirector de Jurisdicción Coactiva con competencia para adelantar y culminar procesos de responsabilidad fiscal en la Contraloría Distrital de Bogotá declaró la cesación de la acción fiscal por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 53. Esta decisión fue revocada por el director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá mediante Auto (sin número) de 15 de octubre de 200354, al resolver el grado de consulta, tras considerar que en el presente caso no había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción fiscal. 54.

A través de Auto 005 de 31 de marzo de 200455, la Contraloría Distrital de Bogotá profirió fallo de responsabilidad fiscal en contra del señor Raúl Gaviria Rueda en cuantía de $828.856.460,70, con fundamento en los siguientes argumentos que quedaron consignados en la parte motiva del referido acto: “[…] Se precisa en primer término que el detrimento patrimonial está constituido por la pérdida total constructiva de la Estación de Policía de Ciudad Bolívar.

En efecto, la obra se hizo a escasos veinte metros de la ribera del río Tunjuelito, o lo que es lo mismo dentro de la ronda técnica de dicho río. Situación ésta que hacía que la edificación no entrara en uso. Mediante Resolución No. 038 del 22 de noviembre de 1999, la Alcaldía Local de “Ciudad Bolívar”, en su Artículo Primero, ordenó al Fondo de Vigilancia y Seguridad “o a quienes ocupen, tengan o posean, la zona de ronda y zona de manejo y preservación Ambiental del Río Tunjuelito, predio ubicado entre la calle 61 Sur con carrera 18, restituir dicha zona y demoler la construcción que tenía como perspectiva la nueva sede de la Décima Novena Estación de Policía, la cual está privando a la ciudadanía de su uso, goce y libre tránsito y están violando las leyes y 51 Folios 730 a 743 del Cuaderno 5 de pruebas. 52 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. 53 Folios 870 a 883 del cuaderno 5 de pruebas 54 Folios 888 a 908 del Cuaderno 5 de Pruebas. 55 Cuaderno 6 del cuaderno de pruebas. 25 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. normas vigentes (Ley 9/89, Acuerdo 6/90 y Art. 63 de la Constitución Política de Colombia).” (folios 804 y 805 cuaderno5 (sic));

Acto Administrativo que fue confirmado por la Resolución NO. 0001 del 15 de febrero de 2000 (folios 807 y 808 ibídem). De otro lado, el Auto de Imputación de Responsabilidad Fiscal No. 185 del 21 de diciembre de 2000, es preciso en señalar que “El menoscabo patrimonial surge por la demolición del edificio de Ciudad Bolívar y la pérdida total prevista de la inversión allá realizada ” (folio 29 cuaderno 6) y reafirma que existió “mala gestión de Raúl Gaviria Rueda, por la falta de planeación, ejecución y mala administración de los recursos para la construcción de las estaciones de policía. Ahora bien el estudio de este proceso contractual así fallido permite señalar en Perspectiva de identificación de las causas del fracaso, los que concurrieron en la Producción del nefasto resultado.” (folios 33 y 34 ibidem).

Vista la precisión anterior, es evidente entonces que el daño patrimonial esta (sic) constituido en la pérdida que sufrió el Distrito Capital - Fondo de Vigilancia y Seguridad, al tener que demoler la obra "Estación de Policía de Ciudad Bolívar", la cual fue objeto del Contrato de Obra No. 39FVS-93 suscrito el 22 de diciembre de 1993 (folios 114 a 126 cuaderno 1); contrato que fue suscrito por el señor Raúl Gaviria Rueda, en su condición de Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santafé de Bogotá, D. C.; documento que en su cláusula Segunda, del Objeto, precisa: “EL CONTRATISTA con sujeción a las especificaciones y condiciones acordadas en este contrato, se obliga para con el Fondo a ejecutar por el sistema de precios unitarios, según los términos de este contrato las obras necesarias para la construcción de las estaciones de policía de las localidades de Usme y Ciudad Bolívar, cuya ubicación respectivamente es en el Barrio Monteblanco, carretera a Usme y Calle 64 Sur con carrera 16 barrio Meissen.” (folio 115 cuaderno 1).

Es evidente entonces que al señor Raúl Gaviria Rueda, le asistía el deber y por qué no la obligación de haber conocido en terreno el lugar donde se iba a levantar la edificación "Estación de Policía de Ciudad Bolívar". Situación que de haber conocido, de seguro hubiese tomado las medidas para que la obra no se hiciese allí. Se tiene que le asiste culpa grave al señor Raúl Gaviria Rueda, al haber puesto en evidente riesgo los recursos del Distrito Capital, cuando se desempeñó como Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad, al actuar de manera improvisada al tomar la determinación de celebrar el Contrato de Obra No. 39FVS-93 suscrito el 22 de diciembre de 1993, en el que estableció el lugar de ubicación entre otras de la "Estación de Policía de Ciudad Bolívar", la cual fue objeto de demolición, situación que a todas luces indica que “no tuvo en cuenta la necesidad de elaborar un serio diagnóstico, ni la situación de los medios existentes y recursos disponibles, dentro de los cuales se pueden mencionar licencia de construcción, ubicación del sitio de la obra, condiciones del terreno, etc.” (folio 34 cuaderno 6).

