CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: HERNANDO GUÍO PEDRAZA Demandado: MUNICIPIO DE MONGUÍ Referencia: APELACIÓN SENTENCIA -REPARACIÓN DIRECTA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 11 de octubre de 2017, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Hernando Guío Pedraza presentó demanda de reparación directa, con el fin de obtener la reparación de los perjuicios que aseguró le fueron causados por las restricciones del uso del suelo impuestas por el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Monguí, adoptado en el año 2004.
La entidad demandada formuló, entre otras, la excepción de caducidad de la acción, la cual se declaró probada en la sentencia de primera instancia. La parte accionante interpuso recurso de apelación, en el cual manifestó que con respecto a esa excepción había operado la cosa juzgada, en razón a que dicho medio exceptivo fue resuelto en la Audiencia Inicial.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 8 de octubre de 2014, el señor Hernando Guío Pedraza, a través de apoderado debidamente constituido (fl. 1, c.1) y en ejercicio del medio de control de reparación Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 2 directa, presentó demanda en contra del municipio de Monguí, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas1 (f. 2 a 12, 53 - 58 c. 1): PRIMERA.
El Municipio de Monguí Boyacá, representado legalmente por el señor SEGUNDO ANATOLIO PEDRAZA PARADA, igualmente mayor y responsable de los perjuicios materiales y morales causados al predio de mi mandante, por la restricción indebida e irregular que mediante acuerdo 007 de fecha 21 de abril de 2004, se aprobó el plan de ordenamiento territorial dentro del cual en el artículo 64 denominó zona de espacio público e indicó específicamente y, en especial el predio de mi representado, se construirá la plaza cívica Fray Camero cuyo uso principal será la recreación está obligado a la indemnización a que tiene derecho, por los daños y perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) ocasionados en el predio tipo urbano del municipio de Monguí de matrícula inmobiliaria No. 095-138532 alinderado de la siguiente manera según sentencia de fecha 4 de diciembre de 2012 del Juzgado Promiscuo Municipal de Monguí dentro del proceso de saneamiento de la propiedad que tramitó el aquí demandante y el cual accedió a las pretensiones de la demanda.
El inmueble denominado “el cedro”, con matrícula inmobiliaria No. 095- 138532, con cabida aproximada de 51135 metros cuadrados, alinderados por el juzgado así: (…) SEGUNDA. El Municipio de Monguí Boyacá, representado legalmente por el SEÑOR SEGUNDO ANATOLIO PEDRAZA PARADA, igualmente mayor y vecino de Monguí, o quien haga sus veces como reparación al daño ocasionado, a pagar los perjuicios así: PERJUICIOS MATERIALES (…) De orden material actual y futuro, los cuales se estiman en la suma de CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($443.500.000.oo)2 valor que corresponde al precio comercial del inmueble descrito e individualizado mediante avalúo de Asolonjas (…) LUCRO CESANTE Área aproximada 4950 metros cuadrados desde diciembre de 2012 a octubre de 2014 22 meses, por ser predio urbano, arrendamiento mensual $200.000.000 (sic) (…) CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($4.400.000.oo)MCTE (…) O LOS QUE SE DETERMINE PERICIALMENTE.
PERJUICIOS MORALES (…) LA SUMA DE CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, para el demandante HERNANDO GUÍO PEDRAZA. (…). 1.1. Los fundamentos de hecho El actor sustentó sus pretensiones en los fundamentos fácticos que, en síntesis, se expresan a continuación: 1 Que se transcribe de manera exacta con errores y resaltados. 2 Valor que al momento de subsanar la demanda fue modificado a $443.520.000.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 3 El señor Hernando Guío Pedraza adquirió dos inmuebles que conformaban en su conjunto un globo de terreno, así: i) mediante escritura pública 569 del 30 de abril de 2011, otorgada ante la Notaría Primera de Sogamoso, adquirió, a título de compraventa, una parte de un lote de terreno denominado El Cedro, ubicado en dicho municipio, y ii) a través de escritura pública 602 del 6 de mayo del mismo año3 adquirió los “derechos y acciones en un lote de terreno denominado Cedro No. 1”, sobre otra parte del lote de mayor extensión, conocido como El Cedro, el cual era poseído por la señora María Raquel Barrera de Guío4.
El demandante inició, ante el Juzgado Promiscuo de Monguí, un proceso de saneamiento de la propiedad sobre el inmueble denominado El Cedro, el cual finalizó con la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2012, en la que se declaró el saneamiento de los dos títulos de propiedad que tenía el hoy demandante como propietario El Cedro y el Cedro No. 1 y se ordenó la apertura de un nuevo registro de matrícula inmobiliaria (95-138532).
Mediante Acuerdo 007 del 21 de abril de 2004, el concejo del municipio de Monguí aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial, en el cual se estableció que el predio de propiedad del demandante era una zona de espacio público y en él se construiría la plaza cívica Fray Camero, por lo que el uso del suelo quedaba restringido al de recreación. El accionante afirmó que el municipio de Monguí nunca registró la mencionada restricción del uso del suelo en los folios de matrícula inmobiliaria del predio, de conformidad con lo dispuesto en la Ley para que fuera oponible a terceros.
Así como tampoco notificó a los propietarios y poseedores del predio para que ejercieran su derecho de defensa frente a esa situación. Y sostuvo que “como restricción pública sólo aparece la disposición que realizó el POT del municipio en el año 2004, en el cual determinó la utilidad pública del inmueble y la destinación específica del mismo sin que se restringiera su venta a través de la respectiva matrícula”.
Con ocasión de lo anterior, sostuvo que el inmueble del demandante sufrió una afectación o restricción para la construcción, porque quedó impedido para comercializar el mismo, o para adelantar proyectos urbanísticos. 3 Otorgada ante la misma notaría. 4 Identificado con número de matrícula inmobiliaria 095-12594 de la Oficina de Registro de Sogamoso.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 4 Finalmente, en la demanda se indicó que el actor, mediante derecho de petición, le solicitó al municipio que le indicara cuál era el presupuesto establecido para la compra del predio, y aquel le remitió copia del presupuesto para tal efecto, pero esa negociación no se había concretado a la fecha de la presentación de la demanda, y tampoco se había expedido un acto administrativo que ordenara su expropiación, omisiones que -aseguró-, le causaron un perjuicio irremediable y han dado lugar a que el inmueble tenga una situación jurídica indefinida. 1.2.
Inadmisión, subsanación y admisión de la demanda Mediante auto del 29 de enero de 2015 (fl. 49), el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió inadmitir la demanda, con el fin de que se expusiera de manera precisa el fundamento fáctico de las pretensiones, la causa de los perjuicios que se reclamaban, y la corrección de la estimación razonada de la cuantía. Mediante escrito radicado el 11 de febrero de 2015, la parte demandante subsanó la demanda (fl. 53 -58, c.1), razón por la cual, a través de providencia del 3 de marzo de 2015, el tribunal la admitió, y procedió a su notificación a través de medios electrónicos a la entidad demandada y al Ministerio Público (fl.66 -69, c.1). 2.
Contestación de la demanda. El municipio contestó oportunamente la demanda (fl. 73 – 86, c.1), y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto no adelantó ninguna actuación ni incurrió en ninguna omisión que le hubiera causado perjuicios al demandante. Respecto de los hechos, precisó que en el Esquema de Ordenamiento Territorial (en adelante EOT) fue adoptado en el año 2004 y en él no se establecieron de manera expresa predios de utilidad pública ni de destinación específica; lo que hizo fue crear zonas con cierta vocación en el uso del suelo que no daban lugar a restringir los derechos del demandante.
Aclaró que el artículo 64 del EOT no dispuso que en el mencionado predio se iba a construir el parque Fray Camero y especificó que el parágrafo tercero de esta norma estableció un uso compartido para la zona, en tanto permitía además usos comerciales, industriales y habitacionales, sin establecer restricciones que impidieran el ejercicio de los atributos de la propiedad del demandante.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 5 Señaló que, si bien era cierto que el municipio no había realizado el registro del folio de matrícula inmobiliaria, tal exigencia partía de una confusión de la parte actora en relación con las instituciones jurídicas previstas en la Ley 388 de 1997, específicamente, con la exigencia de registro por enajenación forzosa, previsto en el artículo 52 de la citada ley, la cual no era aplicable al caso concreto.
Así como tampoco se estaba en los supuestos del proceso de expropiación por vía administrativa, previsto en el artículo 70 del mismo cuerpo normativo. Sostuvo que el alcance que el demandante le otorgó al EOT del municipio de Monguí no era cierto, porque a través de ese acto no se podía declarar de utilidad pública un inmueble, puesto que para tal efecto se requería de un acto administrativo particular y concreto.
En relación con el perjuicio reclamado por concepto de daño emergente aseveró que su reconocimiento era improcedente, toda vez que el actor solicitó como indemnización una suma correspondiente al avalúo comercial del inmueble, sin que el bien hubiera sido expropiado o enajenado forzosamente, además de que no hubo afectación alguna, en tanto el predio El Cedro no fue sacado del comercio ni afectado con anotación alguna en el registro.
Y agregó que la indemnización de más de cuatrocientos millones resultaba desproporcionada, en razón que el para el año 2014, la parte demandada solo realizó pagos de impuesto predial con fundamento en el avalúo catastral, y este en el año 2015 ascendía a $8.199.000. Puso de presente que la parte accionante no adelantó ante el municipio solicitud de licencia de urbanismo, ni de intervenciones urbanísticas sobre el inmueble de su propiedad, y tampoco emitió orden de enajenación forzosa del predio, razón por la cual el daño no se encontraba demostrado sino que se trataba de una expectativa eventual.
Explicó que, si bien se había contemplado la compra del inmueble del demandante, el presupuesto entregado a este, en respuesta al derecho de petición, correspondía a la vigencia presupuestal del año 2011, la cual no se podía ejecutar porque ya había expirado. En torno a la imposibilidad de disposición del inmueble, adujo que las afirmaciones del demandante eran contradictorias, toda vez que este adquirió por escritura pública una parte del predio El Cedro, encontrándose vigentes las disposiciones del Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza.
Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 6 EOT, lo que en su entender desmiente la imposibilidad de comercialización del inmueble. Además de los anteriores argumentos, formuló las siguientes excepciones: i) “HABERSE DADO A LA DEMANDA EL TRÁMITE DE UN PROCESO DIFERENTE AL QUE CORRESPONDE”, por considerar que, de conformidad con lo narrado en la demanda, el daño que se atribuía al municipio de Monguí se dio con ocasión de la adopción del plan de ordenamiento territorial, lo cual daba lugar al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no al de reparación directa. ii) “INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES”, de conformidad con el numeral 4 del artículo 162 del CPCA, en razón a que no expuso los fundamentos de derecho de las pretensiones, ni indicó las normas violadas o el concepto de la violación. iii) “CADUCIDAD DE LA ACCIÓN”, por considerar que el accionante tuvo conocimiento de la afectación impuesta al inmueble, en el plan de ordenamiento territorial, desde el mismo momento en que fue proferida la sentencia en el proceso de saneamiento, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Monguí, esto es, desde el 4 de diciembre de 2012, en la cual se transcribió un aparte del certificado emitido por la Oficina de Planeación del ente territorial, que en relación con dicho predio señaló que “según el esquema de ordenamiento territorial adoptado por el Concejo Municipal, Acuerdo número 007 de 2004 se encuentra incluido dentro de la Zona ZEPR zona de espacio público y recreativo”.
Sostuvo que tal decisión judicial quedó ejecutoriada el 10 de diciembre de 2012 y que, además, tal conocimiento lo pudo obtener antes, porque la mencionada certificación de la oficina de planeación era uno de los requisitos establecidos en el artículo 3 de la ley 1182 de 2009 para la admisión de la demanda de saneamiento, lo que daba lugar a entender que el señor Hernando Guío Pedraza conocía el EOT y su incidencia sobre el predio.
Que en ese sentido, entre el momento en que tuvo conocimiento de la afectación de EOT al inmueble el Cedro y la fecha de presentación de la demanda, precluyó el término previsto en el numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para presentar la demanda de reparación directa.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 7 iv) Propuso como último medio de defensa la “excepción genérica” con el fin de que se declarara por el tribunal todo aquello que fuera debidamente probado en el proceso como excepción. 2.1.
De la anterior contestación y de las excepciones se dio traslado a la parte demandante y al Ministerio Público (fl. 89, c.1) quienes guardaron silencio, según el informe visible a folio 94 del cuaderno No. 1. 3. Trámite de primera instancia 3.1. La audiencia inicial se celebró el primero de noviembre de 2016, con la asistencia de los apoderados de ambas partes y del Ministerio Público (fl. 114- 118, c. 1), en la que se agotó la etapa de saneamiento del proceso, con manifestaciones de conformidad por parte de los asistentes a la misma.
En la misma, el Tribunal de primera instancia declaró imprósperas las excepciones previas de trámite indebido, ineptitud de demanda y caducidad5 en los siguientes términos:
5. DECISIÓN DE EXCEPCIONES (9:40) Observó el Despacho que se presentaron como excepciones, las de: 1. Habérsele dado a la demanda un trámite diferente al que corresponde. 2. Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales 3. Caducidad de la acción 4. Genérica Al respecto se dispuso que las mismas no están llamados a prosperar y por tanto las declaró no probadas (22:36).
Conforme a lo anterior, se procedió a solicitar a las partes se pronuncien respecto de la decisión de excepciones quienes manifestaron estar de acuerdo. Queda en este aparte ejecutoriada la decisión, dese cumplimiento. MINUTO 23:06 Específicamente, en relación con la excepción de caducidad de la acción de reparación directa por la ocupación jurídica de un inmueble, señaló que el término para intentar la acción debía contabilizarse desde el momento en que el particular 5 Si bien la decisión fue adoptada en sede de audiencia inicial, no fue posible para la Sala conocer el fundamento de la negativa de las excepciones, en razón a que el CD que acompaña el acta arroja lectura de error que no permite visualizar su contenido, razón por la cual se analizará el tema teniendo en cuenta únicamente lo consignado en el acta.
Ahora bien, se pone de presente que la caducidad también fue analizada como excepción de fondo en sede de la sentencia objeto de apelación. Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 8 tuvo conocimiento de que no podía darle la destinación pretendida, a consecuencia de la determinación de la entidad pública.
Y dado que la restricción del EOT no fue registrada en el folio de la matrícula inmobiliaria, dicho término empezó su conteo a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida en el proceso de saneamiento de la propiedad iniciado por el señor Hernando Guío Pedraza, la cual ocurrió el 5 de diciembre de 2012. Y como la demanda se presentó el 8 de octubre de 2014, el tribunal de primera instancia, dando aplicación a los principios pro actione y pro damato consideró que la misma había sido presentada de manera oportuna.
Además, advirtió que, en todo caso, el anterior medio exceptivo podía ser nuevamente estudiado en etapas posteriores del proceso. La audiencia continuó con la relación de los hechos y excepciones formuladas por las partes y se procedió a fijar el objeto de litigio en los siguientes términos: 5. ¿Es constitutiva de daño antijurídico imputable al Estado la determinación de algunas zonas de espacio público y recreativo dentro del esquema de ordenamiento territorial del Municipio de Monguí? 6.
¿La inclusión de tal previsión en el esquema de ordenamiento territorial, incurre en alguna actuación que conlleve la existencia de perjuicios susceptibles de reparación para el demandante? 7. ¿El actuar de la administración municipal de Monguí reúne los presupuestos del artículo 90 Constitucional, tales como la existencia de un daño antijurídico y su imputación al demandado? Las partes y el Ministerio Público, manifestaron su conformidad con los problemas jurídicos establecidos por el Tribunal como el objeto de litigio. 3.3.
La parte demandante en su escrito de alegatos (fl. 294 -297, c.1) reiteró las peticiones y fundamentos de la demanda, así como su oposición a las excepciones propuestas por el municipio de Monguí. Adujo que el dictamen pericial practicado en primera instancia demostraba de la afectación impuesta por el municipio al inmueble del accionante y que el material probatorio recaudado daba cuenta de que dicha afectación nunca fue inscrita en el certificado de libertad y tradición. 3.4.
Mediante escrito presentado el 19 de abril de 2017, la parte demandada presentó sus alegatos de conclusión en los que solicitó al tribunal negar las pretensiones de la demanda. Sostuvo que la parte actora no probó el daño acusado ni su antijuridicidad, pues no evidenció la ruptura del principio de equilibrio frente a las cargas públicas, en razón Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza.
Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 9 a que no se acreditó una afectación diferente o más gravosa del demandante respecto de los demás habitantes del municipio de Monguí, con ocasión de la adopción del Esquema de Ordenamiento Territorial, así como tampoco demostró la manera en que se afectó el derecho de propiedad con ocasión de la actuación de la administración. Puso de presente que la propiedad privada ostenta una carga social y afirmó que las limitaciones al uso del inmueble no generaron un daño por sí solas, más aún teniendo en cuenta que el actor nunca solicitó licencia, permiso de construcción o subdivisión del bien.
Afirmó que las limitaciones que se atribuyen al derecho de propiedad sobre el inmueble no se dieron por la reglamentación prevista en el Esquema de Ordenamiento Territorial, sino a la medida cautelar de embargo impuesta sobre el inmueble por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Tunja, con ocasión del proceso radicado No. 2011-00410-00, la cual se observaba en el certificado del registro de instrumentos públicos del predio.
También adujo la inexistencia de daño en razón a que las fotografías adjuntas al dictamen pericial evidenciaron la existencia de ganado y cultivos de pasto, de los cuales se deducía una explotación agropecuaria sobre el inmueble de propiedad del demandante. Insistió en que el actor, al momento de adquirir el predio, estaba obligado a conocer las condiciones especiales del inmueble, más aún si se tenía en cuenta que el acuerdo por el cual se adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Monguí, fue expedido 8 años antes de que adquiriera el bien.
Señaló que no existieron restricciones al derecho de dominio del actor, con ocasión de la reglamentación prevista en el acuerdo 007 de 2004, dado que en su artículo 64 se indicó que en la zona se podría construir la plaza cívica Fray Juan Camilo y estableció en el parágrafo tercero de dicha norma un uso condicionado comercial, industrial y habitacional colectivo sin que con ello se estableciera una limitación a los actos de señor y dueño del demandante. 4.
La sentencia impugnada La Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia el 11 de octubre de 2017, en la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante (fl. 294-301, c. ppal.). Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza.
Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 10 El a quo consideró que no se demostró la existencia de un perjuicio susceptible de reparación, dado que, si bien el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Monguí impuso algunas limitaciones en relación con el uso del suelo, estas no impidieron el aprovechamiento económico del inmueble de propiedad del demandante, además de que correspondían a la función social que debe cumplir el derecho de propiedad, razón por la cual debía soportarlas.
En relación con la excepción de caducidad, adujo que procedía a su estudio en razón de la insistencia de la parte demandada en sede de alegatos de conclusión. El tribunal sostuvo que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado6, el término para incoar la acción de reparación directa con ocasión de la ocupación jurídica de un inmueble respecto del cual no se adelantan acciones de adquisición o expropiación, empieza a correr desde el momento en que el particular tenga conocimiento de que no podía darle al inmueble la destinación que pretendía a consecuencia de la determinación adoptada por la Administración Pública.
Aclaró que cuando la ocupación jurídica o la afectación del predio no era registrada en el certificado de instrumentos públicos, el término para intentar la acción corría a partir del momento en que el particular tuviera conocimiento de la limitación de su propiedad, lo cual ocurrió a partir del momento en que se efectuó la publicación del Esquema de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Acuerdo 007 del 21 de abril de 2004, dado a conocer a la comunidad en la misma fecha, de conformidad con la certificación expedida por la Secretaría del Concejo municipal, visible a folio 193.
Señaló que el hecho de que el señor Hernando Guío Pedraza no fuera el propietario del inmueble para la época en que se adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial, no implicaba que no tuviera conocimiento de las posibles limitaciones que existían sobre el predio, por cuanto ese era uno de los aspectos que debió conocer al momento de efectuar la compra del bien.
Además, sostuvo que con la publicación del Acuerdo 007 de 2004, se infería el conocimiento de la reglamentación del uso del suelo y, por tanto, “el término para alegar cualquier perjuicio en sede de reparación directa vencía el 21 de abril de 2006”. 6 Sobre el particular, citó un aparte de la sentencia proferida el 26 de febrero de 2016, dentro del proceso radicado No. 05001-23-31-000-1999-02757-01 (36231) por la Sección Tercera Subsección B, con ponencia consejero Ramiro Pazos Guerrero.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 11 También señaló que el material probatorio allegado, en especial las copias del proceso de saneamiento del derecho de propiedad iniciado por el señor Hernando Guío Pedraza, allegadas por el Juzgado Promiscuo Municipal de Monguí, daban cuenta del conocimiento del hoy actor de las restricciones de uso del suelo desde el 18 de julio de 20127, razón por la que, inclusive teniendo en cuenta esta última fecha, la caducidad de la acción operó el 18 de julio de 2014, esto es con anterioridad a la presentación de la demanda.
Finalmente condenó en costas a la parte demandante, en razón a que resultó vencida en el trámite del proceso, de conformidad con lo previsto en el numeral 8 de artículo 365 del Código General del Proceso, razón por la cual fijó como agencias en derecho la suma de $300.000, de conformidad con el numeral 2.1.2. del artículo 6 del Acuerdo 1887 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 5.
El recurso de apelación Inconforme con lo decidido, la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en el cual pidió que se revocara lo resuelto por el tribunal y, en su lugar, se estudie de fondo el proceso para que se acojan las pretensiones de la demanda (fl. 304-306, c. ppal.). Respecto de las consideraciones relacionada con la inexistencia de perjuicio o afectación del inmueble, el recurrente sostuvo que dicho bien no ha podido ser aprovechado a plenitud, dado que las restricciones administrativas impuestas impedían el uso de la propiedad y su explotación económica, de conformidad con lo demostrado con el dictamen pericial.
En relación con lo resuelto sobre la excepción de caducidad, puso de presente que el tema fue definido de manera previa en la audiencia inicial, en el sentido de declarar impróspera tal excepción. Sostuvo que en aquella oportunidad se realizó un pronunciamiento sobre las circunstancias de tiempo y modo sobre las cuales el accionante tuvo conocimiento de las restricciones administrativas impuestas al inmueble de su propiedad, indicando que la demanda había sido presentada en término. Con fundamento en lo anterior y en el hecho de que la decisión no fue recurrida por las partes o el Ministerio Público, afirmó que lo resuelto sobre la caducidad había 7 Fecha de expedición de la certificación de planeación municipal que daba cuenta de que el inmueble a sanear se encontraba dentro de la zona de espacio público y recreativo (ZEPR).
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 12 cobrado plena firmeza y por ello no podía ser nuevamente debatido por el mismo fallador, en razón a que implicaba una vulneración de la seguridad jurídica, el principio de la cosa juzgada material y la prohibición del non bis in idem.
El anterior recurso fue concedido por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto proferido el 29 de enero de 2018 (fl. 309 c. ppal.) y remitido al Consejo de Estado para el trámite de alzada, mediante oficio del 13 de febrero de 2017 (fl. 313, c. ppal.). 6. La actuación en segunda instancia Mediante auto del 19 de junio de 2018, esta Corporación admitió el recurso de apelación (fl. 316, c. ppal.) y mediante providencia del 13 de julio siguiente, se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegaciones finales y vencido dicho término se dio traslado al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 319, c. ppal.). 6.1.
La parte actora dentro del término de traslado reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y solicitó revocar la sentencia de primera instancia (fl. 381-384, c. ppal.). 6.2. La parte demandada se opuso a la prosperidad del recurso de apelación, para lo cual reiteró que había operado la caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en sede de los alegatos de conclusión de la primera instancia. Para fundamentar su afirmación, transcribió apartes de providencias proferidas por el Consejo de Estado, en las cuales se declaró la caducidad de la acción en asuntos similares, e insistió en los argumentos de defensa expuestos en primera instancia, referidos a la función social de la propiedad y de las regulaciones urbanísticas, así como la inexistencia de daño antijurídico, de restricciones al derecho del dominio, y vulneración al principio de confianza legítima.
III. CONSIDERACIONES 7. Competencia del Consejo de Estado La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante C.P.A.C.A. Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza.
Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 13 Lo es así mismo en razón de la cuantía, considerando que la mayor de las pretensiones asciende a $443.000.000, por concepto de daño emergente y que para la época de presentación de la demanda -8 de octubre de 2014-, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia ante esta Corporación los procesos promovidos en ejercicio de reparación directa cuya cuantía excediera de 500 salarios mínimos legales mensuales8. 8.
Problemas jurídicos a resolver Con base en los hechos probados y el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, la Sala deberá establecer si la decisión de la excepción de caducidad en sede de la primera audiencia de trámite constituye cosa juzgada e inhibe el pronunciamiento de la misma excepción en sede de fallo. Sólo en la medida en que el anterior problema jurídico se resuelva de manera positiva, la Sala entrará a examinar en primer lugar, si para el caso en estudio se consolidó el fenómeno de la caducidad de la acción en ejercicio del medio de control de reparación directa y, en segundo lugar, si se determina que el derecho de acción se ejerció dentro del término de ley, la Sala deberá entrar a examinar el fondo sobre las pretensiones, esto es, la existencia o inexistencia de daño antijurídico de conformidad con el material probatorio recaudado en el proceso y su imputación al demandado 9.
Legitimación en causa La parte demandante acreditó su legitimación en causa al demostrar su propiedad sobre el inmueble respecto del cual se imputa el daño, esto es, el predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 095-138532, con el certificado de registro de instrumentos públicos visible a folio 22 del cuaderno principal9 y la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2012 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Monguí, en el proceso de saneamiento de la titulación de la propiedad radicado 2012-00045 (fl.30-35, c.1). 8 El salario mínimo legal mensual vigente en 2014 era de $616.000, Decreto 3068 del 30 de diciembre de 20013, por lo que 500 de estos salarios equivalían a $308 '000.000. 9 De conformidad con dicho el registro de la sentencia de saneamiento de propiedad inmueble se realizó el 18 de julio de 2013.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 14 En relación con la parte demandada, se encuentra acreditada su legitimación en causa por pasiva, en razón a la sanción del Acuerdo 007 de 21 de abril de 2004 (fl. 192 y cd fl.193, c.1) mediante el cual se expidió el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Monguí. 10.
Del alcance de la decisión de caducidad en la audiencia inicial Para abordar el estudio del presente problema jurídico es necesario señalar que las excepciones son medios de defensa dispuestos por el ordenamiento a favor de los demandados, ya que tienden, o bien a enderezar el procedimiento para evitar nulidades en el mismo, caso en el cual corresponden a impedimentos procesales que no atacan directamente las pretensiones, o bien a desvirtuar las pretensiones elevadas en su contra por el demandante, en forma definitiva o temporal, caso en el cual constituyen un verdadero ataque a la cuestión de fondo10.
Las excepciones que tienen el carácter de previas buscan el saneamiento del tránsito procesal, para efectos de que este llegue a buen término; por su parte, las perentorias se presentan cuando el demandado esgrime hechos distintos de los propuestos por la parte actora y que se dirigen a desconocer o atacar la existencia del derecho reclamado11, estas pueden ser definitivas o temporales, ello en consideración a que pueden estar constituidas por situaciones fácticas que i) desvirtúan las pretensiones, al ser demostrativas de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgió a su favor o porque, habiendo existido, se extinguió, o ii) demuestran que la reclamación del derecho es inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condición que no se han cumplido12.
Finalmente, las denominadas excepciones mixtas que tienen por objeto 10 De acuerdo con el profesor Devis Echandía se tiene que “la excepción es una especial manera de ejercitar el derecho de contradicción o defensa en general que le corresponde a todo demandado, y que consiste en oponerse a la demanda para atacar las razones de la pretensión del demandante, mediante razones propias de hecho, que persigan destruirla o modificarla o aplazar sus efectos”.
DEVIS ECHANDIA, Hernando. Compendio de derecho procesal, Teoría general del proceso, Tomo I, 13ª edición, Diké, Medellín, 1994. Pág. 245 11 AZULA CAMACHO, Jaime. Manual de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, Editorial Temis, 8ª ed., 2002, págs. 316 y 317. 12 Para el tratadista Hernán Fabio López Blanco, las excepciones perentorias pueden agruparse en tres, así: “Pueden agruparse las excepciones perentorias en tres grandes grupos: 1.
