CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 17 de noviembre de dos mil veintidós (2022) Radicado: 17001-23-33-000-2016-00844-01 N° Interno: (4504-2019) Demandante: GUSTAVO DE JESÚS ARCILA Demandado: Ministerio de Educación Nacional - Secretaría de Educación del municipio de Manizales Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Improcedencia reconocimiento de intereses moratorios por pago de retroactivo del proceso de homologación y nivelación salarial; revocatoria de reconocimiento extra petita no implica vulneración al principio de la non reformatio in pejus por no estarse ante apelante único.
Se desatan los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Educación Nacional y por la parte demandante contra la sentencia del 7 de junio de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta tanto por el municipio de Manizales como por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, ordenó el reconocimiento y pago de la indexación sobre el retroactivo por el periodo 1° de enero de 2012 al 30 de abril de 2014 y negó las demás súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.La demanda Las pretensiones El señor Gustavo de Jesús Arcila por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, solicitó se declare la nulidad del siguiente acto administrativo: Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, que negó los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial.
A título de restablecimiento del derecho solicitó “se declare que el actor tiene derecho a que LA SECRETARIA DE EDUACIÓN DEL MUNICIPO DE MANIZALES y/o NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar, los intereses moratorios efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación - 1° de enero de 2003 al año 2011- y en adelante al día en que fue efectivo el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el mes de mayo de 2014”.
Solicitó también: ii) se condene a las entidades demandadas pagar los intereses moratorios a que tiene derecho desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva del pago, en consideración a que el desembolso de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta días; iii) se ordene liquidar los intereses reclamados con base en el capital neto cancelado; iv) se dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 CPACA; v) se ordene a las demandadas el pago de los intereses moratorios según el inciso 3° del artículo 192 CPACA y; vi) se condene en costas a las demandadas.
Como pretensiones subsidiarias solicitó que se declare el silencio administrativo negativo debido a la falta de respuesta de la Secretaría de Educación Municipal y al Ministerio de Educación Nacional, respecto del derecho de petición presentado el 27 de julio de 2015 con radicado SAC 7270, cuyo silencio desconoció los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 1.2.
Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones fueron relatados por el apoderado de la parte demandante en los siguientes términos: El señor Gustavo de Jesús Roa prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en calidad de personal administrativo. El Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución N° 2451 del 29 de octubre de 2002, certificó al municipio demandado para la administración del servicio educativo.
Mediante Decreto 011 del 20 de enero de 2004, el municipio adoptó la planta de cargos y personal que laboraba en el departamento de Caldas, a la planta central de la administración municipal a partir del 1 de enero de 2003, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones. La incorporación anterior se llevó a cabo sin que se homologaran y nivelaran salarialmente los cargos y salarios, lo cual generó una situación de desigualdad para los funcionarios pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, respecto de los funcionarios pertenecientes a la planta central del municipio.
En el año 2008, la Alcaldía de Manizales efectuó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos, el cual fue aprobado mediante oficio del 21 de diciembre de 2007 proferido por la directora de Descentralización del Ministerio de Educación Nacional, razón por la cual el municipio profirió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, por medio del cual se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación con fundamento en la Directiva Ministerial N° 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006.
El día 10 de agosto de 2012 la Secretaría de Educación de Manizales, radicó ante el Ministerio Propuesta de ajuste al proceso de homologación de personal administrativo de la entidad territorial, que fue aprobado mediante oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. Mediante Decreto N° 0388 del 12 de octubre de 2012, el municipio modificó la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos de la Secretaría de Educación financiados con recursos del sistema general de participaciones.
Posteriormente a través de la Resolución N° 443 del 11 de abril de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación Municipal, canceló a favor del demandante el pago de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando que la fecha de constitución de la obligación era el 01 de enero de 2003 hasta el año 2011, según consta en el certificado expedido por la Secretaría de Educación demandada, cuando se le reconoció la suma de $109.045.214 pago efectuado solo hasta el mes de mayo de 2014.
Indicó que la no nivelación salarial y en consecuencia el pago tardío del retroactivo, genera el pago de intereses moratorios según los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, motivo por el cual el accionante solicitó el día 27 de julio de 2015 el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación, petición que fue reiterada el 21 de octubre de dicha anualidad.
La Secretaria de Educación de Manizales mediante oficios del 4 de diciembre de 2015 y del 25 de febrero de 2016, así como el del 18 de julio de 2016, negó el reconocimiento y pago de los intereses solicitados con fundamento en el concepto del Ministerio de Educación Nacional del 24 de noviembre de 2015. No obstante, la secretaría de Educación del municipio de Manizales no respondió los radicados o derechos de petición del 24 y del 27 de julio de 2015, por lo que no se puede aceptar que mediante respuesta del 18 de julio de 2016 se hubiera respondido dichas peticiones.
Indicó que del total de la deuda cancelada por $109.045.214, la secretaría demandada reconoció como valor neto sin indexación $91.354.412, por lo que los intereses reclamados deben reconocerse y calcularse con base en este último valor. 1.3. Normas violadas y concepto de violación La parte activa citó como normas vulneradas por el acto administrativo demandado: los artículos 1°, 2°, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; así como los artículos 1608 numerales 1 y 2; 1617, 1649 del Código Civil y el artículo 177 CCA, al igual que se desconoció la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995.
A nivel internacional citó la violación del Convenio 95 de 1949, artículo 12. Adujo que contrario a lo esgrimido por la administración, sí es viable el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial, pues no ha operado ni la caducidad ni la prescripción de la acción como quiera que se contaba con tres años para reclamar.
En cuanto al fondo de la discusión señaló que el Ministerio de Educación Nacional vulneró las normativas superiores y legales indicadas en precedencia, al no prever dentro de sus estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios que surgieron por el pago tardío de dicho proceso.
Lo anterior, por cuanto mediante Resolución N° 443 del 11 de abril de 2014 se ordenó el reconocimiento y pago de un retroactivo en favor del demandante por concepto de homologación y nivelación salarial, desde el momento en que ingresó a la entidad territorial el 1° de enero de 2003, no obstante, dicha obligación apenas fue cancelada en mayo del año 2014, lo que evidencia la mora en el pago de dichas acreencias laborales.
Refirió el apoderado del accionante que no puede la Alcaldía de Manizales negar el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, con el argumento exculpativo de que se trató de un proceso administrativo que lo exime del pago de una consecuencia natural, en vista de que está probado el pago tardío de una obligación. Citó apartes de precedentes jurisprudenciales proferidos por la Corte Constitucional mediante los cuales se ha efectuado el reconocimiento y pago de intereses moratorios en temas prestacionales.
Finalmente afirmó el vocero de la demandante que las entidades demandadas, le desconocieron principios superiores consignados en los artículos 25 y 53 de la Carta Política como el de favorabilidad por la condición más beneficiosa y el de in dubio pro empleado, al desconocer el pago de los intereses moratorios producto del pago tardío de la liquidación del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación salarial.
Contestación de la demanda Por parte del Ministerio de Educación Nacional El representante judicial de la entidad demandada, radicó memorial mediante el cual se opuso a las pretensiones de la demanda por carecer de sustento legal teniendo en cuenta que el Ministerio de Educación Nacional, no es el titular de las obligaciones pretendidas por vía de restablecimiento del derecho, por lo que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no fue la entidad que emitió el acto administrativo pasible de nulidad, por lo que en este caso la responsabilidad, en gracia de reconocerse una condena, sería eminentemente de la entidad territorial demandada.
También propuso la excepción de prescripción trienal y la de inepta demanda por cuanto la entidad ministerial no puede ser llevada a juicio por la expedición de un acto que no emitió. Por parte de la Secretaría de Educación de Manizales La Secretaría de Educación del municipio de Manizales por conducto de apoderada judicial, presentó escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que la entidad territorial carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los procesos de reconocimiento de homologación y posteriormente de nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, los adelantó en acatamiento de las instrucciones definidas por el Ministerio de Educación Nacional y por la fiduciaria que realizó el desembolso de dichos conceptos.
Indicó que la demandada como entidad certificada por el Ministerio de Educación Nacional para administrar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción, no es la responsable del reconocimiento y pago de los intereses reclamados por el accionante. Advirtió que según la naturaleza jurídica que dio origen al derecho de homologación y nivelación salarial, es claro que la obligación en ella contenida no es de tracto sucesivo, no es un canon, ni una renta, ni una pensión periódica, por lo que no causa intereses de mora a los que se refieren los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, que sustentan las pretensiones de la demanda.
Planteó las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación, como quiera que el demandante no probó la existencia de un término legal para efectuar el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial como fruto de la descentralización ordenada por la Ley 715 de 2001, que se efectuó mediante el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, como tampoco probó la existencia de un término legal para el pago del ajuste a dicha homologación y nivelación, con fundamento en los estudios técnicos realizados por el Departamento de Caldas en los años 2009 y 2012; menos acreditó la existencia del derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre dichas sumas.
También planteó ii) la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues el reconocimiento y pago de homologación y nivelación salarial reconocido al actor en el año 2008, así como su ajuste en el año 2012, correspondió a un proceso adelantado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional y, iii) caducidad de la acción, prescripción extintiva del derecho e inepta demanda, pues el oficio mediante el cual se le respondió de fondo al actor, fue el SEUAF 3067 del 4 de diciembre de 2015, que respondió las solicitudes colectivas presentadas el 24 de julio, el 27 de julio y el 21 de octubre de 2015, radicadas bajo los números SAC 7242, 7270 Y 10035, contando con 4 meses para interponer la acción. Aduce que el demandante incurrió en maniobras dilatorias durante el año 2016, que dieron lugar a los oficios SEM UAF 575 del 25 de febrero y SEM UAF 2063 del 18 de julio ambos de 2016, siendo este último demandado de nulidad, no obstante lo que hace es remitir a la respuesta de fondo que se había dado en el oficio SEUAF 3067 del 4 de diciembre de 2015, por lo que la presente demandada de nulidad debió haberse interpuesto en contra de este oficio, al haber resuelto el fondo del asunto.
Manifestó que todas y cada una de las solicitudes masivas de reconocimiento y pago de intereses a la homologación, configura una ineptitud sustantiva de la demanda, así como el acaecimiento de la caducidad y la prescripción de la acción, por cuanto al haberle sido reconocido el derecho a la homologación y nivelación salarial desde el 1° de enero de 2003, el reconocimiento pretendido de los intereses moratorios, ya se encuentra prescrito.
Audiencia Inicial El día 6 de junio de 2019 ante el Despacho Instructor de primera instancia, se llevó a cabo diligencia de Audiencia Inicial del artículo 180 CPACA, a la cual asistieron los apoderados de las partes en litigio y el delegado del Ministerio Público. En cuanto a los medios exceptivos de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestos tanto por el Ministerio de Educación Nacional como por el Municipio de Manizales, así como la de inepta demanda impetrada solo por el Ministerio, consideró que los argumentos que sustentan el primero de ellos corresponde a un debate relativo a la legitimación material en la causa, en tanto alegan la ausencia de participación o responsabilidad en la prestación económica reclamada, asunto que debe ser resuelto en el fondo de la controversia y no en esta etapa procesal.
En cuanto a la de inepta demanda señaló que no se declara pues ésta se configura ante la ausencia de los requisitos formales para acceder a la administración de justicia, lo que no se debate en este caso. Respecto de las restantes excepciones de caducidad de la acción y prescripción extintiva del derecho no se declararon probadas, por cuanto respecto de la primera no fue interpuesta la demanda en forma ex temporánea, tampoco se evidenció la inepta demanda por el hecho de no haberse demandado el oficio SE-UAF-3067 del 4 de diciembre de 2015, como quiera que este acto administrativo no fue el que respondió la petición del actor del 21 de octubre de 2015, de allí que no debía ser demandado como erradamente lo propone exceptivamente el municipio de Manizales. 4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia del 7 de junio de 2019 en la parte resolutiva dispuso: i) declarar probado el medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Manizales; ii) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación Ministerio de Educación Nacional; iii) por razones de equidad y de justicia ORDENÓ a la Nación Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar la indexación sobre el valor del retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $48.075.185, entre el 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014; iv) negó las súplicas de la demanda y, v) se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante, con fundamento en los siguientes argumentos: Respecto de la indexación refirió que corresponde a la actualización del dinero en el tiempo para mantener su valor y evitar la pérdida adquisitiva de la moneda, mientras que los intereses moratorios tienen un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa la mora en el cumplimiento de una obligación, que en todo caso son incompatibles pues mientras los intereses moratorios inician con la mora en el crédito u obligación, el periodo de indexación inicia entre la fecha del crédito, capital u obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora.
A juicio del a quo, el actor no tiene derecho al reconocimiento de los intereses por pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, al haberse demostrado que le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial, pues resulta improcedente el pago de intereses moratorios sobre valores ya indexados. El Tribunal Administrativo de Caldas acotó que es procedente la actualización de los valores adeudados, es decir de la indexación, cuando se pagan en fecha posterior a la ejecutoria de los actos administrativos con el objeto de actualizarlos a valor presente al momento del pago, que si bien es cierto no está contemplada en el ordenamiento legal igualmente lo es que dicha prerrogativa deviene en razón de la protección a los derechos de los trabajadores según el artículo 53 superior.
En el sub judice indicó que es el Ministerio de Educación Nacional la entidad encargada de reconocer y pagar la indexación reconocida en este caso, al tratarse de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial. A juicio del fallador de primera instancia, no hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de intereses moratorios por concepto del pago tardío de la homologación y nivelación salarial, por lo que serán negadas las súplicas de la demanda.
No obstante, advirtió que con la Resolución N° 443 del 11 de abril de 2014, le fue reconocido a la parte actora un valor por indexación por el periodo comprendido entre el 2003 y el 2011. Señaló que desde el día siguiente a la fecha final de indexación -31 de diciembre de 2011- hasta la fecha del pago efectivo -1° de mayo de 2014-, existe un lapso que no fue indexado, lo que amerita ordenar la respectiva actualización en la forma que se dispondrá, haciendo uso de la facultad extra petita y por razones de equidad y de justicia, en aplicación del supuesto normativo del artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, según el cual el juez laboral tiene la facultad de fallar extra y ultra petita en materia laboral.
Siendo así, el a quo ordenó al Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar a favor del demandante, la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, a partir del 1° de enero de 2012 –día siguiente a la fecha final de la indexación reconocida en la Resolución N° 443 del 11 de abril de 2014-, hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago, esto es, hasta el 30 de abril de 2014.
En virtud de lo expuesto, dispuso que el valor sobre el cual debe liquidarse la indexación que se ordenará pagar, corresponde a la suma neta reconocida en la Resolución 443 del 11 de abril de 2014 ($65.765.987), menos el valor o valores reconocidos en dicho acto administrativo por concepto de indexación ($17.690.802). Refirió que en vista de que le corresponde a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, asumir el pago de cualquier suma que se derive del proceso de homologación y nivelación salarial, declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Manizales, e infundada la formulada en igual sentido por el Ministerio de Educación Nacional.
Por último, dispuso la no procedencia de la condena en costas a la parte actora no obstante el fallo le resulta favorable pues lo cierto es que no lo es por los motivos expuestos en la demanda, de allí que no existen razones objetivas para imponerlas. 4. Fundamentos de los recursos de apelación 4.1. Por parte de la Nación Ministerio de Educación Nacional La parte accionada por conducto de su apoderado judicial, radicó recurso de apelación con el cual pretende la revocatoria del fallo de primera instancia, al considerar que la sentencia impugnada desconoce el principio de consonancia analizado por la Corte Constitucional en sentencia C-070 de 2010, ya que la indexación reconocida en favor del accionante, se encuentra por fuera de las pretensiones de la demanda.
Indicó que el reconocimiento de la indexación no es aplicable en el sub judice, puesto que es utilizado como herramienta para actualizar sumas de dinero y, en este caso la primera instancia al reconocer dicha prestación, desconoció que no había sido objeto de solicitud ni de agotamiento en vía administrativa, por tanto, la condena extra petita se desvía de la homologación y nivelación salarial solicitada por la parte actora.
En lo relativo a la declaratoria de no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, el vocero de la entidad ministerial demandada insistió que esta entidad no es la titular de la obligación que demanda el señor Gustavo Arcila, como quiera que no fue quien emitió el acto administrativo objeto de nulidad siendo responsable el municipio de Manizales, entidad territorial que retrasó el pago de los emolumentos reconocidos.
El apoderado de la entidad demandada efectuó comentarios relativos a la descentralización del servicio educativo y la homologación, a las competencias del Ministerio de Educación Nacional, a la conformación del sistema general de participaciones y, al principio general de inembargabilidad de recursos, argumentos con fundamento en los cuales pretende justificar que la entidad, no es la titular de la obligación que se demanda al no haber tenido injerencia en los hechos que motivaron la presente acción, máxime cuando se carece de los documentos e históricos laborales que reposan en la Secretaría de Educación de Manizales.
Solicitó la revocatoria del fallo impugnado en cuanto condenó a la entidad ministerial a pagar la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo menos el valor de la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $48.075.185, entre el 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014. 4.2. Por parte del accionante El apoderado del señor Gustavo de Jesús Arcila interpuso recurso de alzada con el cual pretende la revocatoria del fallo de primera instancia, para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, mediante las siguientes inconformidades: El profesional del derecho destacó que en virtud del Concepto 2301 del 14 de diciembre de 2016 en vista de que el proceso de homologación produce efectos en el tiempo hacia el futuro, los trámites administrativos y presupuestales necesarios para llevar a feliz término el proceso de descentración de la educación, se debieron efectuar previamente los traslados presupuestales para garantizar el trabajo en condiciones de igualdad, por lo que el aumento salarial debió operar a partir del 1° de enero de 2003.
Indicó que la consecuencia del pago tardío de los salarios devengados por el accionante, es la configuración de los intereses de mora, desde el momento en que surgió el derecho a percibir el salario homologado, es decir, desde la incorporación del personal a la planta de personal de la entidad territorial y no, a partir de la fecha en la que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago.
Ante tal incumplimiento se incurrió en transgresión del artículo 53 de la Carta Política Discrepó de la apreciación del a quo según la cual, el largo proceso de homologación fue justificable y que el retroactivo cancelado no tuvo la connotación de pago tardío de una obligación, por cuanto en primer lugar sí fue tardío y en segundo término porque no se trató de una dádiva en favor del personal administrativo, sino que el retroactivo constituye una contraprestación directa por el servicio prestado pues fue el reconocimiento de una diferencia salarial a la cual tenía derecho.
El apoderado del accionante esgrimió como otro argumento de inconformidad, que la indexación y los intereses de mora no son conceptos incompatibles, en virtud de los artículos 187 y 192 CPACA por cuanto estas preceptivas disponen que, en caso de condenas a sumas líquidas de dinero, éstas deberán ser reajustadas con base en el IPC y también devengarán intereses de mora en caso de no ser canceladas oportunamente.
Sin embargo, en vista de que en el sub judice no existió sentencia judicial, las demandadas debieron reconocer sobre las sumas liquidadas, no la indexación sino los intereses de mora dada la tardanza en el pago oportuno por cuanto este concepto resulta más favorable al demandante, al abarcar tanto el componente inflacionario como el indemnizatorio.
Cuestionó el argumento del a quo según el cual, los intereses moratorios entendidos como una sanción al empleador incumplido requieren de expresa consagración legal, por cuanto al tratarse de sentencias judiciales, en aplicación de los artículos 177 del CCA y 16 de la Ley 446 de 1998, se deben intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia pues operan de pleno derecho y el deber de indemnizar es legal.
Insistió que los trabajadores tienen derecho al pago oportuno de su remuneración salarial y al cobro de los respectivos intereses moratorios por el pago tardío de las acreencias laborales. Adujo el impugnante que en el presente caso deben tenerse en cuenta los artículos 1608, 1613, 1614, 1615, 1616 y 1617 del Código Civil, normas que reglamentan respectivamente la mora del deudor, la indemnización de perjuicios, el daño emergente y lucro cesante, la causación de perjuicios, la responsabilidad del deudor en los mismos y, la indemnización por mora en obligaciones de dinero.
Consideró que la anterior normativa debe mirarse a la luz de los principios que orientan la relación laboral según el artículo 53 de la Carta Política, la cual debe ser acatada por los jueces en sus providencias según el artículo 230 ídem, recordando en todo caso que en el hipotético supuesto de que no existiera norma expresa para solucionar el litigio, se deberá recurrir a la analogía, en los términos del artículo 8° de la Ley 153 de 1887, en concordancia con los artículos 31 y 32 del Código Civil.
El apoderado del accionante recordó que en el sub judice, se reclama el pago de intereses por mora debido al cumplimiento tardío de obligaciones de carácter laboral, motivo por el cual se extraña que el a quo haya concluido que debía existir norma que expresamente regulara este evento, omitiendo su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía, o en caso dado aplicar los criterios auxiliares de interpretación del derecho.
Con fundamento en otros precedentes jurisprudenciales afirmó el impugnante que el fallador de primera instancia, está imponiendo requisitos más allá de los consagrados en el ordenamiento jurídico para proceder al reconocimiento de una sanción como consecuencia del pago tardío de una obligación dineraria de índole laboral, por cuanto el sustento normativo que echa de menos el a quo, se encuentra previsto en el artículo 1617 del Código Civil.
La Sala acota que el apelante no refirió pronunciamiento alguno respecto del reconocimiento de la indexación de oficio decretada por el Tribunal Administrativo de Caldas y, sí en cambio, pidió la revocatoria en su integridad del fallo apelado. 5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 5.1. Por parte del Municipio de Manizales La Secretaría de Educación de Manizales a través de su apoderado judicial, descorrió el término de alegatos de conclusión en segunda instancia, mediante memorial remitido el 5 de noviembre de 2020 vía correo electrónico, en el que solicitó confirmar la sentencia del a quo, en cuanto negó las pretensiones de la demandante frente al Municipio de Manizales y, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de dicha entidad territorial.
Compartió en su integridad la decisión adoptada por el a quo, al considerar que la obligación en cabeza de la administración de cancelar los valores por concepto de homologación y nivelación salarial, surgió en el momento en que fueron expedidos los actos administrativos que determinaron el derecho a su pago a favor de la parte accionante, pues hasta dicha fecha no existía pronunciamiento de la administración que permitiera su exigibilidad.
Consideró acertada la conclusión del fallo según la cual, no existía fundamento legal que otorgara el derecho a reclamar intereses moratorios por pago tardío de una homologación y nivelación salarial, o que determinara su causación y exigibilidad de forma automática en el momento mismo en que el actor fue incorporado a la planta de personal del ente territorial. 5.2.
Por parte del Ministerio de Educación Nacional Por su parte, el apoderado de la entidad ministerial también concurrió en sede de alegatos de conclusión y solicitó se modifique parcialmente la sentencia No 071 del 7 de junio de 2019 proferida por el a quo, en cuanto le ordenó a esta entidad, reconocer y pagar al actor por razones de equidad y justicia una indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo.
Lo anterior al considerar que los valores reconocidos a la parte demandante por concepto de retroactivo en la Resolución No 443 del 11 de abril de 2014, fueron pagados en el mes de mayo de ese mismo año, en tal virtud, no había transcurrido más de un mes entre el reconocimiento y el pago efectivo a su beneficiario, por lo que resulta inexistente la pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido en perjuicio del interesado, y por tal razón, no habría lugar a reconocer suma alguna inclusive por razones de justicia y equidad como lo dispuso la primera instancia. Reiteró los argumentos de la apelación relativos a la improcedencia de declarar responsable a la entidad ministerial de la indexación reconocida, por cuanto no es titular, toda vez que no fue la emisora del acto acusado. 5.3.
Por parte del accionante El apoderado del señor Gustavo de Jesús Arcila en el escrito de alegatos de conclusión, esgrimió los mismos argumentos esgrimidos a lo largo de la actuación contenciosa. El Ministerio Público guardó silencio, según lo acredita la certificación secretarial del 22 de febrero de 2021. II. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos por la Nación el Ministerio de Educación Nacional y por el demandante.
Problema jurídico En los términos de los recursos de apelación, le corresponderá a esta Sala determinar si procede la revocatoria del fallo del 7 de junio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, por cuanto contrario a lo decidido, no es procedente el reconocimiento de oficio de la indexación del retroactivo en favor del demandante por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014, del mismo modo si procede o no declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en favor del Ministerio de Educación Nacional y, en cambio procede declarar la nulidad del acto acusado que negó las súplicas de la demanda, para en su lugar concederlas en los términos que lo solicitó el accionante.
Para tal efecto, a nivel metodológico se desarrollarán los siguientes temas: 2.1. Antecedentes del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo; 2.2. Acto administrativo demandado; 2.3. Hechos probados; 2.4. Resolución del caso concreto a la luz del material probatorio allegado, de la legislación que reglamenta el tema y el aporte jurisprudencial; 2.4.1.
En cuanto al recurso de apelación impetrado por la Nación Ministerio de Educación Nacional; 2.4.2. De la impugnación propuesta por el demandante. 2.1. Antecedentes del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo El legislador de la época expidió la Ley 43 de 1975 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, proceso que se tardó cuatro años pues se llevó a cabo entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Luego de la expedición de la Carta Política de 1991, texto en el que el Constituyente reconoció que la educación además de ser un derecho es un servicio público que tiene una función social, el legislador profirió la Ley 60 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", legislación en la que se concibió la prestación del servicio público de educación –así como el de la salud-, desde un punto de vista descentralizado, al entregarle la Nación los bienes, el personal y los establecimientos educativos, a las entidades territoriales como los departamentos y distritos, de allí que las plantas de personal y los establecimientos educativos del país, entrarían a ser directamente administrados por dichas entidades territoriales.
En virtud del anterior mandato legal, el artículo 3° numeral 5° de la Ley 60 del 12 de agosto de 1993 dispuso: “ARTICULO 3o. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: 1.
Administrar los recursos cedidos por la Nación; planificar los aspectos relacionados con sus competencias para los sectores de educación y salud y ejercer funciones de coordinación, subsidiariedad y concurrencia relacionadas con las competencias municipales conforme a la Constitución, a la Ley y a los reglamentos que sobre tales aspectos expidan los respectivos Ministerios.
En desarrollo de estas funciones promoverá la armonización de las actividades de los municipios entre sí y con el departamento y contribuirá a la prestación de los servicios a cargo de los municipios, cuando éstos presenten deficiencias conforme al sistema de calificación debidamente reglamentado por el respectivo Ministerio. (…) 5. Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. -Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. -Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. - Promover y evaluar la oferta de capacitación y actualización de los docentes, de acuerdo con los desarrollos curriculares y pedagógicos y facilitar el acceso a la capacitación de los docentes públicos vinculados a los establecimientos educativos del área de su jurisdicción. -Regular, en concurrencia con el municipio, la prestación de los servicios educativos estatales. - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. -Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes. -Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos.
La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.” En cuanto a la administración del personal docente y administrativo, el artículo 6° de la legislación analizada previó, que sería el que dispusiera la propia ley y los reglamentos mediante los cuales se establecería el régimen y las reglas para la organización de las plantas de docentes y administrativos del servicio educativo, igualmente dispuso que las prestaciones salariales que percibían los actuales docentes nacionales y nacionalizados incorporados a las plantas departamentales o distritales, serían las reconocidas en la Ley 91 del 29 de diciembre de 1989 por lo que debían incorporarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en todo caso respetándose el régimen de la respectiva entidad territorial.
Por su parte, mediante Acto Legislativo No.1 del 30 de julio de 2001 “Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política”, entre ellos el artículo 357 superior, dispuso en el artículo 3° que el Sistema General de Participaciones debió comprender en la base inicial, a 1 de noviembre de 2000, los costos provenientes de la homologación e incorporación del personal administrativo realizada por las entidades territoriales con fundamento en la Ley 60 de 1993.
Posteriormente el Congreso de la República expidió la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, legislación que descentralizó el servicio de la educación a nivel municipal al disponer que los departamentos certificarán a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones de los artículos 5° y 6°, conllevaba también la obligación de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos, sujetándose a las plantas de cargos adoptadas en dicha entidad territorial de conformidad con la ley.
Previa consulta efectuada por el Ministerio de Educación Nacional, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación mediante Concepto N° 1607 de 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, se pronunció respecto de la procedencia de la homologación de los cargos de las plantas de personal administrativo transferidas a las entidades territoriales certificadas, en virtud de la descentralización del servicio educativo, dispuesta por las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 y sus efectos.
En el citado Concepto precisó: “(…) como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos (…)” (subrayas nuestras) A efectos de llevar a cabo el procedimiento de incorporación en las respectivas plantas de personal, el Ministerio de Educación Nacional -MEN-, expidió el 30 de junio de 2005 la Directiva Ministerial N° 10 Asunto: HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DEL SECTOR EDUCATIVO, dirigida a Gobernadores, Alcaldes y Secretarías de Educación, instrumento legal mediante el cual trazó las pautas del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, con el fin de dar cumplimiento a las directrices legales que regularon la organización de las plantas de personal a nivel territorial.
En dicha Directiva se dispuso, que con el fin de dar cumplimiento al procedimiento para la homologación de cargos y la nivelación de salarios del personal Administrativo, se debían tener en cuenta los siguientes criterios y pasos: i) la elaboración de un estudio técnico, cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales; ii) la homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha, al estipular que una vez elaborado dicho estudio técnico, la entidad territorial certificada debía proceder a realizar la respectiva homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante la expedición del acto administrativo particular para cada funcionario en el que se especificará el cargo al cual es homologado y la asignación respectiva, si es procedente.
En el proceso de homologación, la entidad territorial debía tener en cuenta dos aspectos los efectos retroactivos de la homologación y de la nivelación salarial a los que hubiera lugar, por no haberse realizado oportunamente, siempre y cuando los pagos respectivos no hayan prescrito, para lo cual debía tener en cuenta: i) la determinación de la deuda; ii) los procedimientos frente a los procesos judiciales y solicitudes en vía gubernativa y, iii) financiamiento de la deuda.
Acto administrativo demandado La parte actora demandó la nulidad del oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016 expedido por la Secretaría de Educación de Manizales, cuyo texto literal es el siguiente: “Asunto: Respuesta Derecho de Petición, radicado con SAC 1643 del 15 de febrero de 2016 En atención al derecho de petición de la referencia presentado ante la Secretaría de Educación Municipal, en su calidad de apoderado de un grupo de 127 funcionarios, en el que solicita se reconozca en favor de sus representados los intereses moratorios por la falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial desde cuando se hicieron exigibles hasta cuando se hizo efectivo el correspondiente pago; nos permitimos reiterarnos en las respuestas dada con anterioridad en los oficios SEM-UAF-575 del 25 de febrero de 2016.
Lo anterior, basados en el Código Contencioso Administrativo: (…) Es importante señalar que el Ministerio de Educación en uno de los apartes en el oficio anexo manifiesta: ‘En el caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el Concepto N° 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios’.
Es importante señalar que el Ministerio de Educación en oficio 2015-EE-133345 del 17 de noviembre de 2015, ha sido reiterativo en señalar que ‘…para ejecutar los procesos aprobados, la entidad territorial expidió en su momento, el Decreto General de Homologación de cargos, el de incorporación individual y la respectiva posesión sin solución de continuidad, así mismo al momento de ejecutar el pago del retroactivo se expidieron actos administrativos con los cuales se notificó a los beneficiarios el monto de sus liquidaciones.
(….) Con base en los argumentos expuestos anteriormente, esta Secretaría no puede realizar el pago de los intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial desde cuando se hicieron exigibles hasta cuando se hizo efectivo el correspondiente pago, reclamados por el Abogado JAIRO IVÁN LIZARAZO AVILA identificado con cédula de ciudadanía XX y T.P. XX del C.S.J. en calidad de apoderado”.
Según el texto transcrito, es concreto el acto administrativo objeto de nulidad de reiterarle -como quiera que ya le había respondido derechos de petición interpuestos con anterioridad por el apoderado del demandante y de otros empleados de la entidad territorial a quienes representa-, acerca de la improcedencia del reconocimiento y pago de los intereses moratorios reclamados por el supuesto pago tardío luego del proceso de homologación y nivelación salarial.
Hechos probados 2.3.1. Resolución N°443 del 11 de abril de 2014 “Por la cual se reconoce y ordena un pago por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales”, expedida por las secretarías de hacienda y de educación de la entidad territorial, mediante la cual le reconoció al señor Gustavo de Jesús Arcila, el pago por ajuste de homologación y nivelación salarial del periodo comprendido a partir del 01 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011. 2.3.2.
Certificación expedida por el Área de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación de Manizales, mediante la cual acreditó los valores devengados y la indexación reconocida al señor Arcila Gustavo de Jesús correspondiente al periodo 2003-2011 como funcionario administrativo de dicha Secretaría. 2.3.3. Copia de los oficios SE- UAF-2040 del 31 de julio de 2015;
SE- UAF-3067 del 4 de diciembre de 2015; SEM- UAF-575 del 25 de febrero de 2016, mediante los cuales la Secretaría de Educación de Manizales respondió los derechos de petición incoados por el apoderado del ahora demandante. Resolución del caso concreto. La parte actora interpuso el presente control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el cual pretende se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF 2063 del 18 de julio de 2016 expedido por la Secretaria de Educación de Manizales acto que le reiteró al señor Gustavo de Jesús Arcila, acerca de la improcedencia en el reconocimiento del pago de los intereses moratorios del retroactivo reconocido en virtud del proceso de nivelación y homologación salarial desde el 1° de enero de 2003 hasta el año 2011 y de ahí hasta el día en que se hizo efectivo en el mes de mayo de 2014.
Lo anterior, al considerar que tenía derecho a dicho reconocimiento en aras de dar cumplimiento a los principios orientadores del artículo 53 superior, al tiempo que expuso otras razones que serán analizadas cuando se resuelva en particular el recurso de apelación impetrado por el vocero judicial del accionante. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Caldas en el fallo del 7 de junio de 2019, adoptó las siguientes decisiones: i) declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Manizales; ii) denegó esta misma excepción en cabeza del Ministerio de Educación Nacional; iii) ordenó a la entidad ministerial reconociera y pagara al actor la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo por el periodo 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014, invocando razones de equidad y justicia y, iv) negó las súplicas de la demanda.
Inconforme con las anteriores decisiones, tanto el Ministerio de Educación Nacional como el apoderado del señor Gustavo de Jesús Arcila, interpusieron recursos de alzada mediante los cuales solicitan la revocatoria del fallo impugnado razón por la cual para efectos metodológicos la Sala resolverá por independiente cada una de las apelaciones.
En cuanto al recurso de apelación interpuesto por la Nación Ministerio de Educación Nacional Fueron dos los argumentos de discrepancia invocados por el apoderado judicial de la entidad demandada, mediante el primero cuestiona que la primera instancia al efectuar el reconocimiento de la indexación desconoció que no había sido objeto de solicitud ni de agotamiento en vía administrativa, por tanto, la condena extra petita se desvía de la homologación y nivelación salarial solicitada por la parte actora, supuesto que desconoce el principio de consonancia analizado por la Corte Constitucional en sentencia C-070 de 2010, ya que la indexación reconocida en favor del accionante, se encuentra por fuera de las pretensiones de la demanda.
En efecto, en la sentencia del 7 de junio de 2019 el Tribunal Administrativo de Caldas oficiosamente reconoció y ordenó al Ministerio de Educación Nacional pagarle al señor Gustavo de Jesús Arcila, la indexación sobre el retroactivo reconocido al funcionario por la entidad territorial, por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014, aduciendo razones de equidad y de justicia. La Sala no comparte la anterior decisión así esté motivada en nobles principios, como quiera que dicho reconocimiento extra petita transgredió el principio de congruencia tipificado en el artículo 281 del Código General de Proceso, aplicable por remisión a esta jurisdicción según el artículo 306 CPACA.
El artículo 281 de la Ley 1564 del 12 de julio de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” prescribe: “Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.” (subrayas fuera de texto) De acuerdo con la norma transcrita, resulta evidente que el contenido y alcance de cualquier providencia judicial, estará delimitado por las pretensiones de la demanda de allí que deba existir identidad entre lo pedido y lo decidido por el fallador.
En todo caso, también se contempla el supuesto de un hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio que podrá ser considerado por el juez, en todo caso siempre y cuando haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. De acuerdo con el acontecer procesal de la actuación surtida tanto en sede administrativa como en la judicial, la Sala observa que ni en el petitum principal de la demanda ni en los alegatos de conclusión en primera y en segunda instancia, la parte actora solicitó el reconocimiento de la indexación por el periodo del 1° de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2014 como lo dispuso el a quo, sino que la inconformidad del actor gravitó en torno al tema de la negativa de la entidad territorial demandada de reconocerle los intereses moratorios generados por el supuesto pago tardío de la homologación y nivelación salarial.
Sin duda alguna, el juez de primera instancia excedió el principio de congruencia a costas de vulnerar el derecho de defensa y contradicción en este caso del Ministerio de Educación Nacional, entidad que no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre tal supuesto, por cuanto fue un asunto dispuesto de manera oficiosa por el fallador de primera instancia, que sin duda se configura en un fallo condenatorio extra petita.
Acerca del principio de congruencia esta misma Sala efectuó el siguiente aporte jurisprudencial: “El principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión”.
Toda vez que en el presente caso, interpusieron recurso de apelación tanto una de las entidades demandadas como la parte demandante, no se está ante la prohibición constitucional consagrada en el artículo 31 de la Carta Política, de allí que la revocatoria del reconocimiento extra petita efectuado de oficio por la primera instancia, no implica la vulneración del principio de la non reformatio in pejus pues en el sub judice no se está ante un apelante único.
Siendo así la Sala revocará la orden de indexación por el periodo 1° de enero de 2012 al 30 de abril de 2014 emitida por el a quo que favorecía los intereses del señor Gustavo de Jesús Arcila. Ahora bien, como quiera que tal condena estaba en cabeza del Ministerio de Educación Nacional entidad que cuestionó también, la no declaratoria de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta en la contestación de la demanda, por sustracción de materia la Sala se abstendrá de pronunciar en virtud de la revocatoria de la condena impuesta. 2.4.2.
De la impugnación propuesta por el demandante El apoderado del señor Gustavo de Jesús Arcila en el recurso de alzada, pidió la revocatoria en su integridad del fallo impugnado, al insistir en el derecho que le asiste a su prohijado del reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial, para lo cual reiteró los argumentos de la demanda que se apoyan en los supuestos fácticos y normativos de los artículos 1608, 16013, 1614, 1615, 1616 y 1617 del Código Civil.
Luego de apreciado el acopio probatorio relacionado en el acápite 2.3. de esta providencia, la Sala encontró acreditado que el accionante reclama el pago de intereses moratorios sobre las sumas de dinero que fueron reconocidas a título de nivelación salarial –pago retroactivo-, entre el 1° de enero de 2003 y el año 2011, cuyo pago efectivo fue efectuado en el mes de mayo de 2014 por la Secretaría de Educación del municipio de Manizales.
Según el apelante, la consecuencia del pago tardío de los salarios devengados por el accionante, es la configuración de los intereses de mora, desde el momento en que surgió el derecho a percibir el salario homologado, es decir, desde la incorporación del personal a la planta de personal de la entidad territorial y no, a partir de la fecha en la que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago, por lo que ante tal incumplimiento se incurrió en transgresión del artículo 53 de la Carta Política.
La Sala no comparte este criterio interpretativo, por cuanto la obligación en cabeza de la Administración de cancelar los valores por concepto de homologación y nivelación salarial, surgió en el momento en que fueron expedidos los actos administrativos que reconocieron el derecho y ordenaron el pago a favor del señor Gustavo de Jesús Arcila, como quiera que hasta dicha fecha no existía pronunciamiento de la Administración que permitiera su exigibilidad, es decir, hasta el año 2014.
Siendo así, lo que se evidencia es que la parte activa confunde dos conceptos, el de la exigibilidad de la obligación -contenida en la Resolución N° 443 del 11 de abril de 2014-, con el concepto de causación del derecho y que la parte actora pretende equiparar, pues las sumas que por concepto de nivelación salarial fueron reconocidas en favor del señor Gustavo de Jesús Arcila, corresponden a una causación independiente para cada periodo laboral, razón por la cual se le reconoció al accionante la actualización monetaria de dichas sumas, indexación que según lo ha considerado esta Corporación atiende a los criterios de equidad y justicia. De allí que la obligación en cabeza de la administración de cancelar los valores por concepto de homologación y nivelación salarial, surgió en el momento en que fueron expedidos los actos administrativos que determinaron el derecho del pago por dicho concepto en favor del demandante, ya que hasta esa fecha no existía pronunciamiento de la Administración municipal que permitiera su exigibilidad.
Acerca del proceso de homologación y nivelación llevado a cabo en la Secretaría de Educación de Manizales, la Sala itera el siguiente precedente jurisprudencial en el que se analizó el: “Sobre el particular, se reitera que la Ley 60 de 1993 descentralizó el servicio educativo que estaba a cargo de la Nación, por ello, los empleados administrativos de sus plantas de personal se incorporaron a las entidades territoriales, ya que éstas en adelante prestarían dicho servicio administrando los recursos cedidos por la Nación. La incorporación fue regulada por los artículos 34 y 38 de Ley 715 de 2001.
Ahora bien, con la expedición del Decreto 0338 del 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales modificó el Decreto 083 de 2008 por medio del cual se homologó y niveló los cargos administrativo de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones; en consonancia con el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el cual precisó que “el legislador y el ejecutivo previeron parámetros para la transferencia del personal administrativo del servicio educativo del orden nacional a las entidades territoriales, debiéndose buscar en primer término la equivalencia dentro de la homologación”.
Es así como en el sub judice, se encuentra acreditado que mediante Resolución N° 443 del 11 de abril de 2014, en el artículo 1° liquidó y reconoció el valor adeudado a favor del señor Gustavo de Jesús Arcila, por concepto de ajuste de homologación y nivelación salarial del periodo comprendido a partir del 01 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, en un total de $116.949.681 y descuentos por $51.183.694, para un valor neto de $65.765.987, en el que se le reconocieron los siguientes factores salariales: Sueldo, prima de antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación especial de recreación, prima de navidad, prima técnica e indexación. Por su parte, en el artículo segundo de la analizada resolución, se ordenó a la sociedad fiduciaria con la que se tenía el convenio suscrito, que efectuara el pago del valor liquidado en el artículo primero en favor del demandante, con cargo a los certificados de disponibilidad presupuestal N°075 del 22 de abril de 2013 y N°196 del 26 de diciembre de 2013.
Incluso en el artículo tercero, advirtió la procedencia del recurso de reposición contra dichas decisiones, dentro de los diez días siguientes a la notificación del acto, oportunidad de la cual no obra constancia que hubiera hecho uso el interesado. Siendo así, resulta evidente que tal y como lo dice el epígrafe de la Resolución 443 del 11 de abril de 2014, mediante este acto administrativo se reconoció un pago ajustado de la homologación y nivelación salarial al personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, entre los que se encontraba el señor Gustavo de Jesús Arcila, valor que incluía per se el concepto de la indexación. Corrobora la anterior afirmación, la siguiente certificación emitida por el Área de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación Municipal, en la que consignó lo siguiente: “Que al señor (a) ARCILA GUSTAVO DE JESÚS, identificado (a) con cédula de ciudadanía N° XX, mediante Resolución N° 443 de Abril 11 de 2014, le fueron reconocidos y pagados por concepto de retroactivo de AJUSTE A LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL correspondiente al periodo 2003-2011, como funcionario (a) administrativo adscrito a la Secretaría de Educación Municipal de Manizales, pagado con Recursos del Sistema General de Participaciones, los siguientes valores que a continuación se detallan: Los anteriores valores fueron cancelados en el mes de mayo de 2014, a través de la Fiduciaria BBVA” Los anteriores conceptos acreditan el pago de una acreencia única y no periódica ni de tracto sucesivo, sino que luego de su reconocimiento por parte de la administración municipal en los términos de las directrices trazadas por el Ministerio de Educación Nacional, fue sometida a indexación o ajuste al valor.
Por tanto, una vez quedó demostrado que al señor Gustavo de Jesús Arcila le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial por el periodo entre el 1° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011, resulta improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre estos dos conceptos, siendo este otro de los argumentos de discrepancia esgrimidos en la apelación. Por otra parte, cuestionó el apelante que el a quo haya concluido que dada la naturaleza sancionatoria de los intereses moratorios se requería de norma expresa que así los autorizara, por cuanto omitió tener en cuenta el uso de la analogía recurriendo al supuesto normativo para dicho reconocimiento el artículo 1617 del Código Civil, cuyo tenor literal es el siguiente: “ARTICULO 1617. <INDEMNIZACION POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO>.
Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El interés legal se fija en seis por ciento anual. 2a.) El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra intereses; basta el hecho del retardo. 3a.) Los intereses atrasados no producen interés. 4a.) La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas.” Esta Sala considera que el anterior supuesto legal no se aviene al caso en estudio, ya que incurre el actor en error de apreciación, al pretender equiparar las circunstancias que conllevaron el proceso de homologación y nivelación salarial que se llevó a cabo en el municipio de Manizales, con la supuesta indemnización por los perjuicios debido a la mora en el pago de las obligaciones adquiridas, asunto que regula el artículo 1617 del Código Civil.
Respecto de la falta de aplicación de la analogía por parte del fallador de primera instancia, no era procedente la aplicación de las normas del Código Civil como lo depreca la parte actora, ya que el supuesto normativo del artículo 1617 ídem no se aviene al caso. Así mismo la certificación transcrita acreditó que los anteriores valores fueron cancelados en el mes de mayo de 2014, a través de la Fiduciaria BBVA, por tanto, entre la fecha del reconocimiento del derecho como tal y el pago propiamente dicho, apenas transcurrió un mes, lo cual deja ver que la entidad demandada no incurrió en demora en la cancelación del pago reconocido, por lo que menos aún se podrían configurar los intereses moratorios irrogados por el actor.
Sobre el particular, esta misma Sala emitió el siguiente precedente: “No hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento (…)Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó en el mes de mayo de 2014, tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 471 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que solo pasó un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial” De allí que es improcedente legalmente reconocer los intereses moratorios reclamados desde el año 2003, como lo pidió el accionante en la demanda y lo reiteró en la apelación, al estimar que la mora se configuraría desde el 01 de enero de 2003 hasta el año 2011, ya que este argumento es inadmisible desde todo punto de vista, como quiera que al señor Gustavo de Jesús Arcila los salarios y demás prestaciones sociales, le fueron pagados en forma indexada según ya se analizó. Sobre este particular esta Sala comparte los argumentos esgrimidos en el siguiente precedente de la Subsección A de esta misma Sección: “65.Como ya se indicó, en este caso el apoderado de la demandante solicitó que se le reconozcan y paguen los intereses moratorios producto del reajuste salarial de homologación desde «1995», porque consideró que desde allí surgió el derecho y en cuanto a 2011, porque según el apoderado, en ese año se iban a cancelar los salarios y prestaciones sociales producto del proceso de homologación y nivelación. 66.
Frente al tema, tal como lo ha señalado la Subsección en asuntos similares por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho. 67.
En el sub lite se impone colegir que tampoco se generó a cargo de la entidad el pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios”.
(subrayas fuera de texto) En cuanto al reproche relativo a la improcedencia de otorgar en forma acumulativa la actualización de sumas líquidas de dinero y los intereses moratorios la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que “en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles”, por lo tanto, si se ordena el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa”.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala confirmará el fallo objeto de impugnación en cuanto la negativa en acceder a las súplicas de la demanda, pero revocará el artículo tercero de la parte resolutiva que reconoció la indexación por periodo entre el 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014, de acuerdo con las consideraciones esgrimidas en precedencia. Como no se condenó en costas a la parte demandante en primera instancia, la Sala se abstendrá de pronunciar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA Artículo Primero. CONFIRMAR la sentencia del 7 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral tercero que se revoca, por contener una decisión extra petita de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Artículo Segundo. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ( E ) CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa