1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) Demandante: Hermeregilda Reina Salazar Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro Temas: Traslado docente.
CONFIRMA. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el cuatro (4) de febrero de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Hermeregilda Reina Salazar instauró demanda contra la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, y el departamento del Putumayo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los actos administrativos que se relacionan a continuación: - Resolución 004 del 30 de julio de 2013, expedida por la directora del Centro Educativo Rural Juan XXIII del Municipio de Sibundoy, Putumayo, mediante la cual liberó la plaza docente de la demandante. - Resolución 3456 del 28 de agosto de 2013, emitida por el administrador temporal para el sector educativo en el Putumayo, por la cual dispuso el traslado de la señora Reina Salazar como docente en propiedad del Centro Educativo Rural Juan XXIII, a la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Orito, en ese mismo departamento. - Resolución 1504 del 22 de abril de 2014, proferida por el secretario de Educación del Putumayo, a través de la cual resolvió el recurso de reposición que interpuso 2 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 2 la demandante contra la Resolución 3456 de 2013.
Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a la Secretaría de Educación del Putumayo reintegrarla al Centro Educativo Rural Juan XXIII de Sibundoy, con la correspondiente asignación académica de acuerdo con su perfil; se condene a las demandadas a reparar el daño psicológico y moral con una indemnización equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; y que paguen las costas del proceso.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que fue vinculada a la planta docente del departamento del Putumayo el 22 de septiembre de 1978 y tomó posesión de su cargo el día 28 de ese mes y año. Que mediante Decreto 0214 del 8 de mayo de 2001, el secretario de Educación del aludido ente territorial ordenó el traslado de la demandante como docente seccional de la Escuela Rural Mixta San Silvestre del municipio de San Francisco, a la Escuela Rural Mixta Juan XXIII de Sibundoy, debido a la necesidad del servicio derivada del fallecimiento de un docente de esta última institución. Que a partir del traslado se asentó en el municipio de Sibundoy con su familia y allí prestó sus servicios durante más de doce años, donde se destacó por ser responsable y proactiva, y por su continua capacitación académica.
Que en diciembre de 2009 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público adoptó la medida correctiva de asunción transitoria de la competencia del sector educación en el departamento del Putumayo y se la entregó al Ministerio de Educación Nacional. La Administración Temporal designada para tales efectos emitió la Resolución 0991 del 22 de abril de 2010, por la cual reglamentó las competencias y procedimientos para organizar las plantas de personal de profesores del servicio educativo estatal del aludido ente territorial, que incluyó lo relativo a los criterios de liberación de plazas docentes.
Que mediante Resolución 1248 del 20 de mayo de 2010, la Administración Temporal agregó un parágrafo al artículo 4 de la Resolución 0991, que estableció que los rectores o directores de centros educativos debían reubicar a los docentes en propiedad que tuvieran igual perfil al de otros profesores nombrados en provisionalidad en el respectivo establecimiento, siempre y cuando ello fuera favorable para el empleado.
Que el 21 de febrero de 2011 se llevó a cabo una reunión en las instalaciones de la Administración Temporal para establecer la planta de personal de las instituciones educativas del municipio de Sibundoy para ese año lectivo. Respecto del Centro Educativo Rural Juan XXIII, se determinó la liberación de dos plazas docentes, entre 3 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 3 las que, luego de un periodo de indefinición, fue incluida la de la señora Reina Salazar.
Que mediante la Resolución 4153 del 14 de octubre de 2011 se ordenó el traslado de la demandante a la Institución Rural Aborígenes de Colombia en el municipio de Mocoa, decisión fue recurrida y confirmada por medio de la Resolución 0074 del 11 de enero de 2012. Que presentó acción de tutela contra la Administración Temporal, y esta fue finalmente decidida en segunda instancia el 18 de abril de 2012, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, que resolvió dejar sin efectos la Resolución 4153 de 2011 y las que se profirieron después con base en ella.
Ordenó el reintegro de la accionante al cargo que venía desempeñando como docente de preescolar en el Centro Educativo Rural Juan XXIII, dada la falta de motivación del acto administrativo que varió sus condiciones laborales. Que la directora del mencionado centro educativo convocó una asamblea de padres de familia donde se incitó a los asistentes a protestar, sin justificación, contra el reintegro de la demandante, por los supuestos malos tratos que ella le daba a sus estudiantes, lo cual nunca ocurrió. Que luego, a través de la Resolución 1917 del 4 de junio de 2012, la Administración Temporal para el sector educativo del Putumayo distribuyó la planta global viabilizada de cargos docentes para el periodo académico de ese año en los municipios no certificados, y fijó la del Centro Educativo Rural Juan XXIII de Sibundoy con un total de seis profesores de aula.
Que la directora de ese centro educativo reorganizó la asignación académica del establecimiento y designó a la señora Reina Salazar como docente del grado tercero, y dejó a la señora Gloria Nancy Salas Salas, una profesora menos calificada que ella, pero hermana de un supervisor de la Secretaría de Educación Departamental, en el de preescolar.
Que por intermedio de la Circular 002 del 18 de enero de 2013, la administradora temporal del sector educativo del Putumayo informó que, según el Sistema Integrado de Matrícula, se evidenciaba un excedente de planta en algunas instituciones, entre ellas en el Centro Juan XXIII. Después, su directora, mediante oficio del 1 de febrero de ese año, le expuso a la aludida administradora que, en reunión del 27 de abril de 2012, el presidente de la Asociación de Padres de Familia le manifestó que si cambiaba a la señora Salas Salas como docente de preescolar por la señora Hermeregilda Reina Salazar, sus hijos dejarían de asistir a la escuela porque esta última les generaba desconfianza e inseguridad, lo cual fue reiterado luego por el mencionado presidente mediante oficio del 7 de febrero de 2013, dirigido a la Administración Temporal.
Que el 15 de mayo de 2013 se realizó una reunión extraordinaria en el centro educativo a la que fue convocada la demandante junto con algunos padres de familia, y en ella 4 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 4 fue presionada para que renunciara. Por esa razón, al día siguiente, la señora Reina Salazar se quejó por escrito ante la directora, porque consideró que era víctima de acoso.
Que, posteriormente, la directora del Centro Educativo Rural Juan XXIII expidió la Resolución 004 del 30 de julio de 2013, por la cual liberó la plaza docente de la demandante, bajo el argumento de que su situación en ese establecimiento se enmarcaba en las causales previstas en los numerales 2 y 4 del literal a del artículo 4 de la Resolución 0991 de 2010, por inadaptabilidad a la comunidad académica y por ser la última docente trasladada a dicha institución sin existir necesidad del servicio.
Que adoptada la anterior decisión, el 3 de agosto de 2012 fue notificada personalmente de la Resolución 1317 del 24 de abril de 2012, mediante la cual la Administración Temporal le dio cumplimiento al fallo de tutela proferido en segunda instancia por el Tribunal Superior de Mocoa, ordenando su reintegro como docente de preescolar al Centro Educativo Juan XXIII de Sibundoy.
Que luego de presentar varias peticiones de información y documentos respecto de la liberación de su plaza del centro educativo, el 20 de septiembre de 2013 fue abordada por el director de Núcleo Educativo del municipio de Sibundoy, para notificarle personalmente la Resolución 3456 del 28 de agosto de ese año, a través de la cual se resolvió trasladarla por estricta necesidad del servicio a la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán del municipio de Orito.
Que el 24 de septiembre de 2013 presentó recurso de reposición en contra de la resolución de traslado y pidió acompañamiento del personero de Sibundoy en su caso. Que después de que el 10 de diciembre de 2013 se levantara la medida correctiva de asunción temporal de la competencia del sector educativo del Putumayo, el 21 de mayo de 2014 el director de Núcleo Educativo de Sibundoy le notificó personalmente la Resolución 1504 del 22 de abril de 2014, emitida por el secretario de Educación Departamental, que confirmó en todas sus partes la Resolución 3456 del 28 de agosto de 2013.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 20 de enero de 20151 y notificada a las partes2. El departamento del Putumayo se opuso a las pretensiones3, considerando que la Resolución 004 del 30 de julio de 2013, emitida por la directora del Centro Educativo Rural Juan XXIII, es un acto de trámite que no debe ser anulado, porque se limitó a reportar ante la Secretaría de Educación Departamental el excedente docente de ese establecimiento, particularmente el de la señora Hermeregilda Reina Salazar, toda vez que se configuraron en su caso las causales previstas en los numerales 2 y 4 del literal 1 Folios 323 a 327 del c. ppal. 2 Folio 329 del c. ppal. 3 Folios 350 a 362 del c. ppal. 5 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 5 a, artículo 4 de la Resolución 0991 de 2010, modificada por la Resolución 1248 de ese año. Y a su vez, las Resoluciones 3456 de 2013 y 1504 de 2014 son legales, porque solo ordenan un traslado por estricta necesidad del servicio.
Que no es posible reintegrar a la demandante al aludido centro educativo, en la medida en que su planta docente se encuentra completa y ella tuvo una baja adaptabilidad con la comunidad educativa, lo cual quedó demostrado con varios escritos presentados por padres de familia, que manifestaron que preferían retirar a sus hijos de la escuela a que recibieran clase con la señora Reina Salazar, por su carácter excesivamente fuerte con los niños.
Que la Corte Constitucional en la sentencia T-534 de 2009 expresó que la administración pública cuenta con amplias facultades para trasladar a los docentes de acuerdo con las necesidades del servicio, bajo la condición de que los movimientos se realicen a cargos equivalentes, y que la decisión pondere el entorno social del trabajador, su familia, el lugar y tiempo de trabajo, el rendimiento, el ingreso salarial, el estado de salud, entre otros criterios.
Igualmente, en la sentencia T-353 de 1999 expuso que no toda implicación familiar en estos traslados tiene relevancia constitucional, pues es necesario que, para tales efectos, se presente una afectación grave de la situación personal del trabajador. Se celebró la audiencia inicial el 15 de julio de 20154, en la cual se fijó el litigio, se incorporaron como medios probatorios los documentos aportados con la demanda y la contestación, y se definió fecha para audiencia de pruebas.
Después de realizada esta última, se corrió traslado para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 4 de febrero de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones. Declaró la nulidad de la fracción de la Resolución 004 de 2013, relativa a la liberación de la plaza docente de la señora Hermeregilda Reina Salazar por la causal cuarta del literal a del artículo 4 de la Resolución 0991 de 2010, que se refiere a la baja adaptabilidad de la docente a la comunidad educativa, y denegó las demás solicitudes del libelo.
Consideró que quedó probado, por no ser discutido por la demandante, que fue la última docente en llegar al Centro Educativo Rural Juan XXIII de Sibundoy en el año 2001, en reemplazo de un profesor que había fallecido, y también que en ese momento no existía necesidad del servicio para realizar ese movimiento de personal. Igualmente, que para la época de los hechos, el establecimiento de enseñanza contaba con un maestro en exceso y, por lo tanto, se acreditó la configuración de la causal del numeral 2 del literal a del artículo 4 de la Resolución 0991 de 2010 para la liberación de la plaza docente y su correspondiente traslado, sin que frente a ella se pueda afirmar que existió falsa 4 Folios 391 a 398 del c. ppal. 5 Folios 799 a 814 del c. ppal. 6 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 6 motivación, violación al debido proceso o desviación de poder.
Que, en lo que tiene que ver con la causal por baja adaptabilidad a la comunidad educativa, si bien tiene sustento probatorio en los testimonios practicados en el proceso y los documentos que obran en él, que dan cuenta de la poca paciencia que tenía la señora Reina Salazar con sus alumnos de preescolar, no resulta legal su estructuración, porque previamente no se le dieron a conocer a la demandante las quejas presentadas por los padres de familia en su contra, con lo que se le violó el derecho al debido proceso.
RECURSO DE APELACIÓN6 Inconforme con la decisión, la parte demandante apeló la sentencia indicando que los actos administrativos acusados debieron ser anulados en su totalidad, toda vez que no fueron sustentados en un estudio técnico sobre la conformación y excedentes de la planta docente del establecimiento educativo, según lo exigen las Resoluciones 0991 y 1248 de 2010, y la Circular 011 de ese mismo año, proferidas por la Administración Temporal del sector educativo del Putumayo.
Que no es cierto lo sostenido por el tribunal, en el sentido de que en la demanda no se controvirtieron los presupuestos de configuración de la causal del numeral 2 del literal a, artículo 4 de la Resolución 0991 de 2010, para la liberación de la plaza docente, que consiste en que sean los últimos profesores trasladados al centro educativo sin existir la necesidad del servicio solicitada por el director, y que a la fecha esta no se haya creado.
Esto por cuanto en las páginas 26 a 29 del libelo, se expresaron las razones de desacuerdo frente a ella, que tienen que ver con el hecho de que fue trasladada al Centro Educativo Rural Juan XXIII mediante el Decreto 0214 del 8 de mayo de 2001, proferido por el secretario de Educación del Putumayo, debido a que había fallecido el docente Hernando Gilberto Azain Villota, adscrito a ese establecimiento de enseñanza, y su plaza debía ser ocupada por otro profesor, para no generar perturbación en la prestación del servicio.
Que el Decreto 0214 de 2001 se presume legal y ello conlleva la suposición de que su traslado inicial se dio por necesidad del servicio. Que se desconocieron las pruebas que acreditaban la desviación de poder en la expedición de los actos demandados, relativas al parentesco de la docente Gloria Nancy Salas Salas con el señor Álvaro Salas Salas, que era supervisor en la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo y, en ese sentido, su influencia laboral y política ayudó a evitar el traslado de su hermana y a perpetrar la persecución en contra de la demandante.
Por lo demás, en el recurso de apelación se expresaron argumentos sobre la ausencia de configuración de la causal por falta de adaptación a la comunidad educativa de la 6 Folios 817 a 838 del c. ppal. 7 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 7 señora Reina Salazar y se pidió la recepción de un testimonio que no se practicó en primera instancia por la inasistencia del declarante, pero esta última solicitud fue denegada7.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio de Educación pidió que se confirme la sentencia apelada y se condene en costas de segunda instancia a la demandante para lo cual, manifestó estar de acuerdo con las razones expuestas por el Tribunal Administrativo de Nariño8. La Secretaría de Educación del departamento del Putumayo sostuvo que el traslado se ordenó por estricta necesidad del servicio, dado que el Centro Educativo Rural Juan XIII de Sibundoy tenía un excedente de profesores en su planta de personal; además, se refirió a los reclamos de varios padres de familia en contra de ella por su trato hacia los alumnos de preescolar y a que no se desmejoraron sus condiciones laborales9.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá establecer si se debe revocar la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño por las razones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación. Esto es, porque en su sentir su traslado se materializó sin contar con estudios técnicos para tales efectos. También, en la medida en que dice que sí alegó y demostró que la liberación de la plaza docente de la señora Hermeregilda Reina Salazar no se enmarcó en la causal del numeral 2 del literal a, artículo 4 de la Resolución 0991 de 2010, proferida por la Administración Temporal para el sector educativo del Putumayo particularmente porque su traslado en el año 2001 al Centro Educativo Rural Juan XXIII de Sibundoy se ordenó por la necesidad del servicio derivada de la muerte de un profesor de ese centro de enseñanza.
Y, por último, porque según expresa, los actos acusados se emitieron con desviación de poder, buscando beneficiar a otra docente por su vínculo familiar con un funcionario de la Secretaría de Educación del aludido departamento. Marco normativo y jurisprudencial. Traslado discrecional de docentes y directivos docentes En materia de la prestación del servicio educativo estatal, el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto la posibilidad al empleador de modificar las condiciones de trabajo en cuanto a las circunstancias de modo, tiempo, cantidad y lugar de la labor, como efecto del poder subordinante y de la facultad del ius variandi.
La Ley 715 de 2001, «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 7 Folios 879 a 881 del c. ppal. 8 Folios 863 a 864 del c. ppal. 9 Folios 903 a 905 del c. ppal. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 8 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros», reguló en su artículo 22 lo relacionado con la facultad de trasladar docentes y directivos docentes en los siguientes términos: «Artículo 22.
Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, este se ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial. Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales.
Las solicitudes de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales. El Gobierno Nacional reglamentará esta disposición». De la lectura de la norma en mención, se advierten dos situaciones relacionadas con el traslado, la primera, cuando este se da al interior del ente territorial; y la segunda, cuando el traslado se hace a un ente territorial (departamento, municipio o distrito) diferente a la inicial, cuando se encuentren debidamente certificados.
Respecto de la primera circunstancia, la norma permite concluir que se trata de una facultad discrecional del ente nominador, mediante acto administrativo motivado, mientras que, en la segunda, se requiere de un convenio interadministrativo entre las diferentes entidades territoriales. La Corte Constitucional, a través de sentencia C-918 de 2002, se pronunció frente a la facultad discrecional de los entes nominadores para realizar traslados de docentes para indicar que esta no puede ser absoluta, porque es incompatible con los principios del Estado social de derecho, y que además podría convertirse en un instrumento discriminatorio contra los docentes: «[…] De un lado la discrecionalidad no viola per se el Estado de derecho, pues no es sinónima de arbitrariedad y se encuentra sometida a controles judiciales.
De otro lado, el deber de motivación es una garantía contra eventuales arbitrariedades, pues obliga a las autoridades a explicar las razones que justifican el traslado, lo cual además facilita el control judicial de esas actuaciones. Finalmente, y como bien lo destacan varios intervinientes, el actor yerra al afirmar que la Ley 715 de 2001 carece de criterios que orienten los traslados.
Esa aseveración del demandante nace de una lectura fraccionada de la norma impugnada, e ignora lo dispuesto en los artículos 22 y 40 Parágrafo 1°, de la misma Ley 715 de 2001, en los cuales se indican las normas a las cuales han de atender los traslados de docentes. Dichas disposiciones prevén reglas de procedimiento y limitan el poder discrecional de la actuación administrativa, al disponer el traslado de docentes.
Así, el artículo 22 establece que los traslados proceden "para la debida prestación del servicio educativo" 9 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 9 y requieren de un convenio interadministrativo si se realiza entre distintas entidades territoriales. Además, la disposición señala que esos traslados proceden "estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades territoriales".
Por su parte, el parágrafo 1 del artículo 40 fortalece esas garantías, pues señala prioridades para los traslados entre departamentos, así: vacantes, plazas recién provistas por la incorporación de quienes tenían orden de prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5 años. Todo esto muestra que la discrecionalidad para los traslados no es absoluta.
Además, la Corte recuerda que el código Contencioso Administrativo dispone un principio que rige la actividad administrativa, en general y que funciona expresamente como mecanismo garante contra la eventualidad de una decisión administrativa discrecional absolutamente. En efecto, el artículo 36 de ese cuerpo normativo establece que, "en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa […]».
Ahora bien, en la época de los hechos que conciernen a este caso, el artículo 22 de la Ley 715 de 2001 fue reglamentado por el Decreto 520 de 2010, que en su artículo 5 determinó: «Artículo 5º. Traslados no sujetos al proceso ordinario. La autoridad nominadora efectuará el traslado de docentes o directivos docentes mediante acto administrativo debidamente motivado, en cualquier época del año lectivo, sin sujeción al proceso ordinario de traslados de que trata este Decreto, cuando se originen en: 1.
Necesidades del servicio de carácter académico o administrativo, que deban ser resueltas discrecionalmente para garantizar la continuidad de la prestación del servicio educativo. En tal caso, el nominador de la entidad territorial debe adoptar la decisión correspondiente considerando, en su orden, las solicitudes que habiendo aplicado al último proceso ordinario de traslado no lo hayan alcanzado. 2.
Razones de seguridad fundadas en la valoración de riesgo adoptada con base en la reglamentación que establezca el Ministerio de Educación Nacional10. 3. Razones de salud del docente o directivo docente, previo dictamen médico del comité de medicina laboral del prestador del servicio de salud. 4. Necesidad de resolver un conflicto que afecte seriamente la convivencia dentro de un establecimiento educativo, por recomendación sustentada del consejo directivo».
En ese orden de ideas, se advierte que la norma que actualmente regula lo relacionado con el traslado de docentes prevé que estos movimientos deben realizarse mediante acto administrativo motivado, puede ser realizado en cualquier época del año lectivo, sin sujetarse al proceso ordinario regulado en el artículo 2 del citado decreto. Finalmente, se resalta que en la jurisprudencia de las subsecciones que conforman la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha precisado, en la misma línea de lo 10 Numeral derogado de acuerdo con el artículo 23 del Decreto 1782 del 20 de agosto de 2013. 10 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 10 indicado por la Corte Constitucional, que la potestad discrecional para trasladar docentes se encuentra limitada, por un lado, por circunstancias objetivas, que tienen que ver con la efectiva necesidad de mejorar o garantizar las condiciones de prestación del servicio educativo; y por el otro, por la situación personal o familiar de quien se pretende trasladar11.
En atención a lo expuesto, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. Resolución del caso concreto Para la Sala, la sentencia impugnada se debe confirmar, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, toda vez que: (i) los actos administrativos que determinaron de manera concreta el traslado de la señora Hermeregilda Reina Salazar, no requerían de un estudio técnico como condición de validez para su expedición;
(ii) la liberación de la plaza docente de la demandante en el Centro Educativo Rural Juan XXIII de Sibundoy, y su posterior traslado, se fundó en estrictas necesidades del servicio, relacionadas, principalmente, con el exceso de personal de profesores en ese establecimiento y con la falta de asignación académica a la accionante a comienzos del año lectivo 2013, cuando ella estaba en licencia ordinaria no remunerada por tres meses; y (iii) no hay pruebas que demuestren que las resoluciones demandadas fueron proferidas con una finalidad desviada.
En efecto, sobre lo primero, es menester señalar que ni el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, ni su reglamentario artículo 5 del Decreto 520 de 2010, exigen un estudio técnico para los actos administrativos que ordenan el traslado de docentes, no obstante que estos han de estar debidamente motivados según los lineamientos de necesidad del servicio enunciados en esas disposiciones.
En ese sentido, la norma invocada por la parte actora para sostener que sí eran requeridos los estudios técnicos para el traslado, a saber, la contenida en el artículo 2 de la Resolución 0991 del 22 de abril de 2010, emitida por la administradora temporal para el sector educativo en el departamento del Putumayo12, no prevé que se necesite estudio técnico para los movimientos de profesores, sino que los demanda respecto del acto administrativo mediante el cual se adopta la planta de personal de la institución o centro educativo, el cual, por lo demás, no fue acusado en este medio de control. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, rad. 250002342000-2013-06020-02 (0513-2017);
Subsección B, sentencias del 20 de enero de 2022, rad. 08001-23-33-000-2014-01471-01 (2307-2016); del 26 de abril de 2018, rad. 19001-23-33-000-2014-00452- 01(0104-17) y del 9 de noviembre de 2017, rad. 66001-23-33-000-2013-00425-02(1159-15). 12 La Resolución 0991 de 2010 se emitió para establecer «los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y directivo docente del servicio educativo estatal que prestan las instituciones y centros educativos del Departamento [del Putumayo] y se dictan otras disposiciones».
En su artículo 2 preceptuó lo siguiente: «Planta de personal. Mediante acto administrativo, la institución o centro educativo a través del rector o director de centro, según el caso, adoptará la planta de personal, previo estudio técnico, en el que determinen los cargos de directivos docentes, docentes por niveles o ciclos, de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 715 de 2001, su decreto reglamentario 3020 de 2002 y demás normas que lo modifiquen o sustituyan».
Ver folios 95 a 98 del c. ppal. 11 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 11 Ahora bien, en lo relacionado con los criterios de liberación de la plaza docente de la señora Reina Salazar a través de la Resolución 004 del 30 de julio de 2013, proferida por la directora del Centro Educativo Rural Juan XXIII de Sibundoy, y su posterior traslado, la Subsección estima conveniente resaltar lo siguiente: La Resolución 004 fue expedida con la finalidad de liberar la plaza docente de la demandante y, para tales efectos, en sus consideraciones, se dijo que en el centro educativo se requerían seis profesores según la matrícula registrada y en ese momento tenían siete.
Que según los criterios previstos en los numerales 2 y 4 del literal a del artículo 4 de la Resolución 0991 de 2010, modificado por el literal a del artículo 4 de la Resolución 1248 de 2010 y la Circular 011 de 2012, se tomaba la decisión de liberar la plaza porque fue la última en llegar al establecimiento de enseñanza y por inadaptabilidad frente a sus estudiantes.
También, que la señora Hermeregilda Reina Salazar, al inicio de ese año escolar, pidió licencia ordinaria no remunerada por un periodo de tres meses, la cual le fue concedida mediante la Resolución 0454 del 29 de enero de 2013, y que no se le nombró remplazo porque no era necesario por el aludido exceso de personal y que, al reintegrarse de su licencia, no encontró curso, dado que el cupo de docentes estaba completo13.
Con base en esa resolución, que fue remitida a la Administración Temporal para el sector educativo del Putumayo para que la revisara, posteriormente fue proferida por esta última autoridad la Resolución 3456 del 28 de agosto de 2013, que dispuso el traslado de la demandante a la Institución Educativa Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Orito, en ese mismo departamento, en el que se requerían cinco docentes14.
Ese acto administrativo fue confirmado por medio de la Resolución 1504 del 22 de abril de 2014, expedida por el secretario de Educación del Putumayo15, en la que se dijo que no había lugar a reponer la decisión impugnada por haberse fundamentado en la Resolución 004 del 30 de julio de 2013, emanada de la directora del Centro Educativo Rural Juan XXIII de Sibundoy, por ser esta arbitraria y falsamente motivada, toda vez que esta última se presumía legal de acuerdo con lo consagrado en el artículo 88 del CPACA y le competía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo desvirtuar esa legalidad.
Acerca de lo anterior, inicialmente, la Sala considera que, en la sentencia impugnada, el Tribunal Administrativo de Nariño no acertó al sostener que, por no haber sido controvertida por la parte demandante, se debía dar por demostrada la causal de liberación de la plaza docente por ser la última profesora trasladada sin existir necesidad del servicio, toda vez que, tal y como se afirmó en el recurso de apelación, en la demanda sí se dijo que el traslado de la docente Hermeregilda Reina Salazar al Centro Educativo Rural Juan XXIII fue ordenado en su momento mediante el Decreto 0214 del 8 de mayo de 2001, proferido por el secretario de Infraestructura con funciones de gobernador del departamento del Putumayo, para satisfacer una necesidad del 13 Ver folios 225 a 226 del c. ppal. 14 Ver folios 253 a 255 del c. ppal. 15 Ver folios 269 a 274 del c. ppal. 12 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 12 servicio, relacionada con el remplazo del docente fallecido Hernando Gilberto Azain Villota, y ello concuerda con lo indicado en ese acto administrativo que obra en el expediente16.
Sin embargo, ello no acarrea la nulidad de la Resolución 004 de 2013, en la medida en que, como se advirtió, en ese acto, la directora del centro educativo también adujo que la señora Reina Salazar se había quedado sin asignación académica, porque al comienzo del año lectivo se le concedió una licencia no remunerada por tres meses mediante la Resolución 0454 del 29 de enero de esa anualidad, y cuando regresó de ella encontró que todos los grados impartidos en el establecimiento de enseñanza estaban ocupados, ya que existía excedente de un profesor.
Así las cosas, se destaca que esa situación se ajusta al criterio señalado en el numeral 1 del literal a del artículo 4 de la Resolución 0991 de 2010, modificado por la Resolución 1248 de ese mismo año, proferidas por la Administración Temporal para el sector educativo del Putumayo, que, frente a la liberación de plazas docentes, estableció lo siguiente: «Artículo 4º.
Criterios generales. Para determinar la planta de personal y el número de docentes necesarios en un establecimiento educativo, el rector o director de centro ajustará la asignación académica de todos los niveles y ciclos de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1850 de 2002. Teniendo en cuenta la capacidad instalada, los planteles educativos adelantarán acciones conducentes a la ampliación de cobertura, preferentemente en el grado obligatorio de preescolar.
Si fuere indispensable por necesidades del servicio, los docentes serán reubicados en otras instituciones o centros educativos del mismo municipio o en su defecto en otros municipios de la entidad territorial. Para el cumplimiento del proceso educativo establecido en la presente resolución, las instituciones o los centros educativos aplicarán los siguientes criterios: A. DOCENTES EN EXCESO A LA PLANTA REQUERIDA: 1.
Docentes a quienes no se les ha asignado carga académica de acuerdo con su perfil. 2. Últimos docentes trasladados a la institución educativa o centro educativo sin existir la necesidad del servicio solicitada por el rector o director de centro, y que a la fecha no se haya creado la necesidad. 3. Docentes amenazados que no han logrado ubicarse en la institución educativa o centro educativo; es decir que no les han podido asignar carga académica. 4.
Baja adaptabilidad del docente a la comunidad educativa. 5. Docentes de aula a quienes se les ha asignado funciones de docentes de apoyo que no están viabilizados por el Ministerio de Educación Nacional. 6. Coordinadores y docentes a quienes se les han asignado estas funciones que se consideran excedentes según Decreto 3020 de 2002 […]»17.
(Negrita fuera de texto). 16 Ver folios 63 a 64 del c. ppal. 17 Ver folios 95 a 101 del c. ppal. 13 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 13 En ese sentido, teniendo en cuenta que en el recurso de apelación no se discutió este cimiento de la Resolución 004 del 30 de julio de 2013, y que este encuentra sustento en las normas en las que debía fundarse, la decisión allí adoptada de liberar la plaza docente de la señora Hermeregilda Reina Salazar debe mantener su legalidad.
Sobre esto, se destaca que en esta Corporación se ha estimado ajustada a derecho la liberación de plazas por la no asignación de carga académica, dado que ello genera una necesidad del servicio que debe ser satisfecha con el traslado18. Igualmente, hay que señalar que, si bien en la Resolución 004 de 2013 no se invocó expresamente la anterior causal, ello no es óbice para que el juez de lo contencioso administrativo la tenga por demostrada, ya que, se reitera, los elementos para su configuración fueron puestos de presente por la directora del Centro Educativo Juan XXIII en la motivación de dicho acto y, además, en el expediente se encuentra probada pues obra, por un lado, copia del acto administrativo mediante el cual la Administración Temporal del sector educativo del Putumayo distribuye la planta global de cargos docentes y directivos para ese ente territorial, en el que se estableció que para el aludido establecimiento solo se requerían seis profesores19; y por el otro, del documento donde consta la asignación académica en esa institución para el año 2013, en el que se observa que existían siete docentes adscritos a ella y que la señora Reina Salazar fue ubicada en el preescolar junto con la maestra Gloria Nancy Salas Salas, mientras que en los demás grados solo se designa un profesor para cada uno20.
Para finalizar, en lo concerniente a la alegada desviación de poder en la emisión de los actos administrativos acusados, la Sala considera que no existe ningún medio probatorio que acredite que las autoridades que los profirieron hayan actuado por fuera de los fines señalados en el ordenamiento jurídico y, por el contrario, lo que sí se demostró fue que la liberación de la plaza docente de la señora Hermeregilda Reina Salazar se justificó en la estricta necesidad del servicio derivada del hecho de que existía un exceso de docentes en el Centro Educativo Rural Juan XXIII de Sibundoy y que la demandante no tenía asignada carga académica para ella sola en el año lectivo 2013.
Se concluye que el ejercicio del ius variandi por parte de las autoridades demandadas se concretó dentro de los límites dados por la necesidad del servicio educativo y sin que se haya desmejorado la situación personal de la demandante, cuestión esta última que tampoco fue alegada en el recurso que aquí se resuelve. Por ello, se confirmará la sentencia impugnada en el sentido de denegar las pretensiones de nulidad de los actos acusados y el consecuente restablecimiento del derecho y la reparación del daño. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de enero de 2022, rad. 08001-23-33-000-2014-01471-01 (2307-2016). 19 Folio 206 del c. ppal. 20 Folio 457 del c. ppal. 14 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 14 De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el cuatro (4) de febrero de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso promovido por la señora Hermeregilda Reina Salazar contra la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, y el departamento del Putumayo, por intermedio de su Secretaría de Educación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas de la segunda instancia. Tercero. Reconocer personería adjetiva a los abogados Yeniffer Andrea Verdugo Benavides para actuar en representación de la demandante21, Danitza Andrea Erazo Alegre, como representante del departamento del Putumayo22, y Carlos Alberto Vélez Alegría como apoderado del Ministerio de Educación Nacional23. 21 Folio 873 del c. ppal. 22 Folio 894 del c. ppal. 23 Índice 44 del expediente digital en Samai. 15 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00552-01 (1387-2016) 15 Cuarto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los consejeros, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