Radicado: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4899-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4899-2022) Demandante: MARTHA LIGIA PENAGOS VILLA Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Tema: Caducidad de la acción ejecutiva SALVAMENTO DE VOTO Con el debido respeto, presento mi salvamento de voto respecto del auto de 20 de octubre de 2022, que se dictó en el proceso de la referencia. Las razones son las siguientes: En el mencionado auto, la Sección Segunda resolvió no avocar el conocimiento del presente asunto para proferir auto de unificación, al analizar la solicitud presentada por el procurador 157 Judicial II para asuntos de conciliación administrativa, quien, en calidad de Ministerio Público, pidió que se «siente jurisprudencia» sobre la aplicabilidad del término de caducidad para la ejecución de condenas que reconocen o reliquiden prestaciones periódicas.

De acuerdo con el texto del auto, los argumentos cuyo estudio se propone consisten en lo siguiente: «(i) el beneficiario de la condena puede demandar ejecutivamente el cumplimiento de la sentencia en cualquier tiempo desde la exigibilidad del título, conforme al literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA porque el derecho base sobre el cual se erige el proceso es de carácter periódico y por lo tanto imprescriptible e irrenunciable, aunque las mesadas causadas y no ejecutadas a tiempo puedan prescribir en forma independiente o (ii) en su defecto el computo del término de caducidad previsto en el artículo 164 numeral 2 literal k)ib., se haga desde el momento en que se genere el incumplimiento periódico de la sentencia, en forma independiente para cada obligación mensual.» La posición mayoritaria de la Sala fue la de considerar que sobre el tema existe un criterio pacífico y unificado en la Sección Segunda del Consejo de Estado frente al tema de la caducidad para la ejecución de condenas derivadas de decisiones judiciales, entre ellas, las que reconocen o reliquiden prestaciones periódicas.

Este criterio consiste en la aplicación estricta de lo previsto en el artículo 136, numeral 11, del CCA y en el artículo 164, numeral 2, literal k) del CPACA, según corresponda. Radicado: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4899-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 No obstante, pese a que se ha asumido una posición pacífica sobre la caducidad en materia de reclamaciones vía ejecutiva, en mi criterio, los argumentos que se exponen en la solicitud de unificación sí ameritan su estudio a través de una providencia emitida por el Consejo de Estado, pues no se han decantado por la jurisprudencia de esta Sección, dada su trascendencia social y económica.

Ello es así, toda vez que no se puede desconocer el gran impacto que tienen las condenas que imponen los jueces en favor de un grupo importante de la ciudadanía que acude a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en busca de un pronunciamiento que resuelva sobre las reclamaciones de los derechos pensionales que consideran que les asisten.

Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de que se reafirme el criterio actualmente vigente, una vez se haya realizado un detenido estudio que consulte parámetros de ponderación y razonabilidad. Es importante resaltar que, de acuerdo con el artículo 271 del CPACA, las situaciones que ameritan una sentencia o auto de unificación jurisprudencial no solo son aquellas en las que existan disparidad de criterios al interior de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, puesto que también se admiten cuando se trate de una materia que represente trascendencia económica o social, igualmente cuando se juzga necesario sentar jurisprudencia, precisar el alcance de la ya proferida o resolver divergencias en su interpretación o aplicación. De ahí que, el hecho de que exista una posición pacífica en la materia cuyo estudio se propone no excluye de suyo la posibilidad de que se analice nuevamente a la luz de la especialidad de los derechos irrenunciables e imprescriptibles, cuyo cumplimiento se busca a través del proceso ejecutivo.

Considero que es en una sentencia de unificación jurisprudencial en donde se debe realizar el estudio que aborde lo relacionado con el cumplimiento de obligaciones periódicas en la que se haga el ejercicio interpretativo sobre la forma en la que debe hacerse el conteo del término de caducidad de estas obligaciones de tracto sucesivo, esto es, si debe hacerse de manera general desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o desde la causación de cada mesada.

Ciertamente, un aspecto que estimo que la Sección Segunda podría estudiar parte de la diferencia teórica que existe entre el título ejecutivo, contenido en la sentencia condenatoria y sujeto a la caducidad, y el crédito, consistente en la mesada pensional, que no está sujeto a caducidad sino a la prescripción de mesadas. En este entendido, si el crédito no caduca conviene analizar si este puede ejecutarse en relación con las sucesivas mesadas que se causen o si, por el contrario, el interesado debe asumir la carga de constituir nuevamente un título ejecutivo, esto es, de volver a obtener un pronunciamiento judicial sobre el mismo aspecto, con el riesgo de que en este nuevo escenario se declare la cosa juzgada.

Con lo anterior no se trata de reabrir el debate propio de las instancias del proceso, sino lo relacionado con el cumplimiento de las condenas al pago de sumas periódicas de dinero, el cual, en principio está regulado en el artículo 164, numeral 2, literal k) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: Radicado: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4899-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida;» Sin embargo, la característica de exigibilidad permanente de las mesadas que se generan en una prestación periódica han llevado al mismo legislador a otorgar un trato diferenciado frente al derecho de acción, tal y como se advierte en el artículo 164, literal c), del CPACA.

Por lo tanto, es conveniente y se constituye en un verdadero motivo de duda, si una interpretación general del término de caducidad que excluya la especialidad de los derechos cuyo cumplimiento se requiere, vulnera principios superiores como la tutela judicial efectiva y la igualdad material. Adicionalmente y en atención al objeto de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, no se puede dejar de lado que, tratándose de controversias relacionadas con asuntos pensionales, es razonable entender que involucran a muchas personas de la tercera edad.

Por ello, resulta imperativo atender el hecho de que, a través de la Ley 2055 del 10 de septiembre de 2020, se aprobó la «Convención Interamericana Sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores». Se destaca de dicha norma el artículo 4, literal c), en el que se estableció el compromiso de los estados signatarios de adoptar y fortalecer «todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la justicia a fin garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos».

De acuerdo con lo anterior, concluyo que el estudio de esta temática hace parte de esas prerrogativas que las autoridades deben observar, en otras palabras, debe ser objeto de un control de convencionalidad. Por lo tanto, no comparto la decisión adoptada por la Sección Segunda, en el auto de 20 de octubre de 2022, que se abstuvo de asumir el presente asunto con el fin de emitir una providencia de unificación de la jurisprudencia. Respetuosamente, WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado