Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Demandante: AILÉN RINCÓN MURALLA Demandado: BANCO DE LA REPÚBLICA Tema: Confirma primera instancia – Pensión de jubilación, pensión de vejez, compartibilidad pensional, no aplica la figura de “cuotas partes pensionales”.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 11 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró improcedente la solicitud de cumplimiento respecto del inciso 9 y parágrafo transitorio 2 del artículo 48 de la Constitución Política y denegó las pretensiones de la demanda formulada contra el Banco de la República.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. La parte actora, mediante apoderado judicial, ejerció acción de cumplimiento contra el Banco de la República y requirió el acatamiento del inciso 9 y parágrafo transitorio 2 del artículo 48 de la Constitución Nacional, de los artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo, 78 del Código de Procedimiento Laboral, 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 20161 para que, en consecuencia, se ordenara: “1.
Que el Banco de la República proceda a pagar en su totalidad la pensión de jubilación con sus propios recursos y que el pago de efectúe el primer día hábil de cada mes como se venía haciendo el pago antes del 1º de enero de 2020. 2. Que una vez el Banco de la República cumpla con el pago total a su cargo por concepto de la pensión de jubilación que reconoció, y siempre y cuando efectivamente 1 La demanda se presentó inicialmente contra el Banco de la República y Colpensiones, pero mediante providencia del 31 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, la rechazó de plano respecto de las pretensiones realizadas contra Colpensiones por no haberse constituido en renuencia a dicha entidad sobre de las normas presuntamente incumplidas.
Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 lo haga, Colpensiones quede eximido de pagar la pensión de vejez, por así haberlo dispuesto las normas con fuerza de ley sobre supresión de cuotas partes. 3.
Que como consecuencia de la eliminación de las cuotas partes pensionales dispuesta por la ley 1753 de 2015 y las normas del decreto reglamentario 1337 de 2016, se ordene a Colpensiones y al Banco de la República que soliciten la terminación de los procesos existentes entre estas dos entidades y que cursan en juzgados laborales de Bogotá, en los cuales el Banco demanda a Colpensiones por el cobro de cuotas partes.” (sic). 1.1.
Hechos 2. El Banco de la República reconoció a la demandante una pensión mensual de jubilación de carácter extralegal desde el 16 de julio de 2010 y en septiembre de 2019 Colpensiones, concedió una pensión de vejez de carácter compartida a favor de la señora Rincón Muralla2. 3. Manifestó que la entidad bancaria informó que a partir del primero de enero de 2020 y en adelante, Colpensiones pagaría directamente las pensiones legales (vejez, invalidez, sobrevivencia) a su cargo y la entidad bancaria, únicamente, desembolsaría el mayor valor, si existiere, entre la pensión de jubilación (o sustitución pensional) y la pensión legal3. 4.
Por lo anterior, los pensionados reclamaron a las entidades cuestionando las razones o fundamentos legales de esa decisión. El Banco de la República y Colpensiones contestaron con base en lo establecido en el Acuerdo del ISS 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 19904. 2 Según consta en el documento “Resolución de Colpensiones, reconocimiento de la pensión de vejez” que contiene la Resolución No. SUB 264515 del 25 de septiembre de 2019 de Colpensiones a través de la cual se hace el reconocimiento de la pensión por vejez a Ailén Rincón Muralla y que obra dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 3 La decisión fue comunicada por el Banco mediante carta SGG-SC-0466-2019 del 24 de julio de 2019 dirigida a cada uno de los pensionados, en la que manifestó: “El Banco de la República y Colpensiones firmaron desde hace varios años un convenio interadministrativo para que las pensiones compartidas entre estas dos entidades (compartibilidad pensional) fueran pagadas por el Banco de la República, quien le recobra a Colpensiones la parte que le corresponde.
Este Convenio finalizará el próximo 31 de diciembre de 2019 y, en consecuencia, a partir del 1° de enero de 2020, Colpensiones pagará directamente las pensiones legales (vejez, invalidez o sobrevivencia) a su cargo y el Banco de la República, únicamente, pagará el mayor valor, si lo hay, entre la pensión de jubilación (o sustitución pensional) y la pensión legal.
(…)”. Esta comunicación obra dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI 4 El Banco en carta DSGH-C-CA-141-2019 contestó: “En primer término, es importante recordar que, tratándose de pensiones compartidas, la obligación de los empleadores que han reconocido pensiones extralegales a sus trabajadores, de pagar la totalidad de la pensión, cesa, por ministerio de la ley, una vez el pensionado cumple con los requisitos de edad y cantidad de cotizaciones exigidas por el régimen legal para acceder a la pensión de vejez tal como lo establece el Acuerdo ISS 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990.” Colpensiones en carta BZ2021_2644576-0564732 contestó precisando que: “Por efectos de la compartibilidad de la prestación de la cual usted goza, Colpensiones y el Banco de la República, son Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5.
La demandante señaló que la entidad bancaria y Colpensiones, tienen un entendimiento equivocado al considerar que la compartibilidad de la pensión de jubilación reconocida por el banco como empleador, era un asunto voluntario a discreción de esas entidades, que por lo mismo podían libremente y a su parecer disponer acerca de la manera de compartir la pensión y de efectuar su pago. 6.
La parte actora sostuvo que la compartibilidad nunca dependió del simple querer de los obligados, sino de lo dispuesto en el ordenamiento legal. Que la terminación de los convenios interadministrativos celebrados entre esas entidades para hacer efectiva la compartibilidad, no era, ni es justificación legal válida para escindir la pensión y pagar por separado y que lo que corresponde por ley es que el Banco asuma la totalidad de la prestación con sus propios recursos y señaló, para ello, las normas que se citan en la demanda en relación con el debido cumplimiento de las obligaciones y el pago. 7.
Con fundamento en estos hechos y consideraciones, la señora Rincón Muralla interpuso la acción de la referencia. 2. Actuaciones procesales 8. Por auto del 14 de marzo de 2022 el Tribunal inadmitió la demanda y le ordenó a la parte actora corregirla en los siguientes aspectos: “1) Allegar el correspondiente escrito por medio del cual constituyó en renuencia a la Administradora Colombiana de Pensional de Pensiones (Colpensiones), teniendo en cuenta que el escrito de 8 de septiembre de 2021 dirigido al presidente de la entidad el 8 de septiembre de 2021, el cual obra como anexo de la demanda numeral 22 del acápite de pruebas, es una reclamación a la entidad por el cambio en la forma de pago, más no tiene el propósito específico y concreto de que cumpla el mandato legal o acto administrativo incumplidos solicitados en el escrito de la demanda. 2) Indicar de manera clara si el escrito con que pretendió constituir en renuencia al Banco de la República es la carta de reclamación de 26 de febrero de 2021 o la carta de reclamación de 8 de septiembre de 2021.” 9.
Mediante auto de 31 de marzo de 2022, se rechazó de plano la demanda frente a Colpensiones, toda vez que no se demostró que se le haya constituido en renuencia y, en la misma providencia, se admitió contra el Banco de la República respecto del cumplimiento del inciso 9 y parágrafo transitorio 2 del artículo 48 de la Constitución Nacional; artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 78 del Código de Procedimiento Laboral; 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 20165. dos pagadores independientes; el primero de la pensión de vejez y, el segundo, de la diferencia entre la pensión de jubilación por éste reconocida y la de vejez reconocida por esta Administradora.” 5 En esta providencia se rechazó parcialmente la demanda respecto de las pretensiones realizadas contra el Banco de la República en lo referente a la solicitud del cumplimiento del inciso 7.º del artículo Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3.
Contestación 3.1 Del Banco de la República. 10. A través de apoderada judicial se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que las normas que se reclaman como incumplidas no son aplicables a los casos de compartibilidad pensional como el de la demandante. 11. Aclaró que, desde el año 2010, el Banco de la República le reconoció una pensión de jubilación (extralegal) a la señora Ailén Rincón Muralla y siguió realizando las cotizaciones al sistema de seguridad social con el fin de que accediera a la pensión de vejez, lo cual ocurrió a mediados del año 2019, momento en el que operó la compartibilidad o subrogación de la obligación que tenía a cargo la demandada, de modo que solo quedó compelida a pagar el mayor valor entre la pensión de vejez y la extralegal, tal y como aconteció a finales del año 2019 con ocasión de la terminación del convenio que para el efecto del pago existía entre la accionada y Colpensiones, en cuyo marco el banco pagaba la totalidad de la prestación a la demandante y la administradora de pensiones reembolsaba a la entidad bancaria la parte que le correspondía por la pensión de vejez a su cargo. 12.
Explicó que el Banco de la República no puede aplicar lo dispuesto en el Decreto 1337 de 2016 a las pensiones compartidas con Colpensiones y pagar la pensión de vejez reconocida por esta entidad con cargo a sus recursos, en tanto dicha norma no es aplicable a la situación concreta y particular de la demandante y que originó motivó el presente medio de control. 13.
Propuso como argumento de defensa la “Inexistencia del incumplimiento mencionado en la demanda: vigencia y cumplimiento estricto de las disposiciones legales sobre compartibilidad pensional” y expuso que la compartibilidad mencionada ha operado con todas las formalidades y exigencias dispuestas en la ley, por lo que no es dable acusar al Banco de incumplimiento alguno. 14.
También la “Inexigibilidad de las normas de carácter laboral requeridas por la demandante en el presente asunto”, con fundamento en que el asunto no versa sobre un conflicto laboral y de las normas enlistadas por la demandante no existe ninguna que establezca en cabeza de la entidad bancaria la obligación de pagar a favor de la demandante la totalidad de la mesada pensional y mucho menos que deba ser el primer día hábil de cada mes. 48 de la Constitución Nacional; artículos 11, 12 y 289 de la Ley 100 de 1993; literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992; inciso segundo, aparte final, del literal b) del artículo 46 del Decreto 2520 de 1993; artículo 8.º de la Ley 71 de 1988 y 9.º del Decreto 1160 de 1989; y artículos 1626, 1627 y 1649 del Código Civil, por falta de constitución en renuencia de la entidad demandada sobre estas precisas normas y se ordenó notificar personalmente al representante legal del Banco de la República y/o a quien haga su veces.
Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 15. Adicionalmente propuso una excepción que denominó como genérica. 4. Sentencia impugnada 16. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia del 11 de mayo de 2022, declaró improcedente la solicitud de cumplimiento respecto del inciso 9 y el parágrafo transitorio 2 del artículo 48 de la Constitución Política y denegó las pretensiones de la demanda. 17.
Acogiendo la jurisprudencia de esta Corporación6 y para declarar la referida improcedencia, el Tribunal resaltó que la presente acción no es el mecanismo constitucional procedente para exigir el acatamiento de normas constitucionales, como quiera que únicamente se encuentra consagrada para exigir a las autoridades públicas o particulares que ejerzan funciones públicas la observancia de normas con fuerza material de ley y actos administrativos. 18.
Sobre las demás normas señaladas como incumplidas, definió lo siguiente: 19. Sobre los artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo y 78 del Código de Procedimiento Laboral, precisó que no resultan exigibles a la demandada en el caso concreto, porque no existe una relación actual de empleador y trabajador entre el demandante y el Banco de la República y no se advierte ningún conflicto que esté dirimiendo un juez laboral, y el supuesto deber a cargo de la accionada, que se acusa incumplido y que consiste en que dicha entidad tiene la obligación de pagar la totalidad de su pensión en una fecha determinada, no se desprende de las normas enunciadas. 20.
De los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016 se indicó que esta normatividad dispone la eliminación de las cuotas partes pensionales y el procedimiento que se debe adelantar para su supresión, por lo que tampoco le resulta exigible a la entidad demandada toda vez que no le son aplicables al caso concreto de la demandante en el que se predica una compartibilidad pensional que existe entre el Banco y Colpensiones, exaltó que lo que se presenta es una confusión, entre los conceptos de compartibilidad pensional y cuota parte pensional y, por ende, las normativas aplicables a cada una de estas situaciones concretas. 21.
Manifestó que los argumentos expuestos por la parte actora se basan en la tesis de que la pensión de jubilación otorgada era una pensión de cuotas partes; señalamiento que no resulta cierto en tanto se tratan de dos reconocimientos distintos, pues está claro que la señora Rincón Muralla percibe sus pensiones de jubilación y 6 Para el efecto se transcribió un apartado de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado de 15 de octubre de 2015, expediente 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU), CP Alberto Yepes Barreiro (e).
Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 vejez, y la entidad en el acto de reconocimiento de esta última no tuvo concurrencia de empleadores. 22. Concluyó que los mandatos que pretende hacer cumplir la parte actora, relacionados con el pago de la mesada pensional en su totalidad por parte del Banco de la República, no están contenidos en los preceptos que señala como incumplidos, toda vez que la Ley 1753 de 2015 y su decreto reglamentario, regulan e imponen un deber para una situación prestacional que difiere de la reconocida a favor de la demandante en el caso concreto y por tanto se impuso negar las pretensiones de la demanda. 5.
Impugnación 23. Mediante apoderado judicial la demandante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteraron algunos de los argumentos expuestos en la demanda, relacionados con la inexistencia de norma que regule exactamente el pago de la pensión patronal compartida con Colpensiones por lo que: “ha debido darse aplicación no solo al artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 sino a todas las normas contenidas en el Decreto 1337 de 2016”, así como “debió considerarse la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia que estableció que la pensión no puede dividirse ni pagarse por partes, ni diferir su pago para 30 días después”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 24. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del 11 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1257, 1508 y 2439 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- Ley 1437 de 201110, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 7 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 8 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 10 “Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.
(…)”. Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento 25. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el acatamiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 26. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 199711, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 27.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el acatamiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr la efectiva obediencia del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.
Del agotamiento de la renuencia como requisito de procedibilidad 28. La procedencia de la presente acción se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste12 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste 11 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. 12 3.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 29.
Para dar por surtido este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”13. 30. Sobre este tema, esta Sección14 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular la demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos15” (Negrillas fuera de texto). 31.
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.
(Negrita fuera de texto) 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 14 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. M.P: Susana Buitrago Valencia. 15 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 32. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 33.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”16. 34. En este caso concreto, la parte actora mediante petición del 21 de febrero de 2021 17, solicitó a la accionada el acatamiento de las normas que refiere como incumplidas y que no fueron objeto de rechazo por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B18. 35.
Observa la Sala que, en el expediente, se encuentra la respuesta de la entidad a la petición referida19, en la que se indica que no resulta procedente la misma y se explica que las normas contenidas en la Ley 1753 de 2015 y en el Decreto 1337 de 2016 no le son aplicables a su situación particular. 36. Así las cosas, no hay duda de que previo a ejercer la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia, toda vez que solicitó a la entidad demandada el acatamiento de los preceptos legales admitidos con su demanda20. 4.
De la procedencia de la acción de cumplimiento. 37. La Sala coincide con el tribunal A quo cuando advierte que este medio de control no es el procedente para buscar el acatamiento de normas de rango constitucional, sin 16 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 17 Según consta en el documento “Carta de reclamación al Banco de la República (de 63 hojas de razones del incumplimiento y las normas incumplidas) con fecha Febrero 26 de 2021” que obra dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI 18 Mediante providencia del 31 de marzo de 2022, el Tribunal rechazó la demanda respecto del inciso 7.º del artículo 48 de la Constitución Nacional; artículos 11, 12 y 289 de la Ley 100 de 1993; literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992; inciso segundo, aparte final, del literal b) del artículo 46 del Decreto 2520 de 1993; artículo 8.º de la Ley 71 de 1988 y 9.º del Decreto 1160 de 1989; y artículos 1626, 1627 y 1649 del Código Civil toda vez que no se exigió en sede administrativa su acatamiento, por tanto, no hicieron parte de la constitución en renuencia a la entidad demandada. 19 Según consta en los documentos “Respuesta del Banco de la República a la carta de reclamación, con fecha Marzo 8 de 2021”, que obra dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 20 Mediante providencia del 31 de marzo de 2022, el Tribunal admitió la demanda de cumplimiento respecto del inciso 9 y parágrafo transitorio 2 del artículo 48 de la Constitución Nacional; artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 78 del Código de Procedimiento Laboral; 78 de la Ley 1753 de 2015 y; 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016.
Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 embargo, se abstendrá de realizar un pronunciamiento puntual sobre el particular, porque este asunto no fue objeto de la impugnación presentada por la parte actora. 38.
Respecto de las normas que fueron objeto de la demanda admitida por el A quo por la presunta inobservancia por parte de la entidad demandada, esto es de los artículos 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo, 78 del Código de Procedimiento Laboral, 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016, encuentra la Sala que son preceptos actualmente exigibles porque no están derogados ni suspendidos y su acatamiento no implica gasto ni la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 5.
Del caso concreto. 39. La Sala procede a exponer el contenido de las disposiciones que se dicen desacatadas por la entidad demandada: a) Del Código Sustantivo del Trabajo. “ARTÍCULO
19. NORMAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido, se aplican las que regulen casos o materias semejantes, los principios que se deriven de este Código, la jurisprudencia, la costumbre o el uso, la doctrina, los Convenios y Recomendaciones adoptados por la Organización y las Conferencias Internacionales del Trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes sociales del país, los principios del derecho común que no sean contrarios a los del Derecho del Trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad.
(…)
ARTÍCULO
56. OBLIGACIONES DE LAS PARTES EN GENERAL. De modo general, incumben al empleador obligaciones de protección y de seguridad para con los trabajadores, y a éstos obligaciones de obediencia y fidelidad para con el empleador”. b) Del Código de Procedimiento Laboral. “ARTÍCULO
79. OPORTUNIDAD DEL INTENTO DE CONCILIACIÓN. La conciliación podrá intentarse en cualquier tiempo, antes o después de presentarse la demanda”. c) De la Ley 1753 de 2015. Artículo 78. Supresión de cuotas partes pensionales. “Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.
Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen. Para el efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros. Lo dispuesto en el inciso anterior también aplicará a las entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional.
( )” Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 d) Del Decreto 1337 de 2016. Artículo 1º. Objetivo. “Esta disposición tiene por objeto determinar las entidades autorizadas por la ley para llevar a cabo la supresión de las cuotas partes pensionales que se encontraban causadas y no hubieren sido pagadas a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, es decir, a 9 de junio de 2015, así como las que se causen a partir de dicha fecha.
De la misma manera este decreto establece el procedimiento que deberá surtir cada entidad para la supresión de que habla el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.” (…) Artículo 2º. Campo de aplicación, “Para los efectos del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, se entiende que las entidades públicas del orden nacional objeto de la supresión de cuotas partes pensionales son las siguientes: 2.1 ( ) 2.2 La Administradora Colombiana de Pensiones.
COLPENSIONES. 2.3 ( ), y los organismos autónomos del orden nacional tales como el Banco de la República ” (…) Artículo 4º. Pago de las obligaciones pensionales y procesos administrativos. “Como consecuencia de la supresión de cuotas partes pensionales de que trata el presente decreto, las entidades objeto de su aplicación que hubieren reconocido pensiones deberán asumir con sus propios recursos el pago total de la obligación pensional, sin que sea procedente el reembolso por parte de las entidades concurrentes.
A pesar de lo anterior, las entidades deberán surtir el procedimiento de consulta de cuota parte pensional tal como lo establecen las normas vigentes que sean aplicables. Si se hubieren iniciado procedimientos administrativos o judiciales de cobro de la obligación en relación con las cuotas partes causadas y no pagadas al 9 de julio de 2015, deberá solicitarse la terminación de dichos procedimientos en virtud de la extinción de la obligación ordenada por Ley.” 40.
De la lectura de la anterior normativa, se advierte que los referidos preceptos del Código Sustantivo del Trabajo y del Código de Procedimiento Laboral establecen de forma general las normas a las que se puede acudir en temas laborales de manera supletoria en caso de que no exista alguna exactamente aplicable, a las obligaciones generales entre empleadores y trabajadores y a la oportunidad de intentar la conciliación prejudicial o judicial en las controversias laborales. 41.
Sin embargo, en el caso particular, de estas disposiciones legales no se advierte que derive una obligación clara, expresa y exigible en cabeza de la demandada respecto de las pretensiones de la parte actora referidas a que el Banco de la República continúe sufragando la totalidad de su pensión de jubilación, que el desembolso se efectúe el primer día hábil de cada mes y que la Administradora de Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Pensiones quede eximida de pagar su pensión de vejez, y como consecuencia que se ordene a Colpensiones y a la demandada que soliciten la terminación de los procesos existentes entre estas dos entidades que cursan en juzgados laborales de Bogotá, en los que la entidad Bancaria demanda a Colpensiones por el cobro de cuotas partes, razón por la cual deberá confirmarse la decisión del Tribunal A quo de denegar la solicitud de que se declare el incumplimiento de las mismas. 42.
Por otro lado, las normas contenidas en los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016, disponen la eliminación de las cuotas partes pensionales y el procedimiento que se debe adelantar para su supresión. 43. Lo que impone que esta Sala debe explicar, como lo ha hecho en casos similares 21, el concepto de “cuotas partes pensionales”.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-895 de 2009, concluyó que: “…las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.
Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”.
(Negrillas fuera de texto) 44. Estas normas, que pide hacer cumplir la demandante, se refieren a la figura de las “cuotas partes pensionales” que, como señaló la Corte Constitucional, se configura cuando el peticionario laboró en diferentes entidades públicas, lo que implica que todos los empleadores deben concurrir, en el porcentaje que sea del caso, al pago de su pensión de vejez. 45.
Diferente es la situación del caso particular de la parte actora a quien el Banco de la República en el año 2010 le reconoció una pensión de jubilación después de 21 En este mismo sentido pueden consultarse las sentencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, del 2 de junio de 2022, Rad. 25000-23-41-000-2022-00117-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;
Consejo de Estado, Sección Quinta, del 5 de mayo de 2022, Rad. 68001-23-33-000-2022-00063-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; Consejo de Estado, Sección Quinta, del 5 de mayo de 2022, Rad. 63001-23-33-000- 2022-00013-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; Consejo de Estado, Sección Quinta, de 21 de abril de 2022, Rad. 25000-23-41-000-2021-01138-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil;
Consejo de Estado, Sección Quinta, de 4 de marzo de 2021, Rad. 25000-23-41-000-2020-00886-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; Consejo de Estado, Sección Quinta, de 11 de marzo de 2021, Rad. 25000-23-41-000- 2020-00889-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 laborar para ese único empleador, y posteriormente en el año 2019, después de realizar las respectivas cotizaciones en el sistema general de pensiones y de acreditar los requisitos legalmente exigidos, Colpensiones le reconoció la pensión por vejez, momento a partir del cual el pago de las mesadas pensionales es compartido entre el banco y dicha entidad. 46.
Debe aclararse que este pago compartido de la mesada pensional de la accionante no resulta asimilable al concepto de cuotas partes pensionales, pues es claro que el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Ailén Rincón Muralla, no tuvo concurrencia de empleadores porque ella prestó sus servicios únicamente al Banco de la República. 47.
Lo que ocurre en este caso es que el Banco debe acudir al pago del mayor valor de la mesada pensional a favor de la demandante, pues el monto reconocido por concepto de pensión de vejez por parte de Colpensiones resulta inferior al reconocido por pensión de jubilación, lo que conlleva a que la accionada deba pagar mensualmente dicha diferencia. 48.
Así las cosas, resulta evidente que el mandato que se pide hacer cumplir por la parte actora, referido a que el Banco de la República continúe con el pago total mensual de sus mesadas pensionales no está contenido en los preceptos que señala como desacatados, pues como se demostró la Ley 1753 de 2015 y su decreto reglamentario, regulan e imponen un deber para una situación prestacional que difiere de la reconocida a favor de la señora Ailén Rincón Muralla. 49.
De igual forma no se advierte que de las disposiciones legales referidas como incumplidas se establezca que el Banco de la República tenga que asumir el pago de la pensión de vejez reconocida por Colpensiones y tampoco que los pagos de las mesadas pensionales deban efectuarse el primer día hábil de cada mes, razón por la cual corresponderá confirmar la denegación de lo solicitado en ese sentido. 50.
Considerando lo anteriormente explicado, esta Sección puede concluir que ninguna de las normas que la demandante exige que cumpla el Banco de la República le son aplicables a su preciso y específico caso pensional por lo que corresponde confirmar la denegación de las pretensiones de la demanda. 51. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 11 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Ailén Rincón Muralla Demandado: Banco de la República Radicación No.: 25000-23-41-000-2022-00251-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en este fallo.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”