Ha de señalarse que el Fondo de Vigilancia y Seguridad mediante la Resolución No. 006 del 2 de febrero de 1998, adoptó por acto administrativo la liquidación del contrato número 039FVS/93, el cual anexa a dicha Resolución entrando hacer parte integrante del mismo (folios 687 a 695 cuaderno 4); Acto Administrativo que fue confirmado a 26 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. través de la Resolución No. 065 del 1°. de junio de 1998, el que determina un saldo a favor del fondo en cuantía de $115.861.729.47 M/cte.

(folios 723 a 737 cuaderno 6). De conformidad con lo anterior, se deduce que el Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito para la época de los hechos, estaba enterado desde antes de la firma del Contrato de Obra No. 039FVS/93, lo que aconteció el 22 de diciembre de 1993, que se iba a construir entre otras la “Estación de Policía de Ciudad Bolívar”, no existiendo prueba que demuestre haber conocido previamente a la firma de dicho documento, el lugar en donde se levantaría la edificación, esto es, dentro de la ronda del Río Tunjuelito, pues de haber conocido el área de seguro hubiese ordenado cambiar el sitio de la obra y de estar firmado el Contrato, proceder a adicionarlo en este sentido.

Con su conducta omisiva, violó el Estatuto de Contratación, en especial el numeral 5 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, siendo que él como representante legal del Fondo tenía la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, facultad indelegable de acuerdo con lo normado en el numeral 5 del artículo 26 ibídem (sic); de acuerdo a las probanzas vistas al plenario, el 8 de septiembre de 1994, el señor Raúl Gaviria Rueda, en su condición de Gerente del Fondo suscribió con el contratista Antonio Gómez Gobayra, el Contrato Adicional No. 01 (folios 144 a 146 cuaderno 2), así las cosas se observa que desde el 22 de diciembre de 1993 hasta esa fecha, tuvo suficiente tiempo para iniciar cualquier tipo de arreglo encaminado a cambiar el sitio donde se levantaría la Edificación "Estación de Policía de Ciudad Bolívar", o en su defecto rescindir el contrato, máxime si se tiene en cuenta que él como servidor público tenía la obligación de buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, de vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y de proteger los derechos de la Entidad y por consiguiente del Distrito Capital, y del contratista, como lo demanda el numeral del artículo 26 en concordancia con el artículo 3°. ibidem.

De lo anterior se puede inferir que el señor Raúl Gaviria Rueda, asimismo transgredió con su conducta al celebrar el Contrato de Obra Pública No. 039 FVS- 93 firmado el 22 de diciembre de 1993, lo estipulado en el parágrafo primero del artículo 3°, numeral 9 del artículo 4°., numeral 1° del artículo 14, artículo 23, numerales 4, 5, 7 y 12 del artículo 25, numerales 1, 3 y 5 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993.

Adicional a ello, no observó la debida diligencia y cuidado durante la etapa precontractual ni con posterioridad a la celebración del susodicho. Se demuestra entonces que las causas que llevaron a que la obra quedara inconclusa y posteriormente a que la Alcaldía Local de “Ciudad Bolívar” ordenara su demolición, obedecieron a la imprevisión del Fondo de Vigilancia y Seguridad al tomar la determinación de celebrar el contrato con indicación del sitio preciso de la obra, lugar que de seguro no fue previamente inspeccionado, pues no existe probanza en tal sentido, por lo que le cabe responsabilidad al Gerente de ese entonces, señor Raúl Gaviria Rueda, quien con su actuar afectó el principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, incurriendo con ello en culpa grave.

Como corolario, se observa que el señor Raúl Gaviria Rueda, Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad Distrital, para la época pre y contractual, 27 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. ocasionó con culpa grave detrimento al patrimonio Distrital - Fondo de Vigilancia y Seguridad Distrital en cuantía de $544.862.097.94 M/cte., suma de dinero por la cual se le establecerá responsabilidad fiscal. […] Así las cosas, se acredita suficientemente que el señor Raúl Gaviria Rueda, actúo con culpa grave en el desempeño propio de su actividad como representante del Fondo de Vigilancia y Seguridad y frente al Contrato de obra pluricitado, por lo que se establecerá responsabilidad fiscal en su contra, por la suma de $544.862.097.94 M/cte., suma de dinero que incorpora el valor de la inversión efectuada en la obra Estación de Policía de Ciudad Bolívar fue de $429.000.368.59 (folio 844 cuaderno 5) y la suma de $115.861.729.47 saldo que resulta a favor del Fondo y la cual fue establecida mediante las Resoluciones Nos. 006 del 2 de febrero de 1998 y 065 del 1º. de junio de 1998”.

Así las cosas, la suma de $544.862.097.94 se traerá a valor presente desde el 1° de junio de 1998, fecha en la que se profirió la Resolución No. 065 por la cual se confirmó la Resolución No. 006 del 2 de febrero de 1998, que adoptó por acto administrativo la liquidación del contrato de obra número 039 FVS/93. (folios 723 a 737 cuaderno 6), aplicando la siguiente fórmula: […] (Negrilla y cursiva son originales y subrayado fuera de texto) 55.

En contra de esa decisión, el señor Raúl Gaviria Rueda interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto por la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá mediante Auto 13 de 19 de octubre de 200456, en el sentido de confirmar el fallo con responsabilidad fiscal, con fundamento en los siguientes motivos: “De donde se evidencia que dicho daño surgió con ocasión en la mala gestión desplegada por el señor Raúl Gaviria Rueda, por la falta de planeación, ejecución y mala administración de los recursos para la construcción de las estaciones de policía, por lo que es dado señalar que en este proceso tal como se ha establecido en la Ley 610 de 2000, concurren los elementos de la responsabilidad fiscal, cuales son una consulta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza la gestión fiscal, un daño patrimonial al Estado y un nexo causal entre los dos elementos anteriores, frente a lo cual el recurrente no aporta prueba en contrario, por lo que el Despacho procede a confirmar el Artículo Primero del Auto No. 005 del 31 de marzo de 2.000.

Igualmente se debe recordar que la labor de un buen gestor fiscal propugna porque todas sus actuaciones se ajusten no solo a la norma que las regula, sino a la realidad fáctica que las rodea y no puede descargarse en meras consideraciones personales, toda vez que la actuación administrativa es generalmente reglada y salirse de los marcos establecidos genera riesgos que, como en el caso en cuestión causan daño al patrimonio distrital, por tal razón y ante la evidencia probatoria no 56 Cuaderno 6 del cuaderno de pruebas. 28 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. es aceptable el pleno e invencible convencimiento de estar cumpliendo sus funciones y de haberlas desarrollado bajo las mejores intenciones, pues no resulta lógico para este Despacho que se hayan adelantado todos los trámites de la contratación sin tener en cuenta la necesidad de elaborar un serio diagnóstico, ni la situación de los medios existentes y recursos disponibles, dentro de los cuales se pueden mencionar licencia de construcción, ubicación del sitio de la obra, condiciones del terreno etc, (fl 34 del cuaderno 6 del expediente), circunstancias estas que a la postre llevaron al Fondo de Vigilancia y Seguridad Distrital a proferir la Resolución No. 006 del 2 de febrero de 1.998, por la cual se adoptó por acto administrativo la liquidación del contrato No. 039FVS/93 (fls 687 a 695 del cuaderno 4 del expediente); acto administrativo que fue confirmado a través de la Resolución No. 065 del 1 de junio de 1.998, el que determina un saldo a favor del Fondo en cuantía de $ 115.861.729.47M/cte.(folios 723 a 737 cuaderno 6 del expediente).

En relación a la responsabilidad que según el deponente debió ser endilgada a otros funcionarios, el Despacho se permite señalar que según el numeral 5 del artículo 25 de la Ley 80 de 1.993, era el representante legal del Fondo, quien tenía la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, facultad indelegable de acuerdo con lo normado en el numeral 5 del artículo 26 ibídem (sic); de acuerdo a las probanzas vistas al plenario, el 8 de septiembre. de 1.994, el señor Raúl Gaviria Rueda, en su condición de Gerente del Fondo suscribió con el contratista Antonio Gómez Gobayra, el contrato adicional No. 01 (fls 144 a 146 del cuaderno 2 del expediente). […]” (Negrilla fuera de texto) 56.

A través de auto (sin número) de 23 de marzo de 200557, la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva resolvió el recurso de apelación y el grado de consulta en el sentido de confirmar el fallo con responsabilidad fiscal, con sustento en los siguientes argumentos: “[…] [L]as pruebas vistas al expediente contentivo del presente proceso, dan cuenta de una serie de actuaciones ejecutadas por el señor Raúl Gaviria Rueda en relación con el Contrato de Obra No. 039FVS-93, como: su firma el 22 de diciembre de 1993; la firma del Contrato Adicional No. 01 por él, el 8 de septiembre de 1994.

(folios 144 a 146 cuaderno 2 de la Indagación). Siendo ello así, es evidente la certeza requerida sobre la conducta desplegada por el señor Raúl Gaviria Rueda, la cual fue la causante del daño patrimonial investigado; persona que en cumplimiento de sus funciones ejerció gestión fiscal, habiendo actuado negligentemente al no tomar las previsiones del caso frente a una edificación que se iba a levantar dentro de la ronda del río “Tunjuelito”.

Conducta omisiva que de no haber existido en el cumplimiento de sus funciones, el Distrito no hubiese sufrido el daño patrimonial objeto del presente proceso, situación que por sí configura el nexo causal entre el resultado dañino y su conducta, la cual encuadra dentro de la definición de culpa grave, cuya certeza dio lugar a establecer la responsabilidad fiscal endilgada en su 57 Cuaderno 6 del cuaderno de pruebas. 29 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. contra.

En consecuencia, no existen fundamentos que desvirtúen las razones que llevaron al a-quo a tomar la decisión ahora revisada en vía de apelación, no habiendo por tanto lugar a la prosperidad de los argumentos de la defensa esgrimidos en el recurso de reposición interpuesto como principal y el de apelación interpuesto como subsidiario, por lo que se confirmará la providencia recurrida”.

(Negrilla fuera de texto) II.6. Análisis del caso concreto 57. La Sala entrará a valorar las pruebas aportadas al proceso de acuerdo con la sana crítica con el fin de poder determinar si en el presente caso se configuran los elementos de la responsabilidad fiscal. (i) Una conducta dolosa o gravemente culposa de quien tiene a su cargo la gestión fiscal 58.

Conforme se indicó anteriormente, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. 59.

En el presente caso, conforme se indicó con anterioridad, se tiene acreditado que el señor Raúl Gaviria Rueda, en su calidad de Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá – cuyo nombramiento se efectuó a través de la Resolución 1702 de 20 de agosto de 1993 y acta de posesión de 23 de agosto de esa misma anualidad- expidió la Resolución 036 de 12 de noviembre de 1993, por medio de la cual declaró la urgencia manifiesta y autorizó al Fondo de Vigilancia y Seguridad a fin de poder celebrar los contratos necesarios para restablecer el servicio sin necesidad de acudir al mecanismo de la licitación. 60.

Para tales efectos, el gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá invocó lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 y el numeral 1°, literal f) del artículo 24 ibidem, normas que son del siguiente tenor: 30 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. “ARTÍCULO

24. DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA58. En virtud de este principio: 1o. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente: […] f) Urgencia manifiesta. […]” “ARTÍCULO

42. DE LA URGENCIA MANIFIESTA. Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.

La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado”. 61. Se debe señalar que la Ley 80 de 1993, autoriza al representante legal y al ordenador del gasto de la entidad estatal para declarar la urgencia manifiesta cuando se presenten situaciones excepcionadas relacionadas con hechos de calamidad, o constitutivos de fuerza mayor o desastre que requieran acciones inmediatas y, en el evento de que la continuidad en la prestación del servicio exige el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro. 62.

La Corte Constitucional, en sentencia C- 949 de 200159, al declarar la constitucionalidad de dicha norma sostuvo lo siguiente: 58 La norma que se transcribe corresponde al texto de la Ley 80 en su redacción original. 59 Corte Constitucional, sentencia C- 949 de 2001. Por su parte, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia de 7 de febrero de 2011, radicado: 11001- 03-26-000-2007-00055-00(34425), actor: Corporación Autónoma Regional del Magdalena Cormagdalena, demandado: Contraloría General de la República, al definir los alcances de esta figura señaló: “.2.

La Ley 80 de 1993, artículos 41 a 43 incorporó la figura de la urgencia manifiesta como una modalidad de contratación directa. Se trata entonces de un mecanismo excepcional, diseñado con el único propósito de otorgarle instrumentos efectivos a las entidades estatales para celebrar los contratos necesarios, con el fin de enfrentar situaciones de crisis, cuando dichos contratos, en razón de circunstancias de conflicto o crisis, es del todo imposible celebrarlos a través de la licitación pública o la contratación directa.

Es decir, cuando la Administración no cuenta con el plazo indispensable para adelantar un procedimiento ordinario de escogencia de contratistas. En otras palabras, si analizada la situación de crisis se observa que la Administración puede enfrentarla desarrollando un proceso licitatorio o sencillamente acudiendo a las reglas de la contratación directa, se hace imposible, en consecuencia, una declaratoria de urgencia manifiesta.

Así las cosas, la imposibilidad de acudir a un procedimiento ordinario de selección de contratistas constituye un requisito legal esencial que debe ser respetado por las autoridades cuando se encuentren frente a situaciones que aparentemente puedan dar lugar a la utilización de este instrumento contractual. En este orden de ideas, “la urgencia manifiesta procede en aquellos eventos en los cuales puede suscitarse la necesidad de remediar o evitar males presentes o futuros pero inminentes, provocados bien sea en virtud de los estados de excepción, o por la paralización de los servicios públicos, o provenientes de situaciones de calamidad o hechos constitutivos de fuerza mayor o desastres, o cualquier otra circunstancia similar que tampoco dé espera en su solución, de tal manera que resulte inconveniente el trámite del proceso licitatorio de selección de contratistas reglado en el estatuto contractual, por cuanto 31 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. “[…] No encuentra la Corte reparo alguno de constitucionalidad a la declaración administrativa de urgencia manifiesta regulada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, puesto que constituye una justificada excepción a los procedimientos reglados de selección objetiva si se tiene en cuenta que su aplicación se encuentra sujeta a la existencia de situaciones evidentes de calamidad pública o desastre que afecten de manera inminente la prestación de un servicio, que son circunstancias que por su propia naturaleza hacen imposible acudir al tramite (sic) de escogencia reglada del contratista […]”. 63.

El Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá fue creado por el Acuerdo 9 de 1980, adscrito a la secretaría de gobierno, como un sistema de manejo de cuentas del Tesoro Distrital encargado de la administración de los bienes y recursos. Luego fue transformada su naturaleza como un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente a través del Acuerdo 18 de 29 de noviembre de 198360. 64.

Para el cumplimiento de su objeto misional, a esa entidad se le confiaron las siguientes funciones: a) Adquirir, construir o tomar en arrendamiento, remodelar, mantener y proveer lo indispensable para la adecuada dotación de edificios para estaciones, subestaciones, comandos de atención inmediata, escuelas de formación y capacitación, laboratorios, unidades de policía judicial y salas de detención de la Policía Metropolitana de Santa Fe de Bogotá; b) Adquirir los equipos de transporte, comunicaciones, salvamento, sistematización y los que técnicamente se consideren indispensables para el buen funcionamiento de la Policía Metropolitana en la prestación de los servicios de vigilancia, prevención, información, policía judicial y atención de emergencias a la población del Distrito Capital; c) Financiar las campañas que ordene el Alcalde y apruebe la Junta Directiva, para garantizar la participación de la comunidad en la conservación de la tranquilidad ciudadana, prevención del delito y colaboración para una eficaz y oportuna administración de justicia; d) Entre otras61. implica el agotamiento de una serie de etapas que se toman su tiempo y hacen más o menos largo el lapso para adjudicar el respectivo contrato, circunstancia que, frente a una situación de urgencia obviamente resulta entorpecedora, porque la solución en estas condiciones, puede llegar tardíamente, cuando ya se haya producido o agravado el daño”.

(Negrilla fuera de texto) 60 "Por el cual se transforma el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, D.E., creado por el Acuerdo 9 de 1980". 61 Las funciones que se enlistan aparecen descritas en el Acuerdo 28 de 1992 “Por el cual se reestructura el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, D.C.”. 32 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. 65.

Al frente de dicha entidad, se encuentra el Gerente, quien será a su vez el representante legal de la entidad a quien se le confiaron las siguientes funciones: “Artículo 9º.- Funciones del Gerente. Corresponde al Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad: a. Llevar la representación Judicial y extrajudicial del Fondo y constituir mandatarios cuando las circunstancias lo aconsejen; b. Dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos indispensables para alcanzar los objetivos y cumplir las funciones del Fondo; […] c. Vigilar la ejecución de los contratos y el trámite de las licitaciones, adquisiciones, cuentas y pagos a cargo de la entidad; d. […]” (Negrilla fuera de texto) 66.

Es claro para la Sala que, en el sub lite, conforme se indicó con anterioridad, se tiene acreditado que el señor Raúl Gaviria Rueda, en su calidad de Gerente y representante legal del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá y, por ende, como servidor público al haber suscrito el contrato de obra pública núm. 039 FVS-93 de 22 de diciembre de 1993, para la construcción de las estaciones de Policía de Usme y Ciudad Bolívar en el Distrito Capital de Bogotá D.C., tenía a su cargo la gestión fiscal o el manejo de los recursos del distrito, sobre los cuales tenía capacidad o poder decisorio. 67.

En consecuencia, en su calidad de representante legal y ordenador del gasto de esa entidad pasó a convertirse en un sujeto pasivo del control fiscal y con ello debió propender porque el contrato celebrado apuntara al cumplimiento de los principios que gobiernan la contratación estatal como son el de transparencia, economía, responsabilidad y planeación. 68.

A la luz de dichos principios, el señor Raúl Gaviria Rueda, aunque estaba amparado por el mecanismo excepcional de la urgencia manifiesta y, por ende, se encontraba habilitado para acudir a la contratación directa, dicha circunstancia no era óbice para que en su calidad de responsable de la dirección y manejo de la actividad contractual propendiera por la aplicación de los principios de la 33 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. contratación estatal, entre los cuales cobra especial fuerza el principio de planeación. 69.

Conforme lo ha indicado la Sección Tercera de esta Corporación, el principio de planeación es uno de los pilares en la actividad contractual, el cual: “[…] se traduce en el postulado de acuerdo con el cual la selección de contratistas, la celebración de los correspondientes contratos, así como la ejecución y posterior liquidación de los mismos, lejos de ser el resultado de la improvisación, deben constituir el fruto de una tarea programada y preconcebida, que permita incardinar la actividad contractual de las entidades públicas dentro de las estrategias y orientaciones generales de las políticas económicas, sociales, ambientales o de cualquier otro orden diseñadas por las instancias con funciones planificadoras en el Estado […]”62. 70.

Según lo previsto en el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, cuando el objeto del contrato incluya la realización de una obra, la entidad contratante debe contar con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental. Lo que se pretende, en definitiva, es que el contrato estatal no sea el resultado de la improvisación o imprevisión de las entidades estatales cuya ausencia “[…] ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados, sino también para el patrimonio público […]”63. 71.

En este escenario, el gestor fiscal, para lograr una adecuada dirección y manejo de la actividad contractual debe observar las normas que rigen el ordenamiento territorial, como la necesidad de obtener licencia urbanística y de comprobar la existencia de conexión a servicios públicos domiciliarios respecto al terreno donde se debe construir la obra, aspectos que el accionante omitió por la falta de planeación. 72.

En este sentido apuntó esta Sección en sentencias de 21 de mayo de 202164 y de 22 de febrero de 202465, al señalar: “[…] Asimismo, esta Corporación ha establecido que abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos.

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 5 de junio de 2008, expediente 1998-08431(8031). En igual sentido, sentencia de 10 de diciembre de 2015, expediente 2012-00012-01(51489). 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 7 de mayo de 2021, radicado: 25000-23-26-000-2009-00498-01 (43055), MP: María Adriana Marín. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 21 de mayo de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00407-01. 65 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 22 de febrero de 2024, radicado: 47001-2333-000-2015-00029- 01, MP: Hernando Sánchez Sánchez, demandante: Sandra Rubiano Layton, demandado: Contraloría General del Departamento del Magdalena 34 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros. 57.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. […]66” (Negrilla fuera de texto) 73.

Las deficiencias en la planeación contractual fueron advertidas por el interventor del contrato quien mediante informe de interventoría de 26 de diciembre de 199567, describió las dificultades que tuvo la ejecución del contrato que se resumen en el siguiente sentido: (i) ausencia de licencia de construcción; (ii) la discriminación de las obras faltantes;

(iii) falta de certificado que garantizara el pago de las cuentas ya presentadas; (iv) falta de acuerdo para el pago de los gastos administrativos en que incurrió el contratista durante el tiempo de suspensión del contrato y (v) la proximidad de los plazos de entrega sin que se hubiera formalizado la prórroga del contrato. 74. Según lo probado, la contratación de la obra para la construcción de la estación de policía de Ciudad Bolívar presentó varias deficiencias en cuanto a su planeación que llevó a que el señor Raúl Gaviria Rueda, en su calidad de gerente y ordenador del gasto celebrara un contrato sobre un terreno que no contaba con la licencia de urbanización ni con la disponibilidad de servicios públicos. 75.

La culpa demostrada en el presente caso es la culpa grave que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios (artículo 63 del Código Civil), porque en su calidad de gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santa Fe de Bogotá no cumplió con las obligaciones inherentes a su cargo en el desarrollo de la actividad contractual lo que se tradujo, en últimas, a que la obra fuera demolida. 76.

Ahora bien, no es de recibo el argumento esgrimido por el señor Raúl Gaviria Rueda cuando pretende justificar el cumplimiento de sus funciones en el Oficio 115- 140-NI-0958 de 5 de abril de 199468, documento que es del siguiente tenor: 66 La cita corresponde a: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 21 de mayo de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00407-01. 67 Folios 230 a 243 del Cuaderno 2.

Fabio Augusto Acero Gómez. 68 Imagen tomada a folio 26 del cuaderno que contiene el dictamen pericial. 35 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. 77. En efecto, según se advierte, dicho documento fue expedido por la Procuraduría de Bienes del Distrito Capital, dependencia creada desde el Acuerdo 6 de 1990 y adscrita a la Secretaría de Hacienda del Distrito. 78.

Dicha entidad contaba con las siguientes funciones: (i) suscribir escrituras públicas para transferir el dominio de las zonas de cesión y áreas obligatorias gratuitas, en cumplimiento de las leyes vigentes; (ii) ejercer el mantenimiento y aprovechamiento de estas áreas, con la Procuraduría facultada para recibir y entregar inmuebles en nombre del Distrito bajo varias modalidades contractuales, excepto la tradición de bienes de uso público;

(iii) coordinar la recepción y titulación de las zonas de cesión que deben ser transferidas al Distrito, incluyendo la posibilidad de otorgar mandato para la titulación; (iv) formular acciones policivas, posesorias y de prescripción adquisitiva para mantener y sanear los bienes de uso público y fiscales del Distrito; (v) Administrar, desarrollar y mantener el espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatoria;

(vi) celebrar contratos con empresas de servicios públicos para el uso de infraestructura 36 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. existente en las zonas de cesión, fijando la remuneración según la ley y regulaciones aplicables y, (vii) ejercer control y vigilancia para recuperar zonas públicas afectadas por obras de infraestructura de servicios públicos, asegurando la entrega del espacio público y haciendo efectivas las pólizas en caso de incumplimiento69. 79.

En consecuencia, dicha dependencia no tenía la facultad para dar autorización o licencia sobre las obras que se pretendía realizar. Así las cosas, dicho documento, en modo alguno, suple los diseños y estudios que permitan establecer la viabilidad del proyecto de obra en un terreno idóneo, los cuales, valga resaltar, no reposan en el expediente. 80.

Ahora, el hecho de que el señor Astrid Mardach Frohard, al rendir la aclaración del dictamen pericial rendido en este proceso a través de escrito allegado el día 18 de noviembre de 200870, haya señalado que “[…] la esquina más cercana al eje del cauce del río Tunjuelito se encuentra a 32.70 mts. del eje del mismo […]”, no desvirtúa el hecho de que el señor Raúl Gaviria Rueda haya adelantado el proceso de contratación directa sin contar con la respectiva licencia urbanística sobre un terreno que no contaba con servicios públicos domiciliarios, tal y como lo ratificó en su oportunidad la empresa de acueducto y alcantarillado. 81.

Tampoco es de recibo el argumento del apelante según el cual en el presente caso no era necesario contar con la licencia, por cuanto se presentó la hipótesis prevista en el parágrafo 2° del artículo 2.2.6.1.1.12 del Decreto 1077 de 2015, norma que a su vez compiló el Decreto 1469 de 2010 (artículo 12), en razón a que la excepción contemplada en esa norma no se encontraba vigente para la época de los hechos objeto de investigación. 82.

En estas condiciones, a juicio de la Sala, se encuentra probado el primer elemento sobre el cual se edifica la responsabilidad fiscal, esto es, una gestión antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna. (ii) Un daño al patrimonio 83. Conforme se indicó anteriormente el daño corresponde a la “[…] lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado […]”71como resultado de una gestión antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna. 84.

En relación con este aspecto, el fallo con responsabilidad fiscal encontró probado lo siguiente: 69 Ver: Decreto 214 de 1997 70 Folios 272 a 274 del Cuaderno 1 del Tribunal. 71 Artículo 6° de la Ley 610 de 2000. 37 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. “Vista la precisión anterior, es evidente entonces que el daño patrimonial esta (sic) constituido en la pérdida que sufrió el Distrito Capital - Fondo de Vigilancia y Seguridad, al tener que demoler la obra "Estación de Policía de Ciudad Bolívar", la cual fue objeto del Contrato de Obra No. 39FVS-93 suscrito el 22 de diciembre de 1993 (folios 114 a 126 cuaderno 1); contrato que fue suscrito por el señor Raúl Gaviria Rueda, en su condición de Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Santafé de Bogotá, D. C.; documento que en su cláusula Segunda, del Objeto, precisa: “EL CONTRATISTA con sujeción a las especificaciones y condiciones acordadas en este contrato, se obliga para con el Fondo a ejecutar por el sistema de precios unitarios, según los términos de este contrato las obras necesarias para la construcción de las estaciones de policía de las localidades de Usme y Ciudad Bolívar, cuya ubicación respectivamente es en el Barrio Monteblanco, carretera a Usme y Calle 64 Sur con carrera 16 barrio Meissen.” (folio 115 cuaderno 1). […] Así las cosas, se acredita suficientemente que el señor Raúl Gaviria Rueda, actúo con culpa grave en el desempeño propio de su actividad como representante del Fondo de Vigilancia y Seguridad y frente al Contrato de obra pluricitado, por lo que se establecerá responsabilidad fiscal en su contra, por la suma de $544.862.097.94 M/cte., suma de dinero que incorpora el valor de la inversión efectuada en la obra Estación de Policía de Ciudad Bolívar fue de $429.000.368.59 (folio 844 cuaderno 5) y la suma de $115.861.729.47 saldo que resulta a favor del Fondo y la cual fue establecida mediante las Resoluciones Nos. 006 del 2 de febrero de 1998 y 065 del 1º. de junio de 1998”.

Así las cosas, la suma de $544.862.097.94 se traerá a valor presente desde el 1° de junio de 1998, fecha en la que se profirió la Resolución No. 065 por la cual se confirmó la Resolución No. 006 del 2 de febrero de 1998, que adoptó por acto administrativo la liquidación del contrato de obra número 039 FVS/93. (folios 723 a 737 cuaderno 6), aplicando la siguiente fórmula: […] (Negrilla fuera de texto) 85.

Así las cosas, conforme lo advirtió la Contraloría Distrital de Bogotá el daño se encuentra constituido por la pérdida o menoscabo patrimonial que sufrió el Distrito Capital - Fondo de Vigilancia y Seguridad, al tener que demoler la estación de policía de Ciudad Bolívar, la cual fue objeto del Contrato de Obra No. 39FVS-93 suscrito el 22 de diciembre de 1993; daño que resulta cierto, real y determinado según el acervo probatorio.

(iii) Un nexo causal entre el daño patrimonial y la conducta que se le atribuyó al actor 86. En materia de responsabilidad fiscal, conforme se indicó anteriormente, además del daño y una conducta dolosa o culposa atribuible a quien es catalogado 38 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. como gestor fiscal, es necesario demostrar un nexo causal o relación de causalidad entre ambos elementos. 87.

En procesos de responsabilidad fiscal la teoría de la causalidad adecuada “[…] surge como un correctivo de la teoría de la equivalencia de las condiciones, para evitar la extensión de la cadena causal hasta el infinito […]. En conclusión, comoquiera que la causalidad implica una función de corrección solo es posible atribuir un resultado dañoso a quien ha desplegado una conducta inequívoca, esto es, a quien ha ejecutado una acción u omisión que se erige como la causa idónea y eficiente para la producción del daño […]”72. 88.

En el sub examine, la Sala encuentra que sí se logró demostrar el nexo causal entre la conducta del actor – falta de planeación en la celebración del contrato- y el menoscabo al patrimonio público, lo cual apuntó a que la actividad contractual no se ajustara a los fines y principios del Estatuto de la Contratación y que el objeto del contrato no cumpliera con la defensa y satisfacción del interés general, sin que en el presente caso se encuentre demostrado algún elemento que implique la ruptura del nexo causal. 89.

En relación con los cuestionamientos dirigidos a señalar que en el proceso de restitución de bien de uso público adelantado por la alcaldía local de Ciudad Bolívar no se haya vinculado al accionante con el fin de ejercer su derecho de defensa y de contradicción y tampoco a otras entidades, debe recordarse que en el presente asunto se discute la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Contraloría Distrital de Bogotá por medio de los cuales se declaró responsable fiscalmente al señor Raúl Gaviria Rueda y, no los actos administrativos expedidos por esa autoridad local en el trámite policivo de restitución del espacio público. 90.

Por último, se debe recordar que el principio de congruencia, conforme lo ha precisado la jurisprudencia encierra dos alcances. Significa la armonía que debe existir entre la parte motiva y resolutiva del fallo, y además, comprende la garantía de que la decisión de fondo corresponda a lo pedido por las partes en la demanda y su contestación73. 91.

Así las cosas, el recurso de apelación es el instrumento encaminado a controvertir las sentencias de primera instancia proferidas por los tribunales y Jueces con la finalidad de que “el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión74”. 92.

Ahora bien, esta Corporación ha señalado que: 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de julio de 2020, radicado: 25000-23-41-000-2013-02729-0, Ana María Ramírez Franco, demandado: Contraloría General de la República – CGR, MP: Oswaldo Giraldo López. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación número: 73001-23-31-000-2006- 01785-01(18580), actor: Cémex Colombia S.A; demandado: Municipio San Luis, CP: Hugo Fernando Bastidas. 74 Artículo 320 del Código General del Proceso. 39 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. “[…]la especialidad y exclusividad de este objeto, unido al principio de congruencia de la sentencia, sugiere plena unidad temática y consecuente entre el petitum de la demanda, las razones fácticas y jurídicas que la fundamentan, los argumentos de oposición a las mismas, la sentencia que examinó y proveyó sobre éstos y aquéllas, y los cuestionamientos de la apelación, conforme al parámetro fijado por el ya referido artículo 350 citado.

Así, queda proscrita cualquier posibilidad de que la apelación plantee aspectos ajenos o carentes de identidad con el grupo de razones y fundamentos anteriormente señalados. El recurso que desconozca esta restricción, viola el deber de lealtad entre las partes, irrespeta el debido proceso y quebranta el derecho de defensa de aquéllas, bajo el marco trazado por quien en cada caso asuma la condición de opositora […]”75.

(destacado de la Sala). 93. En el presente caso, la Sala encuentra que el accionante, en el escrito introductorio planteó que operó la caducidad de la acción fiscal. Igualmente, adujo que los actos censurados fueron expedidos con desconocimiento del artículo 83 de la Constitución Política y 66 del CCA, además de haberse configurado los vicios de nulidad por falsa motivación y por expedición irregular. 94.

Por su parte, la entidad demandada planteó su defensa señalando que no se configuraron los vicios de nulidad por falsa motivación y por expedición irregular. 95. Así las cosas, en cumplimiento de los principios de lealtad procesal, debido proceso, contradicción y de defensa no resulta procedente analizar el reproche planteado en el recurso de apelación sobre el presunto desconocimiento del principio de congruencia entre el auto de imputación y el fallo de responsabilidad fiscal, pues dicho cargo de nulidad no fue planteado desde el escrito inicial y tampoco la Contraloría Distrital de Bogotá tuvo la oportunidad de oponerse a dicho argumento y, si bien es cierto, el Tribunal a quo efectuó algunas consideraciones respecto a la forma como se debe dar aplicación a dicho principio en esta clase de procedimientos, en todo caso no podía abordar el estudio del mismo pues su deber era salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte. 96.

Por las razones precedentes, la Sala considera que los argumentos de la alzada no son suficientes para revocar la sentencia de primera instancia, por lo que, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B de 11 de noviembre de 2021, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 97.

Finalmente, la Sala no condenará en costas a la parte demandante porque no se evidenció temeridad ni mala fe en su actuación procesal, según lo establecido 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación número: 73001-23-31-000-2006- 01785-01(18580), actor: Cémex Colombia S.A; demandado: Municipio San Luis, CP: Hugo Fernando Bastidas. 40 Radicación: 25000-2324-000-2005-00918-02 Demandante: Raúl Gaviria Rueda Demandado: Contraloría Distrital de Bogotá D.C. en el artículo 171 del CCA, acorde a los artículos 392 y 393 del CPC, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.