Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04478-01 Demandante: NICOLÁS RAMOS BARBOSA Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Tutela de fondo – mora judicial – tutela contra acto administrativo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 5 de octubre de 2023, por el Consejo de Estado, Sección Primera. En esta providencia se negó el amparo de los derechos fundamentales deprecados. I.

ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Nicolás Ramos Barbosa, actuando en nombre propio y en representación del departamento de Sucre, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público1. Con la solicitud de amparo pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

Estimó que las referidas garantías constitucionales fueron vulneradas, de un lado, por la presunta mora judicial en la que ha incurrido la autoridad judicial al interior del medio de control de nulidad simple y nulidad por inconstitucionalidad con radicado 11001-03-25-000-2023-00083-00, y por otro, con la expedición de los Decretos 055 de 2009, 1068 de 2015, 1206 de 2021 y 2326 de 2022, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1 El 23 de agosto de 2023.

Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: 7.1. Tutelar los DERECHOS FUNDAMENTALES de la Gobernación de SUCRE y de quien interpone la presente tutela, al debido proceso administrativo y al acceso a la administración de justicia. 7.2.

Tutelar los derechos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que cumpla inmediatamente con el nivel de cubrimiento del pasivo pensional del 100% como lo establece el legislador, sin extralimitarse de su potestad reglamentaria. 7.3. Ordenar al Magistrado competente dentro del proceso ordinario que le dé celeridad y cumplimiento al mismo, para que el fallo en derecho sea eficaz, en la medida que el cálculo actuarial ya está por salir.

(Sic a toda la cita). 4. Adicionalmente requirió que, mientras se decide de fondo el medio de control de nulidad simple mencionado, se declare la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados. 1.3. Hechos 5. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 6.

El señor Nicolás Ramos Barbosa presentó demanda de nulidad por inconstitucionalidad por nulidad simple contra los Decretos 055 de 2009, 1068 de 2015, 1206 de 2021 y 2326 de 2022. A título de medida cautelar solicitó que se declarara la suspensión provisional de los preceptos demandados, por presuntamente «desconocer los mandatos constitucionales previstos en los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 95.9, 115, 150, 189.11, 208, 209, 287, 288, 298, 311, 334. y por violar el contenido de las Leyes 549 de 1999, 136 de 1994, 489 de 1998, 1437 de 2011, 1551 de 2012, 1617 de 2013 y 2200 de 2022». 7.

A dicho medio de control se le asignó el radicado 11001-03-25-000-2023- 00083-00 y fue repartido a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Posteriormente, por auto del 8 de agosto de 2023, se inadmitió la demanda bajo el argumento de que las pretensiones propuestas no se ajustan a los requisitos del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) para ser tramitada como nulidad por inconstitucionalidad.

Se agregó que la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito dispuesto en el numeral 8.º del artículo 162 del compendio procesal mencionado2. 2 ARTÍCULO 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

La demanda fue subsanada mediante memorial radicado el 28 de agosto de 2023 y se encuentra al despacho desde el 14 de septiembre, sin que se haya resuelto sobre la admisión de la demanda o la medida cautelar. 1.4. Sustento de la vulneración 9. Precisó que, pese a que su demanda tiene una solicitud de medida cautelar urgente, la misma no se ha resuelto.

Asimismo, que los efectos de los decretos demandados están próximos a concretarse y una vez queden en firme se generarán afectaciones para el departamento de Sucre y «todas las entidades territoriales». 10. Incluyó los cargos de ilegalidad que expuso en la demanda contra los actos administrativos reprochados. Así las cosas, indicó que el inciso 4.º del artículo 2.12.3.16.3 del Decreto 1068 de 2015 adolece de un exceso de la potestad reglamentaria por parte de quien en ese año era el presidente de la República3.

Aseveró que ocurrió lo mismo con el Decreto 2326 de 2022, en el que hubo un exceso de potestad reglamentaria al ampliarse «el nivel de cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales de 100% de cubrimiento al 110% de cubrimiento». 11. Refirió que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cumplió con el requisito del numeral 8.º del artículo 8.º del CPACA, pues no publicó el proyecto específico de regulación del Decreto 2326 de 2022. 12.

Reiteró de forma insistente en que «el poder ejecutivo en cabeza del presidente de la República se extralimitó en la potestad reglamentaria, al darle un alcance totalmente diferente al NIVEL DE CUBRIMIENTO DEL PASIVO PENSIONAL al contemplado por el poder legislativo, pues lo incrementó en un 25% adicional desde el 2009 a 2019, luego lo redujo al 100% por cuestiones de flexibilización, y posteriormente lo volvió a incrementar 10% adicional».

Precisó que ello desconoció las necesidades de los entes territoriales e incrementó la desigualdad en cuanto al desarrollo. 13. Por último, puso de presente que con esta acción constitucional pretende evitar el perjuicio irremediable que le causarían los efectos inconstitucionales de los decretos demandados, pues conllevaría al «desahorro de excedentes injustos y poco proporcionales para los Entes Territoriales, en la vigencia 2023 con corte al 31 de diciembre de 2022». previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. 3 Juan Manuel Santos Calderón. Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.

Trámite de primera instancia 14. Por auto del 25 de agosto de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar como demandados a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. También vinculó al presidente de la República en calidad de tercero con interés y negó la solicitud de vincular a Asocapitales, a la Federación Colombiana de Municipios, al procurador general de la Nación y al defensor del pueblo. 1.6.

Intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 15. Puso de presente que el 8 de agosto de 2023 se inadmitió la demanda de nulidad simple incoada por el actor. Asimismo que, las acciones constitucionales, los recursos extraordinarios de revisión, las pérdidas de investidura, los conflictos de competencia y los impedimentos de los magistrados tienen prevalencia sobre las demandas ordinarias. 1.6.2.

Presidente de la República 16. Por conducto de su apoderada indicó que lo que se cuestiona recae en funciones propias de la Rama Judicial, en las cuales no puede intervenir en virtud del principio de separación de poderes. Agregó que no tiene injerencia en las actuaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dado que es una entidad que cuenta con autonomía. 17.

Agregó que no se cuestiona ningún hecho, acción u omisión que le sea atribuible y por ello solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva. De otro lado, que se debe negar la protección de los derechos fundamentales invocados toda vez que no existe la vulneración alegada. 1.6.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 18.

Señaló que lo que se pretende no involucra sus competencias funcionales y que no le corresponde definir si existe vulneración de garantías constitucionales por parte del Consejo de Estado. 19. Adicionó que la tutela no procede contra los actos administrativos demandados, pues es un mecanismo que solo puede utilizarse de forma residual y subsidiaria.

Así, al existir otro instrumento de defensa judicial, el cual está en marcha, se debe optar por la solución al interior de tal proceso. 20. Precisó que frente al presunto perjuicio irremediable existe la solicitud de medida cautelar que elevó dentro de tal mecanismo judicial y que los decretos Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusados tienen una regulación general y abstracta.

Por ende, los actos reprochados no vulneran derechos subjetivos, lo cual reconoce el actor al incoar el medio de control de nulidad simple en lugar de el de nulidad y restablecimiento del derecho. 21. Por último, solicitó que se le desvincule por no estar incurso en el incumplimiento de un deber legal. 1.7. Sentencia de primera instancia 22.

Mediante sentencia del 5 de octubre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la protección de los derechos fundamentales irrogados y declaró la falta de legitimación en la causa por activa, del departamento de Sucre4, y por pasiva del presidente de la República. 23. Explicó que las pretensiones estaban encaminadas a que hubiese un pronunciamiento posterior a la demanda.

Así las cosas, dicho objetivo se cumplió con el auto inadmisorio dictado por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Por ende, concluyó que no se concretó la mora judicial alegada, ni se desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia. 24. En cuanto a la medida cautelar, expuso que tal controversia debe ser resuelta por el juez natural de la causa. 1.8.

Impugnación 25. El tutelante solicitó que se revoque el fallo de primer grado. Para fundamentar su dicho, indicó que no se analizó la mora judicial frente al pronunciamiento de la medida cautelar y que no se definió tampoco si procedía la suspensión de los efectos de los decretos demandados. 26. Planteó que el sentido de la tutela debía ser la exigencia de un pronunciamiento inmediato por parte de la autoridad judicial tutelada en aras de que resuelva la medida cautelar.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 27. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 5 de octubre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por 4 Dado que no fungió como parte al interior del medio de control de nulidad simple del que se predica la presunta mora judicial injustificada.

Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestión previa 28. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se le desvinculara del presente trámite con fundamento en que carece de legitimación en la causa por pasiva, de cara a su marco competencial. No obstante, se negará lo pedido, dado que se le vinculó como demandado por ser el emisor de los actos administrativos cuya nulidad provisional se persigue de forma subsidiaria por esta vía. 2.3.

Legitimación en la causa 29. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 30.

La Sala advierte que el señor Nicolás Ramos Barbosa tiene legitimación en la causa por activa por ser el demandante en el proceso de radicado 11001- 03-25-000-2023-00083-00, cuya mora judicial se predica a través de esta tutela. 31. Por otro lado, se evidencia que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B está legitimado por pasiva por ser la autoridad judicial que asumió el conocimiento del referido proceso.

En igual sentido está legitimado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por ser la entidad emisora de los decretos cuya nulidad se solicitó de forma subsidiaria dentro de las pretensiones tutelares. 2.4. Problema jurídico 32. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; los problemas jurídicos a resolver en el caso concreto, en aras a establecer si procede confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, es el siguiente: ● ¿Procede declarar la suspensión provisional de los efectos de los decretos demandados dentro del proceso referido, en aras de evitar la consumación de un perjuicio irremediable? • ¿La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del tutelante por incurrir en una mora judicial injustificada dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2023-00083-00? 33.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) los requisitos generales de Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad del mecanismo constitucional bajo estudio, y de superarse, (iii) el caso concreto. 2.5.

Generalidades de la acción de tutela 34. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 35.

Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.6.

Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de esta cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 36. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. 37.

Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 38. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia. 39.

Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos. 40. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. 2.7.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos 41. Con fundamento en lo dispuesto por las normas jurídicas anteriores, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos. 42. Lo anterior, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Esta es la vía procesal idónea para que el legislador ha diseñado para la garantía de los derechos5. 43. Así las cosas, la Corte ha precisado que «conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable (…)»6. 44. En tratándose de actos administrativos, en virtud de lo dispuesto por los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 proceden los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho.

Al interior de este tipo de procesos es posible recurrir a la solicitud de medidas cautelares, inclusive de urgencia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes del referido ordenamiento. 45. A partir de tales lineamientos, es claro que para cuestionar la legalidad de actos administrativos se deben emplear los medios de control consagrados en la Ley 1437 de 2011, dada la naturaleza residual y subsidiaria del mecanismo de amparo, salvo en el evento, se itera, en que se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 2.8.

Subsidiariedad de la acción de tutela en el caso concreto 46. A juicio de la parte actora, la trasgresión de las garantías constitucionales que deprecó por esta vía se desprende de la presunta mora judicial injustificada en la que ha incurrido la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dentro del proceso 11001-03-25-000-2023-00083-00.

Particularmente, porque no 5 Corte Constitucional, Sentencia T-260 de 2018. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 2015. Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se ha pronunciado sobre la medida cautelar solicitada en procura de que se suspendan los efectos de los Decretos 055 de 2009, 1068 de 2015, 1206 de 2021 y 2326 de 2022.

Fue por ello que, de forma subsidiaria pidió que se decrete tal suspensión, porque en su sentir la consumación de los efectos de dichos actos le acarrearía un perjuicio irremediable. 47. En primer lugar, se advierte que, frente a lo relativo a la mora judicial, la parte actora no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial. Sin embargo, se tiene que no ocurre lo mismo en lo que tiene que ver con su pretensión subsidiaria de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos cuya legalidad reprocha en el medio de control 2023-00083-00. 48.

Se evidencia que la parte tutelante trajo en sede de tutela los mismos reproches de ilegalidad contra los Decretos 055 de 2009, 1068 de 2015, 1206 de 2021 y 2326 de 2022, en procura de que el juez constitucional analice dichos cargos. No obstante, tal cuestión le corresponde definirla a los jueces naturales de la causa al interior del proceso que se encuentra en trámite. 49.

De otro lado, si bien es cierto que se ha aceptado la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos a través de acciones constitucionales de tutela, ello solo ocurre ante la presencia o posible consumación de un perjuicio irremediable. 50. Al respecto, el tutelante indicó que la no suspensión de los efectos de los decretos atacados le acarrearía un perjuicio irremediable porque su consumación conllevaría al «desahorro de excedentes injustos y poco proporcionales para los Entes Territoriales, en la vigencia 2023 con corte al 31 de diciembre de 2022».

En este sentido, si bien el actor indicó la posibilidad de que se consume un perjuicio irremediable, no precisó de qué manera el «desahorro de excedentes injustos y poco proporcionales para los Entes Territoriales, en la vigencia 2023 con corte al 31 de diciembre de 2022» le vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia o sus intereses subjetivos. 51.

Con tal precisión, la Sala considera que la petición de amparo deviene en improcedente en lo que atañe a definir la legalidad o decretar la suspensión provisional de los Decretos 055 de 2009, 1068 de 2015, 1206 de 2021 y 2326 de 2022 en la medida en que, para el propósito en comento, esto es, definir su presunción de legalidad, la parte actora tiene a su alcance los mecanismos judiciales ordinarios de defensa.

Por ende, la Sala no evidencia que en esta caso exista un grave riesgo que se configure un perjuicio irremediable para los derechos fundamentales subjetivos del señor Ramos Barbosa. Lo anterior porque, pese a que el actor es el demandante del proceso de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad, los efectos de cumplir o no los actos demandados no recaen en él sino en el departamento de Sucre.

Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Por otra parte, es importante resaltar que para discutir la nulidad de los actos en cuestión se encuentra en curso una demanda de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad simple incoada por el accionante.

Así las cosas, será en el trámite de dicho proceso que se deberá definir si proceden las súplicas de la demanda y si corresponde declarar la suspensión provisional o total de los actos administrativos reprochados. 53. Se reitera que la acción de tutela tiene una naturaleza residual ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, lo que de suyo presupone que no es posible el ejercicio concomitante de distintas acciones para lograr un mismo propósito.

Aceptar lo contrario implicaría un desgaste innecesario de la administración de justicia. Se aclara además que, no se acreditó la posible configuración de un perjuicio irremediable. Además, como se explicó, en el presente caso no se presenta un riesgo de que se configure un perjuicio irremediable para los derechos fundamentales del señor Ramos Barbosa. 54.

Por consiguiente, se declararán improcedentes las pretensiones subsidiarias dirigidas a que se decrete la suspensión provisional de los Decretos 055 de 2009, 1068 de 2015, 1206 de 2021 y 2326 de 2022 por la existencia de un proceso de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad simple en curso, dentro del cual se encuentra pendiente por resolver una medida cautelar en el mismo sentido. 55.

Sin embargo, se reitera en este punto que el examen de la subsidiariedad se superó en lo atinente al cargo de la mora judicial injustificada. En ese sentido, se prosigue con el estudio pertinente. 2.9. La mora judicial como causal de acción de tutela 56. La Sala considera necesario recordar que de acuerdo con una interpretación armónica de los artículos 229 de la Constitución7, del derecho fundamental al debido proceso8 y de los principios de la Carta Política, se ha 7 “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de su abogado.” 8 “Artículo 29.

El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.”. Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgado el carácter de fundamental al derecho de acceso a la administración de justicia9. 57.

Sobre el punto, la Corte Constitucional ha señalado que esta garantía: (…) no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados, puesto que su esencia reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, serán surtidos los procesos a la luz del orden jurídico aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisión10. 58.

Frente a esto, debe además recordarse que de los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política y del desarrollo de la jurisprudencia constitucional se desprende que el derecho a la tutela judicial efectiva implica de una parte, que cuando el «ciudadano acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encuentre una respuesta rápida y efectiva a su pretensión de protección de sus derechos y garantías»11, y de otro lado, «la obligación correlativa de las autoridades judiciales de promover e impulsar todas las condiciones que sean necesarias para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo»12. 59.

Por ello, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley 270 de 1996 - Estatuaria de la Administración de Justicia-13 y con sustento en los principios de celeridad, eficiencia y respeto de los derechos que rigen la función judicial, el juez, como director del proceso, debe velar por la rápida solución del caso con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para terminarlo con una sentencia inhibitoria o que termine por vulnerar los derechos fundamentales de las partes. 60.

Estas obligaciones del juez se derivan directamente del papel que cumple en el Estado Social de Derecho, en el que «ha dejado de ser el frio funcionario judicial que aplica irreflexivamente la ley, convirtiéndose en el funcionario –sin vendas- que se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como servidor vigilante, activo y garante de los derechos materiales.

El juez que reclama el pueblo a través de su Carta Política ha sido encomendado con dos tareas imperiosas: (i) 9 Sentencia T-006 de 1992. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-1027 de 2002. 11 Corte Constitucional C-796 de 2006. 12 Ibídem. 13 Ley 270 de 1996. “Artículo 1° La administración de justicia es la parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la Constitución Política y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional.

Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos a su vez constituyen el ideal de la justicia material»14. 61.

La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, sino en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes por parte de los mismos15. 62.

Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que «atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales»16. 63. De conformidad con la sentencia SU-453 de 2020 de la Corte Constitucional, se entiende justificada la mora cuando: (i) se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, y (ii) se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles. 64.

Continuando con el criterio de esa Corporación frente al particular se tiene que: … por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones17. 14 Corte Constitucional.

Sentencia SU-768 de 2014. 15 Corte Constitucional. T-1019 de 2010. 16 Corte Constitucional. T-230 de 2013. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2013. Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de la mora judicial, según la cual únicamente se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez18. En este evento, debe acreditarse que la conducta omisiva materializa la violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes. 2.10.

Mora judicial en el caso concreto 66. Como se expuso desde el acápite de antecedentes, a juicio de la parte actora se concretó la vulneración de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pues no se ha pronunciado sobre la medida cautelar invocada dentro del proceso de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad simple con radicado 11001-03-25-000-2023-00083-00. 67.

De la revisión del expediente en cuestión se advirtió que la demanda ordinaria fue asignada por reparto el 22 de febrero de 2023 y el 8 de agosto siguiente se dictó un auto inadmisorio. Una vez se presentó el respectivo memorial de subsanación, el 14 de septiembre del mismo año ingresó nuevamente el proceso al despacho. Desde este último día no se ha emitido pronunciamiento judicial alguno. 68.

De conformidad con lo anterior, si bien es cierto que la autoridad judicial tutelada no se ha pronunciado sobre la procedencia del decreto de la medida cautelar, ello ha obedecido a que la demanda no fue presentada con el lleno de los requisitos legales y el juez tuvo que inadmitir el medio de control para que se suplieran tales falencias. 69.

De otro lado, ha transcurrido tan solo un lapso de dos meses en el que, en efecto, no se ha definido la medida cautelar. No obstante, el juez que tiene a cargo el proceso indicó que ha tenido que dar prevalencia a las acciones constitucionales, a los recursos extraordinarios de revisión, a la resolución de impedimentos, entre otros, dado que tales mecanismos judiciales tocan derechos subjetivos en sentido estricto o por ley tienen cierto grado de prevalencia sobre los asuntos ordinarios.

De otro lado, contrario a lo alegado por el actor, no se evidencia que la medida cautelar haya sido solicitada con carácter urgente, pues no se evidencia que se haya utilizado la figura del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 70. Por lo anterior, no se evidencia una falta de diligencia por parte de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

Como se explicó, si bien tiene pendiente pronunciarse sobre la medida cautelar, no lo hizo desde la 18 Entre otras, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 18 de agosto de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03905-00. C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentación de la demanda porque por omisiones atribuibles al actor tuvo que inadmitir el medio de control para que se corrigieran algunas irregularidades. 71.

En vista de lo anterior, para esta Sala de Decisión no se configuró la mora judicial injustificada que predicó el tutelante. Ello es así, porque se observó una debida diligencia por parte de la autoridad judicial que tiene a su cargo el proceso, aunado a que ha tenido que darle prelación a algunos asuntos que se relacionan con derechos fundamentales y subjetivos, y ello ha perturbado el normal desarrollo de las demandas ordinarias. 2.10.

Conclusión 72. En vista de lo anterior, se modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de declarar la improcedencia de los cargos dirigidos contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se mantendrá la negativa en lo que tiene que ver con la mora judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: Negar la solicitud de desvinculación del Ministerio de Hacienda.

SEGUNDO: Modificar la sentencia del 5 de octubre de 2023 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el siguiente sentido: - DECLARAR IMPROCEDENTE el mecanismo de amparo en lo que tiene que ver con la suspensión provisional de los Decretos 055 de 2009, 1068 de 2015, 1206 de 2021 y 2326 de 2022. - NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados respecto del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: Nicolás Ramos Barbosa Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04478-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”