CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Oscar Darío Amaya Navas (E) Bogotá D.C., 13 de diciembre de 2023 Radicación: 11001-0306-000-2023-00683-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá Asunto: Autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario contra empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, por una presunta falta disciplinaria por omisión, que inició antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Dentro del proceso disciplinario radicado con el núm. 48613, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación emitió el Auto núm. DCD- 2-1304-133 del 4 de abril de 2019, mediante el cual ordenó iniciar investigación disciplinaria en contra de la servidora Akeber Licette Flórez Villar, decisión que se notificó el 27 de abril de 2021.

Al parecer, esto obedeció a una presunta inactividad procesal en la que incurrieron los empleados judiciales que conocieron del proceso 48613, entre el 4 de abril de 2019 y el 27 de abril de 2021. En efecto, aunque la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía dispuso la apertura de la investigación disciplinaria contra Akeber Licette Flórez Villar el 4 de abril de 2019, pero fue hasta el 27 de abril de 2021 que se notificó esa decisión. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 2.

Mediante oficio del 7 de mayo de 2021, la directora de control disciplinario (E) de la Fiscalía General de la Nación remitió a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá copias del proceso disciplinario 48613, con el fin de que se determinaran posibles faltas disciplinarias por parte de los empleados judiciales que adelantaron la investigación, asunto al que se le asignó el radicado 52972. 3.

Por medio de Auto del 25 de enero de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá rechazó su competencia sobre el asunto y resolvió devolverlo a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Lo anterior, aduciendo que, de acuerdo con la Sentencia C-120 de 2021 de la Corte Constitucional, era la Oficina de Control Disciplinario de la fiscalía, y no la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, la competente para tramitar la acción disciplinaria a que hubiera lugar. 4.

La Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, mediante Auto del 30 de mayo 2023, señaló que, conforme al artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, para que una actuación disciplinaria pueda quedar bajo el conocimiento del Control Disciplinario de la fiscalía, la presunta falta debe haberse cometido hasta el 12 de enero de 2021, sin que se prolongue en el tiempo más allá de la fecha indicada.

Por esta razón, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación resolvió proponer un conflicto negativo de competencias y remitir el expediente correspondiente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39, inciso 3.°, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto núm.° 664, por el término de cinco días hábiles, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

Se comunicó la existencia del conflicto a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Mediante el informe secretarial del 18 de octubre de 2023, se informó al despacho que, vencido el término de fijación del edicto, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación presentó alegatos.

Las demás autoridades involucradas y los terceros interesados guardaron silencio. Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá no presentó alegatos en la oportunidad procesal correspondiente.

Sin embargo, las razones que llevaron a esa autoridad a negar su competencia se desprenden de los documentos aportados al proceso. En efecto, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá considera que, teniendo en cuenta que los hechos señalados en los documentos aportados por la Fiscalía General de la Nación hacen referencia a presuntas irregularidades acaecidas antes del 13 de enero de 2021, la competencia no le corresponde a esa Comisión, sino a la fiscalía, en virtud de lo indicado por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-120 de 2021, en la que determinó: La Corte precisó, finalmente, que de acuerdo con la sentencia C-373 de 2016, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial son competentes para ejercer la función respecto de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, el 13 de enero de 2021.

Las conductas cometidas por dichos empleados con anterioridad a dicha fecha continuaran [sic] siendo competencia de la Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. En ese orden, la Comisión Seccional enfatiza que los hechos que se investigan se suscitaron a partir del 4 de abril de 2019, y, si bien se trata de una presunta falta de carácter continuada, se inició antes de la entrada de funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, el 13 de enero de 2021.

Por ende, a juicio del Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, le corresponde a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocer de este asunto. 2. Fiscalía General de la Nación, Dirección de Control Disciplinario La Fiscalía General de la Nación manifestó que solamente tiene competencia disciplinaria para continuar y culminar los procesos disciplinarios iniciados contra empleados judiciales de esa entidad, por hechos ocurridos antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

En efecto, para el ente acusador, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, fue claro en determinar la competencia de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación para conocer, hasta su finalización, de los procesos disciplinarios iniciados por hechos Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 ocurridos antes del 13 de enero de 2021.

De igual modo, la fiscalía arguye que la Sentencia C-373 del 13 de julio de 2016 de la Corte Constitucional precisó que los procesos que se venían adelantando contra los empleados de la Fiscalía General de la Nación seguirían en cabeza de la autoridad competente primigenia. Así, a juicio de la fiscalía, si bien la conducta que se pretende investigar está relacionada con la presunta omisión de empleados de ese organismo, por una mora en la notificación del Auto núm. DCD-2-1304-133 del 4 de abril de 2019, cuando aún no había entrado en funciones la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, la presunta falta disciplinaria se mantuvo hasta el 27 de abril de 2021, cuando se notificó el auto en cuestión. Así, para el ente acusador, se trata de una conducta permanente, que cesó con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la que entró en funcionamiento la comisión. En consecuencia, a juicio de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, esa dependencia carece de competencia para conocer de la acción disciplinaria, por tratarse de una presunta conducta irregular sostenida en el tiempo, que cesó con posterioridad al 13 de enero de 2021.

Por tal razón, concluye que la entidad que tiene la competencia para continuar con el proceso es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019. Reiteración2 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria regida por el Código General Disciplinario, como ocurre en este caso, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, el cual dispone lo siguiente: Artículo 99.

Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común 2 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala].

En el presente asunto, sin embargo, no es posible aplicar la citada disposición, debido a que las autoridades a quienes concierne el conflicto planteado, esto es, la Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, no tienen un superior común. En esa medida, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como al procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.

Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos. Reiteración3 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […]. 3 Cfr. Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las autoridades involucradas en el presente proceso han negado su competencia para continuar el proceso disciplinario radicado con el núm. 52972, ya que cada una de ellas alega que es la otra a quien le compete realizar la actuación disciplinaria que procede. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- organismo perteneciente a la Rama Judicial, según lo establecido en la Constitución Política y en el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, de un lado, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial mediante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. que es una autoridad territorialmente desconcentrada, del orden nacional4, perteneciente también a la Rama Judicial, del otro. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. 4 La Administración de Justicia, según el artículo 228 de la Constitución, es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en el proceso disciplinario que se inició por las presuntas omisiones de empleados de la Fiscalía General de la Nación que conocieron del proceso disciplinario núm. 48613, entre el 4 de abril de 2019 y el 27 de abril de 2021.

Ahora bien, en relación con la naturaleza de la actuación, es importante destacar que el conflicto involucra, por un lado, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, autoridad que ejerce funciones disciplinarias de carácter jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución, y a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, que realiza una función de naturaleza administrativa.

Al respecto, la Sala ha señalado que es competente para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre una autoridad que cumple funciones administrativas y otra que cumple función jurisdiccional, por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones, ni entre autoridades que ejerzan (ambas) la función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019.

De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidos todos los requisitos para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»5.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 5 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.

Problema jurídico y síntesis del conflicto Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para conocer de una actuación disciplinaria en contra de algunos empleados de la Fiscalía, por la mora en la notificación del Auto núm. DCD-2-1304-133 del 4 de abril de 2019, mediante el cual se ordenó iniciar investigación disciplinaria en contra de la servidora Akeber Licette Flórez Villar, decisión que se notificó el 27 de abril de 2021.

Específicamente, se señala, como presuntos responsables, a los empleados que conocieron de esta actuación, entre el 4 de abril de 2019, fecha de apertura de la investigación disciplinaria del proceso núm. 48613 y el 27 de abril de 2021, fecha en que se efectuó la notificación. Para la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, por virtud del artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, la competente para conocer del proceso disciplinario es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, por tratarse de una presunta falta disciplinaria de ejecución sucesiva, que perduró hasta el 27 de abril de 2021, fecha en la que fue notificado el auto de apertura emitido dentro del proceso disciplinario 48613.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 Por su parte, a juicio de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, el hecho que dio origen al asunto ocurrió el 4 de abril de 2019, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, el 13 de enero de 2021. En esa medida, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación (indeterminados), por una falta omisiva consistente en la mora en la notificación del Auto núm. DCD-2-1304-133 del 4 de abril de 2019, mediante el cual, ordenó iniciar investigación disciplinaria en contra de la servidora Akeber Licette Flórez Villar en el proceso núm. 48613.

Para resolver este problema, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado: reiteración; ii) Los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario: el factor subjetivo o personal; iii) Los servidores de la Rama Judicial: distinción entre funcionario y empleado judicial. iv) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, haciendo énfasis en los empleados de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración v) El caso concreto. 5.

Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración6 La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa7. 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 7 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 La Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria8. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales9. 5.2.

Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración10 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.

En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6.° del artículo 2.° de la citada ley prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».

Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 8 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 9 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 10 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y decisión radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores. El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.

Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.

Como se aprecia, los criterios11 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular12. 5.3.

Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial. Los empleados de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración13 Conforme a lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.

Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y 11 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.

En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 15 de noviembre de 2023, radicación núm. 11001-0306-000-2023-00448-00.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Sobre este punto, la Corte Constitucional14 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Vale la pena precisar, para los efectos de este conflicto de competencias, que, como la Fiscalía General de la Nación es un organismo que forma parte de la Rama Judicial (artículo 249 y siguientes de la Constitución Política, y artículo 11 de la Ley 270 de 1996), las personas que prestan sus servicios a dicho organismo, con excepción de los fiscales (que son funcionarios judiciales), tienen el carácter de empleados judiciales, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 125 de la Ley Estatutaria.

Decantada la diferencia entre unos y otros, pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, tiene asignada dicha función, haciendo énfasis en el caso de los empleados de la Fiscalía. 5.4.

Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración15 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».

En armonía con dicha ley, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único16, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias» [énfasis propio].

En ese sentido, el artículo 67 eiusdem 14 Sentencia C-713 de 2008. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 16 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto. La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021.

Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.

Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201517 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […][Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que supuso la entrada en vigor de este acto legislativo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016, sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.

Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. 17 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».

Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.

Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.

En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.

Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].

Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.

Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original].

Es importante advertir que, en el caso específico de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció una regla especial que, en el punto de la competencia, coincide con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, antes citada, al disponer: Parágrafo transitorio.

La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002 [énfasis añadido] Como se observa, esta disposición preceptúa, en forma expresa, que la «Oficina de Control Disciplinario Interno» de la Fiscalía seguirá conociendo de los procesos disciplinarios «cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021».

Lo anterior significa, contrario sensu, que la citada dependencia, que se denomina, en realidad, Dirección de Control Disciplinario, no está facultada para conocer de actuaciones disciplinarias que correspondan a faltas o hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, o cuya existencia material se haya extendido después de esa fecha.

Así las cosas, jurisprudencialmente y legalmente (para el caso de la Fiscalía General de la Nación) se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico; y, las que tuvieran lugar luego de esa fecha, por la Comisión de Disciplina Judicial.

En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022- 00022-00, sostuvo lo siguiente: Si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.

Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario». [énfasis añadido] Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 5.6.

Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación es la autoridad competente para adelantar las actuaciones disciplinarias que correspondan iniciada en contra de varios empleados de la Fiscalía General de la Nación, que presuntamente incurrieron en mora en la notificación del Auto núm. DCD-2-1304-133 del 4 de abril de 2019, mediante el cual se ordenó iniciar investigación disciplinaria en el proceso 48613.

Al respecto, es necesario indicar que los hechos que corresponde conocer a la Comisión, en el caso de los empleados judiciales, son aquellos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. Para el caso de la Fiscalía, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció que la «Oficina de Control Interno Disciplinario» de esa entidad seguiría conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos ocurrieron antes del 13 de enero de 2021.

De conformidad con los documentos que obran en el expediente de esta actuación, los hechos que se deben investigar están relacionados con la presunta falta en la que incurrieron los empleados judiciales por la mora en la notificación del auto de apertura de la investigación proferido en el proceso disciplinario núm. 48613, el cual fue emitido el 4 de abril de 2019 y se notificó hasta el 27 de abril de 2021.

Al respecto, es necesario precisar que la fecha de los hechos no puede determinarse únicamente a partir del momento en la cual se notificó la providencia y cesó la omisión, sino desde antes, por lo siguiente: Como lo ha expuesto la Corte Constitucional18, las infracciones disciplinarias suponen un incumplimiento de deberes funcionales, y desde este punto de vista, se debe analizar las conductas de aquellos funcionarios encargados de adelantar la investigación disciplinaria durante el plazo legal dispuesto para este efecto en el código disciplinario único.

Lo anterior, con el fin de determinar el presunto incumplimiento de sus deberes funcionales y las posibles sanciones disciplinarias. 18 La Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2012, al referirse al objeto de derecho disciplinario señaló que, [d]icho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.

En este sentido y dado que las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.

(Subraya la Sala). Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 Así las cosas, puede decirse que, el presunto incumplimiento de los deberes funcionales por parte de los servidores judiciales responsables de notificar las actuaciones del proceso disciplinario ocurrió a partir de la fecha en la que comenzó a correr la mora en la notificación del Auto núm. DCD-2-1304-133 del 4 de abril de 2019, mediante el cual ordenó iniciar investigación disciplinaria en el proceso 48613 y la cual se efectuó hasta el 27 de abril de 2021.

En ese sentido, la autoridad competente para adelantar las investigaciones disciplinarias correspondientes debe realizar un examen integral de los hechos, desde el 4 de abril de 2019 hasta el 27 de abril de 2021, para identificar los posibles servidores públicos responsables, determinar si hubo un incumplimiento de sus deberes funcionales e imponer, si hay lugar a ello, las sanciones disciplinarias.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el Auto núm. DCD-2-1304-133 se emitió el 4 de abril de 2019, la conducta omisiva puede encontrarse configurada desde antes del 13 de enero de 202119, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. En consecuencia, el competente para adelantar la actuación disciplinaria correspondiente es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para conocer y adelantar la actuación disciplinaria a que haya lugar en contra de los empleados de la Fiscalía General de la Nación que conocieron del proceso disciplinario núm. 48613, por las presuntas conductas omisivas advertidas por la entidad entre el 4 de abril de 2019 y el 27 de abril de 2021, en relación con la notificación del auto de apertura de investigación proferido en el proceso disciplinario núm. 48613 SEGUNDO: REMITIR el expediente a Fiscalía General de la Nación, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior. 19 Ley 1952 de 2019.

Artículo 123. Notificación de decisiones interlocutorias. Proferida la decisión se procederá así: 1. Al día siguiente se librará comunicación con destino a la persona que deba notificarse. (…) Radicación 11001-03-06-000-2023-000683-00 TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado (Aclaración de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.