Excepciones perentorias definitivas materiales que son las que niegan el nacimiento del derecho base de la pretensión, o aceptando en alguna época su existencia se afirma su extinción, en fin cualquiera de los medios típicos y atípicos de extinción de las obligaciones. 2. Excepciones perentorias temporales, en las cuales el derecho pretendido existe, no se ha presentado ninguna causa que lo extinga, pero se pretende su efectividad antes de la oportunidad debida para hacerlo, como cuando se demanda el cumplimiento de una obligación estando aún pendiente el plazo pactado o sin cumplirse la condición estipulada. 3.
Excepciones perentorias de raigambre netamente procesal cuando no existe legitimación en la causa respecto de cualquiera de las partes como sucede, por ejemplo, si quien demanda no está asistido por el derecho sustancial o cuando estándolo la dirige contra quien no es Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza.
Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 15 atacar la relación jurídico sustancial, sin embargo, el legislador ha permitido que se resuelvan de manera anticipada en la audiencia inicial13. Las excepciones mixtas se encuentran contempladas de manera taxativa en el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y por expresa disposición legal deben ser resueltas en la etapa inicial, dichos medios exceptivos son los siguientes: “cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa”.
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación14, la decisión anticipada de las excepciones mixtas tiene por finalidad resolver todas aquellas deficiencias formales que puedan inhibir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones al momento de proferir el fallo. Sin embargo, en algunas ocasiones las excepciones mixtas no pueden ser resueltas en sede de la audiencia inicial por cuanto existen dudas o no existen pruebas suficientes que acrediten su configuración en la etapa inicial del proceso o se encuentran vinculadas con el fondo del asunto, y en esos eventos, esta Corporación15 ha aceptado que su estudio sea aplazado para el momento de proferir sentencia, ello en aplicación de los principios pro actione y pro damato a fin de hacer efectivo el acceso a la administración de justicia. En el presente asunto, en la audiencia inicial, el tribunal de primera instancia resolvió declarar impróspera la excepción de caducidad, con la siguiente precisión: Se concluyó que habiéndose presentado la demanda el 8 de octubre de 2014, puede considerarse que hubo una presentación oportuna y en tal sentido, la excepción de caducidad no estaba llamada a prosperar, por lo que dio aplicación a los principios pro actione y pro damato, señalando en todo caso que ello no obstaba para volver sobre el estudio de dicho medio exceptivo en cualquier parte del proceso.
Así las cosas, atendiendo a que al momento de presentar sus alegaciones finales, la parte demandada insistió en la configuración de esta excepción procede la Sala a estudiar si resulta procedente o no su declaratoria pues en el el obligado, hipótesis que es diversa de las dos anteriores pues las primeras parten de la base de que la relación jurídico material se dio entre las partes, mientras que en la última jamás ha existido”.
LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal civil colombiano. Parte General. Tomo I. Bogotá. Dupré editores. 2005, p. 555. 13 Al respecto véase la sentencia proferida por esta Subsección el 27 de agosto de 2021, en el expediente radicado No. 25000-23-36-000-2012-00436-01(50761) C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 14 Al respecto véase las providencias proferidas el 30 de agosto de 2018, por la Sección Tercera Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del proceso radicado No. 1001-23-33-000-2015-00926- 01(58225) C.P. Ramiro Pazos Guerrero y el 2 de diciembre de 2014, en el proceso radicado No. 4153-14, C.P.: Gustavo Gómez Aranguren. 15 Al respecto véase Consejo de Estado la providencia del 20 de marzo de 2018 proferida dentro del proceso radicado No. 58296, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 16 evento de que ocurra lo primero, ello impedirá efectuar un estudio sobre el fondo del asunto16. De conformidad con lo expresado por el tribunal, la decisión adoptada sobre excepción mixta de caducidad de la acción en la primera audiencia de trámite, estuvo fundamentada en los principios pro damato y pro actione, en atención a que en dicho momento procesal las pruebas obrantes en el proceso permitían concluir que la demanda fue presentada en término. De acuerdo con lo anterior, al analizar lo dicho por el tribunal en la sentencia, se encuentra que el pronunciamiento realizado respecto de la excepción de caducidad se realizó bajo el entendimiento de permitir el acceso a la administración de justicia de la parte actora, en razón a que dada la etapa procesal en la que se encontraban, audiencia inicial, el material probatorio obrante a ese momento permitía concluir que la demanda sí fue oportuna, sin perjuicio de que en la etapa posterior (la de pruebas) permitiera concluir una situación distinta, es decir, sí se resolvió de fondo la excepción, pero bajo la precisión de que más adelante podría revisar el punto, lo cual ocurrió en el presente asunto al momento de dictar sentencia. En razón de lo anterior, para la Sala no es aceptable el argumento de cosa juzgada propuesto por la parte demandante, toda vez que el asunto en razón del principio proactione teniendo en cuenta las pruebas obrantes en sede de la audiencia inicial no demostraban la ocurrencia de la caducidad de la acción. Ello se confirma además en razón a que la sentencia de primera instancia declaró probada dicha excepción con fundamento en una prueba17 que fue allegada al proceso de manera posterior a la audiencia inicial.
Además, el inciso segundo del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada”. En ese sentido, encontrándose probada la ocurrencia de la caducidad de la acción, el juez de instancia tenía la obligación de declararla, 16 Se pone de presente que en razón al daño que presenta el CD de la audiencia inicial que no permite examinar su contenido, la Sala da cuenta de lo ocurrido en dicha audiencia con el texto transcrito, el cual hace parte de la sentencia apelada.
Si bien el aparte transcrito no hace parte del acta de la audiencia inicial, la Sala da credibilidad a lo expuesto en la sentencia, toda vez que fue el mismo tribunal quien presidió la audiencia inicial y puede dar fe de lo ocurrido en la misma. 17 Prueba de oficio allegada al proceso en el que se remitió copia del Acto Administrativo por el cual se Esquema de Ordenamiento Territorial y su constancia de publicación. Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza.
Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 17 inclusive de oficio, en razón a su demostración con posterioridad a la primera audiencia de trámite18. En este orden de ideas, la Sala procederá a desestimar el cargo de apelación referido a la configuración de una cosa juzgada y, en su lugar, procederá a examinar de conformidad con el material probatorio allegado al proceso si se configuró o no la excepción de caducidad de la acción y sólo en caso de que este examen sea superado, se estudiará el fondo del asunto. 11.
Análisis de la excepción de caducidad de la acción de reparación directa La caducidad de la acción opera como una sanción para los eventos en que ciertas acciones judiciales no se interponen de manera oportuna ante la jurisdicción, lo que exige a los interesados el deber procesal de impulsar su causa dentro del plazo fijado por la ley, ya que de no promover a tiempo el litigio a través de la formulación de la demanda, perderían la posibilidad de hacer efectivo el derecho sustancial que deprecan ante la administración de justicia. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir, no admite, a diferencia de la prescripción, renuncia, salvo la excepción que se da con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; no obstante, el juez deberá declararla de oficio cuando verifique la tipificación de la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer la acción judicial.
En efecto, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo, establece diferentes términos para interponer la acción en ejercicio de los diferentes medios de control y sanciona su inobservancia con la declaratoria de la caducidad. Específicamente el literal i) del numeral 2 de la 18 En similar sentido esa Subsección en sentencia del 27 de agosto de 2021, en el expediente radicado No. 25000-23-36-000-2012-00436-01(50761) C.P. José Roberto Sáchica Méndez en relación con un caso similar al del asunto, pero referido a la excepción mixta de prescripción señaló: “23.3.
A diferencia de lo que ocurre con el artículo 282 del CGP, que le prohíbe expresamente al juez reconocer la prescripción extintiva, aún si la encuentra probada, en el artículo 187 del CPACA no existe tal prohibición, sino que, por el contrario, rige la regla general que consiste en que el juez debe decidir sobre “todas las excepciones de fondo”, lo que incluye la prescripción. Si el legislador considerara que el juez contencioso no podía declarar de oficio la prescripción extintiva, hubiera hecho explícita esta circunstancia, lo que no hizo; por tanto, se concluye que sí es posible para el juez de lo contencioso administrativo, en primera o segunda instancia, declararla de oficio si la encuentra probada”.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 18 mencionada norma, sobre el término para interponer la acción en ejercicio del medio de control de reparación directa dispone:
ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…) De conformidad con la norma en cita, por regla general el término para presentar la demanda de reparación directa se comienza a contabilizar a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Sin embargo, en otros casos, no es evidente la fecha cierta a partir de la cual se debe empezar a contabilizar el plazo de dos años previsto en la ley, pues en estos eventos ocurre que el daño se produce o se manifiesta con posterioridad al hecho dañino que lo causa, es decir, la causa lesiva no es contemporánea con el daño, razón por la cual se impone a priori acoger una interpretación flexible ─fundada en el principio pro damato de la norma─ que establece el término de caducidad con el fin de proteger el derecho de acceso a la administración de justicia y de asegurar la prevalencia del derecho sustancial.
Si se considera que el daño es el presupuesto primordial para la procedencia de la acción de reparación directa, es obvio considerar que el plazo de dos años previsto en la ley no podrá empezar a contabilizarse a partir del “acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa”, sino excepcionalmente a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad, esto es, cuando i) la víctima se percata de su ocurrencia, o ii) desde la cesación del mismo cuando el daño es de tracto sucesivo o ejecución continuada.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 19 En efecto, esta subsección respecto a la forma en cómo se debe realizar el conteo del término para acudir a la jurisdicción en los casos de limitación al derecho de propiedad provenientes de una afectación jurídica ha precisado19: En torno a la forma de contar la caducidad en los casos de limitaciones a la propiedad provenientes de una decisión legal o administrativa -ocupación jurídica de un inmueble-, la jurisprudencia ha abordado la temática casi que en forma casuística; así, en algunos pronunciamientos ha señalado que el término corre desde el momento en que se efectúa el registro de la restricción administrativa en el folio de matrícula inmobiliaria del bien sobre el cual pesa la medida20 (condición objetiva) y en otros ha considerado que inicia a correr desde el momento en que el propietario tuvo conocimiento de la restricción impuesta (condición subjetiva), como en los eventos en los que, se solicitan licencias de construcción o modificación estructural y éstas son negadas por una disposición administrativa21.
A juicio de esta Sala, la aparente divergencia hermenéutica, está llamada a decantarse por una interpretación ecléctica de ambas posturas, en tanto el patrón de la regla general del cómputo del término de caducidad de la acción, es el momento de causación objetiva del daño, salvo que el perjudicado demuestre que, por verdaderas razones excusables, no pudo conocer esas limitaciones en el momento en que éstas fueron impuestas.
En consecuencia, si el acervo probatorio del juicio permite establecer que el afectado conoció la restricción que se impuso sobre los bienes de su propiedad en el momento mismo en que el Estado así lo determinó por medio de un acto administrativo, no hay duda de que es a partir de este momento que comenzará a correr el plazo de ley; pero si las pruebas válidamente obtenidas indican que lo conoció en un momento posterior a tal circunstancia, nada obsta que sea a partir de este instante que la caducidad comience su cómputo, en tanto que es desde esa oportunidad que nace el interés actual y vigente del lesionado para exigir la protección de los derechos que por Ley le corresponden y la indemnización de los perjuicios que la restricción administrativa generó, agregándose, además, que el conocimiento tardío no puede tener como explicación el abandono o descuido del derecho que se entiende afectado, lo que impone en cada caso, la carga de verificar la razonabilidad y justificación de esa circunstancia. De conformidad con lo anterior, para determinar el momento de conteo del término para presentar la demanda so pena de caducidad en los casos en lo que se presente una la demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa 19 Sentencia del 5 de febrero de 2021, expediente radicado No. 25000-23-26-000-2006-10312-01 (48671), Consejero Ponente José Roberto Sáchica Méndez. 20 “Para la Sala, la caducidad de la acción de reparación directa respecto de la ocupación jurídica de bienes inmuebles se debe contar, de manera general, a partir del día siguiente a aquél en que la afectación al interés general se inscriba en el Registro de Instrumentos Públicos, puesto que es desde ese evento en que se hace pública la decisión de la Administración de limitar el ejercicio de propiedad respecto del bien objeto de la afectación”. 21 “el eventual afectado deberá adelantar la acción de reparación directa, ‘la cual puede interponer dentro del término previsto en la ley, contado a partir del momento en que tenga certeza de que el titular está imposibilitado para hacer uso de las facultades que el derecho le reconoce en tal calidad’”, sentencia del 9 de mayo de 2014, exp. 24679, citada en la sentencia del 28 de junio de 2019, exp. 43892.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 20 con pretensiones de indemnización de perjuicios en razón de la “ocupación jurídica” de un bien por cambio en el uso del suelo, entiende la Sala que dicho plazo no solo se tendrá en cuenta el momento en que se declaró afectado el bien por razones de utilidad pública, sino que además deberá analizar de conformidad con el material probatorio el instante en el que el interesado tiene conocimiento de que, con ocasión de tal declaratoria, y se limitó el ejercicio de su derecho de dominio por la imposibilidad jurídica y material que tiene de usar o disponer del mismo22.
En ese sentido, la Sección Tercera venía precisando: En relación con el término para formular las pretensiones de reparación directa, en las que se pretende la indemnización de perjuicios en razón de la ocupación jurídica de un bien, debe señalarse que el término para la interposición de la demanda no se cuenta desde el momento en que se declaró afectado el bien por razones de utilidad pública, sino desde el instante en el que el interesado tiene conocimiento del hecho de que con ocasión de tal declaratoria, se limitó el ejercicio de su derecho de dominio por la imposibilidad jurídica y material que tiene de usar o disponer del mismo.
En efecto, si bien el término para incoar la acción de reparación directa, como ya se indicó, por regla general coincide con el hecho generador del daño y en los eventos de ocupación temporal o permanente de inmuebles, con la cesación de dicha ocupación o con la terminación de la obra, en los casos en que los bienes resultan afectados por una decisión administrativa (ocupación jurídica) para efectos de la construcción de una obra pública y sobre los mismos no se adelantan las labores de adquisición o expropiación, el término para interponer la demanda, por regla general, debe empezar a correr desde el momento en que el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía, a consecuencia de esa determinación de la entidad pública23.
De conformidad con la anterior transcripción, el término para interponer la demanda por regla general, debe empezar a partir del momento en que el particular conoce el daño. Sin embargo, es importante advertir que esta Subsección ha precisado la regla contenida en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en el sentido de que dicho mandato no dicta que la caducidad debe computarse simplemente desde que se conozca el daño, sino que corresponde al accionante además probar por qué estaba imposibilitado para conocerlo en la fecha de su ocurrencia24. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, expediente radicado No. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia proferida por esta misma Subsección el 5 de julio de 2018, expediente radicado No. 43.916, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia proferida el 24 de septiembre de 2020 dentro del proceso radicado No. 44001-23-33-000-2012-00016-01(49082), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de febrero de 2012, exp. 19048, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 24 Al respecto véase la sentencia proferida por esta misma subsección el 13 de agosto de dos mil 2021 en el proceso radicado número: 70001-23-31-000-2015-00275-01(58765).
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 21 Con fundamento en lo anterior, la Sala procede a examinar, de conformidad con el material probatorio allegado al proceso, si se consolidó el fenómeno de la caducidad de la acción en ejercicio del medio de control de reparación directa.
Y específicamente se deberá constatar si los medios de prueba obrantes en el plenario son idóneos para acreditar la imposibilidad de conocimiento del propietario del inmueble sobre el Esquema de Ordenamiento Territorial adoptado en el año 2004, al punto que se permita computar el término de caducidad, no desde el día siguiente al acaecimiento del hecho dañoso, sino desde una fecha posterior.
Se advierte que la parte actora pretende la indemnización de perjuicios con ocasión de la restricción del uso del suelo impuesta al inmueble denominado “El Cedro”25, adoptada a través del Acuerdo 007 de 21 de abril de 2004, mediante el cual se adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Monguí. Específicamente, en el escrito de subsanación de la demanda (fl. 54, c.1) al desarrollar la justificación fáctica de las pretensiones señaló: El municipio de minguí (sic), realizó a través de plan de ordenamiento del Municipio, una restricción al inmueble de propiedad de mi representado, traducida en la imposibilidad real y material de poder realizar construcción alguna o disposición sobre el mismo en el entendido de explotarlo económicamente o realizar alguna clase de proyecto urbanístico multifamiliar o unifamiliar, lo anterior atendiendo que el ente territorial determinó que dicho predio será utilizado para la construcción de la plaza cívica Fray Camero cuyo uso principal será la recreación (…)26.
La anterior transcripción da cuenta de una imputación de daño fundada en la expedición del Acuerdo No. 007 de 21 de abril de 2004, a través del cual se expidió el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Monguí, por considerar que fue en este en el que se impusieron las restricciones al uso del suelo en el inmueble de propiedad del demandante27.
Se advierte que de acuerdo con los pronunciamientos realizados por esta Subsección28, cuando se reclaman daños ocasionados por la expedición de actos administrativos generales cuya legalidad no se cuestiona, como es el caso que nos 25 Identificado con el número de matrícula inmobiliaria 095-138532. 26 Se precisa que la parte actora, en ninguno de los apartes de la demanda, ni en el recurso de apelación formuló cuestionamiento alguno frente a la legalidad del acuerdo a través del cual se adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Monguí. 27 Si bien la demandante alegó una supuesta ocupación jurídica permanente del inmueble, independientemente de probar o no tal circunstancia, lo cierto es que el interés para acudir a la jurisdicción se generó a partir de la expedición del Acuerdo 007 de 2004, que supuestamente causó el daño, debido a que desde ese momento los afectados tuvieron conocimiento del mismo. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, expediente 35.404.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 22 ocupa, se ha entendido que el conocimiento del daño se configura a partir del día siguiente a su publicación, toda vez que de conformidad con el artículo 6529 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se ha entendido que es en aquel momento cuando entra en vigor y se hace obligatorio30.
En consecuencia, en estos asuntos la publicación del acto administrativo general resulta necesaria para determinar su vigencia y para efectos de contar la caducidad en casos como el sub judice31. En el caso concreto se observa que de conformidad con la constancia visible a folio 68 del archivo “E.O. T. Monguí PDF”32 la entrada en vigor del Acuerdo No. 007 de 2004, se produjo a partir de la publicación del acuerdo por bando, realizado el 21 de abril de 2004 y por tanto era obligatorio para los habitantes del municipio en virtud de lo dispuesto en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo33.
Teniendo en cuenta lo anterior, el conocimiento del Esquema de Ordenamiento Territorial para los habitantes del municipio de Monguí34, se concretó el día siguiente a su publicación, esto es el 22 de abril del año 2004, momento a partir del cual inició el conteo del término de 2 años para acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa, de manera que dicho plazo precluyó el 22 de abril de 2006. 29 El artículo 65 del CPACA antes de la modificación introducida por la ley 2080 de 2021, norma vigente para el momento de presentación de la demanda, disponía “ARTÍCULO 65.
Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. // Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. // Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general, se comunicarán por cualquier medio eficaz. // En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz. // PARÁGRAFO.
También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular.” 30 Siempre y cuando en el mismo acto administrativo no se disponga de una vigencia diferida. 31 En el mismo sentido véase la sentencia de 27 de agosto de 2021, expediente radicado No. 15001- 23-33-000 2015 00667 01(64150), C.P. Martha Nubia Velásquez Rico 32 Que reposa en el CD adjunto a folio 93 del cuaderno No. 1. 33 Sobre el particular el artículo 43 del C.CA. disponía “Artículo 43.
Deber y forma de publicación. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto. // Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando. // Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil.” 34 Inclusive de lo anteriores propietarios y poseedores del predio El Cerro registrados en el certificado de libertad y tradición del inmueble con número de matrícula inmobiliaria 095-12594 (fl.151-154) para la fecha de expedición del Esquema de Ordenamiento Territorial.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 23 Dado que la demanda se presentó el 8 de octubre de 2014 (fl. 12 c.1), esto es, vencido el plazo de dos años contados a partir del momento de publicación del Acto Administrativo General por el cual se adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial para el municipio de Monguí, para la Sala es evidente la configuración del fenómeno de la caducidad35.
En efecto, no sobra advertir que el inmueble respecto del cual se alega la afectación fue poseído por el señor Guío Pedraza, de conformidad con las declaraciones practicadas en el proceso de saneamiento y titulación de la propiedad iniciado por el actor y trasladado de oficio al presente trámite de reparación directa. Específicamente los testigos Rafaela Rincón de Peña y Ricardo Pérez Agudelo (fl.174 -177, c.1) dieron cuenta de una posesión pacífica e ininterrumpida36 del inmueble el Cedro por parte del hoy demandante por más de 12 años aproximadamente iniciada en el año 2000, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Monguí. Lo anterior, permite inferir que el demandante tuvo conocimiento, de las restricciones del uso del suelo impuestas a través de POT, en razón a que para la época del publicación del acto administrativo en su condición de poseedor, conocimiento que no cambió por el hecho de que el predio El Cedro fuera adquirido por el demandante con posterioridad a la publicación del Acuerdo 007 de 2004, esto es, a través de la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2012, por el Juzgado Promiscuo de Monguí, en el proceso de saneamiento de la titulación de la propiedad37 radicado No. 2012-00045 (fl.30-35, c.1), iniciado por el ahora demandante señor Hernando Guío Pedraza, pues este hecho en manera alguna modifica la vigencia de tal acto administrativo ni revive o reinicia el término de 35 Además, encuentra la Sala que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso (fl. 43 - 44), el trámite de la conciliación prejudicial del asunto, no produjo la suspensión del término de caducidad, toda vez que se adelantó en el año 2014, esto es con posterioridad a la consolidación de la caducidad. 36 La cual fue además reconocida dentro de la sentencia de saneamiento y titulación de la propiedad proferida por el Juez Promiscuo de Monguí (fl.184 -189, c.1), al encontrar demostrado que ejerció por más de 12 años actos de señor y dueño. 37 El cual es un proceso verbal especial para sanear títulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica y sanear la falsa tradición. El artículo 1 de la Ley 1182 de 2008, establece como objeto de dicho procedimiento “Artículo 1°.
Objeto. Podrán sanearse, por medio del proceso especial establecido en la presente ley, los títulos que conlleven la llamada falsa tradición, de aquellos poseedores de bienes inmuebles cuya extensión en el sector urbano no sea superior a media hectárea y en el sector rural no sea superior a diez (10) hectáreas, siempre y cuando su precaria tradición no sea producto de violencia, usurpación, desplazamiento forzado, engaño o testaferrato y no esté destinado a cultivos ilícitos o haya sido adquirido como resultado de dichas actividades.” Dentro del caso objeto de estudio se encuentra que los títulos mediante los cuales el demandante adquirió el dominio de los predios El Cedro y El Cedro No 1.
Fueron identificados en el registro de instrumentos públicos como una “falsa tradición” (fl. 139, c 1) motivo por el cual no tenía la calidad de propietario. Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 24 caducidad del medio de control por los supuestos perjuicios causados con su adopción. Encuentra la Sala que dentro del contenido de la mencionada sentencia, la cual funge como título traslaticio de dominio al sanear los títulos del demandante38, el Juez Promiscuo Municipal del municipio de Monguí consignó dentro de la parte motiva de su decisión los siguiente: Al plenario se allegó el Certificado del Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso con matrícula inmobiliaria No.095-12594, denominado “El Cedro”, tiene asignado el número de cédula catastral “1000054000900, igualmente el certificado de INCODER en el que se manifiesta que ese instituto no certifica predios urbanos por no contar con una base de datos para su consulta y que es la Administración Municipal respectiva quien debe certificar en tal sentido.
La oficina de Planeación del municipio de Monguí, certifica que el predio urbano ubicado en la carrera 5ª entre la calle 9 y 10 de la actual nomenclatura, urbana de propiedad del señor Hernando Guío Pedraza, no se encuentra afectado por la normatividad expuesta en los términos del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, y según el esquema de ordenamiento territorial adoptado por el Concejo Municipal, Acuerdo número 007 de 2004 se encuentra incluido dentro de la Zona ZEPR zona de espacio público y recreativo (…) (subraya de la Sala).
Estima la Sala que el conocimiento desde la publicación del acto administrativo de carácter general para el 22 de abril de 2004, no se desvirtúa en razón de la certificación expedida el 18 de julio de 2012 por el Secretario de Planeación del municipio de Monguí (fl. 88, c.1)39, como quiera que a través de este documento la 38 Sentencia en la que en su parte resolutiva se señala: “PRIMERO: Declarar saneados los títulos de propiedad de HERNANDO GUÍO PEDRAZA, identificado con la cédula de ciudadanía (…) correspondiente al inmueble distinguido con matrícula inmobiliaria No. 095 -12594, identificado con cédula de ciudadanía de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso (…) y la urbanización “los Cedros” (…) Predio adquirido mediante la escritura pública No. 569 del 30 de abril de 2011 (….) y la escritura No. 602 del 6 de mayo de 2011 (….) a María Raquel Barrera de Guío, predio este que hace parte de otro de mayor extensión (…)”
SEGUNDO: Inscríbase esta sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria No. 195-12594 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso y se le asigne un nuevo folio de matrícula inmobiliaria al lote materia de saneamiento (…)”. 39 EL SUSCRITO SECRETARIO DE PLANEACIÓN DEL MUNICIPIO DE MONGUÍ – BOYACÁ// CERTIFICA QUE // Que según solicitud de la Doctora LILIANA DEL PILAR GUI (sic) BARRERA, identificado con la cédula de ciudadanía (…) actuando en calidad de apoderada del señor HENANDO GIO PEDRAZA ha solicitado a esta dependencia se expida certificación de los términos señalados en el artículo 7 literal (sic) 3° de la Ley 1182 de 2008.// Por lo tanto esta Oficina CERTIFICA QUE:// El predio urbano ubicado en la Carrera 5ª entre calles 9ª y 10 de la actual nomenclatura urbana, de propiedad del señor HERNANDO GUÍO PEDRAZA no se encuentra afectado por la normatividad expuesta por los términos del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 y según el esquema de ordenamiento territorial adoptado por el Concejo Municipal según acuerdo Número 007 de 2.004 se encuentra incluido dentro de la zona ZEPR zona de espacio público y recreativo. // ARTÍCULO 60.
Zona de espacio público y recreativo (ZEPR). Son todas aquellas construcciones y espacios públicos o privados destinado al esparcimiento y disfrute de unos complementario de las demás actividades propias del conglomerado urbano, las cuales se clasifican en: // Grupo 1 – Todas aquellas actividades de recreación pasiva y moderada que no generan ningún tipo de impactos negativos por lo que no son compatibles con los demás usos. // Grupo 2- Son todas aquellas actividades de recreación activa y deportes de entrenamiento que general algunos impactos negativos de ruido y vibraciones no compatibles con el uso residencial, pero si complementarios por lo que su localización debe ser Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza.
Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 25 administración municipal solo le confirmó al demandante la inclusión del predio zona ZEPR zona de espacio público y recreativo. Por lo anterior, siendo verificada la caducidad del medio de control de reparación directa no es procedente estudiar el problema jurídico referido a la prueba del daño, en atención a que dentro del presente asunto no se cumple con el presupuesto procesal de inexistencia de caducidad para realizar un estudio de fondo sobre dicho aspecto.
Así las cosas, la Sala procederá a confirmar en la parte resolutiva de esta providencia la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 11 de octubre de 2017. 12. Condena en costas de segunda instancia Respecto de la condena en costas de la segunda instancia, el artículo 365 del Código de General del Proceso, establece:
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. (…) Teniendo en cuenta que la presente sentencia confirmará la totalidad del fallo de primera instancia, la Sala procede a condenar en costas al recurrente.
En consecuencia y con fundamento en el del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo No. 1887 expedido el 26 de junio de 2003 por el Consejo Superior de la Judicatura se fija como agencias en derecho la suma de dos millones doscientos diecisiete mil quinientos ($2´217.500) pesos, correspondiente al cero punto cinco por ciento (0,5 %) del valor de las pretensiones negadas en la demanda. restringida.// (….) La presente se expide a solicitud del interesado con destino al Juzgado Promiscuo Municipal de Monguí, a los 18 días del mes de julio de 2012”.
Expediente 15001-23-33-000-2014-00671-01 (61001) Actor: Hernando Guío Pedraza. Demandado: Municipio de Monguí Medio de control de reparación directa 26 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Boyacá el 11 de octubre de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas de segunda instancia a la parte ejecutante, por de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: FÍJANSE como agencias en derecho la suma de dos millones doscientos diecisiete mil quinientos ($2´217.500) pesos.
CUARTO: En firme esta providencia, ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF