CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Solicitante: Sandra Yovanna Rojas Convocado: Secretaría Distrital de Integración Social (Bogotá DC) Decisión: Niega solicitud de extensión de jurisprudencia Auto __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por Sandra Yovanna Rojas. 1.
Antecedentes 1.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa 1. Sandra Yovanna Rojas acudió a la Secretaría Distrital de Integración Social1 el 28 de noviembre de 2022 para que se le extendieran, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, los efectos de la sentencia de unificación CE- SUJ2-005-16, proferida el 25 de agosto de 2016 por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01, por encontrarse en una situación fáctica-jurídica análoga. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: i) que se le reconociera la existencia de una relación laboral con la entidad demandada entre el 30 de julio de 2015 y el 11 de febrero de 2023; ii) el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales «(cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio, prima de navidad, vacaciones, prima de antigüedad) y demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos o sobre la base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto»; y iii) el pago actualizado al respectivo fondo los aportes a la seguridad social. 1 En adelante SDIS. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Demandante: Sandra Yovanna Rojas 3.
En sustento de su petición indicó que laboró para la SDIS como maestra, vinculada mediante la suscripción de los contratos de prestación de servicios 2015-12397; 2016-6798; 2017-6458; 2018-6057; 2019-5326; 2020-6775; 2021- 2279; 2021-8249; y 2022-935 por el periodo comprendido entre el 30 de julio de 2015 y el 11 de febrero de 2023, sin solución de continuidad, bajo una subordinación continua y sometimiento a instrucciones directas de otras maestras, o coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS.
Además, supeditada al horario de atención de las instituciones educativas y a reglamentos de la educación inicial, lineamientos, directrices dictadas y modificadas discrecionalmente por la entidad convocada. 4. La SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia mediante el oficio 10010 Rad S2022194355 del 30 de diciembre de 2022, por las siguientes razones: 4.1.
El Consejo de Estado fijó reglas de unificación en torno a dos temas puntuales: i) el ingreso base para la liquidación de las prestaciones a que haya lugar; y ii) la prescripción de los derechos laborales reclamados. En ese sentido, no estableció ninguna directriz en relación con la subordinación en materia de un contrato realidad. 4.2.
La situación fáctica y jurídica de la solicitante es diferente de la analizada en la sentencia de unificación invocada, pues en la decisión del 25 de agosto de 2016 la demandante prestó sus servicios para una dependencia de una entidad territorial a cargo del servicio educativo previsto en Ley 115 de 1994; en el caso de Sandra Yovanna Rojas fue en la Secretaría de Integración Social, en jardines infantiles para la atención integral a la primera infancia, sujetos a normatividad diferente de la aplicable en las instituciones educativas oficiales. 4.3.
En atención a los decretos distritales 330 de 2008 y 607 de 2007, la Secretaría de Educación es la entidad a cargo del servicio educativo en el Distrito de Bogotá y, por su parte, la Secretaría de Integración Social es líder del sector social, responsable de la formulación e implementación de políticas públicas para la población en condición de vulnerabilidad, con un enfoque territorial. 4.4.
En el caso estudiado en la sentencia de unificación se acreditó que en la planta de personal de la secretaría de educación de la entidad territorial existía planta administrativa y planta docente, esta última, con personal que desarrollaba las mismas funciones de la demandante, situación que no se encuentra acreditada en el caso de Sandra Yovanna Rojas, por cuanto su contratación obedeció a la probada insuficiencia de planta de personal en la Secretaría de Integración Social. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Demandante: Sandra Yovanna Rojas 4.5.
No se reúnen los elementos propios de una relación de trabajo, pues la solicitante nunca estuvo subordinada, el servicio para el cual fue contratada estaba supeditado a las características propias del contrato de prestación de servicios. La entidad adelantó la suscripción de contratos de prestación de servicios en el marco de lo dispuesto en los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 3 del Decreto Nacional 2209 de 1998. 1.2.
Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 5. Sandra Yovanna Rojas acudió ante esta Corporación el 25 de enero de 2023 para que se le extendiera los efectos de la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 25 de agosto de 2016, en el proceso con radicado 23001- 23-33-000-2013-00260-01, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del CPACA.
En su escrito reiteró los hechos y argumentos expuestos ante la SDIS; asimismo, allegó como pruebas la solicitud elevada ante la administración y el oficio mediante el cual se negó dicha petición. 1.3. Trámite impartido en esta Corporación 6. El presente asunto fue asignado por reparto a este despacho el 8 de marzo de 2023. 7.
El 27 de octubre de 2023 se admitió la solicitud de extensión; en consecuencia, se ordenó correr traslado de aquella a la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de 30 días para que se pronunciaran al respecto; asimismo, se dispuso poner en conocimiento del asunto al Ministerio Público. 8.
La SDIS y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado descorrieron el traslado de la solicitud el 29 de enero y el 5 de febrero de 2024 respectivamente. 9. El 15 de mayo de 2024 se requirió a Sandra Yovanna Rojas para que aportara el poder especial que facultara a Carlos Enrique Guevara para que la representara y así poder tramitar la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia. En atención de ello, la solicitante lo allegó el 29 de julio de idéntica anualidad. 1.4.
Intervenciones 1.4.1. La entidad convocada 10. La SDIS en memorial del 29 de enero de 2024 se opuso a la solicitud de extensión y señaló que: i) no hay similitud fáctica ni jurídica que permita hacer extensivos los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016; ii) 4 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Demandante: Sandra Yovanna Rojas lo pedido por la solicitante no es un asunto que pueda resolverse de pleno derecho y, por ende, resulta indispensable agotar la etapa probatoria a efectos de determinar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral; iii) no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de la cual se encuentra envestido el oficio que negó la solicitud de extensión; iv) no se desnaturalizó la relación contractual existente entre la convocante y la convocada por cuanto no se presentaron los elementos de una relación de trabajo; y v) entre la entidad y la solicitante solo existió una relación de carácter contractual ejecutada y liquidada de conformidad con la Ley 80 de 1993 y las demás normas complementarias. 1.4.2.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 11. El 5 de febrero de 2024 solicitó que se negara la extensión jurisprudencial. Al respecto señaló que: i) la solicitud de extensión fue presentada de manera extemporánea porque la entidad administrativa «[…]negó tal petición, mediante oficio núm. S2022194355 del 30 de diciembre de 2022 y, la presentación de la solicitud judicial ante el Consejo de Estado fue radicada el 8 de marzo de 2023»; y, ii) la accionante no se encuentra en las mismas circunstancias fácticas y jurídicas que dieron lugar a la sentencia poque «a la demandante de la sentencia de unificación jurisprudencial, la contrató el municipio de Ciénaga de Oro en calidad de maestra municipal, para desempeñar sus tareas en colegios adscritos al sistema de educación del municipio.
Por el contrario, en el caso objeto de estudio, la accionante fue contratada por la Secretaría de Integración Social, no adscrita al sistema de educación, y el objeto de los contratos era prestar los servicios de maestra o profesional, para hacer un acompañamiento al proceso de inclusión de niñas y niños en primera infancia de los Jardines Infantiles del distrito». 12.
El Ministerio público no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 13. La Subsección B de la Sección Segunda es competente para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, literal e) y 269 del CPACA. 14. Además, de acuerdo con el criterio de especialidad laboral, la Sección Segunda es competente para resolver la presente solicitud, según el numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, comoquiera que se trata de un asunto relacionado con una relación laboral encubierta. 2.2.
Aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 15. En consideración a que la solicitud de extensión de jurisprudencia se presentó ante esta Corporación el 25 de enero de 2023, le resultan aplicables las 5 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Demandante: Sandra Yovanna Rojas normas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA.
Lo anterior, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa que dispuso que aquella regiría a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021. 2.3. Problema jurídico 16. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente extender a Sandra Yovanna Rojas los efectos de la sentencia de unificación CE- SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15)? 17.
Para resolver el problema planteado se analizará: i) las generalidades del mecanismo de extensión de jurisprudencia; y ii) la sentencia de unificación invocada. Posteriormente, se procederá al análisis del caso concreto. 2.4. Del mecanismo de extensión de jurisprudencia 18. El mecanismo de extensión de jurisprudencia, previsto en los artículos 10, 102, y 269 del CPACA, tiene como finalidad que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho puedan extenderse a otros que se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica. 19.
Así las cosas, de conformidad con los artículos 10 y 102 del CPACA solo procederá el reconocimiento del derecho cuando la solicitud se presente ante la autoridad competente para su reconocimiento; y cuando la pretensión judicial no haya caducado. Además, exige la ley que el solicitante (i) justifique que se encuentra en igual situación de hecho y de derecho en la que estaba la parte demandante al cual se le reconoció el derecho en la decisión de unificación;
(ii) aporte las pruebas que tenga en su poder y enuncie las que deba aportar la entidad, así como las que haría valer si se adelantara un proceso judicial; y (iii) la referencia de la sentencia de unificación invocada. 20. Se precisa que no se trata de un procedimiento litigioso, en la medida en que es resuelto por la autoridad administrativa competente.
En ese orden, si se niega de forma total o parcial o se guarda silencio, en virtud del artículo 269 del CPACA, quien elevó la petición tendrá 30 días para acudir al Consejo de Estado para que la decida. En todo caso, la solicitud ante esta Corporación suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Demandante: Sandra Yovanna Rojas 2.5.
Sentencia de unificación invocada 21. La solicitante invocó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2015 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 22. En esa sentencia el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral». 23.
Los hechos narrados y las pruebas obrantes en ese proceso demostraron que la demandante había desarrollado actividades con características propias de un empleo permanente, pues «[ ] estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio y bajo igualdad de condiciones que los docentes servidores públicos […]»; por lo tanto, esta Sección accedió a las pretensiones de la demanda. 24.
La sentencia fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: «1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas dé esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto ·de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio. propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una 7 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Demandante: Sandra Yovanna Rojas consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2°.
Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con, el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación». 2.6.
Caso en concreto 2.6.1. Cuestión previa – temporalidad de la solicitud 25. La Sala observa que en la intervención presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se indicó que la solicitud de extensión objeto de estudio había sido admitida pese a ser extemporánea, ello por cuanto la entidad convocada había negado en sede administrativa «[…] tal petición, mediante oficio núm. S2022194355 del 30 de diciembre de 2022 y, la presentación de la solicitud judicial ante el Consejo de Estado fue radicada el 8 de marzo de 2023». 26.
Al respecto, se encuentra que la solicitud de extensión de la referencia sí fue presentada dentro del término de 30 días que establece el artículo 269 del CPACA, pues si bien la SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia el 30 de diciembre de 2022, lo cierto es que, a diferencia de lo indicado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la solicitud que se presentó en esta Corporación fue radicada el 25 de enero de 2023 y no el 8 de marzo de ese año, ya que esta última corresponde a la fecha en que se repartió el asunto al despacho del magistrado ponente. 2.6.2.
Estudio del asunto sub examine 27. En el caso bajo estudio se pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15). En consecuencia, Sandra Yovanna Rojas pide i) declarar la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad convocada; y ii) ordenar a la Secretaría de Integración Social a pagar las prestaciones laborales y los aportes pensionales dejados de cotizar. 28.
Al respecto se debe precisar que en la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016, la Sala abordó y unificó temas relativos a i) la oportunidad para reclamar en sede administrativa; ii) la imprescriptibilidad de los aportes a pensión; iii) la prescripción de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes 8 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Demandante: Sandra Yovanna Rojas hechos por el contratista; iv) la excepción de la caducidad en torno a la reclamación de los aportes a pensión; v) la inexigibilidad del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar; vi) el análisis de la prescripción en la sentencia; vii) el pronunciamiento oficioso del juez en relación con los aportes a pensión; viii) el título en que se reconocen las prestaciones, y ix) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente. 29.
Con todo, en aquella decisión no se señaló que la actividad del educador implicara una presunción que descartara la actividad probatoria pertinente para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta, ni tampoco previó regla alguna que pudiera aplicarse para determinar en qué casos ciertas situaciones constituyen los elementos de una verdadera relación de trabajo. 30.
Se destaca que aunque, en esa decisión de unificación se indicó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello por sí solo no exonera a la parte interesada de probar los elementos inherentes de una relación laboral; de ahí que, esa providencia haya indicado que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y la prescripción de las prestaciones sociales a que hubiera lugar, se puede resolver una vez se haya establecido el vínculo laboral entre las partes. 31.
De conformidad con lo expuesto, el presente asunto se torna litigioso, ya que requiere de un análisis probatorio que permita al juez determinar si, en realidad, existió una relación laboral encubierta en la que hubiesen concurrido: i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación económica; y iii) una subordinación o dependencia constante3. 32.
Así las cosas, comoquiera que el mecanismo de extensión de jurisprudencia carece de una etapa probatoria que, en el marco de los principios de defensa y contradicción, permita establecer si en el caso de Sandra Yovanna Rojas existió una relación laboral con la SDIS se encuentra que no hay lugar a acceder a la extensión jurisprudencial solicitada. 2.7.
Costas 33. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite de la solicitud, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3 Similar postura adoptó está subsección en auto del 29 de agosto de 2024 al decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2022-00656-00 (5969-2022). 9 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00121-00 (1515-2023) Demandante: Sandra Yovanna Rojas En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Negar la solicitud extensión de jurisprudencia presentada por Sandra Yovanna Rojas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai.
Quinto. Ejecutoriada esta providencia, archivar la presente actuación. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS