Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia Demandado: Procuraduría General de la Nación1 Temas: Prima especial de servicios artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 29 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Margarita María Urina Valencia presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio SG 9180 del 26 de diciembre de 2017 proferido por la PGN en el que le negó el reconocimiento del 30% del salario básico pagado a título de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de todas las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como procuradora judicial II. 1 En adelante PGN. 2 Folio 73.
La demanda fue presentada el 29 de agosto de 2018. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago, a partir del 9 de septiembre de 2016 en adelante de los siguientes emolumentos: a) el 100% del salario básico mensual decretado por el gobierno nacional sin descontar de dicho monto lo correspondiente a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; b) la reliquidación de las cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones «de toda especie», vacaciones y las primas de vacaciones, navidad y servicios; ii) actualizar el valor de la condena de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes4: 3.1. Para el momento de radicación de la presente demanda5 Margarita María Urina Valencia se desempeñaba como procuradora judicial II delegada para asuntos penales. 3.2. El 3 de agosto de 2017 solicitó ante la PGN el pago del salario en cuantía del 100% del valor fijado por el gobierno nacional desde el 9 de septiembre de 2016, sin descontar de ese rubro el 30% equivalente a la prima especial de servicios y la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan a partir del salario básico. 3.3.
La PGN profirió el Oficio SG 9180 del 26 de diciembre de 2017 en el que negó la anterior solicitud. Contra esa decisión solo se dispuso la procedencia del recurso de reposición. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 2, 13, 25 y 53 de la Constitución Política y 14 de la Ley 4ª de 1992. 5.
En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente: 5.1. El acto administrativo demandado desconoció los fines esenciales del Estado social de derecho y el deber constitucional de protección del trabajo, en la medida 4 Documento 4 en el índice 13 del proceso de la primera instancia en Samai. 5 29 de agosto de 2018. 3 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia en que afectó derechos laborales de raigambre constitucional.
La decisión cuestionada vulneró los principios de dignidad humana, justicia social, participación y efectividad de los derechos, al privarla del reconocimiento íntegro de su salario, pues ello incide directamente en su situación económica y en el monto de sus prestaciones sociales. 5.2. La entidad demandada excluyó la prima especial de servicios como factor salarial sin una justificación objetiva y razonable, a pesar de su naturaleza retributiva, reconocida tanto por el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 como por la jurisprudencia del Consejo de Estado6.
La demandada redujo de manera indebida la base de liquidación de las prestaciones sociales, lo que derivó en una remuneración inferior a la legalmente debida y contraria al principio de progresividad de los derechos laborales. 1.2. Contestación de la demanda 6. La PGN se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación7: 6.1.
De acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 20198 los beneficiarios de la prima especial de servicios creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 tienen derecho a que dicho emolumento sea reconocido de manera adicional al salario y en cuantía del 30% de la asignación básica fijada por el gobierno nacional, prestación que solo es factor de salario para efectos de calcular los aportes a pensión. 6.2.
Son procedentes las excepciones de caducidad y la innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia proferida el 29 de julio de 20249, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionales el artículo 9 del Decreto 186 de 2014.
En su lugar, se dispone aplicar al sub lite el artículo 53 y 280 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído. 6 Sentencia del 23 de julio de 2009, radicado 76001-23-31-000-2002-00452-01 (164-04) M.P. Dr. Hugos Bastidas Barcenas. 7 Documento 8 del expediente digital en Samai. 8 Radicado 1001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) 9 Documento 21 del expediente digital en Samai. 4 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio S.G. No. 009180 del 26 de diciembre de 2017.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de la señora Margarita María Urina Valencia identificado con la C.C. No. 41.921.379, a partir del 9 de septiembre de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Procuradora Judicial II, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, sin que en ningún caso sumados todos los conceptos que integran su remuneración, incluyendo la bonificación por compensación, pueda superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte, tal como lo establecía el Decreto 610 de 1998 y actualmente el artículo 1 del Decreto 1102 de 2012, orden que deberá ser estrictamente acatada por la entidad demandada.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos) de la señora Margarita María Urina Valencia identificado con la C.C. No. 41.921.379, a partir del 9 de septiembre de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicios prestados por el demandante como Procuradora Judicial II, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial, atendiendo también que, en ningún caso sumados todos los conceptos, puede superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte.
La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 9 de septiembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2020 en el cargo de Procurador Judicial II, arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.
CUARTO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, incluida la excepción de PRESCRIPCIÓN, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: R= Rh Índice Final Índice Inicial La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico por el tiempo reconocido en la presente providencia, además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 5 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia SÉPTIMO: Condenar en costas de primera instancia a la parte demandada, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia» (sic). 8.
Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. A partir de una interpretación integral de la demanda, se advierte que lo pretendido por la demandante es la aplicación de la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 201410, esto es, la reliquidación de salarios y prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, mas no el reconocimiento de la prima especial como factor salarial, pues esto último carece de vocación de prosperidad en atención a lo indicado en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992. 8.2.
La demandante se vinculó al cargo de procuradora judicial II a partir del 9 de septiembre de 2016, por lo que resulta aplicable la postura fijada por el Consejo de Estado en la sentencia del 2 de septiembre de 201911, conforme con la cual la prima especial de servicios constituye un rubro adicional a la asignación básica y no puede ser tratada como parte integrante de esta. 8.3.
Deben inaplicarse los decretos reglamentarios que reprodujeron disposiciones previamente anuladas y que desmejoraron la asignación básica de los procuradores judiciales II, hasta la expedición del Decreto 272 de 2021, que normalizó la citada situación. No operó la prescripción trienal, toda vez que la reclamación administrativa fue presentada dentro de los 3 años siguientes a la exigibilidad del derecho. 8.4.
Resulta procedente el reconocimiento del derecho reclamado, de manera condicionada al respeto de los topes máximos fijados por el gobierno nacional, así como la realización de los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico. Finalmente, al accederse parcialmente a las pretensiones, hay lugar a condenar en costas en cuantía equivalente al 1% de la estimación razonada de la cuantía. 1.4.
El recurso de apelación 9. La PGN solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos12: 10 Sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 11 Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) C.P. Carmen Anaya de Castellanos. 12 Apelación en la carpeta número 24 del expediente digital en Samai. 6 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia 9.1.
La única autoridad que cuenta con la competencia para fijar el régimen salarial de los servidores públicos del Estado es el gobierno nacional, de modo que no cuenta con las atribuciones legales para reconocer emolumentos de carácter salarial o prestacional distintos de los ya pagados, pues así lo dispuso el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. 9.2.
Realizar el reconocimiento en los términos ordenados en la sentencia de primera instancia implicaría superar el tope establecido en los decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar13. 1.6.
El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia14. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia15, se circunscriben a establecer si ¿Margarita María Urina Valencia tenía derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un emolumento adicional a la asignación básica mensual? y ¿si acceder a las 13 Según se indicó en el auto del 30 de octubre de 2024. 14 Constancia en el índice 8 de Samai. 15 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia pretensiones de la demanda implicaría superar los topes establecidos en los decretos 610 de 1998 y 1101 de 2012? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 13. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 14.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial16 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 15. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 16 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 8 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia 16.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 17.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 18.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200717, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar18». 19.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los 17 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 18 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 9 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 20.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 21.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201919, fijó, entre otras, las siguientes reglas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 10 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. 22. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201920. 23. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201421 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 24. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que22 «la 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 21 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 22 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 11 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 25. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 25.1. Margarita María Urina Valencia ostentó el cargo de procuradora judicial II desde el 9 de septiembre de 2016, hasta por lo menos la fecha de radicación de la demanda que ocurrió el 13 de diciembre de 201823. 25.2. El 3 de agosto de 2017 solicitó a la PGN «el [pago] del 100% de la remuneración mensual decretada, sin descargar el […] 30% por concepto de prima especial» y la reliquidación de todas las prestaciones sociales de naturaleza laboral en las que no se tuvo en cuenta el 30% del salario pagado a título de prima especial de servicios, desde el 9 de septiembre de 201624. 25.3.
El 26 de diciembre de 2017, la PGN negó la anterior solicitud por medio del Oficio S.G. 9180. Lo anterior por considerar que los salarios y prestaciones sociales fueron pagados de manera correcta de acuerdo con las normas salariales vigentes durante los años 2016 y 2017. Además, porque la prima especial de servicios no es un porcentaje sino una cifra fija establecida en los decretos salariales anuales y debido a que la entidad no tiene la facultad para reconocer montos adicionales o cambiar la naturaleza jurídica de lo ya pagado25.
Contra esa decisión solo se previó la procedencia del recurso de reposición. 25.4. De acuerdo con el certificado del 2 de octubre de 201726, expedido por la División de Gestión Humana de la PGN, durante los años 2016 y 2017 en los que 23 Según se extrae del acto demandado. Folio 27 del documento 1 del expediente digitalizado de la primera instancia en Samai y de la información visible en la primera instancia de Samai, índice 1. 24 Folios 7 al 22 del documento 1 del expediente digitalizado de la primera instancia en Samai. 25 Folios 27 al 31 del documento 1 del expediente digitalizado de la primera instancia en Samai. 26 Folio 37 del documento 1 del expediente digitalizado de la primera instancia en Samai. 12 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia Margarita María Urina Valencia se desempeñó como procuradora Judicial II percibió los siguientes emolumentos: Año Decreto Salario decretado Asignación básica Gastos de representación Prima especial decretada 201427 186 $8.623.464 $3.383.514 $3.383.511 $1.856.439 201528 1257 $9.025.317 N/A29 N/A N/A Periodo reclamado Año Decreto Salario decretado Asignación básica pagada Gastos de representación pagados Prima especial de servicios pagada Bonificación por compensación pagada 201630 245 $9.726.584 $3.816.336 $3.816.336 $2.093.916 $13.774.807 201731 1013 $10.383.128 $4.073.939 $4.073.935 $2.235.255 $13.774.807 2.4.
Análisis sustancial 26. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del Oficio SG 9180 del 26 de diciembre de 2017 y a título de restablecimiento del derecho condenó a la PGN a: i) el reconocimiento, desde el 9 de septiembre de 2016, de la prima especial de servicios en cuantía del 30% del salario básico decretado por el gobierno nacional; ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan con base en el salario básico; y iii) la actualización del valor de la condena de acuerdo con lo señalado en los artículos 187, 189 y 192 del CPACA. 27.
La PGN cuestionó la anterior decisión porque consideró que había pagado los salarios y la prima especial de servicios en la forma descrita en los decretos salariales anuales y que no tenía la atribución legal para reconocer sumas distintas de las ya pagadas. Además, el cumplimiento de la orden impartida por el juez de primera instancia implicaría superar los topes establecidos en los decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012. 28.
Así las cosas, corresponde establecer si la demandante tenía derecho al pago del 30% del salario básico dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios y a la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se liquidan con base en la asignación básica. 27 Se inició desde el 2014 debido a que es el último año en el que se fijó una remuneración cuantitativa para los servidores de la PGN, pues a partir del año 2015 el incremento fue porcentual como se indicó en el cuadro. 28 Incremento del 4.66%. 29 A partir del año 2015 solo se indicó el incremento porcentual, pero el decreto no señaló cómo se dividiría dicha cifra 30 Incremento del 7.77%. 31 Incremento del 6.75%. 13 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia 29.
Pues bien, tal y como se expuso en el marco normativo de esta decisión la Ley 4ª de 1992 creó una prima «no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial» para unos servidores de la Rama Judicial y agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, entre otros, con efectos a partir del 1° de enero de 1993. 30.
Por su parte, en los decretos salariales anuales 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 de 2007, 661 de 2008, 729 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014 se dispuso que el 30% de la asignación básica mensual de los procuradores judiciales II correspondería a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 31.
Así, para el año 201432 el gobierno nacional estableció un salario básico de $8.623.464 para los procuradores judiciales II33 por medio del artículo 9 del Decreto 186 de ese año, en el que el citado salario fue dividido del siguiente modo: $3.383.514 a título de asignación básica, $3.383.511 por concepto de gastos de representación y $1.856.439 de prima especial de servicios, lo que evidencia el fraccionamiento del salario desde el contenido mismo de la norma, pues se tomó el 30% del salario y se pagó a título de la citada prima sin carácter salarial. 32.
En este proceso se demostró que Margarita María Urina Valencia ejerció el empleo de procuradora judicial II delegada a asuntos penales desde el 9 de septiembre de 2016 y, en consecuencia, tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificada por la Ley 332 de 1996 por ser una prima prevista a favor de los servidores que ejercen el cargo que ella desempeñó. 33.
Ahora bien, aunque para el año 2014 la demandante no desempeñaba el cargo de procuradora judicial II, la anterior precisión es importante porque a partir del año 2015 el incremento salarial no fue nominal sino porcentual. En tal sentido, los incrementos porcentuales de los años 2016 y 2017, que corresponden al periodo reclamado por la accionante, se aplicaron sobre una base previamente fraccionada, 32 El análisis sobre el fraccionamiento del salario parte del año 2014 porque es el último año en el que el gobierno nacional incrementó nominalmente el salario, toda vez que a partir del año 2015 los aumentos fueron de carácter porcentual. 33 Artículo 9°.
A partir del 1° de enero de 2014, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales II ante los Tribunales: Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Penal Militar, Nacional, ante Jurisdicción Agraria, de Menores y Familia, será de ocho millones seiscientos veintitrés mil cuatrocientos sesenta y cuatro pesos ($8.623.464) moneda corriente, distribuida así: Asignación Básica 3.383.514 Gastos de Representación 3.383.511 Prima Especial 1.856.439 14 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia en la que el 70% era tratado como asignación básica y el 30% como prima especial, de manera que el aumento porcentual no recompuso la asignación básica al 100%, sino que reprodujo el fraccionamiento existente.
En consecuencia, el vicio persistió durante los periodos reclamados, con incidencia directa en la liquidación de las prestaciones sociales. 34. En otras palabras, el fraccionamiento salarial evidenciado en el decreto salarial del 2014 fue la base sobre la cual se aplicaron los incrementos de los años posteriores. Esto significa que los aumentos correspondientes a los años 2016 y 2017 se calcularon sobre una estructura salarial previamente dividida, en la que solo el 70% se reconoció como asignación básica y el 30% restante se pagó como prima especial de servicios sin carácter salarial. 35.
Así, los incrementos porcentuales de los años 2015 en adelante no restablecieron el salario en su integridad, sino que mantuvieron el citado fraccionamiento, lo que implicó que durante los periodos reclamados se mantuviera la disminución de la base salarial y, con ello, la afectación directa en la liquidación de las prestaciones sociales de la demandante. 36.
Lo anterior es así porque el mencionado fraccionamiento generó una disminución del monto a partir del cual se calculan, por ejemplo, los aportes a seguridad social y las primas de vacaciones y navidad, circunstancia que contraría el principio de progresividad laboral y el propósito del legislador de adicionar la prima especial a la asignación básica salarial. 37.
Lo anterior se evidencia con los cálculos incluidos en el cuadro del hecho probado 25.4 en el que se observa que para el año 2016 el salario básico decretado ascendió a $9.726.584, sin embargo, de acuerdo con los certificados de salarios pagados a la demandante durante ese año, esa cifra solo se alcanzó al sumar los haberes correspondientes a asignación básica, gastos de representación y prima especial de servicios, es decir que el valor de la citada prima fue pagado como parte del salario mensual decretado por el gobierno nacional. 38.
En ese sentido, de acuerdo con la posición del Consejo de Estado sobre el particular la prima especial de servicios sí debe ser pagada de manera adicional al salario básico, por lo que la interpretación que la demandada realizó sobre el reconocimiento de dicha prestación implicó que a Margarita María Urina Valencia se le dejara de pagar el 30% del salario mientras laboró como procuradora judicial II. 39.
En cuanto al argumento sobre la falta de competencia de la entidad para reconocer los emolumentos pretendidos por la demandante, la Sala debe decir que 15 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia el cumplimiento de la orden de primera instancia no implica la fijación de un nuevo régimen salarial ni el reconocimiento de emolumentos distintos de los previstos en la Ley 4ª de 1992, sino a la correcta aplicación del artículo 14 de dicha ley, conforme con la interpretación unificada del Consejo de Estado. 40.
La orden de reliquidación no fija un régimen distinto pues no introduce factores salariales nuevos, sino que restablece la asignación básica al 100% y reconoce la prima especial como un incremento adicional, tal como fue concebida por el legislador y precisado por la jurisprudencia, frente al fraccionamiento indebido efectuado por los decretos anuales proferidos por el gobierno nacional. 41.
En relación con la eventual superación de los topes previstos en los decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012, debe decirse que en la sentencia del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, el reconocimiento del derecho a la prima especial y la reliquidación de prestaciones sociales procede de manera condicionada, sin que en ningún caso se superen los límites porcentuales establecidos por el gobierno nacional, circunstancia que fue establecida por el a quo, razón por la que no hay lugar a emitir decisiones adicionales. 42.
Finalmente, a pesar de que en el fallo apelado se ordenó la reliquidación de los aportes a seguridad social en pensiones de acuerdo con el 100% del salario, no se indicó que los citados aportes deben corresponder, en realidad, al 100% del salario más la prima especial de servicios, que solo es factor de salario para efectos de los mencionados aportes a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996, por lo que se adicionará el fallo de primer nivel en ese sentido. 2.5.
Costas 43. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 44. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 16 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia 45.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.34 46.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 47. En el caso concreto, no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la que la Sala revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia y se abstendrá de imponerlas en esta. 3.
Conclusión 48. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) la prima especial de servicios a la que tenía derecho Margarita María Urina Valencia sí debió ser pagada de manera adicional al salario básico y ii) los aportes al sistema de seguridad social en pensiones deben realizarse de acuerdo con el 100% de la asignación básica mensual más el 30% de la prima especial de servicios, que solo es factor de salario para efectos pensionales desde la vigencia de la Ley 332 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal séptimo de la sentencia apelada que condenó en costas de primera instancia a la Procuraduría General de la Nación para, en su lugar, no imponer condena por dicho concepto.
Segundo. Adicionar el ordinal quinto del fallo apelado, que quedará del siguiente modo: 34 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 66001-23-33-000-2018-00576-02 (5339-2024) Demandante: Margarita María Urina Valencia QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización: R= Rh Índice Final Índice Inicial La demandada también deberá pagar los aportes deficitarios a pensión en favor de la demandante teniendo en cuenta el 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios que es factor de salario para tal efecto desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996.
Además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley. Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia apelada del 29 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC