Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Instituto Distrital de Recreación y Deporte IDRD Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del 29 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2. Declarar la nulidad del Oficio IDRD 20191100086381 del 24 de mayo de 2019, expedido por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte – IDRD, mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral entre las partes, comprendida entre el 27 de enero de 2006 y el 1 de febrero de 2019. 3.
Como consecuencia, declarar la existencia del contrato realidad entre las partes y condenar a la entidad al pago de todas las prestaciones sociales correspondientes a un empleado público de la planta de personal del IDRD en el mismo lapso. 1Cuaderno 1 del expediente – pág. 1 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.
Condenar al IDRD al pago de la indemnización de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 por el no pago oportuno de las cesantías definitivas. 5. Ordenar que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en la norma procesal aplicable. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 6. La señora Juliet Adriana Herrera Pinzón prestó sus servicios en favor del IDRD, de forma ininterrumpida, entre el 27 de enero de 2006 y el 1 de febrero de 2019 mediante contratos de prestación de servicios. 7.
Las actividades de la demandante como profesora de actividad física y, posteriormente, como gestora en talento humano en el programa Recreovía, se realizaron en las instalaciones de la entidad, bajo la subordinación de sus jefes, mediante órdenes e instrucciones. Dichas funciones correspondían a labores esenciales de la entidad, para las cuales no se requerían conocimientos especializados.
Asimismo, utilizó los equipos y recursos logísticos proporcionados por la entidad. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 8. Se explicó que la vinculación de la demandante mediante contratos de prestación de servicios fue utilizada para atender finalidades propias y esenciales de la entidad, las cuales debían ser desarrolladas a través de empleos de planta.
Ello desconoce el principio de primacía de la realidad sobre las formas, consagrado en el artículo 53 de la Constitución, así como los derechos y prestaciones sociales a los que tiene derecho la actora. 1.4. Contestación de la demanda2 9. El Distrito Capital - Instituto Distrital de Recreación y Deporte contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. 10.
En relación con los hechos, negó que la demandante hubiera prestado sus servicios de manera ininterrumpida en favor de la entidad. 11. Adujo que las actividades ejecutadas no se desarrollaron bajo subordinación, sino en distintos lugares de la ciudad, y que el cumplimiento de las obligaciones se acreditaba mediante informes contractuales. 12.
Tampoco es cierto que las obligaciones contractuales de la actora fueran realizadas por el personal de planta de la entidad. 2 Cuaderno 2 del expediente – pág. 367 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 13.
Finalmente, propuso como excepciones de mérito las siguientes: i) inexistencia de los elementos que configuran el presunto contrato de trabajo; ii) ausencia de vínculo laboral; iii) cobro de lo no debido; iv) legalidad de los actos administrativos expedidos por el IDRD; y, v) genérica e innominada. 1.5. Sentencia de primera instancia3 14.
El Tribunal dictó sentencia el 29 de febrero de 2024, mediante la cual declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, como consecuencia, dispuso: i) reconocer la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes desde el 27 de enero de 2006 y el 1 de febrero de 2019; ii) a título de restablecimiento del derecho, condenar al IDRD a pagar a la demandante una indemnización equivalente a las prestaciones sociales de orden legal, incluidas las cesantías y sus intereses, que no le fueron reconocidas por su vinculación bajo contratos de prestación de servicios; iii) condenar a la entidad a tomar como base el IBC de la demandante y verificar ante la administradora de fondos pensionales si existieron diferencias entre los aportes efectuados y los que debieron realizarse durante el tiempo de prestación de servicios, para cotizar las sumas faltantes en el porcentaje correspondiente como empleador; y, iv) no se condenó en costas en primera instancia. 15.
Para arribar a esta conclusión, el tribunal estudió los elementos que conforman la relación laboral encubierta de la siguiente forma: 16. Señaló que la prestación personal del servicio y la remuneración se acreditaban con los contratos suscritos entre las partes, que daban cuenta de las actividades desarrolladas por la demandante y de los honorarios recibidos previa constancia de cumplimiento contractual expedida por su supervisor. 17.
En cuanto a la subordinación, se recibieron los testimonios de las señoras Inés Bustos, Angélica Guerra y Stefany Perea, quienes manifestaron haber sido compañeras de la demandante y relataron que: i) en principio, cumplía funciones como profesora de actividad física y, posteriormente, como gestora en talento humano en el programa Recreovía; ii) el cronograma y el horario era asignado por el coordinador del programa según los puntos de actividad física en las localidades del Distrito entre las 8:00 a.m. y las 5:00 p.m. 18.
Para el tribunal, estas circunstancias evidenciaron que las funciones de la demandante se desarrollaban bajo órdenes y directrices del coordinador del programa, lo que probaba la subordinación y configuraba la existencia de una verdadera relación laboral. 19. Adicionalmente, se probó que los contratos suscritos entre las partes se 3 Aplicativo SAMAI – primera instancia índice 69.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 celebraron de forma sucesiva durante trece años, lo que demuestra que no se trataba de actividades ocasionales, sino de funciones propias y esenciales de la entidad. 20.
Finalmente, aunque se reconoció el derecho al pago de prestaciones sociales semejantes a las devengadas por los funcionarios de planta del IDRD, el tribunal precisó que ello no implicaba otorgar la calidad de empleada pública a la demandante. Asimismo, se negaron las pretensiones relacionadas con la devolución de aportes a salud realizados por la demandante, la sanción moratoria por el no pago de cesantías, la devolución de valores retenidos en la fuente, los dineros cancelados para asegurar el cumplimiento de los contratos y la indemnización por despido injusto. 1.6.
Recursos de apelación 21. El Distrito Capital - Instituto Distrital de Recreación y Deporte4 interpuso recurso de apelación solicitando revocar la sentencia de primer grado y, en consecuencia, se negaran las pretensiones. Para ello, discrepó de la acreditación del elemento de subordinación en los siguientes términos: 22. Señaló que el análisis realizado por el a quo respecto de los testimonios fue errado, pues en realidad los declarantes manifestaron que presenciaron que la demandante recibió órdenes no sabían si cumplía un horario.
Además, que no era cierto lo dicho por los testigos referente a que ella tenía un jefe, pues la supervisión de los contratos fue realizada por diferentes personas bajo el principio de coordinación. 23. En ese sentido, consideró que lo único demostrado con los elementos probatorios obrantes en el expediente fue que la demandante cumplió las actividades pactadas en los contratos, lo que no implica subordinación, ya que no se acreditó la existencia de órdenes de un superior jerárquico. 24.
Afirmó que no se probó que la actora tuviera un lugar fijo de trabajo, pues en realidad desarrollaba los contratos en diferentes sitios, con independencia y autonomía. 25. Negó igualmente que se le hubiera exigido a la contratista cumplir un horario determinado. Por el contrario, podía ejecutar el objeto contractual en los espacios que considerara, sin que en el proceso se acreditaran pruebas de imposición de horarios, requerimientos, llamados de atención o solicitudes de permisos. 4 Aplicativo SAMAI – primera instancia índice 75 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 26.
Por lo anterior, sostuvo que la sentencia recurrida desconoció que la simple continuidad de contratos no acredita la existencia de una relación laboral, ni que las obligaciones contractuales de la demandante correspondieran a funciones realizadas por personal de planta del IDRD. 27. Finalmente, y sin que implique la aceptación de los derechos solicitados, pidió que, en caso de declararse la existencia de la relación laboral, se estudie la solución de continuidad —y la prescripción trienal de las acreencias laborales— entre cada contrato suscrito y la fecha de la reclamación administrativa. 28.
Por su parte, la demandante5, por medio de su apoderado, interpuso recurso de apelación parcial contra la sentencia de primera instancia, reprochando que no se le hubiera otorgado la connotación de empleada pública. En consecuencia, pidió que se le reconocieran todas las prestaciones sociales previstas en la ley para dicho régimen. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. El Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 30. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 31.
En ese sentido, si bien ambas partes apelaron, solo fue en partes determinadas de la sentencia de primer grado; de suerte que la competencia en esta instancia se ceñirá a los argumentos propuestos en los recursos. 2.2. Problema jurídico 32. Le corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: 5 Aplicativo SAMAI – primera instancia índice 73 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 33.
¿Entre la señora Juliet Adriana Herrera Pinzón y el IDRD existió una relación laboral encubierta en el período reclamado en la demanda? 34. De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en el recurso de alzada. 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente 35. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 36.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 37.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 38.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 39. Con el material probatorio allegado al proceso, se evidencia que la demandante cumplió con la carga de demostrar la prestación personal de su servicio8 entre el 27 de enero de 2006 y el 1 de febrero de 2019, información que se extrae de los certificados de tiempos laborados expedidos por la Subdirección de Contratación del IDRD, los informes de ejecución contractual, así como sus actas de prórroga y finalización. En particular, dichos documentos acreditan los períodos, objetos y valores que se detallan a continuación: Número de Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 448 de 2006 Prestar sus servicios como instructor de actividad física junior. 27 de enero de 2006 26 de julio de 2006 $3.141.180 1343 de 2006 Profesor de actividad física de master. 22 de septiembre de 2006 21 de junio de 2007 $4.326.000 176 de 2007 Prestar servicios en el programa ciclovía- recreovía como profesor master de actividad física. 16 de marzo de 20079 17 de marzo de 2008 $9.373.000 820 de 2008 Profesor master de actividad física. 23 de abril de 2008 18 de agosto de 2009 $2.884.000 1516 de 2008 Prestar sus servicios en el proyecto recreación vital como profesor de actividad física master, para dirigir diferentes sesiones en los puntos de recreovía. 9 de mayo de 2008 30 de diciembre de 2008 $3.824.184 350 de 2009 Prestar sus servicios profesionales como profesor de actividad física master para dirigir diferentes sesiones en los puntos de recreovía tales como: gimnasia de mantenimiento. 13 de febrero de 2009 12 de junio de 2009 $3.186.820 1242 de 2009 Prestar sus servicios en el proyecto recreación vital como profesor de actividad física master, para dirigir diferentes sesiones en los puntos de recreovía tales como: gimnasia de mantenimiento. 12 de junio de 2009 1 de noviembre de 2010 $6.800.000 8Cuaderno 2 del expediente – pág. 297 y siguientes 9 Si bien se evidencia posible superposición de entre la finalización del contrato 350 de 2009 y el inicio del contrato 1242 de 2009, esta información se extrae textualmente de los certificados de inicio y finalización de los contratos de la demandante que reposan en el plenario; de suerte que es de concluir que 16 de marzo y el 21 de junio de 2009 la actora prestó sus servicios de forma concomitante mediante estos dos contratos.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 322 de 2010 Encargado de punto. 21 de enero de 2010 20 de diciembre de 2010 $14.500.000 379 de 2011 Prestar sus servicios profesionales como encargado de punto de actividad física en el programa Recreovía con el fin de organizar, planear, controlar y evaluar las diferentes actividades, logísticas y operativas, promoviendo y proyectando la actividad física como medio de mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de Bogotá, para ser realizado en parques del sistema distrital de parques y puntos adecuados dentro de la malla vial de ciclovía los días domingos y festivos, como entre semana actividades escolares e institucionales, y eventos especiales, en el marco del proyecto de recreación vital. 11 de febrero de 2011 18 de enero de 2012 $14.713.878 267 de 2012 Prestar sus servicios profesionales como encargado de punto de actividad física en el programa recreovía con el fin de organizar, planear, programar, controlar y evaluar las diferentes actividades logísticas y operativas. 24 de febrero de 2012 23 de agosto de 2012 $4.669.550 1257 de 2012 Prestar sus servicios profesionales como encargado de punto de actividad física, en el programa de recreovía con el fin de organizar, planear, programar, controlar y evaluar las diferentes actividades logísticas y operativas, sesiones de actividad física que permitan promover y proyectar la actividad física que contribuya con el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de Bogotá. 3 de agosto de 2012 2 de enero de 2013 $9.109.450 808 de 2013 Prestar sus servicios profesionales para organizar, desarrollar y orientar la promoción de la actividad física, apoyando técnica y científicamente las actividades que en este espacio lidere el IDRD en los ámbitos comunitarios, educativos, laboral y de instituciones de salud. 15 de marzo de 2013 29 de diciembre de 2013 $23.760.450 525 de 2014 Prestar sus servicios profesionales a la misión del IDRD como gestor de actividad física, para planear, asesorar, organizar, desarrollar, implementar y orientar estrategias, actividades, eventos, proyectos y programas que contribuyan con garantizar la promoción de la actividad física. 2 de marzo de 2014 17 de noviembre de 2014 $24.472.950 2301 de 2014 Prestar sus servicios profesionales a la misión del IDRD como gestor de actividad física, para planear, asesorar, organizar, desarrollar, implementar y orientar estrategias, actividades, eventos, proyectos y programas que contribuyan con garantizar la promoción de la actividad física. 29 de diciembre de 2014 28 de marzo de 2015 $8.736.300 1165 de 2015 Prestar sus servicios como gestor de talento humano de recreovía planeando, programando, ejecutando y evaluado el programa de actividad física que se realiza en el distrito capital. 25 de febrero de 2015 24 de junio de 2015 $11.998.000 3052 de 2015 Prestar sus servicios como gestor de talento humano de recreovía planeando, programando, ejecutando y evaluado el programa de actividad física que se realiza en el distrito capital. 25 de junio de 2015 8 de febrero de 2016 $22.717.500 253 de 2016 Prestar sus servicios profesionales como gestor de talento humano de recreovía planeando, programando, ejecutanto y evaluando el programa de actividad física que realiza en el distrito capital. 15 de febrero de 2015 29 de junio de 2016 $14.039.415 Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2089 de 2016 Prestar sus servicios profesionales como gestor de talento humano de recreovía planeando, programando, ejecutando y evaluando el programa de actividad física que realiza en el distrito capital. 30 de junio de 2016 31 de enero de 2017 $25.440.000 350 de 2017 Prestar sus servicios profesionales como gestor de talento humano de recreovía planeando, programando y evaluando el talento humano del programa de actividad física que se realiza en el distrito capital. 10 de febrero de 2017 9 de febrero de 2018 $44.520.000 2781 de 2018 Prestar sus servicios profesionales para realizar el seguimiento, programación, control y gestión del talento humano del programa de recreovía 8 de febrero de 2018 1 de febrero de 2019 $23.100.000 40.
Del análisis de las obligaciones contractuales se observa que, en un primer período comprendido entre enero de 2006 y diciembre de 2010, la actora prestó sus servicios en sesiones de actividad física en gimnasia de mantenimiento, estimulación muscular, movilidad articular, rumba tropical folclórica, actividades musicalizadas para niños y gimnasia psicofísica. 41.
Posteriormente, entre febrero de 2011 y febrero de 2019, prestó sus servicios como encargada de puntos de actividad física en el programa de Recreovía, con funciones de planeación, programación, control, orientación de estrategias y evaluación de las diferentes actividades logísticas, operativas y de sesiones de actividad física realizadas por el IDRD. 42.
Ahora bien, de la lectura de los objetos contractuales se advierte que, en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 22 de septiembre de 2006 y el 1 de noviembre de 2010, la actora fue identificada como profesora. No obstante, la Sala estima que no es posible equiparar las actividades de la actora como profesional en actividades físicas y recreativas con las funciones propias de un docente de instituciones educativas oficiales. 43.
Lo anterior, por cuanto los profesores de las instituciones educativas se rigen por estamentos e imposiciones en las condiciones de tiempo, modo y lugar en la forma en que prestan sus funciones para garantizar el cumplimiento del servicio de educación. Lo que no se puede predicar, prima facie, de las actividades realizadas por la actora, en la medida en que el IDRD de acuerdo con su estructura10, tiene como objetivos estratégicos impulsar la participación de los habitantes en los servicios recreativos, deportivos y de actividad física, para fomentar el buen uso y aprovechamiento del tiempo libre. 44.
Esto implica que, dado que los servicios del IDRD son sustancialmente diferentes a las funciones del magisterio, el cumplimiento de sus fines puede realizarse a través de contratos de prestación de servicios, conforme a las reglas que los regulan. En consecuencia, corresponde al contratista que pretenda el reconocimiento de una relación laboral acreditar la concurrencia de sus elementos esenciales. 10 Resolución 602 de 2015 – Manual de funciones del Instituto de Recreación y Deporte – Folio 288 y siguientes cuaderno 2 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 45. Por otro lado, la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por la contratista durante la ejecución de las obligaciones contractuales, se acredita con las constancias de los contratos referidos y las órdenes de pago que reposan en el expediente11. 46.
Por su parte, sobre la continuada subordinación y dependencia, que se refiere al cumplimiento de órdenes por parte del contratista en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la Sala analizará este requisito, teniendo en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 47.
En el caso concreto, corresponde analizar las pruebas con el fin de establecer si la contratista estuvo subordinada a la entidad demandada durante la ejecución de los contratos. 48. En cuanto al lugar de trabajo, de los informes de ejecución contractual entre 2007 y 2012 se observa que la demandante prestó sus servicios en distintos puntos de la ciudad de Bogotá. Por ejemplo, en abril de 2007 se reportó el Parque Sauzalito; en mayo de 2008, el Parque Valles de CAFAM; y en junio de 2009, el Centro Comercial Altavista12. 49.
En 2010, cuando se desempeñaba como encargada de punto, los lugares de prestación continuaron variando. Así, en febrero de 2010 se informó que las actividades se realizaron en el Parque Ciudad Montes; en abril de 2011, en Salitre Plaza y el Parque Molinos; y en marzo de 2012, en la localidad de Usme. 50. En cuanto a los testimonios, la señora Angélica Guerra manifestó que, a partir de 2015, la demandante prestó sus servicios en la oficina de la entidad13.
A su vez, Stefany Perea, quien laboró en el IDRD entre 2016 y 201914, indicó que la actora cumplió funciones de encargada del área de talento humano en las instalaciones de la entidad15. 51. En síntesis, las pruebas demuestran que entre 2006 y 2012 la demandante ejecutó sus obligaciones contractuales en diferentes puntos de la ciudad, según 11 Cuaderno 2 del expediente – pág. 237 y siguientes 12 La información referente a los informes contractuales de la demandante está consignada en el CD del folio 374 del expediente físico. 13 En detalle, la declarante dijo lo siguiente: «Bueno, nosotras fuimos compañeras de trabajo en el IDRD en el año 2006, bajo contrato de prestación de servicios.
(…) Ella ingresó, cuando ingresamos las dos en el 2006, como profesora de actividad física, pues en ese momento denominaba, ella estaba actividad física junior. Luego, pues con el paso del tiempo, ejercíamos un proceso y ella pasó a máster. Ya más o menos en el 2015, fue trabajar en la parte de, bueno, la parte de oficina». 14 Esto se evidencia cuando la testigo se le preguntó sobre los periodos de la prestación de su servicio, así: «Pregunta: ¿En qué periodo de tiempo usted vio que la señora demandante Juliet Adriana Herrera Pinzón cumpliera funciones de talento humano? ¿En qué periodo? Contestó: Bueno, yo estuve en esa época, desde el 2016 hasta el 2019 (…)». 15 Al respecto, la testigo dijo: «Pregunta: Puede indicarle al despacho que funciones realizaba la señora demandante Juliet Adriana Herrera Pinzón al interior de la entidad y si ésta cumplía horario, Contestó: Si ella cumplía horario, ella estaba siempre en la oficina, era la encargada de talento humano (…)» Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 los informes de actividad, mientras que desde 2015-2016 hasta el final de su vinculación las desarrolló en las instalaciones del IDRD, lo que se desprende de los testimonios rendidos en el proceso. 52.
Por otro lado, en los documentos que reposan en el expediente no se logra precisar los posibles horarios en que la demandante prestó sus servicios. 53. En cuanto a los testimonios, la señora Inés Bustos manifestó que, tanto ella como la demandante, debían cumplir un horario que se extendía «más o menos como entre 8 y 4 o 5 de la tarde, dependiendo de pronto de algún tipo de actividad (…)». 54.
Angélica Guerra —quien conoció a la demandante en el año 201016— afirmó que ambas debían cumplir un horario en los puntos de actividad física y que, a partir del 2015, cuando la actora cumplió sus labores en las instalaciones de la entidad, la jornada era de aproximadamente ocho horas17. 55. Por su parte, Stefany Perea señaló que la actora sí cumplía un horario, pero no especificó sus extremos18. 56.
Para la Sala, contrario a lo concluido por el a quo, estas declaraciones no permiten establecer con certeza las jornadas en que periódicamente la actora desarrolló sus actividades, y aunque, no se desconoce que el horario de servicio constituye un factor esencial que deben establecer las partes cuando se busca la satisfacción del objeto en los contratos de prestación de servicios, lo que, de contera, impone concluir que la actora prestó sus servicios en ciertos períodos de tiempo; tal elemento por sí solo no acredita la existencia de una relación laboral encubierta; antes bien dicho factor debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante19. 57.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito 16 Al respecto, la testigo dijo lo siguiente: «(…) nosotras nos conocimos en el 2010 cuando ingresamos como gestoras de actividad física o encargados de puntos que se llamaban en ese momento para Recreovía». 17 En detalle, la testigo sobre este punto dijo lo siguiente: «Pregunta: ¿Sirvo de decirle al despacho que la señora Juliet Adriana Herrera Pinzón cumplía horario al interior de la entidad demandada? Contestó: Sí, cuando ya nosotros pues como tal teníamos unos horarios de acuerdo a los puntos en los cuales nos tocara pues estar (…) Cada uno pues le daban unos sitios específicos.
Ya a partir del 2015, cuando ella quedó como gestora de talento humano, sí le tocaba cumplir horario obviamente en la oficina, ahí del instituto de ocho horas aproximadamente, de lunes, prácticamente todos los días, solo tenían creo que un día compensado». 18 La declarante sobre este punto dijo lo siguiente: «Pregunta: Puede indicarle al despacho que funciona, realizaba la señora demandante Juliet Adriana Herrera Pinzón al interior de la entidad y si ésta cumplía horario.
Contestó: Sí, ella cumplía horario, ella estaba siempre en la oficina, era la encargada de talento humano (…)». 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022). Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 58.
El IDRD, en el recurso de apelación, censuró la valoración probatoria realizada en primera instancia. A su juicio, de las pruebas no se desprende que la demandante hubiera estado subordinada a la entidad en la ejecución de sus actividades contractuales, lo que conlleva a la inexistencia de la relación laboral encubierta. 59. Para la Sala le asiste razón a la entidad, pues del análisis conjunto del material probatorio no se advierte de manera inequívoca que las funciones cumplidas por la demandante fueran controladas y dirigidas por la entidad.
Por lo tanto, no se extraen los componentes de juicio necesarios que determinen la existencia de la relación laboral encubierta. 60. Al analizarse los testimonios, se observa que respecto las órdenes que pudo recibir la actora en la prestación de su servicio, la señora Inés Bustos indicó lo siguiente: «Pregunta: ¿Ella tenía algún jefe en el IDRD? En caso afirmativo, díganos si recuerda el nombre de ellos o de él o de ella.
Contestó: Pues como nosotros, bueno, el que estaba como de planta ahí, a los que nos daban la orden, en ese momento estaba el señor Edwin Pinzón. Pregunta: ¿Y qué cargo tenía él? Estaba como en la parte técnica y del programa. ¿Y era empleado del IDRD? Contestó: Sí, nosotros todos somos por prestación de servicios. Pregunta: ¿Usted recuerda más o menos qué órdenes e instrucciones o instrucciones le daban para desarrollar las funciones a la señora Juliet Andriana? Contestó: No recuerdo muy bien.
Pues igual (…) eran unos protocolos que él solo manejaba con ella (…) Pregunta: Manifiéstale al despacho si usted presenció de manera directa el otorgamiento de algunas órdenes por algún jefe directo o su permiso de contrato de prestación de servicios para con la señora Herrera Pinzón. Contestó: No, señora». 61. Por su parte, Angélica Guerra, tras identificar al coordinador del programa en el cual estuvo vinculada la demandante, señaló que este impartía órdenes e instrucciones, explicándolo así: «Pregunta: ¿Él le daba órdenes o instrucciones a Juliet Adriana? Contestó: Sí, nosotros como gestores hacíamos reuniones mensuales pues para ver cómo estaba el funcionamiento del programa como tal y pues ahí no solamente a Juliet Adriana sino a los demás encargados y gestores que estábamos en ese momento trabajando para el programa (…) Pregunta: Más o menos, ¿durante qué tiempo fueron esas órdenes o instrucciones? Contestó: Pues desde que estuvimos ahí, desde el 2015 hasta julio del 2018 puedo decir porque yo, pero desde el 2015 hasta más o menos, podría decir como hasta el 2017 porque yo ahí ya pasé a trabajar a en «Tiempo Escolar Complementario 40x40» que se llamaba en ese momento (…)».
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 62. Finalmente, Stefany Perea explicó que tuvo conocimiento que la actora recibió órdenes por parte del coordinador del programa, y en detalle, al indagarse sobre el contenido de estas, la testigo respondió: «Pregunta: ¿Qué tipo de órdenes o instrucciones? Contestó: Dar información sobre los puntos de actividad física, dar la información de las reuniones, todo lo que tuviera que ver con la programación administrativa, capacitaciones, el tema de las contrataciones.
Cuando orientamos las fechas de contrataciones, pues el coordinador del programa le delegaba la función a Juliette de dar esa información al talento humano del programa (…)». 63. De lo anterior se deduce que, aunque las testigos afirmaron que la demandante tenía un superior jerárquico dentro de la entidad, sus declaraciones sobre las órdenes recibidas no son claras ni suficientes para concluir la existencia de un control efectivo sobre el servicio prestado por ella. 64.
En efecto, Inés Bustos reconoció no recordar qué órdenes específicas recibió la demandante. Angélica Guerra, si bien señaló que existieron órdenes entre 2015 y 2017, se limitó a indicar que estaban relacionadas con el funcionamiento general del programa, sin precisar en qué medida afectaban directamente a la actora, lo que impide establecer si desbordaban la mera coordinación propia de los contratos de prestación de servicios. 65.
Por su parte, Stefany Perea detalló que la demandante recibió órdenes, referidas a información de los puntos de actividad física, información de reuniones o lo referente a la programación administrativa. No obstante, para la Subsección esta información por sí sola es insuficiente, pues entre los años 2010 y 2019 la actora justamente se comprometió a prestar sus servicios en actividades relacionadas con la planeación, programación, orientación de estrategias y evaluación de las diferentes actividades logísticas, operativas y de sesiones de actividad físicas realizadas por el IDRD. 66.
En ese contexto, la declaración no aporta claridad, pues no se refiere a situaciones específicas en las que se evidencie cómo se materializaron dichas instrucciones, de modo que no es posible concluir que estas superaran los límites del contrato de prestación de servicios. 67. Además, debe precisarse que, el hecho que la demandante contara con un supervisor en la ejecución de las obligaciones convenidas no conlleva per se que exista subordinación en su desarrollo.
Lo anterior, por cuanto esta Subsección de tiempo atrás ha precisado que la supervisión en el marco de los contratos de prestación de servicios es necesaria, pues a partir de esta la entidad contratante garantiza la correcta ejecución de lo pactado mediante facultades tales como: regularizar algunas funciones, definir horarios en la prestación del servicio o suministrar algunos elementos20. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 68. Por otro lado, en el expediente obran un total de 89 correos electrónicos21, los que se dividen en dos grupos: i) correos enviados por el coordinador del área de recreovía directamente a la demandante; ii) correos enviados entre diversas personas. 69.
En el primer grupo, la Subsección destaca los siguientes: el 26 de febrero de 2015 se solicitó a la demandante la programación de una actividad física; el 5 de mayo y el 17 de julio de 2015 se le pidió programar actividades físicas y responder una solicitud cuyo contenido no obra en el expediente; el 12 de mayo de 2015 se le solicitó programar un encuentro; el 30 de septiembre de 2015 se le pidió apoyo en la finalización e inicio de contratos; y el 2 de junio de 2016 se le remitió información relativa a las obligaciones derivadas de sus contratos de prestación de servicios. 70.
De estos documentos solo se desprende la remisión de información entre el coordinador y la demandante para organizar las actividades a su cargo, las cuales, se reitera, comprendían la programación, orientación de estrategias y evaluación de las actividades logísticas, operativas y de sesiones de actividad física realizadas por el IDRD. 71.
En tal medida, no se evidencian imposiciones arbitrarias, órdenes ni direccionamientos que condicionaran de manera tal el servicio ejecutado por la demandante que permitieran concluir una dependencia frente a la entidad. 72. De otro lado, el segundo grupo de correos corresponden a mensajes impersonales, en los que no se logra precisar sus remitentes o destinatarios.
Tampoco se observa en su contexto información que permita deducir que tales misivas iban dirigidas directamente a la demandante; y mucho menos se extrae de ellos instrucciones sobre la forma, tiempo, modo o lugar en que debía ejecutar sus actividades contractuales. 73. Por lo demás, los otros documentos que reposan en el plenario solo contienen los antecedentes administrativos de los contratos, los informes de ejecución contractual y el manual de funciones de la entidad; de modo que tampoco logran advertirse elementos que desvirtúen la relación contractual que existió entre las partes. 74.
Ahora bien, para la Subsección no es de recibo el argumento expuesto en la sentencia de primera instancia según el cual el hecho de que la actora prestó sus servicios durante trece años configura la existencia de una relación laboral. Al respecto, debe recordarse que, en la jurisdicción contencioso-administrativa, quien pretenda la declaratoria de una relación laboral encubierta con entidades del Estado debe demostrar que, durante la ejecución del servicio, se configuraron 21 Visibles entre los folios 265 y 286 del cuaderno 2 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 los tres elementos esenciales: prestación personal, remuneración y, especialmente, subordinación. 75. Esto, pues el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades requieran conocimientos especializados o (ii) no puedan realizarse con el personal empleado. 76.
Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era a la actora a quien debía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos precedentes22. 77.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»23. 78.
Por tanto, al no probarse la subordinación, los argumentos expuestos por el IDRD en su recurso de apelación tienen vocación de prosperidad. De modo que se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, para su lugar negarlas. 79. Por sustracción de materia no se estudiará el segundo problema jurídico y, con ello, el recurso presentado por la demandante. 2.5.
De la condena en costas en ambas instancias 80. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 23 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 81.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 82. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 83.
En consecuencia, el artículo 365 numeral 4 establece que «cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas en ambas instancias». 84. Bajo ese entendido, se condenará a pagar las costas en ambas instancias a la parte vencida, es decir, a la demandante. Para el efecto, conforme con el artículo 366 del CGP las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 29 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a las pretensiones, en su lugar, NEGARLAS, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: CONDÉNESE en costas en ambas instancias a la demandante Juliet Adriana Herrera Pinzón, conforme la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de Radicado: 25000-23-42-000-2019-01731-01 (4355-2024) Demandante: Juliet Adriana Herrera Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.