CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación1 presentada, en calidad de convocantes, por Rubén Armando Santos Montenegro, Armando Santos Rodríguez, Bleidi Dayana Santos Montenegro, Yadira Ximena Santos Montenegro, Dora Ney Santos Montenegro, Erika Judit Santos Montenegro, Oscar Eliecer Santos Montenegro, Águeda Rodríguez y Yaned Montenegro, en nombre propio y en representación de la menor Estefanía Santos Montenegro, en contra del fallo de tutela proferido el 28 de abril de 2025 2 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 24 de febrero de 20253 los accionantes radicaron tutela4 en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los que consideran vulnerados con la providencia proferida el 8 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual se confirmó la dictada el 30 de septiembre de 2022 por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia que declaró la caducidad del medio de control No. 18001333300420170059000/01. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 22, con certificado 63BA6A94B0C7DD95 E0274110DD855642 6DFE5FEF08AB9551 2F354A9BB7317DC9. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado F35BE446491DB58F 3567B6EB5A73FFAB 797FA0234332E93F 94AF204B72862C2B. 3 Obra correo en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 72BB8E20882FEFCA C248D308AA41C617 0155930AD1D96B8C A04EF5A2862A797D. 4 Obra escrito de tutela a folios 1-12 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 584F6E7DCF364D5A FA217DDB5496E793 EA718F028045218F 8BCD6FD24ED6D0FB. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá 1.2.- Hechos 1.2.1.- Rubén Armando Santos Montenegro fue incorporado al Ejército Nacional en noviembre de 2011 como soldado regular y luego continuó como soldado bachiller hasta el 2013.
Durante ese año presentó problemas de salud y fue diagnosticado con VIH, infección que afirmó haber contraído durante el servicio en actividades de enfermería. En noviembre de 2014 la Junta Médico Laboral estableció una pérdida de capacidad laboral del 11 %, lo que fue confirmado por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía5. 1.2.2.- En virtud de los hechos descritos, Santos Montenegro y sus parientes, en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpusieron demanda en contra del Ejército Nacional.
Este trámite le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Florencia bajo el radicado No. 18001333300420170059000. 1.2.3.- El a quo ordinario profirió sentencia el 30 de septiembre de 20226, mediante la cual declaró la caducidad del medio de control, al estimar que el término para demandar debía contarse desde que el afectado conoció su diagnóstico, es decir, el 3 de mayo de 2013, por lo que el plazo expiró el 4 de mayo de 2015.
Añadió que, incluso si se considerara como referencia la notificación del acta de la Junta Médico Laboral del 26 de enero de 2015, el término vencería el 27 de enero de 2017. Como la solicitud de conciliación se presentó en junio de 2017 y la demanda en julio del mismo año, concluyó que esta se interpuso de manera extemporánea. 1.2.4.- Inconformes, los demandantes formularon recurso de apelación. En providencia del 8 de agosto de 20247 el Tribunal Administrativo del Caquetá confirmó la decisión criticada.
Para ello, indicó que Santos Montenegro conocía las patologías que lo afectaban antes de que se emitiera el concepto del Tribunal Médico Laboral, como consta en el acta 74454 de noviembre de 2014. Así, determinó que el término de caducidad empezó a contarse el 26 de enero de 2015, día siguiente a la notificación del acta de la Junta Médico Laboral.
Por ende, reiteró que el proceso fue interpuesto por fuera del plazo legal. 5 A folios 34-35 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 584F6E7DCF364D5A FA217DDB5496E793 EA718F028045218F 8BCD6FD24ED6D0FB. 6 Ibidem, a folio 36. 7 Obra sentencia a folios 32-48 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 584F6E7DCF364D5A FA217DDB5496E793 EA718F028045218F 8BCD6FD24ED6D0FB. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela Los tutelantes consideran que sus derechos fundamentales fueron vulnerados, en la medida en que el tribunal accionado no fijó el término para presentar la demanda a partir del dictamen del Tribunal Médico Laboral, como lo exige la jurisprudencia de esta corporación y el principio pro homine, que debió aplicarse en atención a las circunstancias particulares del caso y a que el afectado es sujeto de especial protección. Afirmaron que se desconocieron precedentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de otro tribunal administrativo. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se alega;
(ii) dejar sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá; y (iii) ordenar a esa autoridad que profiera una sentencia de reemplazo. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 3 de marzo de 2025 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso vincular al Juzgado Quinto Administrativo de Florencia y al Ejército Nacional. 2.2.- El Ejército Nacional afirmó que la controversia sobre la caducidad fue resuelta en el proceso ordinario de reparación directa.
Sostuvo que la demanda fue presentada extemporáneamente. Alegó que no se acreditó un perjuicio irremediable ni se cumplieron los requisitos excepcionales para censurar sentencias judiciales por vía de tutela e indicó que no hubo vulneración a derechos fundamentales. 2.3.- El tribunal accionado solicitó declarar la improcedencia de la tutela, pues advirtió que los demandantes pretenden reabrir un debate concluido.
Acotó que no se evidenció ninguna circunstancia que hubiera impedido ejercer oportunamente el derecho de acción y que su sentencia se fundó en normas y precedentes aplicables, sin arbitrariedad. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de abril de 2025, declaró improcedente el amparo.
Para ello, aseveró que los actores solo expresaron discrepancias interpretativas sobre el inicio del término de caducidad, asunto debatido y resuelto en el proceso ordinario. Destacó que las condiciones particulares del caso no justifican reactivar el término judicial sin probar la incertidumbre sobre el daño o imposibilidad de demandar.
En consecuencia, determinó que no estaba acreditado el presupuesto de relevancia constitucional. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, los accionantes presentaron impugnación, en la cual insistieron en que sí estaba demostrado el presupuesto genérico de trascendencia constitucional, pues el tribunal omitió contar el término para demandar desde el acta del Tribunal Médico Laboral, inobservó el principio pro homine y no tuvo en cuenta que uno de los peticionarios es un sujeto de especial protección. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 28 de abril de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la SU-215 de 202212, al pronunciarse sobre el requisito sub judice, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una 8 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 12 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto la parte actora cuestiona, en esencia, que el Tribunal Administrativo del Caquetá (i) no contabilizó el término de caducidad desde la notificación del dictamen del Tribunal Médico Laboral, pese a la jurisprudencia de esta corporación que así lo dispone;
(ii) inaplicó el principio pro homine, a pesar de las circunstancias especiales de Santos Montenegro como persona de especial protección constitucional; y (iii) desconoció precedentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de otro tribunal administrativo sobre la oportunidad para demandar y la protección reforzada. 4.3.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haber sido explicados en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado en el proceso No. 18001333300420170059000/01, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional a ese trámite, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 8 de agosto de 2024, se dilucida el siguiente análisis textual: “Conforme lo ha precisado el Consejo de Estado, el cómputo del término de la caducidad puede variar en los casos en los que no hay certeza del daño o no se sabe en qué consiste la lesión o esta se manifiesta con posterioridad, recayendo sobre la parte actora la carga de demostrar realmente cuándo conoció el daño o la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su causación, y sobre el juez el deber de estudiar lo ocurrido en cada caso y determinar la fecha en la cual comenzó a correr el término para demandar.
(…) Así mismo, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha indicado que el acta de la junta médico laboral no puede tomarse como punto de referencia o partida para contabilizar el término de caducidad para acudir a la administración de justicia, salvo en casos puntuales en los que por la naturaleza del daño se requiera de un criterio científico de apoyo.
(…) En el presente asunto, se observa que, previo a la valoración de la junta médico laboral, el señor Rubén Armando Santos Montenegro fue diagnosticado como portador del virus de VIH, así mismo, fue valorado por las especialidades médicas en psiquiatría, infectología, otorrino y audiometría, realizándole un diagnóstico en cada área, siendo allí donde el lesionado tuvo conocimiento cierto del daño, al determinarse por medio de médicos especialistas las patologías que lo afectaban.
Contrario a lo expuesto por la parte demandante, los diagnósticos médicos que sirvieron de soporte para la valoración de la junta y posterior evaluación del Tribunal Médico Laboral fueron conocidos por el directo afectado previo a los dictámenes de dichas autoridades. Nótese que en el acta Número 74454 del 26 de noviembre de 2014 de la junta médica laboral se dejó consignado que «el paciente tiene pleno conocimiento de los conceptos emitidos por los especialistas», los cuales datan de las siguientes fechas: (…) 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá Dado que no hay pruebas que respalden la fecha en que se comunicaron los resultados de las evaluaciones realizadas por los especialistas al actor, es factible considerar como fecha definitiva el día en que se notificó el acta de la Junta Médica Laboral, esto es el 26 de enero de 2015.
La demanda busca declarar la responsabilidad a la Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional por el contagio del virus de inmunodeficiencia humana (VIH) y la pérdida de capacidad auditiva de Rubén Armando Santos Montenegro durante su servicio militar obligatorio (eventos resultaron en una reducción de su capacidad laboral), más no se reprocha en la demanda el porcentaje determinado por el Tribunal Médico Laboral.
Por tanto, no sería preciso afirmar que la caducidad comenzó a contar desde la emisión del acta del Tribunal Médico Laboral. (…) Igualmente, no se advierte por la Sala de situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción por parte de los demandantes; además de haberse analizado en conjunto los documentos que reposan en el proceso sin que se observara obstáculo alguno que les hubiese imposibilitado acudir al ejercicio del medio de control de reparación directa en forma oportuna, para reclamar la indemnización de los perjuicios que consideran les fueron causados.
En suma, se observa que el término de caducidad para ejercer el medio de control de reparación directa empezó a correr el 26 de enero de 2015 -día siguiente a la fecha de notificación del acta número 74454 emitida por la junta médico laboral, por lo que el término de 2 años fenecía el 26 de enero de 2017 (Lo anterior teniendo en cuenta que no se suspendió el término, pues la solicitud de conciliación fue radicada el 27 de junio de 2017).
La demanda se radicó ante la oficina de apoyo judicial el 27 de julio de 2017, tiempo que desborda el permitido por el artículo 164 de la ley 1437 de 2011, literal h), para acudir al medio de control de reparación directa, por lo que operó así el fenómeno jurídico de la caducidad. En consecuencia, como la demanda se presentó el 27 de julio de 2017 cuando ya había acaecido el término preclusivo dispuesto por el legislador, se concluye que el medio de control se encuentra caducado”13. 4.5.- La Sala resalta que la colegiatura convocada analizó las circunstancias particulares del caso y concluyó que, antes de la intervención de la Junta Médico Laboral, Santos Montenegro ya había sido diagnosticado y valorado por distintas especialidades médicas que determinaron las patologías que lo afectaban.
Precisó que los dictámenes utilizados por las autoridades médico laborales eran conocidos previamente por el afectado, como se consignó en el acta número 74454 del 26 de noviembre de 2014, en la que consta de manera expresa que el paciente sabía de los conceptos emitidos por los especialistas. Advirtió que no se allegó prueba que acreditara una fecha de comunicación de estos resultados, motivo por el cual consideró como hito definitivo para el cómputo de la caducidad el 26 de enero de 2015, fecha de la notificación del acta de la Junta Médico Laboral, sin que resultara procedente contar el término desde la actuación del Tribunal Médico Laboral. 13 A folios 42-47 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 584F6E7DCF364D5A FA217DDB5496E793 EA718F028045218F 8BCD6FD24ED6D0FB. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá 4.6.- Resulta claro, entonces, que los peticionarios pretenden utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se ha visto, la autoridad censurada examinó las particularidades del proceso y determinó que había acaecido la caducidad, por lo cual resulta diáfano que las quejas elevadas por la parte convocante buscan reabrir el debate resuelto en el proceso No. 18001333300420170059000/01, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la adoptada por el Tribunal Administrativo del Caquetá. Ahora bien, los convocantes alegan que se omitió la aplicación del principio pro homine, que se dejó de lado que el afectado es un sujeto de especial protección constitucional y que se desconoció la jurisprudencia relacionada con estos conceptos.
Sin embargo, tales reproches carecen de un desarrollo argumentativo sólido desde una perspectiva constitucional, pues la parte actora se limitó a formular dichas afirmaciones de manera genérica, sin sustentarlas con suficiencia ni aportar elementos distintos de los ya analizados por el tribunal accionado. Adicionalmente, no expuso con claridad una regla jurisprudencial específica que hubiese sido desconocida en el caso concreto.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho que se resolvieron previamente por el juez de la causa15. 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01051-01 Accionantes: Rubén Armando Santos Montenegro y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá 5.- En consecuencia, se advierte que los cargos incoados en la solicitud de amparo resultan improcedentes por ausencia de relevancia, por lo que se confirmará la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 28 de abril de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado