Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: TUTELA Radicación: 08001-23-31-000-2009-00878-05 Demandante: AIDA MARÍA NAVARRO DE BARBOSA Y OTROS Demandados: NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Confirma la sanción impuesta por desacato.
INCIDENTE DE DESACATO - CONSULTA SANCIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta, respecto del auto proferido el 31 de octubre de 2022, por medio del cual la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo del Atlántico declaró en desacato a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, en calidad de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, por el incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo proferido por esta Corporación en segunda instancia el 29 de abril de 2010 y, en consecuencia, la sancionó con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
I.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela La señora Aida María Navarro de Barbosa, en nombre y en representación de los menores Emerson Barbosa Pacheco y Stanly Barbosa Pacheco, así como los señores Diniveth Barbosa Navarro, Lina Marcela Barbosa Pacheco, Senelia Barbosa Navarro, Luz Marina Barbosa Navarro, Maylin Yanine Barbosa Navarro, Álvaro Antonio Barbosa Navarro y Dioselina Barbosa Payares, por medio de apoderado, presentaron acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, al considerar vulnerado su derecho fundamental a la reparación. Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2010, revocó la decisión dictada el 10 de noviembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que rechazó por improcedente la tutela y en su lugar accedió al amparo solicitado, en los siguientes términos: “PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 10 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, SE AMPARA el derecho fundamental a la reparación de los menores Emerson Barbosa Pacheco y Stanly Barbosa Pacheco y de los señores Aída María Navarro, Diniveth Barbosa Navarro, Lina Marcela Barbosa Pacheco, Senelia Barbosa Navarro, Luz Marina Barbosa Navarro, Maylin Yanine Barbosa Navarro, Álvaro Antonio Barbosa Navarro y Dioselina Barbosa Payares.
En consecuencia, A) SE ORDENA al [s]ubdirector de Atención de Víctimas de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, dentro del término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación del presente fallo, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 1290 de 2008 y con lo explicado en la parte motiva de esta providencia, elabore y envíe al Comité de Reparaciones Administrativas los respectivos informes técnicos en relación con las solicitudes de reparación administrativa planteadas por los accionantes.
B) SE ORDENA al Comité de Reparaciones Administrativas, representado por su [p]residente, el [m]inistro del Interior y de Justicia, que, en el término de treinta (30) días, contados desde el momento en que reciba los respectivos informes técnicos por parte la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, resuelva de fondo lo concerniente a las solicitudes de reparación presentadas por los accionantes.” La anterior decisión tuvo respaldo en que los actores se encuentran inscritos en el Registro Único de Población Desplazada - RUPD y elevaron diversas peticiones de indemnización en los años 2001 y 2008, pero la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional solo resolvió las radicadas en el año 2001 con fundamento en las directrices que estableció la Ley 418 de 1997.
Se precisó que mediante las resoluciones 2570 de 11 de enero de 2005 y 01702 de 27 de febrero de 2008, en los casos números 6112/2001 y 5649/2006 se hizo el respectivo reconocimiento de calidad de víctimas de los solicitantes y se efectuó el pago a los beneficiarios, pero el monto reconocido en esos actos corresponde a la ayuda humanitaria y gastos funerarios, medidas que no pueden incluirse dentro del concepto de reparación integral.
Además, se encontró que habían transcurrido más de 15 meses desde la presentación de las solicitudes en los casos 173325, 173316, 173318, 173320 y 173323, así como 18 meses para la petición 28315, pero la Agencia Presidencial para la Acción Social no había rendido el informe técnico ante el Comité de Reparaciones para que éste decidiera lo pertinente, lo cual evidenciaba la falta de eficacia y celeridad de dicho trámite administrativo.
Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Solicitud de desacato Mediante escrito radicado el 30 de agosto de 2022, el apoderado de los actores indicó que no se ha cumplido lo ordenado en el fallo de tutela antes mencionado, pese a que promovió anteriormente otros incidentes de desacato dentro de los cuales se impuso sanción a los “directores de ACCIÓN SOCIAL, UNIDAD PARA LA REPARACIÓN INTEGRAL DE VICTIMAS y DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, que fungieron en su momento”. 3.
Trámite del incidente El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, por medio de auto de 12 de septiembre de 2022, resolvió correr traslado por tres (3) días y requerir al director del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, así como a la directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que rindieran un informe detallado de los hechos aludidos por la parte actora.
Luego, en proveído de 17 de octubre de 2022 ordenó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que aportara el documento por medio del cual requirió a la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adelantar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia de 29 de abril de 2010.
Además, vinculó al trámite a la directora de la Dirección de Reparaciones de Unidad de Víctimas, la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, al considerar que le asiste interés en las resultas del proceso. 3.2. Contestaciones 3.2.1. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social La coordinadora de la Oficina Asesora Jurídica argumentó que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV es la entidad responsable de reconocer y pagar la indemnización administrativa solicitada por los actores, según los criterios y montos indicados en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011.
Explicó que la Sección Quinta del Consejo de Estado identificó a la referida institución como la encargada de cumplir las órdenes constitucionales impartidas en el fallo de 29 de abril de 2010 en las providencias1 mediante las cuales resolvió incidentes de desacatos con supuestos fácticos y jurídicos idénticos al presente. 1 Autos de 3 de agosto de 2017 y 24 de enero de 2019, por medio de los cuales se confirmó la sanción impuesta a los entonces directores de Reparaciones de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas consistente en el pago de una multa de dos (2) smlmv.
Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que solicitó a la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV gestionar las actuaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de lo ordenada en el aludido fallo en ejercicio del control de tutela administrativo que ostenta sobre esa entidad, pero no estaba habilitada para investigarla disciplinariamente. 3.2.2.
Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación Integral para las Víctimas - UARIV La jefe de la Oficina Asesora Jurídica se pronunció con escritos2 presentados el 26 de septiembre y 28 de octubre de 2022, por medio de los cuales informó que se realizaron todas las diligencias administrativas tendientes a resolver de fondo las peticiones elevadas por los accionantes y verificar si éstos podían acceder a la indemnización con ocasión de los hechos victimizantes por los que se encuentran incluidos en el Registro Único de Población Desplazada - RUPD.
Comentó que lo perseguido por los accionantes es obtener el pago de “DOS MIL MILLONES DE PESOS $2.000.000.000.oo” como indemnización administrativa, sin tener en cuenta que en el fallo de tutela no se ordenó cancelar alguna suma de dinero y, en todo caso, el monto que solicitan no se acompasa con aquel previsto en la ley para la atención a las víctimas, pues éste se encuentra limitado a 40 smlmv.
Aludió que todas las reclamaciones efectuadas por los accionantes que dieron origen a la acción de tutela se originaron por los hechos victimizantes de homicidio, delitos contra la libertad e integridad sexual y desplazamiento forzado bajo el marco normativo del Decreto 1290 de 2008, por medio del cual se estableció el “Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa para las Víctimas de Grupos Armados Organizados al Margen de la ley” y no se contempló la entrega de “ayuda humanitaria” por hechos diferentes al desplazamiento forzado.
Destacó que la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV fue creada mediante la Ley 1448 de 2011, mientras que la acción de tutela fue resuelta en el año 2010 y aun cuando asumió algunas de las funciones que tenía la extinta Agencia Nacional para la Acción Social y la Cooperación Internacional, algunos procedimientos administrativos internos cambiaron.
Entonces, una vez entró en vigencia la Ley 1448 de 2011 analizó las solicitudes de indemnización administrativa formuladas, pero como se instituyó un nuevo trámite 2 En los cuales precisó que actuaba en el presente trámite según la Resolución de nombramiento 01810 de 20 de mayo del 2022 y teniendo cuenta que la Resolución 00126 de 31 de enero de 2018 delegó en esa dependencia la respuesta a los requerimientos judiciales en el marco de acciones de tutela contra la entidad.
Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no fue posible abordar su estudio de conformidad con las órdenes impartidas por el Consejo de Estado, pues en la actualidad no se elabora ni se envían al Comité de Reparaciones Administrativas los informes técnicos toda vez que dejaron de existir.
Por lo anterior, aplicó el nuevo sistema de valoración a cada petición presentada por los actores, así: - 173325 de 2008: solicitud en la cual se acusó como hecho victimizante el homicidio del señor Rafael Barbosa Bayona y respecto de la cual se estableció que no era procedente el pago, por cuanto se agotaron los 40 smlmv con la cancelación de “la indemnización administrativa No.: 6112 de 2001”, efectuada bajo la égida de la Ley 418 de 1997, de la siguiente manera: - 173316 de 2008: requerimiento elevado por el homicidio del señor Rafael Emiro Barbosa Navarro, respecto del cual se encontró que era procedente reconocer como víctimas a los ciudadanos Emerson Rafael Barbosa Pérez, Lina Marcela Barbosa Pacheco y Stanlye Esteef Barbosa Pérez, así que se ordenó el pago de “DIECISÉIS MILLONES TRESCIENTOS VEINTE MIL PESOS ($16.320.000), distribuidos en partes iguales a esos tres familiares de la víctima.” - 28315 de 2008: en esta ocasión se requirió la reparación por el homicidio del señor José Gregorio Barbosa Navarro y se decidió que era procedente reconocer como víctima a la ciudadana Aida María Navarro de Barbosa, quien acreditó ser la madre del fallecido, por lo que se le reconoció y entregó la suma de “veinte millones seiscientos mil pesos ($20.600.000), lo que equivale a 40 SMLMV.” - 173318 de 2008: petición correspondiente a los delitos contra la libertad e integridad sexual del señor Álvaro Antonio Barbosa Navarro, la cual fue negada por no encontrarse viable el pago de una indemnización, dado que no se le dio la calidad de víctima y por tanto los actores no son acreedores de las sumas que la norma contempla. - 173320 de 2008: se solicitó la reparación por los delitos contra la libertad e integridad sexual sufridos por la señora Luz Marina Barbosa Navarro.
Al respecto, Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acción Social encontró mediante informe técnico que no era procedente reconocer a tal persona y su núcleo familiar como víctimas por la calificación perseguida. - 173323 de 2008: petitorio presentado por el hecho victimizante de los delitos contra la libertad e integridad sexual de la señora Senelia Barbosa Navarro, el cual fue resuelto de manera desfavorable por Acción Social. 4.
Providencia consultada El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, en auto de 31 de octubre de 2022, declaró en desacato a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, en calidad de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV y la sancionó con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Explicó que aunque se acreditó la existencia de los informes técnicos en relación con las solicitudes de reparación administrativa planteadas por los accionantes, lo cierto es que no se corroboró que el Comité de Reparaciones Administrativas emitió una respuesta de fondo, así como tampoco que esas actuaciones fueron notificadas a los respectivos interesados.
Señaló que la Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación Integral para las Víctimas - UARIV negó algunas peticiones y respecto de las demás indicó que como ya se habían efectuado pagos por ayudas humanitarias conforme la Ley 418 de 1997 no podría realizar dobles asignaciones por los mismos hechos, sin tener en cuenta que en la providencia de 29 de abril de 2010 se precisó que tales sumas de dinero no podían incluirse dentro del concepto de reparación. De modo que existía una disonancia entre lo ordenado por esta Corporación y las actuaciones desplegadas de la Unidad Administrativa Especial para Atención y Reparación Integral para las Víctimas - UARIV, en la medida que antepuso la existencia de un pago por ayudas humanitarias para negar la indemnización administrativa, pese a que debía proceder a verificar si se cumplían los presupuestos para reconocer a los actores el beneficio económico reclamado.
Indicó que la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, en condición de directora de Reparaciones de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, es la encargada de cumplir en su totalidad la orden de tutela, quien fue notificada a través de mensaje de datos enviado al buzón “clelia.anaya@unidadvictimas.gov.co”, dirección electrónica institucional de la cual es titular, pero no rindió el informe solicitado. 5.
Intervención posterior La coordinadora de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la Prosperidad Social aportó memorial de 11 de noviembre de 2022, por medio del cual solicitó a la directora general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación integral a las Victimas - UARIV adelantar las medidas necesarias para el cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de 29 de abril de 2010 a favor de la parte actora.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia De conformidad con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer la consulta de la providencia que sancionó a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, quien se desempeña actualmente como directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, por el incumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia proferida por esta Corporación el 29 de abril de 2010. 2.2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, revoca o confirma la sanción impuesta a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, además, si ésta incurrió en desacato en relación con las órdenes impartidas por esta Sección en el fallo de 29 de abril de 2010 dentro de la acción de tutela que promovió la señora Aida María Navarro de Barbosa y otros, en caso afirmativo, se procederá a analizar si el incumplimiento obedeció a una actuación culposa o dolosa. 2.3.
Cumplimiento de las órdenes de tutela y el incidente de desacato Con el objetivo de evitar que las órdenes de tutela resulten inocuas, el Decreto 2591 de 1991 dotó al juez constitucional de una serie de mecanismos y facultades que le permiten compeler su cumplimiento de parte de la autoridad o particular obligados a acatar las medidas de protección. De allí se derivan poderes de coacción y sanción para lograr el efectivo acatamiento de las decisiones de amparo.
Las potestades sancionatorias se encuentran previstas en el artículo 52 ibíd. y las ejerce el juez por medio del incidente de desacato, que tiene como finalidad sancionar al funcionario o particular renuente a acatar las determinadas órdenes de tutela. El referido artículo, a la letra, dice: “ARTICULO 52.-Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse”.
El desacato apunta a una responsabilidad de tipo subjetivo, esto es, impone analizar el grado de culpabilidad en que haya incurrido el funcionario o particular renuente, y las circunstancias que hayan rodeado su conducta, de modo que el incidente es una herramienta de carácter disciplinario con la que cuenta el juez de tutela para imponer sanción de arresto o multa a quien de manera negligente e injustificada incumpla la orden judicial.
Dado que el carácter de una de las sanciones que procede por desacato es de tipo corporal (arresto), la parte pasiva del incidente es la persona natural (funcionario o particular) encargada de acatar la decisión, y no la persona jurídica. Así lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la sanción por desacato no se puede imponer a la entidad sino al servidor público que, vinculado en debida forma al trámite incidental, resulta responsable del incumplimiento de la orden de tutela.
En concreto, se ha dicho: “Adicionalmente, si se trata de una sanción no puede imponérsele sino a quien ha sido sujeto en el respectivo proceso, en este caso en el incidente. De ahí que no sea legítima la expresión “o a quien haga sus veces”, pues bien podría tratarse de persona natural diferente al momento de decidirse o quedar en firme el auto.
No se trata en estos casos de la entidad, sino de quien debió, como autoridad, cumplir la orden.”3 (Negrilla del Despacho) De esta manera, es evidente que durante el trámite incidental debe garantizarse en su mayor expresión el derecho al debido proceso y a la defensa de la persona natural contra quien se dirige el incidente. Para tal resultado, el juez de primera instancia que conozca debe actuar de la siguiente manera: 1) identificar el funcionario o particular en quien recayó la orden u órdenes judiciales que se alegan desacatadas, es decir, al que se le impuso la obligación de cumplirlas; 2) darle traslado al incidentado para que presente sus argumentos de defensa; 3) si es necesario, practicar las pruebas que considere conducentes, pertinentes y útiles para emitir decisión; 4) resolver el incidente, para lo cual debe valorar: primero, si la orden judicial fue desacatada y, segundo, si la persona obligada a cumplirla actuó con negligencia u omisión injustificada, para en caso afirmativo, imponer la respectiva sanción y 5) siempre que haya sancionado, enviar el incidente al superior para que se surta el grado jurisdiccional de consulta.
Entonces, para efectos de establecer la responsabilidad que implica la declaración de desacato, es necesario que, como primera medida, se establezca el contenido preciso de las órdenes emitidas en el fallo cuyo incumplimiento se alega. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M.P. Álvaro González Murcia. Expediente 2000-90021-01(AC-9514).
Actor: Departamento de Cundinamarca, Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De llegarse a demostrar que la orden no fue observada dentro del plazo previsto para el efecto, lo correcto es que, después de adelantar el trámite dirigido a procurar el cumplimiento del fallo, el incidente de desacato se dirija contra el funcionario obligado a atender la sentencia de amparo.
Así, para verificar la responsabilidad subjetiva del “incumplido”, en consonancia con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, ha sido criterio reiterado de esta Corporación4 que éste debe estar debidamente identificado, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se persigue a un cargo, sino a la persona que lo ostenta. 2.4.
Caso concreto En el sub lite, las órdenes presuntamente incumplidas son las contenidas en el fallo proferido por esta Sección el 29 de abril de 2010, mediante el cual se amparó el derecho fundamental a la reparación de la parte actora y, en consecuencia, se dispuso: 1) Al subdirector de Atención de Víctimas de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación internacional, que en el término de 5 días desde la notificación del fallo, elabore y envíe al Comité de Reparaciones Administrativas los informes técnicos en relación con las solicitudes de reparación administrativa radicadas por los accionantes, conforme con lo señalado en el Decreto 1290 de 20085. 2) Al Comité de Reparaciones Administrativas que, en el término de 30 días siguientes al recibo de tales informes, resuelva de fondo lo concerniente a las solicitudes de reparación presentadas por los accionantes, las cuales fueron identificadas de la siguiente forma: Caso No. Fecha de presentación Solicitante Víctima 173325 30/12/2008 Aída María Navarro Rafael Barbosa Bayona 173316 30/12/2008 Aída María Navarro Rafael Barbosa Navarro 28315 26/08/2008 Aída María Navarro José Gregorio Barbosa 173318 30/12/2008 Álvaro Antonio Barbosa Álvaro Antonio Barbosa 173320 30/12/2008 Luz Marina Barbosa Luz Marina Barbosa 173323 30/12/2008 Senelia Barbosa Navarro Senelia Barbosa Navarro 173323 30/12/2008 Senelia Barbosa Navarro Senelia Barbosa Navarro Como respaldo de lo anterior, la Sala puntualizó que no se había reconocido a los 4 Entre otras, ver auto del 15 de agosto de 2012.
Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. M.P. Gustavo Gómez Aranguren, exp. 2012-00410-01. 5 “Por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía administrativa para las víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la ley”. Vigente hasta el 20 de diciembre de 2011. Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutelantes la reparación administrativa, ni se acreditó que se hayan presentado los informes al Comité de Reparaciones, pese a que para la fecha en que se profirió el fallo que amparó los derechos fundamentales de los actores habían trascurrido más de 15 meses desde la presentación de las solicitudes, sin que se agotara la primera fase relativa al informe técnico.
Además, en lo referente a los casos números 6112/2001 y 5649/2006 se indicó: “( ) En efecto, aunque la accionada dice que, mediante las resoluciones 2570 del 11 de enero de 2005 y 01702 del 27 de febrero de 2008, en los casos números 6112/2001 y 5649/2006 se hizo el respectivo reconocimiento de calidad de víctimas de los solicitantes y se efectuó el respectivo pago a los beneficiarios directos, la Sala constata que el monto reconocido en esos actos corresponde a “ayuda humanitaria y gastos funerarios”, el cual, a juicio de la Sala, no puede encuadrarse dentro del concepto de reparación por la vulneración de sus derechos fundamentales, sino que hace parte del componente asistencial que el Estado está en la obligación de prestar a las personas desplazadas por la violencia en aras de lograr su estabilización socio económica.” (Destacado por la Sala) En escrito radicado el 30 de agosto de 2022, el apoderado de los accionantes afirmó que no se ha cumplido lo ordenado por esta Sección, a pesar de que en trámites previos se impuso sanción a los funcionarios que ocupaban para ese momento el cargo de director de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV.
Al respecto, resulta necesario precisar que la parte actora radicó dos incidentes de desacato anteriormente, con sustento en que la mencionada entidad contestó las peticiones de indemnización administrativa en el sentido de señalar que ya había efectuado los pagos y que no podía realizar dobles asignaciones, aunque en la sentencia de 29 de octubre de 2010 se aclaró que estos correspondían a “ayuda humanitaria y gastos funerarios”.
Entonces, esta Sección se pronunció en los proveídos de 3 de agosto de 2017 y 24 de enero de 2019 y confirmó la sanción que impuso el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, a los funcionarios que para esas fechas se desempeñaban como directores de Reparaciones de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, consistente en el pago de una multa de dos (2) smlmv.
La razón de tales decisiones obedeció a que las pruebas aportadas no fueron suficientes para entender cumplidas las órdenes impartidas, pues los pagos que se realizaron correspondían a giros del año 2005, es decir con antelación a la instauración de la acción de tutela. Ahora bien, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV refirió que los actores presentaron varias declaraciones en las que aseguran ser víctimas por los siguientes hechos: homicidio, delitos contra la Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co libertad e integridad sexual y desplazamiento forzado, las cuales clasificó de la siguiente manera: De la revisión de los elementos probatorios allegados al presente trámite se constató que Acción Social realizó los estudios técnicos para determinar la calidad de víctimas de los actores en cada una de sus solicitudes de la siguiente manera: - En la petición 173316 de 2008 se consideró que era procedente reconocer a la señora Aida María Navarro de Barbosa la calidad de víctima por el homicidio del señor Rafael Emiro Barbosa Navarro, pero se aclaró que la “ayuda solidaria a título de reparación administrativa” fue reconocida en vigencia de la Ley 418 de 1997 en la solicitud con radicado 5649 de 2006. - En el caso 173323 de 2008 Acción Social determinó que no era viable reconocer como víctima a la ciudadana Senelia Barbosa Navarro por los delitos contra la libertad e integridad sexual ante la falta de material probatorio que estableciera con certeza la existencia de los daños sufridos, por lo que no la tuvo como acreedora de la indemnización administrativa. - En cuanto al petitorio 28315 de 2008 se verificó la petición de la señora Aida María Navarro de Barbosa por el homicidio del señor José Gregorio Barbosa Navarro y se encontró procedente reconocerle la calidad de víctima y al núcleo familiar que demostrara el parentesco, razón por la cual se ordenó el pago de 40 smlmv, el cual se efectuaría una vez estuvieran plenamente identificados los beneficiarios. - En lo concerniente a la petición 173325 de 2008 se reconoció como víctima del homicidio del señor Rafael Barbosa Bayona a la señora Aida María Navarro de Barbosa por los hechos ocurridos en el municipio de Bellavista (Magdalena) y al final del estudio técnico se indicó que la reparación administrativa fue reconocida en vigencia de la Ley 418 de 1997 en la solicitud 6112 de 2001. - El requerimiento 173318 de 2008 se desestimó tras concluirse que el señor Álvaro Antonio Barbosa Navarro no demostró que fue víctima de los delitos contra Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la libertad e integridad sexual por hechos ocurridos en Ocaña (Norte de Santander); además, se mencionó que los delitos contra el patrimonio no fueron incluidos como hechos victimizantes dentro del Decreto 1290 de 2008. - En el caso 173320 de 2008 no se reconoció la calidad de víctima de la señora Luz Marina Barbosa Navarro por los delitos contra la libertad e integridad sexual por lo sucedido en Ocaña (Norte de Santander), por cuanto no se aportó el acervo probatorio necesario para que se encontraran confirmadas dentro de ese procedimiento administrativo las afirmaciones realizadas por la peticionaria.
Además, se encontró que Acción Social en memorial de 28 de enero de 2011 dirigido a la señora Aida María Navarro de Barbosa informó el resultado de cada uno de los estudios técnicos y, particularmente, aludió respecto de las solicitudes 173325 y 173316 de 2008 que ya se había efectuado el pago de la “ayuda solidaria a título de reparación administrativa” con las peticiones 6112 de 2001 y 5649 de 2006, respectivamente, por cuanto la Ley 418 de 1997 prohíbe la “doble reparación”.
Bajo este contexto, la Sala advierte que en el presente caso no se demostró el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de 29 de abril de 2010, toda vez que los documentos aportados por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV tan solo evidencian que Acción Social realizó los estudios técnicos y en cuanto a las peticiones de reparación 173325 y 173316 de 2008 consideró que no era procedente efectuar el reconocimiento de la indemnización administrativa.
Lo anterior, pese a que esta Corporación en varias oportunidades aclaró que los pagos realizados en los casos 6112 de 2001 y 5649 de 2006 correspondieron a ayudas humanitarias y gastos funerarios, medidas que buscan mejorar las condiciones mínimas de existencia de las personas desplazadas, pero que no tienen que ver con el derecho a la reparación integral.
En la contestación presentada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV también se hizo alusión a que se evaluaron las solicitudes de reparación de los actores conforme con el procedimiento establecido en la Ley 1448 de 20116, pero que ya no se envían al Comité de Reparaciones Administrativas los informes técnicos, pues éste dejó de existir.
Sin embargo, no se allegó alguna prueba que demuestre que efectivamente se brindó una respuesta de fondo a las solicitudes de indemnización administrativa presentadas por los accionantes y mucho menos que se les puso en conocimiento 6 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.” Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las actuaciones a las que se hace referencia en el informe, pues solo se aportó el documento de 28 de enero de 2011, en el que Acción Social indicó: “( ) La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social - someterá a la aprobación del Comité de Reparaciones Administrativas la decisión y las medidas de reparación que se recomienden en cada caso, junto con el informe sobre las fuentes que fueron tenidas en cuenta para la verificación de la solicitud.
En este orden de ideas ACCIÓN SOCIAL remitirá el estudio Técnico de la Calidad de víctima al Comité de Reparaciones Administrativas para que éste se pronuncie acerca del mismo, el mismo le será notificado teniendo en cuenta la dirección de su domicilio aportada en el correspondiente formulario de solicitud.” (Destacado por la Sala) Entonces, se concuerda con el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, en que no se encuentra probado el acatamiento de lo ordenado en la providencia de 29 de abril de 2010, por lo que sí hay lugar a sancionar a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, en calidad de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, máxime si se tiene en cuenta que en el oficio de 26 de septiembre de 2022 la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa entidad corroboró que en aquella funcionaria recae el cabal cumplimiento de la orden de tutela7.
Es de anotar que una vez revisado el expediente y las pruebas obrantes en el plenario, se observa que la referida ciudadana fue debidamente individualizada y vinculada a la presente actuación mediante correo electrónico enviado a la dirección8 “clelia.anaya@unidadvictimas.gov.co”, por lo que se verifica que el trámite se adelantó con plenas garantías de sus derechos al debido proceso y de defensa, pero a pesar de ello no se pronunció. Pues bien, dado que en el asunto objeto de estudio la mencionada funcionaria no cumplió lo señalado por esta Corporación, se procederá a estudiar la proporcionalidad de la sanción impuesta en razón del desacato, bajo los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-033 de 2014, expresados en los siguientes términos: “El test de proporcionalidad es un instrumento hermenéutico que permite establecer si determinada medida resulta adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor entidad constitucional para el caso concreto que se analiza. 7 Esto, al señalar: “A través del presente escrito, nos permitimos aclarar que la única funcionaria encargada de acreditar el cumplimiento al fallo judicial es la Doctora Clelia Andrea Anaya Benavides como [d]irectora de la Dirección de Reparaciones de la Unidad para las Víctimas, en consecuencia, me permito solicitar la desvinculación de la Doctora María Patricia Tobón Yagarí por carecer de competencia funcional.” 8 La cual coincide con la señalada en la página web de la función pública y está visible en el siguiente enlace: https://www.funcionpublica.gov.co/web/sigep2/directorio.
Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El primer aspecto que debe abordarse con ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución. (…) El siguiente paso del test de proporcionalidad indaga por la idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo propuesto.
Este es uno de los pocos casos en que, por excepción, le es permitido al juez constitucional adentrarse en el estudio de los efectos previsibles de la aplicación de la norma acusada. (…) Igualmente, la Corte encuentra proporcional en stricto sensu la medida analizada, como quiera que no tiene la entidad para anular por sí misma las libertad de locomoción o la iniciativa privada, como tampoco la dignidad humana, el derecho al trabajo o el debido proceso; por el contrario, permite que se materialicen y protejan como se explica a continuación, por lo tanto, el legislador no ha excedido las funciones que constitucionalmente le son reconocidas en la materia.9 (Resaltado del texto original) Al tenor del anterior criterio, se aplicará el test de proporcionalidad a la multa asignada en esta oportunidad a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, en calidad de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, motivo por el que se analizarán los siguientes aspectos: a. Finalidad perseguida con la sanción En el caso en estudio se tiene que el propósito perseguido con la sanción impuesta a la aludida funcionaria radica en que se resuelvan de fondo las solicitudes de reparación presentadas por los accionantes, bajo los parámetros señalados en la providencia de 29 de abril de 2010 proferida por esta Sección y se les notifique lo decidido en debida forma. b. Idoneidad Sobre este punto, la Sala encuentra que la sanción de la señora Clelia Andrea Anaya Benavides es idónea para obtener el debido cumplimiento de lo ordenado por esta Corporación en el marco de la acción de tutela que promovió la parte actora, comoquiera que mediante la misma se pretende garantizar los derechos fundamentales de petición y a la reparación. c. Proporcionalidad La Sala considera que la multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes atribuida a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, en condición de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, corresponde a la gravedad de la conducta en relación con los derechos fundamentales que están desconociendo. 9 Corte Constitucional, Sentencia C-033 de 2014.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aun cuando han transcurrido más de 11 años de haberse proferido la orden de tutela, no se puede desconocer que la entidad accionada atendió los requerimientos emitidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A; diferente es que las pruebas aportadas no son suficientes para entender cumplido lo señalado en el fallo de 29 de abril de 2010, máxime si se tiene en cuenta que los pagos acreditados que según la entidad demandada corresponden a esa indemnización datan del año 2005, es decir que son anteriores a la fecha de radicación de las solicitudes presentadas en el año 2008.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, mediante el auto consultado es proporcional y necesaria para lograr el cumplimiento de la sentencia de 29 de abril de 2010; por lo tanto, debe confirmarse la decisión consultada. Por lo expuesto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en uso de sus facultades constitucionales y legales, FALLA Primero.- Confírmase el auto de 31 de octubre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, sancionó a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, por el incumplimiento de la sentencia proferida el 29 de abril de 2010 por esta Corporación, y, en consecuencia, le impuso una multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Adviértese a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, en calidad de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV que, de conformidad con la decisión consultada, la suma correspondiente a la multa deberá ser consignada dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura, en las cuentas previstas para tal fin.
Tercero.- Si dentro del término legal no se ha acreditado ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, el pago de la obligación, la citada Corporación deberá cumplir con el trámite dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1743 de 2014, so pena de las sanciones disciplinarias, fiscales y legales a que haya lugar. Cuarto.- Notifíquese a la sancionada en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, con el fin de que verifique el cumplimiento de la orden o disponga oficiar a Demandantes: Aida María Navarro de Barbosa y otros Demandados: Nación - Presidencia de la República y otros Radicado: 08001-23-31-000-2009-00878-05 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Oficina de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”