Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00481 01 (2122-2023) Demandante: Nidia Isabel Dorado Vega Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Docente nacional.

Interpretación del artículo 15 numeral 2° de la Ley 91 de 1989. Aplicación de la sentencia S-699 de 1997 proferida por la Sala Plena de esta Colegiatura. Decisión: Confirma el fallo apelado toda vez que la actora no acreditó haber servido como docente territorial o nacionalizada durante 20 años La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia del 27 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La accionante ejerció el medio de control de la referencia con el propósito de que se declare la nulidad de las Resoluciones 27278 del 21 de noviembre de 2000 y 1498 del 27 de marzo de 2001, mediante las cuales la extinta Cajanal (hoy UGPP) le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocerle dicha pensión aplicando el 75 % del promedio de lo devengado en el año anterior al cumplimiento del estatus, incluyendo todos los factores salariales.

Asimismo, pidió que se ordene a la accionada reconocer y pagar los intereses moratorios sobre todos los retroactivos derivados de la liquidación de la pensión, junto con la indexación de las sumas reconocidas y el pago de las costas y agencias en derecho. 3. Como fundamento de sus pretensiones, expuso que nació el 5 de diciembre de 1949 y que completó 20 años de servicios como docente nacionalizada, departamental, municipal y/o distrital el 23 de agosto de 1998, habiendo laborado como educadora en 2 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00481 01 (2122-2023) Demandante: Nidia Isabel Dorado Vega los siguientes períodos e instituciones: i) del 27 de marzo de 1969 al 12 de marzo de 1973, en la Escuela Rural de Niñas La Ye del municipio de Sahagún (Córdoba) y en la Escuela Urbana de Niñas de Ciénega de Oro (Córdoba); y ii) del 10 de agosto de 1982 hasta la fecha de interposición de la demanda, en el Colegio Nacional José María Córdoba de Montería. 4.

En virtud de lo anterior, indicó que el 18 de mayo de 2000 presentó solicitud ante Cajanal para el reconocimiento de la pensión gracia. No obstante, esta fue negada mediante los actos administrativos acusados, bajo el argumento de que no reunía los requisitos legales para acceder a dicha prestación en la medida en que sus vinculaciones se realizaron como docente del orden nacional.

Contestación de la demanda 5. La entidad accionada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que los actos administrativos demandados no adolecen de nulidad alguna, pues en ellos se concluyó que la accionante no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan, en particular, el relativo a la vinculación como docente territorial o nacionalizado por un período superior a 20 años. 6.

Propuso las excepciones de mérito que denominó: «inexistencia de la obligación por no contar con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia», «buena fe» y «prescripción trienal». Sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Córdoba profirió sentencia el 27 de agosto de 2020, mediante la cual declaró probada la excepción de «inexistencia de la obligación por no contar con los requisitos legales para acceder a una pensión gracia» y negó las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, sustentado en que, si bien la actora acreditó tener más de 50 años de edad y ejercer su profesión con honradez y consagración, su vinculación con el Colegio Nacional José María Córdoba siempre ha sido de naturaleza nacional y, para la fecha de su nombramiento, dependía del Ministerio de Educación Nacional; además, dicho nombramiento fue realizado ante esa cartera en 1982. 8.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la accionante. Recurso de apelación 9. La demandante solicitó revocar la sentencia de primer grado y, en su lugar, acceder a las pretensiones precisando que las resoluciones demandadas y el fallo cuestionado erraron al exigir, como requisito indispensable para el reconocimiento de la pensión gracia, que los cargos desempeñados hubiesen sido en planteles departamentales o municipales, excluyendo aquellos ocupados como consecuencia de designaciones efectuadas por el Ministerio de Educación Nacional.

A su juicio, ello implica la aplicación de una consecuencia desfavorable al trabajador de la actividad docente. 3 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00481 01 (2122-2023) Demandante: Nidia Isabel Dorado Vega 10. Asimismo, indicó que en este caso la norma aplicable es la prevista en el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989, cumpliendo cabalmente con todas las exigencias allí establecidas.

En consecuencia, aseveró que los actos administrativos y la decisión judicial debieron fundarse en la aplicación de la ley más favorable a los intereses de la trabajadora. 11. Finalmente, cuestionó que el Tribunal haya valorado que las certificaciones laborales catalogaron todas sus vinculaciones como nacionales, cuando en realidad prestó sus servicios en plazas territoriales.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 12. Mediante auto del 3 de agosto de 2023 se admitió el recurso de apelación. Posteriormente, por auto del 4 de abril de 2024, se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión. Además, se indicó que, vencido dicho plazo, el expediente quedaría a disposición del Ministerio Público para la emisión del correspondiente concepto. 13.

La entidad accionada solicitó confirmar la sentencia apelada reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Por su parte, el Ministerio Público rindió concepto en el que pidió confirmar el fallo del 27 de agosto de 2020 al considerar que los tiempos laborados por la actora correspondieron al orden nacional. 14.

Finalmente, la parte actora guardó silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 15. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 16. De conformidad con los reparos consignados en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si, en aplicación al principio de favorabilidad y, según el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989, debe computarse para efectos de acceder a la pensión gracia el tiempo que la accionante sirvió como docente para el Colegio Nacional José María Córdoba desde el 10 de agosto de 1982, pese a ser de naturaleza nacional. 4 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00481 01 (2122-2023) Demandante: Nidia Isabel Dorado Vega Análisis del problema jurídico 17.

La Sala confirmará la sentencia del 27 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, conforme a los motivos que se expondrán a continuación. 18. En el presente asunto no se discute que, para acceder a la pensión gracia, la solicitante cumple con el requisito de tener 50 años, pues nació el 5 de diciembre de 1949 y alcanzó dicha edad el 5 de diciembre de 19991, así como que laboró con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta2. 19.

De igual modo, aunque no se analizó en la sentencia impugnada, tampoco se controvirtió que la actora cumplió con el requisito de haber laborado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, ya que probó que prestó servicios como educadora entre el 27 de marzo de 1969 y el 12 de marzo de 19733, en la Escuela Rural de Niñas de la Ye del municipio de Sahagún (por virtud de la Resolución 000158 del 4 de marzo de 1969) y en la Escuela Urbana de Niñas de Ciénega de Oro (Resolución 0089 del 8 de mayo de 1969), tal como lo certificó la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba mediante constancia del 17 de febrero de 20004. 20.

Ahora bien, el requisito que es objeto de apelación es el relativo a acreditar un interregno de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada. Al respecto, el Tribunal Administrativo de Córdoba concluyó que el tiempo servido a partir del 10 de agosto de 1982, durante el cual la demandante prestó sus servicios docentes en el Colegio Nacional José María Córdoba de Montería en virtud del nombramiento efectuado mediante la Resolución 12513 del 21 de julio de 1982, no es computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia por tratarse de una vinculación de naturaleza nacional. 21.

Aunque en el plenario no obra el referido acto administrativo de nombramiento, en cumplimiento de las órdenes probatorias dictadas por el a quo en el curso de la audiencia inicial llevada a cabo el 1° de febrero de 20195, el secretario de educación del municipio de Montería allegó el oficio del 12 de febrero de 2019 en el que indicó que en los archivos de dicha entidad territorial no existe copia de la Resolución 12513 del 21 de julio de 1982, «debido a que el nombramiento de la docente (…) se realizó ante el MEN»6. 22.

No obstante, se aportó copia del Acta de Posesión del 10 de agosto de 1982, a través de la cual la actora tomó posesión en propiedad del cargo de profesora de secundaria de tiempo completo en el Colegio José María Córdoba de Montería, en virtud de la Resolución 12513 del 21 de julio de 1982. Sobre el particular, cabe precisar que, si bien dicho documento fue suscrito por el gobernador de Córdoba, en su encabezado se consigna que se efectúa en la «dependencia MINEDUCACIÓN»7. 1 Cfr. Cédula de ciudadanía (folio 16) y certificado de registro civil (folio 17). 2 Cfr. Declaración extrajuicio del 27 de marzo de 2000 (folio 21). 3 Cfr. Certificado 03149 del 11 de agosto de 2017, emitida por la Secretaría de Educación de Córdoba (5). 4 Folio 19. 5 Índice 20 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Córdoba. 6 Folio 144. 7 Folio 148. 5 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00481 01 (2122-2023) Demandante: Nidia Isabel Dorado Vega 23.

Asimismo, la coordinadora de la Oficina de Prestaciones Sociales de la Secretaría de Educación Municipal de Montería, mediante el oficio del 23 de abril de 20198, indicó que la accionante prestó sus servicios como docente con vinculación nacional en el Colegio José María Córdoba por haber sido nombrada por el Ministerio de Educación Nacional.

Por lo demás, señaló que dicha institución educativa tuvo carácter nacional hasta el 1° de enero de 2003, fecha en la que fue incorporada al municipio de Montería a causa del proceso de descentralización educativa. 24.Conforme a lo expuesto, está plenamente demostrado que el vínculo legal y reglamentario que la demandante mantuvo como educadora en el Colegio Nacional José María Córdoba de Montería a partir del 10 de agosto de 1982 fue de naturaleza nacional dado que su nombramiento se efectuó ante el Ministerio de Educación Nacional; circunstancia que se ajusta a la definición prevista en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, según la cual el personal nacional corresponde a los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 24.

Pese a que no obra copia de la Resolución 12513 del 21 de julio de 1982, las certificaciones y constancias allegadas por la Secretaría de Educación del Municipio de Montería corroboran tal afirmación, la cual no fue tachada o desconocida por la parte actora, lo que convalida su veracidad. 25. Sin perjuicio de lo anterior, la libelista sostiene en el recurso de apelación que en virtud del principio de favorabilidad y conforme al artículo 15 numeral 2° de la Ley 91 de 1989 debe concedérsele la pensión gracia, puesto que cumple con el requisito allí plasmado de haberse vinculado al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980. 26.

El artículo 15, numeral 2° de la Ley 91 de 1981 establece lo siguiente: […] Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 2. Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. […] 8 Folio 163. 6 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00481 01 (2122-2023) Demandante: Nidia Isabel Dorado Vega 27.

Con todo, desde la Sentencia S-699 de 19979, reiterada en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810, esta Corporación ha interpretado la norma en cita en el siguiente sentido: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “…pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia …siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […] (Negritas fuera del texto original) 28.

Conforme a lo expuesto, la jurisprudencia de esta Colegiatura ha sido clara y constante en señalar que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia creada a partir de la Ley 114 de 1913 toda vez que el espíritu de dicha prestación surgió para corregir la desigualdad existente entre los docentes territoriales y aquellos directamente vinculados por la Nación. 29.

En consecuencia, no le asiste razón a la apelante al pretender que se le reconozca la citada pensión gracia por el simple hecho de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, pues el artículo 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989 establece de manera expresa que los educadores, además, deben reunir la totalidad de los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, esto es: tener más de cincuenta (50) años de edad, acreditar buena conducta y honradez en el ejercicio de la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena.

Sentencia del 29 de agosto de 1997, dentro del proceso con radicación S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación proferida dentro del expediente 25000 23 42 000 2013 04683 01(3805-14), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00481 01 (2122-2023) Demandante: Nidia Isabel Dorado Vega actividad educativa y completar veinte (20) años de servicios como docente territorial o nacionalizado, ya sea de manera continua o discontinua. 30.

Por último, la Sala desestima el argumento de apelación que sostiene que el Tribunal no examinó el hecho de que las certificaciones laborales clasificaron todas las vinculaciones como nacionales, cuando, según la actora, realmente prestó sus servicios en plazas territoriales. 31. Esto se debe a que, aunque se reconoció la vinculación como docente territorial desde el 27 de marzo de 1969 hasta el 12 de marzo de 1973, este periodo resulta insuficiente para alcanzar los 20 años de servicio necesarios para acceder a la pensión gracia. Además, de acuerdo con el análisis probatorio y normativo realizado por esta Subsección en los párrafos anteriores, el tiempo servido a partir del 10 de agosto de 1982 se llevó a cabo bajo una vinculación docente de carácter nacional, la cual no es acumulable para el reconocimiento de esta prestación periódica. 32.

En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en razón a que la demandante no logró demostrar un mínimo de 20 años de servicio como docente territorial y/o nacionalizada. Condena en costas 33. El artículo 188 del CPACA dispone que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Bajo esta directriz, esta Subsección venía considerando que, durante la vigencia del CPACA, la imposición de costas debía fundarse en una valoración objetiva-valorativa11. Así, una vez acreditada su procedencia, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, el juez podía ordenar su pago. 34. Sin embargo, esa posición debe ajustarse a lo previsto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, estableciendo que la condena en costas solo procede cuando se determine que la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal.

Esto exige verificar si los argumentos expuestos carecen de un sustento normativo razonable, como ocurre cuando las disposiciones invocadas no resultan aplicables al caso o se desconocen precedentes reiterados de esta Corporación. 35. Durante el trámite de esta instancia, la accionante centró sus reparos en sostener que debía reconocérsele la pensión gracia en virtud del artículo 15 numeral 2° de la Ley 91 de 1989, esto es, por el hecho de haber acreditado su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980.

Dicha postura fue seria y razonable, como lo demuestra el análisis explicado en la parte motiva de esta decisión. Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponerle condena en costas en segunda instancia, al no acreditarse una evidente falta 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, C.P. Dr. William Hernández Gómez. 8 Radicación: 23001 23 33 000 2017 00481 01 (2122-2023) Demandante: Nidia Isabel Dorado Vega de fundamento jurídico en su argumentación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 27 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso la señora Nidia Isabel Dorado Vega contra la UGPP.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.