1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 12 de mayo de 2022 Radicado: 23001-33-33-006-2012-00189-01 Interno: 2439-2017 Demandantes: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba Asunto: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – Ley 1437 de 2011 Tema: Estándar mínimo de motivación de actos de retiro del servicio en funcionarios públicos.
Procede el despacho a decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso el apoderado de la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia del 21 de septiembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, que revocó el fallo de primera instancia y en su lugar, desestimo las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES PROCESALES 1.1. Demanda1 1. El señor Lowinfo Miguel Herrera Taboada instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 061 del 30 de marzo de 2012, mediante la cual el alcalde del Municipio de Cereté declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de Profesional Universitario Código 219 Grado 03 de la planta global dicho ente territorial. 1 Folios 1 a 49.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 2 2. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenará su reintegro al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual o superior jerarquía, así mismo que se efectuara el pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar desde la fecha de su desvinculación hasta la fecha en que se hiciere efectivo el reintegro y, que sufragara además los aportes del Sistema General de Seguridad Social. 1.1.1 Hechos de la demanda 3.
El demandante se vinculó en la planta global del Municipio de Cereté para cumplir las funciones de administrador del SISBEN el 23 de julio de 2010, mediante nombramiento provisional dispuesto en el Decreto No. 070 de 22 de julio de ese año. 4. En virtud del Decreto No. 013 del 24 de enero de 2011, al accionante se le prorrogó el nombramiento previa autorización de la Comisión Nacional de Servicio Civil mediante Resolución 0-2011EE2402 de 24 de enero de 2011. 5.
Manifiesta que a través de la Resolución No. 061 del 30 de marzo de 2012, el alcalde de la demandada, con el objeto de cumplir cuotas burocráticas, lo declaró insubsistente y en su lugar, nombró a la señora Ana Isabel Acosta Sierra, motivando el acto con el argumento principal de “la búsqueda de lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia administrativa y la prestación de un servicio óptimo”. 1.2.1 Decisión de primera instancia 6.
Mediante sentencia del 9 de febrero de 2015, el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la expedición del acto que se demandó no correspondía con las razones de optimización del servicio, sino que por el contrario quedó atestiguado la desmejora del mismo, demostrando que los motivos que sustentaron el retiro resultaron incautos.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 3 7. Preciso además que, el accionante desempeñaba sus funciones con rectitud y eficiencia, garantizando así la adecuada prestación de un servicio público2. 1.2.2 Trámite de la segunda instancia 1.2.2.1 Recurso de apelación 8.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación para que se revocara y en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda3. Manifestó en primer lugar, que los cargos provisionales no son asimilables a los cargos de carrera administrativa, por ende, no se les puede aplicar los derechos que se derivan de ella, en la medida que los funcionarios vinculados en provisionalidad no agotaron los requisitos exigidos en la Constitución y en la ley para gozar de tales prerrogativas.
En segundo lugar, indicó que el juez en primera instancia basó su decisión en el testimonio de la señora Alma Calume, único recepcionado en el proceso y que en virtud de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado Sección Tercera en Sentencia 1994 – 08949 del 30 de enero de 2013 M.P Dr. Danilo Rojas Betancourth, no puede el juez considerar que tiene fundamentos veraces si toma en cuenta solo lo enunciado por una persona. 1.2.2.2 Sentencia de segunda instancia 9.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión profirió sentencia el 21 de septiembre de 20164, por medio de la cual revocó el fallo de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 10. Sostuvo conforme al análisis comparativo de las hojas de vida del señor Lowinfo Herrera y de la señora Ana Acosta, que ambos cumplían con los requisitos mínimos para ostentar el cargo; sin embargo la experiencia certificada por la segunda supera en más de 3 años la acreditada por el demandante, 2 Folios 4 a 17 3 Folio 19. 4 Folios 52 a 63.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 4 aunado a que aquella tiene estudios formales en manejo de sistemas de información y experiencia en atención al público y uso de plataformas electrónicas, lo que en principio permitió colegir que ostenta mayores competencias para el desempeño de las funciones propias del cargo. 11.
Ahora bien, respecto de la declaración rendida por la señora Alma Calume, el Tribunal destaca que el demandante cumplió con las funciones propias del cargo en forma diligente y no fue objeto de requerimiento disciplinario o llamado de atención, lo cual se acomoda con la motivación del acto acusado en tanto no cuestionaba el desempeño del actor en el cargo, sino que pretendía mejorar el servicio aumentando “los niveles de eficiencia y eficacia administrativa y la prestación de un servicio óptimo”.
En este orden, contrario a lo estimado en primera instancia, dispuso que la consideración hecha por el Municipio de Cerete – Córdoba en el acto administrativo de desvinculación del señor Lowinfo Miguel Herrera Taboada cuenta con el soporte fáctico suficiente para demostrar que de acuerdo con la hoja de vida de la señora Ana Acosta Sierra, ésta podía prestar un mejor servicio, más eficiente y óptimo en el cargo ocupado por el accionante.
1. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA 12. Dentro del término legal, el 6 de octubre de 20165, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 21 de septiembre del mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión. 2.1 Trámite procesal 13.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto del 22 de marzo de 2017, concedió el anterior recurso. Además, dispuso el término de 20 días que establecía el artículo 261 del CAPACA para su sustentación6. 5 Folios 72 a 75. 6 Folio 80. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 5 14.
Mediante escrito del 26 de abril de 20177, dentro del término legal, el apoderado del demandante sustentó el recurso. Pidió que se anule en su integridad la sentencia recurrida y en su lugar, se dicte fallo confirmatorio del de primer grado. 15. Como soporte jurisprudencial de sus intenciones, alegó que el fallo recurrido desconoció las sentencias de la Corte Constitucional SU-250 de 1998;
SU-086 de 1999; SU-917 de 2010; SU-556 de 2014 y, SU-053 de 2015, en las que se estableció que los actos administrativos que declaran la insubsistencia de los cargos administrativos en provisionalidad deben ser motivados. 16. Refirió que las reglas de unificación contenidas en las mencionadas sentencias disponen que los actos de retiro de los empleados de carrera, sin tener en cuenta si son provistos en propiedad o en provisionalidad, deben ser motivados, razón por la cual las providencias del Consejo de Estado después de la expedición de la Ley 909 de 2004, han seguido la línea jurisprudencial unificada de la Corte Constitucional. 17.
De acuerdo con lo anterior, el retiro del servicio de un funcionario nombrado en cargo de carrera debe partir de una resolución motivada en la que se describan los hechos objetivos que eran causales de separación del cargo, como son la calificación insatisfactoria, proveerse en propiedad el empleo, que el accionante estuviera en causales disciplinarias que ameritaran su separación del cargo, o la negligencia o ineficiencia en la presentación del servicio.
En este orden de ideas, el manifiesta que el Tribunal Administrativo se aparto de la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, puesto que solo valoró los currículos y dejó de lado la forma como se deben motivar los actos de retiro. 18. Aunado a lo anterior, invocó los artículos 29 y 125 de la Constitución Política, los artículos 5, 23 y 41 de la Ley 909 de 2004, el articulo 10 del Decreto 1227 de 2005 y la Sentencia C-501 de 2005, con la finalidad de señalar que el cargo que 7 Folios 84 a 94.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 6 ostentaba al momento de ser declarado insubsistente, se clasifica como empleo de carrera administrativa y que de acuerdo con la normatividad citada el retiro del servicio de un empleado vinculado ahí, debe estar motivado, precedido de razones objetivas y plenamente justificadas.
Por último, indicó que la sentencia de segundo grado es violatoria de forma directa de la ley sustancial como consecuencia del error de hecho manifiesto en la apreciación de las pruebas. 19. El expediente ingresó al despacho el 14 de junio de 2017, para decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia8. 2.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 20. El Despacho es competente para conocer del presente proceso, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)9, que estableció la competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Consejo de Estado.
El artículo 265 del CPACA dispone que el magistrado ponente será quien resolverá la admisión de este recurso10. 21. En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a este Despacho, la Ponente es competente para conocer y decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante. 3.2 Importancia del precedente jurisprudencial en el estado social de derecho. 22.
La Constitución Política, determinó en su artículo 230 el sistema de fuentes en la actividad judicial, al expresar que «[l]os jueces, en sus providencias, solo 8 Folio 97. 9 CPACA, “Artículo 259. Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.” 10 “[…] Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen”.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 7 están sometidos al imperio de la ley», y que «[l]a equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial». 23.
Sobre el precedente jurisprudencial como mecanismo realizador de la igualdad jurídica, la Corte Constitucional expresó, lo siguiente11: «[…] Si las autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la función pública como mandato fundamental.
En otras palabras, el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley - actos de legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera de los procesos judiciales. […] Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas decisiones judiciales para la solución de nuevos casos.
Significa que la regla de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y jurídicos. En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y jurídica inicialmente decidida.
Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma. En otras palabras, a la obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho-, se le enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución (se destaca). 11 Corte Constitucional, Sentencia C-816 del 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 8 24. La misma Corte Constitucional, precisó que «Es entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.»12. 25.
La Corte Constitucional también estableció que la aplicación del precedente judicial vinculante, procede cuando se reúnan los siguientes requisitos: (i) que los hechos relevantes del caso bajo análisis sean semejantes a los supuestos de hecho del caso precedente, (ii) que la consecuencia jurídica que se aplicó anteriormente puede equipararse a la exigida en el nuevo caso, y (iii) que la regla o criterio interpretativo fijado se mantenga, no haya cambiado o evolucionado que pueda modificar algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación13. 26.
De lo anterior, se tiene que el sistema de precedentes tiene vital importancia en el ordenamiento jurídico colombiano, dado que se reconoce la fuerza vinculante de los pronunciamientos judiciales previos, en garantía de la seguridad jurídica y del principio de igualdad, con el objeto de otorgar de coherencia al sistema judicial. 3.3 Las sentencias de unificación en la Ley 1437 de 2011. 27.
Al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance14, resulta necesario que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-812 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: “El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.
Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.” Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 9 jurisprudencial que brinde a la sociedad «cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad»15 y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. 28.
Es importante resaltar que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política16. En consecuencia, el deber de las autoridades administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa.
Entonces, la función de unificación de la jurisprudencia atribuida al Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 29. Es importante recordar que el artículo 10 del CPACA, establece el deber que tienen las autoridades de aplicación uniforme de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado cuando se encuentren ante situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de la siguiente manera: «Artículo 10.
Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.» 15 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. 16 “5.4.2.5.
Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional.
Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.” (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011) Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 10 30.
Del contenido de la norma, es posible deducir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben emplearse de manera preferente17. 31.
En este contexto, las denominadas sentencias de unificación responden a criterios particulares y diferentes que las cualifican e identifican de cualquier otra providencia judicial. Sobre el particular se tiene que, el artículo 270 del CPACA define cuales sentencias dictadas por el Consejo de Estado tienen el carácter de unificación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 270.
SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» 32.
La norma transcrita es clara en establecer que las sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas que profiera el Consejo de Estado: (i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia, reguladas en el artículo 271 ibídem; (ii) al decidir los recursos extraordinarios (regulados en los artículos 248 y siguientes del CPACA) y (iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo – denominadas por el CPACA como los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente- (regulado en el artículo 272 del CPACA). 33.
Por otra parte, el mencionado artículo 271 también es diáfano en determinar que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias 17 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 11 surgidas ante las Secciones de la Corporación y (ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial. 3.4 Finalidad y requisitos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 34.
El artículo 256 del CPACA18, como novedad procesal instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de quienes resulten perjudicados con la providencia y reparar los agravios inferidos a tales sujetos».
Dicho recurso tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia. 35.
En efecto, su ejercicio persigue el sometimiento de una providencia al precedente unificado dictado por el Consejo de Estado, porque dadas las condiciones fácticas y normativas del litigio, resultaba vinculante para los jueces de instancia al momento de finalizar el correspondiente juicio. De esta forma, el aludido recurso tiene como fin primordial velar por la exactitud y uniformidad del ordenamiento jurídico.
Al respecto, la Subsección B de la Sección Tercera de la corporación, sostuvo19: «Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento.
De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios. Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia. En 18 Artículo 256: “Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 7 de marzo de 2016, exp. n.º 08001-23- 33-001-2014-00427-01(55312), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 12 orden a i) la unificación de la jurisprudencia con el fin de garantizar una interpretación uniforme de la ley, ante situaciones de hecho similares, con lo cual se tiende a hacer efectivo el derecho a la igualdad; ii) asegurar la aplicación justa de la ley en cada caso concreto y iii) restablecer los derechos que le han sido conculcados a las partes, mediante la anulación de la sentencia y la expedición de una nueva decisión que favorezca los derechos del recurrente agraviado con la providencia objeto del recurso.
En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden.» 36.
Por su parte, la Sección Segunda de esta Corporación20, ha indicado que el recurso estudiado es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, toda vez que el momento en que le corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al de expedición de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.
En ese orden, con éste se busca enmendar la posición que se fijó en una sentencia que ha adquirido firmeza y que ha sido dictada en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, con el propósito de que se acompase con lo que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya establecido sobre la materia de que se trate en una sentencia de unificación. Esto denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 37.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede en contra de las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos que contraríen una sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación, con lo cual se garantiza la efectividad del precedente vertical, de acuerdo con el contenido de los artículos 257 y 258 del CPACA.
El recurso se debía interponer dentro de los (5) cinco días siguientes a la ejecutoria de la providencia, de conformidad el artículo 261 ibídem21. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 7 de abril de 2016, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015. 21 Modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 13 38.
El artículo 257 del CPACA22 también preveía que, tratándose de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, el recurso procedería siempre y cuando la condena o las pretensiones de la demanda sean iguales o superiores a noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). 39.
En relación con la cuantía para recurrir, la Ponente precisa que Ley 2080 de 202123 a través del artículo 71 que modificó la disposición 257 del CPACA, señaló que, tratándose de litigios de índole laboral y pensional, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede sin consideración de la cuantía. No obstante, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por aquella norma, tratándose de los recursos interpuestos, la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86, en este caso la disposición original del CPACA. 40.
Sobre este particular, se precisa que la Sección Segunda de esta Corporación emitió pronunciamiento de unificación en el auto del 28 de marzo de 2019, expediente 0288-15 con ponencia del Consejero de Estado William Hernández Gómez, en donde se fijó la siguiente regla: «c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.» 41.
Lo anterior, habida consideración de que el propósito del recurso no es otro que el de la aplicación uniforme de las reglas de unificación jurisprudencial, siendo ajeno a este objetivo el valor o monto de las pretensiones perseguidas considerando que ello define la estimación de la cuantía del proceso. 22 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021 23 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 14 42.
En este sentido, esta corporación, al analizar el contenido del artículo 258 del CPACA24, indicó que «la única causal para que opere el estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia»25. 43. Por otra parte, la Ponente precisa que se encuentran legitimados para interponer el recurso las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia. Se destaca que, frente a este aspecto, el artículo 260 del CPACA estableció un requisito de procedibilidad al determinar en su parágrafo que no estará legitimado quien no haya apelado la sentencia en primera instancia ni adherido a la apelación de la contraparte, siempre y cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquella. 44.
A su vez, el artículo 262 del CPACA establece los requisitos formales que debe reunir la petición de unificación de jurisprudencia, estos son: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 45.
En lo que tiene que ver con el requisito de indicar las razones en que se fundamenta el recurso, esta Corporación ha determinado «que esto supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria»26. 46.
Esta Corporación también ha establecido que para la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia, se requiere de la unidad temática entre 24 “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-26-000-2019-00173- 00(65247);
Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 11001-03-15-000-2016-00719-00(AC). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 15 la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi»27. 4.
Caso concreto. 47. La Ponente procede a decidir si en el presente caso se reúnen los requisitos de índole formal y material del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, el 21 de septiembre de 2016.
En este orden, se cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la ley para su procedencia, los cuales se expondrán a continuación: Procedencia: providencia impugnada y cuantía 48. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 21 de septiembre de 2016, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba por medio de la cual revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Esto es, tiene el carácter de segunda instancia proferida por los tribunales administrativos. 49. De conformidad con lo expuesto en consideraciones anteriores, para el Despacho es claro que, tratándose de conflictos de origen laboral, como el presente caso, no es exigible una cuantía determinada para estimar como procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, razón por la cual, no se examinará el referido aspecto. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393- 20).
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 16 4.2 Legitimación 50. El fallo de primera instancia acogió las pretensiones de la demanda y fue recurrida por la entidad demandada. La sentencia de segunda instancia la revocó y en su lugar, las negó. 51.
En consecuencia, se estima que el recurrente se encuentra legitimado para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, toda vez que, si bien no apeló el fallo de primer grado, ni adhirió al de su contraparte, el resultado de la segunda instancia no fue la confirmación de la decisión inicial favorable a sus intereses. 4.3 Requisitos materiales y de oportunidad 52.
Según constancia secretarial, la sentencia de segunda instancia fue notificada por correo electrónico el 27 de septiembre de 201628. Teniendo en cuenta que el apoderado de la parte demandante presentó el recurso el día 6 de octubre del mismo año, la Ponente concluye que fue oportuno. La sustentación se produjo el 26 de abril de 2017, esto es, dentro del término de 20 días que establecía el artículo 261 del CAPCA29, concedido mediante proveído del 23 de marzo de 2017. 53.
En el escrito del recurso se indicaron las partes, la sentencia impugnada, las razones, fundamentos y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 54. La parte recurrente invocó como causal única la prevista en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, la cual señala que habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Además, refirió como sentencia de unificación jurisprudencial presuntamente contrariada la 28 Folios del 65 a 71. 29 Folio 80. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 17 proferida por la sección segunda del Consejo de Estado el 13 de marzo de 2003, expediente 76001-23-31-000-1998-1834-01, Magistrado Ponente doctor Tarsicio Cáceres Toro, radicado interno No. 4972-01.
También señaló en este mismo contexto, las sentencias SU-250 de 1998; SU-086 de 1999; SU-917 de 2010; SU-556 de 2014 y, SU-053 de 2015 de la H. Corte Constitucional. 55. En las providencias señaladas, se estableció el deber de motivación de los actos administrativos de desvinculación de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, y que bajo esta premisa la inexistencia de motivación conlleva a la nulidad por desconocimiento del debido proceso del servidor público afectado por tal decisión, en la medida que la naturaleza del cargo le reconoce una estabilidad relativa en los eventos de desvinculación, la cual se materializa en el derecho que tiene de conocer las razones por las cuales adoptó tal disposición. En consecuencia, la Ponente determina que la ratio decidendi y reglas fijadas en la segunda de las providencias mencionadas guardan correspondencia con el fondo del asunto desatado a través del fallo recurrido, y con las razones invocadas en el recurso analizado. 56.
De lo expuesto, se considera que las sentencias de unificación proferidas por la Corte Constitucional señaladas por el recurrente tienen el carácter de unificación, las cuales conforme al contenido del artículo 1030 del CPACA son vinculante para la administración y, por tanto, para los juicios en donde se decide la legalidad de las actuaciones administrativas de retiro de los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 258 de la misma obra procesal, 30 ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Artículo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-634-11 de 24 de agosto de 2011, Magistrado Ponente Dr. Luis Ernesto Vargas Silva, 'en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 18 procede la causal prevista para la admisibilidad del medio de impugnación en mención. 57. En conclusión, una vez revisado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante, el Despacho verifica que reúne los requisitos exigidos por el artículo 262 del CPACA, esto es: i) la designación de las partes, ii) la indicación de la providencia impugnada, iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
En consecuencia, lo admitirá. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: Por venir debidamente sustentado y reunir los demás requisitos formales, SE ADMITE el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia dictada el 21 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión que revocó el fallo de primera instancia y en consecuencia, desestimó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría de la sección segunda,
NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes de conformidad con lo establecido por el artículo 201 del CPACA y personalmente al delegado del Ministerio Público en atención a lo consagrado por el artículo 198, numeral 3º del CPACA.
TERCERO: Una vez cumplido lo ordenado en el numeral anterior, por Secretaría de la sección segunda CÓRRASE traslado por el término de quince (15) días al Municipio de Cerete - Córdoba, del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para que presenten su oposición o concepto, según fuere el caso, conforme lo dispone el artículo 266 del CPACA.
CUARTO: Cumplido lo ordenado en esta providencia, REGRÉSESE el proceso de la referencia al despacho para continuar con el trámite correspondiente. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 2439-2017 Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada Demandado: Municipio de Cerete - Córdoba 19
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado