11001032600020190010100 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., uno (1) de junio dos mil veintiséis (2026) Número interno: 64247 Acumulado1 Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Referencia: Nulidad APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO-Ley 685 de 2001 tenía prevista la competencia del Consejo de Estado en única instancia para asuntos mineros.

ASUNTOS MINEROS-Competencias en el Código de Minas -Ley 685 de 2001- para el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. CONSEJO DE ESTADO-Competencia en única instancia para conocer de asuntos mineros. NULIDAD-Procedencia del medio de control contra actos generales, conforme al art. 137 del CPACA. CÓDIGO DE MINAS-Zonas reservadas, excluidas y restringidas.

ESTADO UNITARIO Y AUTONOMÍA TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos constitucionales. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función y reglamentación del uso del suelo por parte de los concejos. EXPLOTACION DE LOS RECURSOS NATURALES-Intervención del Estado. LÍMITES A LA FACULTAD DE REGLAMENTAR LOS USOS DEL SUELO POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS-No implica per se vulneración del principio de autonomía territorial.

PRINCIPIOS RECTORES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL- Soberanía, unidad nacional, autonomía; regionalización, diversidad, gradualidad y flexibilidad, art. 3 de la Ley 1454 de 2011. PRINCIPIOS DEL EJERCICIO DE COMPETENCIAS-Distribución entre las entidades del orden nacional y las entidades territoriales, art. 27 de la Ley 1454 de 2011. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver, en única instancia, la demanda promovida por la Agencia Nacional de Minería–ANM y otros, en ejercicio del medio de control de nulidad, en contra del Acuerdo No. 005 de 2019 proferido por el Concejo de Gachantivá. I. SÍNTESIS DEL CASO La Agencia Nacional de Minería, la Nación-Ministerio de Minas y Energía y Hugo Alberto Marín Hernández presentaron demandas contra el Municipio de Gachantivá (Boyacá), para que se declare la nulidad del Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019, por la cual se establecieron unas prohibiciones en defensa del patrimonio ecológico, cultural alimenticio y del recurso hídrico, en particular, sobre las actividades de exploración y explotación minera y de hidrocarburos en ese municipio. 1 Al presente asunto se acumuló el proceso 15001-33-33-003-2019-00078-00 promovido por el Ministerio de Minas y Energía que cursaba ante el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja, en el cual se había ordenado acumular el proceso 15001-33-33-003-2019-00142-00, cuyo demandante fue Hugo Alberto Marín Hernández.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 2 II.

ANTECEDENTES Las demandas y su trámite El 8 de abril de 20192, la Agencia Nacional de Minería-ANM, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad, contra el Municipio de Gachantivá (Boyacá), para que se hiciera la siguiente declaración (transcripción literal, incluso los errores): ÚNICA: Se decrete la NULIDAD ABSOLUTA del Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019, proferido por el Concejo Municipal de Gachantivá, Boyacá. En ese mismo sentido, el 2 de mayo de 20193, la Nación–Ministerio de Minas y Energía, por conducto de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, contra el Municipio de Gachantivá (Boyacá) con el fin de que se declarara la nulidad del mencionado acuerdo.

Igualmente, el 15 de julio de 20194, Hugo Alberto Marín Hernández, en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, contra el Municipio de Gachantivá (Boyacá) con igual pretensión. Dado que existe coincidencia en el fundamento fáctico de todos los procesos, en síntesis, se narró: El 21 de febrero de 2019, el Concejo de Gachantivá, Boyacá, realizó el primer debate de un acuerdo, en el cual se establecían unas prohibiciones en defensa del patrimonio ecológico, cultural alimenticio y del recurso hídrico del ente municipal y se adoptaban otras determinaciones.

El 27 de febrero de 2019, fue aprobado en segundo debate el Acuerdo No. 005, en el que se determinó lo siguiente (transcripción literal, incluidos posibles errores): 2 Folio 14 del cuaderno principal. La demanda se radicó inicialmente ante los Juzgados Administrativos de Tunja (Boyacá), correspondiendo por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo e identificado el proceso con el radicado 15001-33-33-004-2019-00081-00.

Por auto del 7 de junio de 2019 el mencionado juzgado declaró su falta de competencia y lo remitió al Consejo de Estado. 3 Cfr. SAMAI, índice 71. En el archivo «74_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ 03201900078(.zip)», documento «NULIDAD SIMPLE 2019-078», págs., 1 a 39. La demanda se presentó inicialmente ante los Juzgados Administrativos de Tunja (Boyacá), correspondiendo por reparto al Juzgado Tercero Administrativo e identificado el proceso con el radicado 15001-33-33-004-2019-00078-00. 4 Ibidem.

En el archivo «73_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_08201900142(.zip)», documento «08-2017-00142 C1 PRINCIPAL». La demanda se radicó en un inicio ante los Juzgados Administrativos de Tunja (Boyacá), correspondiendo por reparto al Juzgado Tercero Administrativo e identificado el proceso con el radicado 15001-33-33-004-2019-00142-00. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 3 Artículo Primero.- Prohibir en la jurisdicción del Municipio de Gachantivá, Boyacá, la realización de actividades de exploración y explotación minera, a pequeña, mediana y gran escala; así como las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos.

Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente Acuerdo y a fin de garantizar la defensa del patrimonio ecológico, cultural, alimenticio y del recurso hídrico del Municipio. Parágrafo 1. En virtud de lo dispuesto en el presente artículo, en la jurisdicción del Municipio de Gachantivá no se podrán adelantar actividades de prospección, exploración, construcción, montaje y explotación de minerales, ni exploración, ni explotación de hidrocarburos.

Parágrafo 2.- Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará sin perjuicio de que la administración municipal adelante las gestiones correspondientes a fin de obtener, sea en la jurisdicción del Municipio de Gachantivá o en otro ente territorial, las fuentes de materiales de construcción y demás minerales que se requieran para la construcción, mejoramiento, adecuación y/o rehabilitación de vías públicas a cargo del municipio o los habitantes de Gachantivá y los desarrollos urbanísticos.

ARTÍCULO T ercero.- El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación. El 5 de marzo de 2019, el alcalde del Municipio de Gachantivá sancionó el Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019 y ordenó publicarlo en la cartelera de la Alcaldía Municipal. Por lo anterior, se afirma que con la expedición del Acuerdo No. 005 de 2019, se configura un veto al desarrollo de actividades mineras en jurisdicción del municipio de Gachantivá, que contraría la normativa sobre la materia y lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-095 de 2018, en tanto que excede las competencias de las entidades territoriales por desconocer los principios de coordinación y concurrencia. En relación con el fundamento jurídico –las normas violadas y el concepto de violación–, se advierte identidad en este aspecto con todos los procesos acumulados, ya que la causal de nulidad alegada se enmarca en la infracción de las normas en que deberían fundarse, así como una falta de competencia, por lo que se realiza una síntesis de los reparos formulados.

Así, como cargo de nulidad se plantearon que, el acuerdo acusado es nulo debido a que contraviene la normativa Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 4 en materia de regulación del subsuelo y los recursos naturales no renovables – artículos 1, 80, 311, 312, 313, 332 y 360 de la Constitución Política; 1, 5, 7 y 8 de la Ley 388 de 1997; los artículos 13, 34 y 35 de la Ley 685 de 2001; artículo 1, 2, 3, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 1454 de 2011, entre otros–, así como los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiaridad entre los diferentes estamentos en los que se orienta la organización del Estado colombiano, la que ha reconocido y desarrollado las atribuciones otorgadas a los Concejos Municipales, los cuales carecen de potestad legislativa –falta de competencia– que son propias del Congreso de la República, en particular, sobre explotación de recursos naturales, consumo de bienes, entre otros, y regular las actividades económicas, en especial, aquellas que enmarcan un interés general como lo es la actividad minera.

En esa medida, se afirma que la prohibición de actividades mineras resulta ser un asunto de trascendencia nacional que desborda, por voluntad del constituyente, el ámbito local. Por ello, contraría la ley que un ente del orden municipal tome decisiones sobre la explotación de recursos naturales que, por mandato constitucional, pertenecen a la Nación y cuya regulación compete al Congreso de la República.

Dicha actividad genera unos recursos que no solo benefician a una región, sino que se distribuyen también a otros entes territoriales. Por otro lado, los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), adoptados por los municipios y distritos, constituyen el instrumento fundamental para el desarrollo del proceso de ordenamiento territorial municipal.

Dichos planes establecen un conjunto estructurado de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas orientadas a la planificación y administración del desarrollo físico del territorio, así como al uso del suelo. No obstante, dentro del actual marco constitucional de distribución de competencias de los entes territoriales y su autonomía, estas funciones deben ejecutarse conforme a los límites que impone la estructura unitaria del Estado, prevista en la Constitución y la ley.

De esta manera, la autonomía de los entes territoriales –incluyendo las actuaciones de los Concejos Municipales– debe respetar estrictamente el principio de legalidad, lo cual requiere que todas las acciones y decisiones de las autoridades y funcionarios se sometan a la Constitución Política, las leyes habilitantes y, en general, a todo el ordenamiento jurídico vigente.

Por consiguiente, los POT deben agotar la verificación de la información geológica Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 5 minera, como sustento para elaborarlo y definir los usos del suelo, así como la comprobación de las áreas que taxativamente estén señaladas como excluidas y restringidas de minería de conformidad con el artículo 38 del Código de Minas; sin embargo, no tienen facultad constitucional ni legal para restringir o prohibir actividades mineras, mucho menos para hacerlo pretermitiendo el trámite de modificación del POT, en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Asimismo, con fundamento en los argumentos señalados, también se alegaron como causales de nulidad: i) expedición irregular, ii) falta de motivación y iii) falsa motivación, es decir, dichas causales tienen sustento en el desconocimiento de la normativa constitucional y legal en la que debía fundamentarse el acuerdo acusado, así como la falta de competencia para su expedición. Contestación de las demandas El Municipio de Gachantivá5 contestó las demandas y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque se interpuso un medio de control improcedente dado que el propósito de las entidades demandantes era continuar ejerciendo «una actividad irregular que requiere el concierto de la comunidad directamente afectada con la actividad minera dándole prioridad a la Constitución, la ley y los derechos de dicha comunidad por encima de la pretensión oculta de utilizar la acción de “nulidad simple” para revivir términos vencidos en vía de restablecimiento del derecho tal como lo define la teoría de los fines y las motivaciones».

Por ello (transcripción literal): resultan falsos todos los hechos de la demanda, precisando que nos encontramos frente al medio de control público de nulidad donde se busca a partir de una simple ponderación de las normas, establecer si las mismas respetan los niveles jerárquicos, principalmente los de competencia y a! margen de la finalidad pretendida por el actor.

Atendiendo la teoría de los fines y las motivaciones “no” se puede pretender usar la vía de la nulidad genérica con fines de restablecimiento del derecho peor aún para continuar explorando e inclusive explotando mineralmente un territorio donde la comunidad afectada decidió por intermedio de sus autoridades locales y en uso de la competencia residual proteger el ambiente; siendo necesario abordar el eterno conflicto entre la sostenibilidad ambiental y la sostenibilidad fiscal, donde una sabia ponderación sin lugar a dudas dará prioridad a los derechos fundamentales para el caso particular el medio ambiente; discusión jurídica y social que se ha pospuesto indefinidamente por las autoridades nacionales y que tiene el deber la autoridad local de moderar en forma subsidiaria 5 Folios 94 a 99 del cuaderno principal; páginas 121 a 125 del cuaderno principal rad. 2019-00078 (visible a índice 71, SAMAI.

Documento «NULIDAD SIMPLE 2019-078»); páginas 140 a 146 del cuaderno principal rad. 2019-00142 (visible a índice 71, SAMAI. Documento «08-2017-00142 C1 PRINCIPAL»). Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 6 y complementaria ante la inercia de sus superiores funcionales en la solución de tan complejo problema.

Además, indicó que el Gobierno Nacional no podía imponer proyectos mineros o petroleros, ni ejercer la política minero-energética de manera desarticulada, sino que debía hacerse en coordinación y concurrencia con las entidades territoriales, en concordancia con «el principio de subsidiaridad» que da prevalencia a las competencias de las autoridades locales por conocer directamente las necesidades de la población; lo que implica, que la autoridad minera, previamente a cualquier actividad y autorización de exploración y explotación, debe respetar los planes de ordenamiento territorial (POT) y demás normas de protección ambiental, ecológica y cultural etc., que hayan sido expedidas por los concejos.

Decisión sobre medidas cautelares y acumulación de procesos En providencia del 7 de diciembre de 20206, el Despacho sustanciador resolvió negar el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte demandante junto con el escrito inicial, que consistió en la suspensión provisional del Acuerdo No. 005 de 2019, decisión que fue notificada mediante estado del 27 de abril de 20217.

Contra esta determinación la ANM interpuso recurso de reposición8. Mediante auto del 15 de junio de 20219, se decretó la acumulación del proceso con radicado 15001-33-33-003-2019-00078-00, al que se había acumulado el proceso con radicado 15001-33-33-003-2019-00142-00, al expediente de la referencia, ya que la competencia para conocer del asunto correspondía al Consejo de Estado en única instancia y no a los jueces administrativos, lo que implicaba que el Juez Tercero Administrativo de Tunja no podía seguir conociendo de las demandas de nulidad simple presentadas por la Nación-Ministerio de Minas y por Hugo Alberto Marín Hernández.

Además, señaló que todo lo actuado conservaría validez, lo que incluía la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, en los términos del artículo 138 del CGP, decretada por el Juez Tercero Administrativo de Tunja10 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá11. Así, en relación con el recurso de reposición instaurado por la ANM, señaló que (transcripción literal): 6 Folios 13 y 14 del cuaderno de medidas cautelares (Cfr. SAMAI, índice 46). 7 Cfr. SAMAI, índice 47. 8 Cfr. SAMAI, índice 49. 9 Cfr. SAMAI, índice 54. 10 Cfr. SAMAI, índice 39.

Págs. 8 a 22. 11 Ibidem. Págs. 25 a 52. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 7 La medida cautelar de suspensión provisional de un acto administrativo tiene como propósito evitar que este surta efectos, ante su evidente ilegalidad.

De ahí que, el acto acusado no debe haber perdido fuerza ejecutoria. Como el Juez Tercero Administrativo de Boyacá, en providencia del 22 de agosto de 2019, decretó la medida cautelar de suspensión de los efectos del Acuerdo n°. 005 de 2019, la cautela solicitada por la ANM es improcedente, pues dicho acto perdió obligatoriedad, incluso desde antes que el Despacho dictara el auto del 7 de diciembre de 2020.

En consecuencia, se revocará la providencia impugnada, pues no procede la solicitud de suspensión provisional respecto de un acto que no tiene fuerza ejecutoria. Determinación contra la que no se interpuso recurso alguno. Trámite de sentencia anticipada Mediante auto del 23 de enero de 202312 se prescindió de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, se fijó el litigio13, se decretaron las pruebas documentales solicitadas y aportadas por la parte demandante –ANM, MME y Hugo Alberto Marín Hernández– junto con las demandas; además, se ofició al Municipio de Gachantivá para que remitiera copia digital de los antecedentes administrativos del acto acusado y se aceptó como coadyuvantes por pasiva a Juan David Gutiérrez y otros14, y por activa a la Asociación Colombiana de Minería-ACM15.

El 25 de abril de 2023, se requirió nuevamente al Municipio de Gachantivá para que remitiera copia digital de los antecedentes administrativos del acto acusado y una vez aportados, se ordenó correr traslado, según lo previsto en el artículo 110 del CGP16. Cumplido lo anterior, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera el concepto respectivo.

Oportunidad en que la parte demandada –Municipio de Gachantivá– y sus coadyuvantes guardaron silencio. El demandante Hugo Alberto Marín Hernández17 radicó los alegatos de conclusión y reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso. Esgrimió que el acto 12 Cfr. SAMAI, índice 73. 13 El cual se plasmó en los siguientes términos: «Corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo nº. 005 del 27 de febrero de 2019 es ilegal por expedición irregular, falta de motivación, falsa motivación, falta de competencia e infracción de las normas en que debía fundarse».

Decisión contra la que no se formuló recurso alguno. 14 Páginas 62 a 87; 103 a 114 del cuaderno principal rad. 2019-00078 (visible a índice 71, SAMAI. Documento «NULIDAD SIMPLE 2019-078») 15 Páginas 127 a 134 del cuaderno principal rad. 2019-00142 (visible a índice 71, SAMAI. Documento «08-2017- 00142 C1 PRINCIPAL»). 16 Cfr. SAMAI, índice 94.

En memorial del 11 de mayo de 2023, el alcalde Municipal de Gachantivá aportó los antecedentes administrativos del acto acusado, Acuerdo N 005 del 27 de febrero de 2019. El 18 de mayo siguiente la Secretaría de la Sección fijó en lista la documentación allegada. 17 Cfr. SAMAI, índice 95. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 8 acusado era ilegal por violación de las normas en que debían fundarse y por falta de competencia, ya que, dentro de las atribuciones otorgadas a los Concejos no se encuentra restringir la explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables-RNNR, lo cual compete a las autoridades del orden nacional, conforme al marco legal vigente.

Si bien, los usos del suelo y la planificación territorial se ha asignado a las autoridades municipales, en desarrollo del principio de autonomía territorial, dicha labor no puede ejecutarse de manera aislada, sino que debe tenerse en cuenta el marco jurídico, así como que el desarrollo «de actividades de exploración, explotación, producción, transporte y comercialización de RNNR no se limita a determinar únicamente el uso del suelo y que la propiedad de los recursos del subsuelo y de los RNNR es del Estado y, por tanto, que este es un asunto que trasciende los intereses regionales, locales y municipales».

La Agencia Nacional de Minería-ANM presentó memorial de alegatos de conclusión18, en el que reiteró los argumentos de su escrito de demanda. Sostuvo que, de acuerdo con la Constitución Política, los concejos no pueden proferir acuerdos que prohíban la explotación de recursos naturales, pues ello configura una grave transgresión a la competencia privativa del Congreso de la República como órgano máximo de deliberación política y representación democrática, además que esa autoridad tiene a cargo dictar las leyes de dirección de la economía, sobre explotación de recursos naturales, consumo de bienes, entre otros, y regular las actividades económicas, en especial, aquellas que enmarcan un interés general como lo es la actividad minera –artículo 360 de la Constitución–,frente a lo cual se debía tener en cuenta que (transcripción literal): En atención a los precedentes constitucionales, el máximo Tribunal cita la Sentencia de Unificación 095 de 2018 en la cual de manera clara reitera y robustece su postura respecto a la prevalencia del principio Unitario del Estado en las tensiones surgidas entre las entidades territoriales y las centrales en cuanto a las actividades mineras (…).

(…) En tal sentido, y de conformidad con lo concluido por la Corte, las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta para vetar las actividades para la explotación del subsuelo ni de los Recursos Naturales No Renovables y que para ello se deberá aplicar los principios de coordinación y concurrencia, dado que la propiedad, beneficio y aprovechamiento, recae, constitucionalmente, en cabeza del Estado.

(…) Es así como el Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019, al ser proferido por una autoridad que carece de competencia para prohibir el desarrollo de actividades mineras, regular de manera unilateral el uso del suelo y al no cumplir con lo estipulado en las Sentencias de Unificación mencionadas, es decir, haber sido expedido con claro desconocimiento de los principios de coordinación y 18 Cfr. SAMAI, índice 97.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 9 concurrencia, esto es, sin la debida participación de las Entidades de orden nacional; y al no cumplir con el requisito de validez que debe dotar a todo acto administrativo, dado que, para que el mismo sea válido, se requiere que sea emitido por el órgano y funcionario que cuenta con la expresa atribución constitucional, legal o reglamentaria para ejercerla, en la medida en que la asignación de competencia hace parte, tanto de la estructura del debido proceso (artículo 29 de C.P.) como del principio de legalidad fundado en el cual los funcionarios públicos sólo están autorizados para realizar las actividades expresamente establecidas en el ordenamiento.

El Acuerdo que aquí se demanda, no satisface ese criterio básico de competencia. Asimismo, expresó que el Código de Minas al ser una norma de orden nacional, de carácter especial y de aplicación preferente, expedida por el Congreso de la República, regula las relaciones jurídicas en torno a la actividad minera y cuyo objetivo, de interés público, –artículo 1– es fomentar esta actividad, a través de la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros en orden a satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país. Por ello, en atención al principio de jerarquía normativa no era posible que una norma territorial pueda modificar, sustituir o derogar las disposiciones que desarrollan y regulan una actividad establecida en la Constitución, mucho menos, para disponer su prohibición. El Ministerio de Minas y Energía-MME19 presentó escrito de alegatos en el que expuso los mismos argumentos de la demanda.

Señaló que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que las entidades territoriales no pueden prohibir ni restringir unilateralmente el ejercicio de actividades sobre el subsuelo, aun en ejercicio de sus competencias sobre el manejo de suelo y ordenamiento territorial (POT), lo cual resulta aplicable al caso en concreto por cuanto el Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019, proferido por el Concejo de Gachantivá, Boyacá, tiene como efecto la prohibición unilateral de la minería y las actividades de hidrocarburos en ese municipio, por parte de una autoridad que no tiene competencia para ello, en infracción de la normativa constitucional y legal sobre esa materia.

Por ello, (transcripción literal) Conforme a lo anterior, siguiendo el precedente jurisprudencial20 (sic), la Nación y las entidades territoriales deben ejercer sus competencias en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y los municipios no 19 Cfr. SAMAI, índice 102. 20 Original de cita: Sentencias C-123 de 2014;

C-035 de 2016; C-273 de 2016; C-389 de 2016; SU-095 de 2018; C-053 de 2019; A-281 de 2019; T-342 de 2019. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 10 pueden prohibir unilateralmente las actividades mineras y de hidrocarburos en sus territorios, por lo que cualquier disposición que contraríe dichos presupuestos, sería inconstitucional.

(…) Como se ha indicado ampliamente a lo largo del presente escrito, la SU-095 de 2018, la cual es de obligatoria observancia a la hora de tomar decisiones sobre el subsuelo y los recursos naturales renovables y no renovables, como en el caso de marras, es enfática al señalar que las entidades territoriales no pueden prohibir en su jurisdicción el desarrollo de actividades y operaciones sobre el suelo, el ordenamiento territorial, el subsuelo y los recursos naturales no renovables.

Es por ello que en tanto el Acuerdo No. 005 de 2019 prohíbe en su territorio las actividades mineras y de hidrocarburos, se concluye que la administración no observó un hecho fundamental para la toma de la decisión como lo era la sentencia de unificación precitada, y en este sentido, el acto administrativo fue expedido con falsa motivación, por lo cual, se debe declarar la nulidad.

El Procurador Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto21, en el que solicitó que se accediera a la pretensión de las demandas acumuladas, al ser procedente la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 005 de 2019, dado que, atendiendo la normativa constitucional y legal, el ordenamiento territorial tiene como principios rectores la soberanía y unidad nacional, los cuales promueven la integridad del territorio en un esquema de descentralización que distribuye competencias y traslada el poder de decisión de órganos del nivel central a los de nivel territorial.

En lo que respecta a la exploración minera e hidrocarburos y la limitación, restricción o prohibición por los municipios, la Corte Constitucional ha realizado un análisis generador de líneas conceptuales aplicables al caso en referencia, disponiendo que para resolver las tensiones mencionadas será necesario dar aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

En esa medida, arguyó (transcripción literal): Estos principios demarcan una sujeción del ejecutivo local al marco competencial y regulatorio de orden nacional, pero ello no representa una desaparición de las atribuciones de protección medio ambiental de estas autoridades, porque como se ha expuesto en los capítulos anteriores, el ordenamiento jurídico prevé otros medios de acción administrativa que sirven a la salvaguarda de recursos naturales a nivel territorial, que de ser necesario cuentan incluso con la participación coordinada de los entes del orden nacional.

Así, el derecho a un ambiente sano para la población del Municipio de Gachantivá es indiscutible y las prerrogativas administrativas de protección y vigilancia del Alcalde y el Concejo no se encuentran sujetas a debate. No obstante, la protección de las fuentes hídricas, formulado como fundamento considerativo del Concejo de Gachantivá para la expedición del Acuerdo demandado, concierne su conocimiento funcional tanto a los entes del orden territorial como el nacional.

Sin embargo, resulta claro que la protección del sistema de aguas es materia que debe ser regulada por autoridades del ejecutivo nacional, al tratarse de un sistema que abarca y recorre todo el territorio del Estado. 21 Cfr. SAMAI, índice 100. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 11 En consecuencia, aunque la protección de cuerpos de aguas y fuentes hídricas, suscitan el interés directo, tanto de la autoridad local como de las comunidades afectadas, ni la administración territorial, ni la población local, ostentan la potestad regulatoria que permita prohibir la exploración y explotación de minas e hidrocarburos en el municipio de Gachantivá. Los temas relacionados con los recursos naturales no renovables, su contraprestación económica a título de regalía en razón de su explotación, son materia de regulación del nivel nacional y por tanto no podrían los municipios hacer uso de un derecho absoluto del subsuelo y mucho menos podrían prohibir la explotación minas y de hidrocarburos; por su parte, el Municipio tiene la potestad regulatoria del POT, que, como función administrativa, permite desarrollar la gestión de salvaguarda de los recursos naturales en su territorio.

(…) 3. CONCLUSIÓN El Municipio en su contestación consideró que existe una prevalencia, a su juicio, de orden constitucional de los deberes de protección del concejo y el alcalde respecto al medio ambiente y las fuentes hídricas y ello permite la expedición de una prohibición de explotación minera como la contenida en el acuerdo objeto de controversia.

Sobre este punto, podría considerarse que existe un déficit de protección constitucional por falta de claridad del legislador en relación con específica la participación de las comunidades en las decisiones sobre los proyectos de explotación de hidrocarburos en los lugares donde se desarrollan dichas actividades. Sin embargo, a juicio de esta Vista Fiscal, no es dable para la autoridad municipal la expedición de un acuerdo que en su rango reglamentario pueda prohibir la exploración y explotación del subsuelo o de los RNNR y por consiguiente se debe sugerir que se profiera sentencia anulatoria del acto administrativo demandado en el proceso en referencia. Por lo expuesto, este agente del Ministerio Público considera que le asiste razón a la pretensión de nulidad esgrimida por la Nación-Ministerio de Minas y Energía y en consecuencia debe declararse inválido el Acuerdo n°. 005 de 2019 expedido por el Concejo de Gachantivá, a través del cual se prohibieron las actividades de exploración y explotación minera y de hidrocarburos en ese municipio.

Mediante auto del 10 de febrero de 202622, se requirió al MME para que designara nuevo apoderado, lo cual se cumplió en memorial de 10 de marzo de la misma anualidad23, por lo que una vez revisada dicha documentación, se evidencia que se reúnen los requisitos legales y, por consiguiente, en la parte resolutiva de la presente providencia se le reconocerá personería al abogado designado para ese efecto.

III. CONSIDERACIONES I. Régimen procesal del litigio 22 Cfr. SAMAI, índice 126. 23 Cfr. SAMAI, índice 132. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 12 1. Al presente asunto resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de interposición de la demanda –8 de abril de 2019, demanda principal–, que corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), así como las del Código General del Proceso (en adelante CGP), en virtud de la remisión expresa prevista por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

También, resulta aplicable la Ley 2080 de 2021 –reforma al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)–, con excepción de las modificaciones sobre competencia, las cuales sólo se aplicarán a las demandas que se presenten un año después de publicada dicha ley, según lo prevé el artículo 86 de esa norma –régimen de vigencia y transición normativa–24, en concordancia con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP.

II. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. Si bien el CPACA, en su redacción original, señalaba las reglas para determinar la competencia entre las diferentes autoridades que conforman la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –juzgados, tribunales y Consejo de Estado–, en asuntos de naturaleza minera se debía acudir a la regulación especial25, es decir, al Código de Minas –Ley 685 de 2001–, que establecía unas competencias en cabeza del Consejo de Estado, en única instancia, y otras en los Tribunales Administrativos, en primera instancia, para conocer de ciertas controversias.

Así las cosas, el artículo 295 del Código de Minas –vigente a la radicación de la 24 ARTÍCULO

86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. 25 Así lo estableció la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de unificación del 13 de febrero de 2014, expediente 48521, C.P. Enrique Gil Botero.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 13 demanda–26 asignaba al Consejo de Estado, en única instancia, el conocimiento «De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas a las contractuales y en los que la Nación o una entidad nacional sea parte». 3.

Conviene precisar que el conocimiento del presente asunto se funda conforme a la normativa en mención y a las precisiones que sobre el alcance de esa disposición están contenidas en el auto de unificación del 13 de febrero de 2014, proferido por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación27, en el que se consideró que: (…) no todo asunto que tenga incidencia en un tema minero puede ser catalogado como tal, en los términos del artículo 295 de la ley 685 de 2001, sino que, por el contrario, sólo serán del conocimiento del Consejo de Estado, en única instancia, aquellos que sean eminentemente asuntos de esta naturaleza, es decir, que el objeto de la controversia se refiera de manera directa e inmediata a un tema minero (v.gr. la prórroga de un título habilitante).

(…) Por lo tanto, si un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o cualquier otro distinto del de controversias contractuales que se promuevan y relacionen inescindiblemente sobre un asunto minero y donde una de las partes sea una entidad estatal nacional, la competencia está determinada por los preceptos contenidos en la ley 685 de 2001, por ser la norma especial que regula la materia, máxime que la ley 1437 de 2011, que es posterior, guardó silencio sobre este tópico (sic) en particular, aunado al hecho que no es posible concluir, desde ningún punto de vista - ya que no existe norma o fundamento que así lo afirme– que la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior.

(Negrita original del texto). 4. En armonía con ese criterio, esta misma Sección del Consejo de Estado ha considerado que, si bien el referido artículo 295 del Código de Minas «no definió cuáles cuestiones están comprendidas en los asuntos mineros, ello no impide 26 Resulta importante destacar que dicho artículo fue derogado expresamente por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021, la cual introdujo reformas al CPACA y una de las más importantes fue la variación de competencias de juzgados y tribunales administrativos, así como del Consejo de Estado, a partir de la entrada en vigor el 26 de enero de 2021 -Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021-.

Lo anterior implica que esa competencia especial y privativa del Consejo de Estado desapareció del ordenamiento jurídico, por lo que en la actualidad se debe acudir a la redistribución de competencias que introdujo la Ley 2080 de 2021, la cual, valga reiterar, solo empezó a regir respecto de las demandas que se presentaran un año después de publicada dicha ley, lo cual no ocurre en el presente caso.

Así las cosas, el numeral 24 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, estableció que los Tribunales Administrativos conocerían, en primera instancia, de los conflictos que se susciten en asuntos petroleros o mineros «en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios».

Adicionalmente, se debe indicar que, si bien la mencionada codificación minera establecía la competencia bajo un criterio netamente objetivo, es decir, si la litis tenía relación o no con un contrato, en la actualidad, con independencia del medio de control que se ejerza, siempre que se trate sobre un asunto petrolero o minero, el competente será un Tribunal Administrativo.

Sin embargo, se debe tener presente que cuando la controversia sea un asunto minero de naturaleza contractual, se debe aplicar la competencia especial -artículo 293- consagrada en el Código de Minas, pues no fue derogada expresa o tácitamente por la Ley 2080 de 2021. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto de unificación del 13 de febrero de 2014, expediente 48521, C.P. Enrique Gil Botero.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 14 deducirlo28 con base, por una parte, en que dichos asuntos se encuentran preferentemente regulados en la Ley 685 de 2001 –Código de Minas– y, por otra parte, en que el propósito de esta norma fue regular íntegramente la materia, según lo corrobora la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley29»30.

Con esa perspectiva, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación se ha pronunciado también sobre los criterios específicos que se deben tener en cuenta, al analizar la competencia en única instancia del Consejo de Estado, que depende si el caso puede ser catalogado como un genuino «asunto minero», así31: Por otro lado, entre los criterios para determinar los asuntos que son de competencia de esta Corporación en materia minera, se afirmó: “De la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de la Sección Tercera, sin duda alguna, los criterios en los que se sustenta la determinación de la competencia en única instancia de la Sección Tercera del Consejo de Estado cuando se trata de asuntos mineros: a) debe examinarse la demanda en sus pretensiones y presupuestos fácticos, para determinar hacia donde se encamina el debate jurídico; b) debe ser parte la Nación o una entidad territorial descentralizada, del orden minero; c) debe tratarse de personas que ejerzan la actividad minera y cuyo debate jurídico esté encaminado a los derechos y obligaciones derivadas de la exploración o explotación de los recursos naturales no renovables, para lo que cabe tener en cuenta los siguientes subcriterios en los que se sustenta el problema jurídico: i) exploración o explotación de minerales o hidrocarburos y sus derivados; ii) contrato de asociación o concesión minera; iii) actos administrativos relacionados con la ejecución de un contrato de explotación; iv) concesión de licencias; v) aportes o permisos otorgados para ejercer la actividad; vi) resolver la solicitud de licencia de exploración minera, etc. 32. 5.

Como puede observarse, la competencia en única instancia del Consejo de 28 Original de cita: En ese sentido: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Autos de 6 de septiembre de 2013 [Rad. 11001-03-26-000-2013-00097-00(47825)]. Magistrado Ponente: Hernán Andrade Rincón, 8 de junio de 2017 [Rad. 11001-03-26-000-2017-00016-00(58673)] y 18 de diciembre de 2018 [Rad. 11001-03-24- 000-2013-00263-00(61073)], entre otros. 29 Original de cita: Colombia.

Senado y Cámara de Representantes. Proyecto de Ley 269/00. Mediante el cual se expide el Código de Minas. Gaceta del Congreso, Año IX No. 200, del 12 de junio de 2000. pp. 2-5. Se indicó: “El proyecto de ley No. 269 de 2000 está conformado por un cuerpo de disposiciones sustantivas y de procedimiento que asegure, en el mayor grado posible, la vigencia en el tiempo de un marco regulatorio estable para el sector minero y que haga innecesaria una reglamentación periódica del estatuto legal que se expida.

A través del articulado contenido en los ocho Títulos y treinta y un Capítulos del proyecto analizado, se pretende disponer de un cuerpo armónico de normas, que haga posible obtener los siguientes propósitos: ● Regular íntegramente la materia. ● Establecer seguridad jurídica para el sector y ‘reglas de juego’ claras y estables. ● Señalar procedimientos simples, ágiles y eficaces. ● Promover y estimular la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables de que dispone el país. ● Evitar la inconveniente congelación de áreas mineras y la especulación respectiva. ● Reducir al máximo posible las explotaciones ilegales, mediante sanciones adecuadas para quienes exploten o comercialicen minerales que no estén amparados por un título jurídico minero. ● Propiciar el mejoramiento de los niveles técnicos, económicos y ambientales de las pequeñas explotaciones mineras, haciendo posible la integración de áreas y la utilización compartida de instalaciones, a través de esquemas asociativos”. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 23 de julio de 2019, expediente 63935, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 30 de octubre de 2017, expediente 60093, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 32 Original de cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Auto de 28 de noviembre de 2012.

Exp. 42083. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 15 Estado está determinada por la naturaleza minera del asunto que se somete a revisión judicial. No basta con que las partes sean una autoridad y un titular minero, tampoco que en el litigio se haga una mera referencia a la actividad minera en cualquiera de sus fases.

Desde el mismo momento de la presentación de la demanda –mediante la exposición de los hechos y las pretensiones– es necesario delimitar claramente el objeto del proceso como un conflicto estrictamente minero, el cual puede estar relacionado, por ejemplo, con la prórroga de un título habilitante, la cancelación de la licencia de exploración minera33, los procesos de legalización minera34, los términos y condiciones -parámetros- para la fijación del precio base de liquidación de las regalías35, entre otros36.

Así este litigio, sin duda, trata sobre un asunto minero, dado que en el Acuerdo No. 005 de 2019, el Concejo de Gachantivá determinó «prohibir la realización de actividades de exploración y explotación minera, a pequeña, mediana y gran escala; así como las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos» en su jurisdicción, lo cual entraña una discusión en el ámbito minero.

Asimismo, no se pasa por alto que, como se indicó, el acto acusado también prohibió la actividad de hidrocarburos –petrolera–, la cual cuenta con legislación propia37; no obstante, esta circunstancia en nada altera la competencia de esta Corporación para la resolución del presente proceso, ya que en el cargo de nulidad propuesto en la demanda se formuló de manera que atañe a ambos aspectos –minero y petrolero– en forma general. 6.

De ahí que la presente controversia, al radicar en el juicio de legalidad de un acuerdo municipal, que fue demandado por la ANM –agencia estatal de naturaleza especial38– y el Ministerio de Minas y Energía, ambas del orden nacional y pertenecientes al ramo de la minería, hidrocarburos e infraestructura energética39, 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2016, expediente 33844, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de enero de 2017, expediente 27600, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 7 de diciembre de 2015, expediente 55953, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 11 de marzo de 2019, expediente 61526 y sentencia del 19 de febrero de 2024, expediente 60177, ambas con C.P. María Adriana Marín. 37 Decreto 1056 de 1953, por el cual se expide el Código de Petróleos, junto con la demás normativa sobre esa materia. 38 De conformidad con el Decreto 4134 de 2011 -por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica-. 39 De que trata del capítulo IV del Decreto 2119 de 1992, modificado por el artículo 15 del Decreto 10 de 1995, y, a su vez, por la Ley 143 de 1994, como por el Decreto 255 de 2004, derogado por el Decreto 1258 de 2013, que recientemente fue derogado por el Decreto 2121 de 2023.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 16 es decir, son parte40 demandante frente al acuerdo que prohibió la actividad minera y de hidrocarburos en el Municipio de Gachantivá (Boyacá), atendiendo la normativa y jurisprudencia referida, de entrada, permiten determinar que esta Corporación es competente para decidir el asunto41. 7.

Por ello, esta Subsección de la Sección Tercera conoce del asunto, dadas las reglas de reparto establecidas en el Acuerdo 80 de 2019, artículo 13 –Sección Tercera–, las cuales indican que conocerá, entre otros asuntos, de la «nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros». Medio de control procedente 8.

La pretensión de nulidad es el medio de control idóneo, como lo prevé el artículo 137 del CPACA, para que toda persona pueda pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter general. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Este medio de control procede por las causales de: i) infracción de las normas en que debería fundarse el acto acusado, ii) falta de competencia, iii) expedición irregular, iv) desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) por falsa motivación y vi) expedición con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió – desviación de poder–. 9.

Se solicita la nulidad del Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019, en que el Concejo de Gachantivá (Boyacá) prohibió la realización de actividades de exploración y explotación minera, a pequeña, mediana y gran escala; así como las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en su jurisdicción, por lo que el medio de control adecuado es el de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, ya que lo que se persigue es el control abstracto y objetivo de la legalidad de un acto administrativo.

Todo lo cual descarta el argumento del demandado – Municipio de Gachantivá– sobre la supuesta improcedencia del referido medio de 40 Código de Minas. Artículo 295. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia (artículo derogado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021). 41 Tal como fue definido por auto del 7 de febrero de 2020, al resolver el recurso de reposición presentado por la ANM contra la providencia por la que se admitió, en única instancia, la demanda en el presente asunto - expediente 64247- (visible a folios 110 y 111 del cuaderno principal).

Asimismo, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, expediente 57819, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; de la Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2024, expediente 66981, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; de la Subsección C, sentencia del 9 de diciembre de 2025, expediente 65648, sentencia del 27 de abril de 2026, expediente 67180, C.P. Nicolás Yepes Corrales.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 17 control, pues la decisión que aquí se adopta no implica el restablecimiento automático de algún derecho de los demandantes, sino la preservación del ordenamiento jurídico.

Oportunidad para presentar la demanda 10. El artículo 164 del CPACA prevé el plazo en el que se debe ejercer el derecho de acción y desde cuándo comienza a correr dicho término, so pena de que una vez fenecido no se pueda formular el medio de control, dada la naturaleza del fenómeno jurídico de la caducidad42, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección43, dicha figura procesal: (…) se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico.

Así entonces, a los interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho44 (se destaca). En consonancia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la caducidad del término para formular la acción o medio de control: (…) ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico.

La caducidad es entonces un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente45. 11. Ahora, en lo que respecta al medio de control de nulidad, el literal a) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA prevé que la demanda deberá presentarse en cualquier tiempo, cuando se pretende la nulidad en los términos del artículo 137 del CPACA, tal como ocurre en el presente asunto, por lo que se concluye que se presentó dentro del plazo establecido. 42 El artículo 13 del CGP establece: Observancia de Normas Procesales.

Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley (se destaca). 43 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 30 de agosto de 2017, expediente 39435 [fundamento jurídico 1.4]. 44 Original de cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 6 de agosto de 2009.

Expediente: 36.834 (auto). Reiterado en Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 250002326000199902635 – 01 (27588). 26 de febrero de 2014. 45 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009 [fundamento jurídico 4]. En igual sentido se puede consultar la sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3], al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 136 del CCA.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 18 Legitimación en la causa 12. La legitimación en la causa, en el ejercicio del medio de control dispuesto en el artículo 137 del CPACA, está prevista para toda persona que, por sí o por medio de representante, solicite la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Así las cosas, en este asunto la legitimidad está dada: Por activa 14. La Agencia Nacional de Minería–ANM, la Nación–Ministerio de Minas y Energía- MME y Hugo Alberto Marín Hernández están legitimados en la causa por activa.

Por Pasiva 15. Le asiste legitimación en la causa por pasiva al Municipio de Gachantivá (Boyacá), dada su calidad de autoridad que expidió el acto acusado –Acuerdo Municipal No. 005 del 27 de febrero de 2019–. III. Marco normativo en materia de exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, regulación y ordenamiento territorial 16.

La Constitución Política de 1991 otorgó estatus constitucional a la propiedad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables –artículo 33246–, su aprovechamiento y desarrollo sostenible –artículo 80–, así como una contraprestación económica inherente a favor del Estado por su explotación – artículos 331, 360 y 361–. En relación con este último aspecto, el artículo 360 encargó al legislador definir las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables y estableció que, en cualquier caso y sin perjuicio de otros derechos o compensaciones acordadas, dicho aprovechamiento siempre generará una contraprestación económica a favor del Estado, denominada regalía, recurso que de conformidad con la Ley 1530 de 201247 –en la actualidad Ley 2056 de 46 En concordancia con el artículo 333 de la Constitución que prevé: La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

(…) La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. 47 Promulgada en el Diario Oficial No. 48.433 del 17 de mayo de 2012. Con anterioridad a esta norma y en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el parágrafo 5° transitorio del Acto Legislativo 05 de 2011, se habilitó al Gobierno Nacional a expedir decretos transitorios con fuerza de ley para garantizar la operación del Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 19 202048– tiene como finalidad promover el desarrollo y competitividad regional de todas las entidades territoriales, generando por ende efectos positivos para todo el país, bajo un sistema en el que confluyen –en su estructura y en la toma de decisiones– representantes del nivel nacional y territorial49.

De acuerdo con el modelo adoptado por el constituyente, se reconoce –artículo 333, C. Pol– la libertad económica y de empresa como motores del desarrollo social, asignando al Estado no sólo la facultad sino también la obligación, en precisas circunstancias, de intervenir en la economía50 para remediar las fallas del mercado y promover el desarrollo económico y social.

En este sentido, el Estado se erige como director de la economía con propósitos específicos51, así: por una parte, con el objetivo de regular, vigilar y controlar los procesos económicos en orden a fomentar y estimular la gestión empresarial, impidiendo la obstrucción o restricción de la libertad económica y evitando el abuso de la posición dominante; y por otra parte, promover y exigir que las empresas cumplan su función social mediante su intervención en actividades relacionadas con el uso del suelo, producción, distribución, utilización y consumo de bienes, prestación de servicios públicos y privados, así como la explotación de recursos naturales. 17.

En la Ley 685 de 2001 –Código de Minas–52, por la cual se desarrollaron los mandatos de los artículos 25, 80, 330 (parágrafo), 332, 334, 360 y 361 constitucionales, en relación con los recursos mineros, se reguló de manera general, exclusiva, sistemática y exhaustiva el uso de dichos recursos, siendo uno Sistema General de Regalías, lo que produjo el Decreto legislativo 4923 de 2011, publicado en el Diario Oficial No. 48.294 del 26 de diciembre de 2011. 48 Promulgada en el Diario Oficial 51.453 del 30 de septiembre de 2020, la cual entró a regir a partir del 1 de enero de 2021 –artículo 221–, a excepción de los artículos del 106 al 126 y 128 para efectos de la transitoriedad de los procedimientos administrativos a que se refieren los artículos 199 –correctivos y sancionatorios– y 200 – preventivo– previstos en dicha normativa, y que introdujo cambios en dicho sistema, en particular, en relación con la determinación de los precios base de liquidación de regalías y compensaciones –artículo 19–. 49 Los cuales se encuentran revistos en el artículo 4 de la Ley 2056 de 2020 –art. 4 de la Ley 1530 de 2012–, entre los que se encuentran: 1.

El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado, quien la presidirá. // 2. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, o su delegado. // 3. El Ministro de Minas y Energía, o su delegado. // 4. Dos (2) Gobernadores, o sus delegados. // 5. Dos (2) alcaldes, o sus delegados. // 6. Un (1) Senador y un (1) Representante a la Cámara, que hagan parte de las Comisiones Quintas Constitucionales Permanentes y sean elegidos por las respectivas Comisiones. // 7.

Un (1) Congresista que haga parte de un partido de oposición. // 8. El Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos, el Director Ejecutivo de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales y el Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios. Asimismo, el artículo 6 de la Ley 2056 de 2020, previó la creación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regional como responsables de aprobar y designar el ejecutor de los proyectos de inversión que se financiarán con cargo al 40% de los recursos de la asignación para la inversión Regional, de conformidad con lo previsto en esa ley. 50 C. Pol., artículos 150, 339, 347, 371 y 373.

Al respecto puede consultar de la Corte Constitucional, sentencia C-150 de 25 de febrero de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada en las sentencias C-186 del 16 de marzo de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y C-145 del 5 de diciembre de 2018, M.P. Diaja Fajardo Rivera. 51 Corte Constitucional, sentencia C-870 del 30 de septiembre de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, y sentencia C-228 del 24 de marzo de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 52 Promulgada en el Diario Oficial 45.273 del 8 de agosto de 2003.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 20 de sus objetivos fomentar la exploración técnica, la explotación y el aprovechamiento de dichos recursos dentro de un concepto «integral de desarrollo sostenible» y fortalecimiento económico y social del país. Asimismo, el legislador estableció que toda la industria minera, en cualquiera de sus etapas, es considerada de utilidad pública e interés social.

Por ello, los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de exclusiva propiedad del Estado [en cabeza de la Nación], siendo irrelevante que la propiedad, posesión o tenencia de los terrenos sean de otras entidades públicas, de particulares o de comunidades o grupos sociales; incluso, prevé una presunción legal en relación con la propiedad del Estado sobre los recursos minerales yacentes en el suelo o el subsuelo de los terrenos públicos o privados53.

Además, el Gobierno Nacional, bajo especiales circunstancias54, puede declarar zonas de seguridad nacional55 o reservas especiales56, dentro de las cuales y de forma temporal no podrán presentarse propuestas ni celebrarse contratos de concesión sobre todos o determinados minerales. De esta manera, el Código de Minas –artículo 3–, en relación con los recursos mineros, determina en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente57, los requisitos, formalidades, documentos y pruebas para la presentación, el trámite y la resolución de los negocios mineros durante el procedimiento administrativo hasta obtener su perfeccionamiento, así como los términos y condiciones que define para el ejercicio del derecho a explorar y explotar minerales, son los únicos exigibles –artículo 4–58.

En ese sentido, ninguna autoridad está habilitada para establecer o exigir permisos o requisitos adicionales respecto a la procedencia de las propuestas de contrato de concesión ni para la expedición, perfeccionamiento y ejercicio del título minero. Por tanto, los estudios, trabajos y obras requeridos al concesionario en virtud del 53 Ley 685 de 2001, artículos 1, 3, 5, 7, 10 y 13. 54 Por sustentados motivos de seguridad nacional, o por razones de orden social o económico determinadas en cada caso, de oficio o por solicitud expresa de la comunidad minera, en aquellas áreas en donde existan explotaciones tradicionales de minería informal. 55 Ley 685 de 2001, artículo 33. 56 Ibidem.

Artículo 31. 57 Aparte del artículo 3 de la Ley 685 de 2001, declarado exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C- 339 del 7 de mayo de 2022, M.P. Jaime Araújo Rentería. 58 Artículo declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-339 del 7 de mayo de 2022, M.P. Jaime Araújo Rentería, en el entendido que la expresión “únicos” no excluye la aplicación de los requisitos establecidos en leyes especiales que protegen el patrimonio histórico, arqueológico o cultural de la nación y de derechos y bienes constitucionalmente protegidos.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 21 contrato son únicamente aquellos enumerados expresamente en el Código de Minas, sin necesidad de otros permisos, autorizaciones o licencias adicionales. Así, los reglamentos, resoluciones, circulares o instructivos que impongan trabajos, estudios u obras mineras diferentes o adicionales, y que hagan más gravosas las obligaciones del concesionario, carecerán de obligatoriedad, sin perjuicio de la normativa y competencia de las autoridades en materia ambiental59. 18.

Igualmente, la codificación minera, prevé –literal a), artículo 35–, entre otras60, que son zonas de minería restringida aquellas que se ubican dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, determinados por los acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades mineras61.

La restricción impuesta por los concejos respecto a la minería en áreas declaradas como perímetro urbano no implica necesariamente una prohibición absoluta de la actividad, sino que la condiciona a la obtención de permisos o autorizaciones de las autoridades locales, o a la aplicación de métodos específicos de extracción, con el propósito de asegurar la compatibilidad con los usos y el aprovechamiento económico de la superficie.

Por ello, el artículo 271 ibidem, dispone como requisito de la propuesta de concesión minera indicar si el área abarca, en todo o en parte, lugares o zonas restringidas para cuya exploración y explotación se requiera autorización o concepto de otras autoridades, evento en el cual deberán agregarse a la propuesta, en concordancia con el artículo 35 de ese código. 59 En concordancia con los artículos 3, 4, 47 y 48 de la Ley 685 de 2001.

Igualmente, el artículo 59 de esa norma prevé: El concesionario está obligado en el ejercicio de su derecho, a dar cabal cumplimiento a las obligaciones de carácter legal, técnico, operativo y ambiental, que expresamente le señala este Código. Ninguna autoridad podrá imponerle otras obligaciones, ni señalarle requisitos de forma o de fondo adicionales o que, de alguna manera, condicionen, demoren o hagan más gravoso su cumplimiento (se destaca). 60 La norma también determina reservas especiales, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería –artículos 31, 33, 34, respectivamente–.

Así como áreas restringidas: b) En las áreas ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas, jardines y solares anexos, siempre y cuando se cuente con el consentimiento de su dueño o poseedor y no haya peligro para la salud e integridad de sus moradores; c) En las zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural siempre y cuando se cuente con la autorización de la autoridad competente; d) En las playas, zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por empresas públicas de transporte y cuya utilización continua haya sido establecida por la autoridad competente, si esta autoridad, bajo ciertas condiciones técnicas y operativas, que ella misma señale, permite previamente que tales actividades se realicen en dichos trayectos; e) En las áreas ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público (…); f) En las zonas constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código; g) En las zonas constituidas como zonas mineras de comunidades negras siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código; h) En las zonas constituidas como zonas mineras mixtas siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código. 61 Corte Constitucional, sentencia C-339 del 7 de mayo de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, en la que se declaró exequible el literal a) del artículo 35 de la Ley 685 de 2001, siempre que se entienda que incluye las normas ambientales nacionales, regionales y municipales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial, salvo por la expresión «de acuerdo con dichas normas», que fue declarada inexequible.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 22 19. Ahora, en lo que se refiere a la estructura del sector minero energético, el Decreto 1073 de 201562 estableció como cabeza del sector al Ministerio de Minas y Energía63, y un sector descentralizado conformado por entidades adscritas, como la Agencia Nacional de Hidrocarburos-ANH64, la Agencia Nacional de Minería-ANM65, la Comisión de Regulación de Energía, Gas y Combustibles-CREG66, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas-IPSE67, el Servicio Geológico Colombiano-SGN68 y la Unidad de Planeación Minero Energética-UPME69, lo cual define la política pública y general del sector, en consideración a que los recursos del subsuelo, bien sean de naturaleza minera o hidrocarburos, y su explotación superan los límites políticos, administrativos y competenciales definidos para las entidades territoriales, que se circunscriben al plano local, en la medida en que los recursos minero energéticos representan intereses nacionales y aportes para la población en general. 62 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, publicado en el Diario Oficial No. 49.523 del 26 de mayo de 2015.

Adicionado por el Decreto 875 de 2025 –en relación con la creación del Sistema Nacional de Seguridad Minera - SNSM contenido en el artículo 24 de la Ley 2250 de 2022– y por el Decreto 268 de 2026 –en relación con la prohibición de estabilización por medio del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) de los combustibles líquidos derivados del petróleo que se utilicen como materia prima para la producción de otros combustibles derivados del petróleo, incluidos aquellos destinados al uso en quemadores industriales–. 63 Decreto 1073 de 2015.

Artículo 1.1.1.1.1. Objetivo El Ministerio de Minas y Energía tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía. 64 Ibidem. Artículo 1.2.1.1.1. Objetivo La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, tiene como objetivo administrar integralmente las reservas y recursos hidrocarburíferos de propiedad de la Nación; promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidrocarburíferos y contribuir a la seguridad energética nacional. 65 Ibidem.

Artículo 1.2.1.1.3.1. Objeto. El objeto de la Agencia Nacional de Minería, ANM, es administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento-óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes. y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran, lo mismo que hacer seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta función por el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la ley. 66 Ibidem.

Artículo 1.2.1.1.3.1.1. Objeto. La Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, tiene por objeto regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.

Igualmente tiene por objeto expedir la regulación económica para las actividades de la cadena de combustibles líquidos derivados de hidrocarburos, en los términos y condiciones señalados en la Ley. 67 Ibidem. Artículo 1.2.1.1.5.1. Objeto. El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas, IPSE, tendrá por objeto identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones energéticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacción de las necesidades energéticas de las Zonas no Interconectadas, ZNI, apoyando técnicamente a las entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energía. 68 Ibidem.

Artículo 1.2.1.1.6.1. Objeto. Como consecuencia del cambio de naturaleza, el Servicio Geológico Colombiano tiene como objeto realizar la investigación científica básica y aplicada del potencial de recursos del subsuelo; adelantar el seguimiento y monitoreo de amenazas de origen geológico; administrar la información del subsuelo; garantizar la gestión segura de los materiales nucleares y radiactivos en el país; coordinar proyectos de investigación nuclear, con las limitaciones del artículo 81 de la Constitución Política, y el manejo y la utilización del reactor nuclear de la Nación. 69 Ibidem.

Artículo 1.2.1.1.7. Objeto. La Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), tendrá por objeto planear en forma integral, indicativa, permanente y coordinada con los agentes del sector minero energético, el desarrollo y aprovechamiento de los recursos mineros y energéticos; producir y divulgar la información requerida para la formulación de política y toma de decisiones; y apoyar al Ministerio de Minas y Energía en el logro de sus objetivos y metas.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 23 Por lo anterior, con el fin de asegurar la interrelación de las competencias de la autoridad minera con las entidades locales, en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-123 del 5 de marzo de 201470 y C-389 del 27 de julio de 201671, las cuales se reiteraron en la providencia SU-095 del 11 de octubre de 201872, el Ministerio de Minas y Energía realizó la Estrategia de Desarrollo y Relacionamiento Territorial del Sector Minero-Energético73 y la ANM diseñó e implementó el Programa de relacionamiento con el territorio74, con la finalidad de lograr una participación efectiva, oportuna y permanente de todos los actores involucrados en el desarrollo de los proyectos mineros, así como la armonización de las políticas de ordenación del suelo con el objetivo de incorporar el componente minero en los instrumentos de ordenamiento territorial locales, a partir de lo cual se busca concertar las políticas de ordenamiento del suelo con el desarrollo de proyectos de minería y asegurar la participación de las comunidades ubicadas en los territorios de desarrollo del proyecto minero En otras palabras, dicha estrategia persigue materializar los postulados de coordinación y concurrencia con las entidades territoriales, asegurar procesos de diálogo con las comunidades, armonizar las operaciones del sector minero- energético con la visión de desarrollo de los territorios y permitir la superación de conflictos entre los diferentes actores del sector. 70 La cual declaró: exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política. 71 Por la que se declararon exequibles: i) los artículos 272, 273, 274, 275, 276, 277 y 279 de la Ley 685 de 2001; ii) los artículos 16, 53, 570 y 271 de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, por los cargos analizados y bajo el entendido de que la autoridad minera deberá verificar mínimos de idoneidad laboral y ambiental, antes de entregar un título minero, en atención a la naturaleza de la concesión solicitada, y con base en criterios diferenciales entre los distintos tipos de minería, y extensión de los proyectos, así como establecer un procedimiento que asegure la participación ciudadana, sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados; iii) los artículos 122, 124 y 133 de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, por los cargos analizados y bajo el entendido de que el derecho de prelación por parte de las comunidades étnicas o afrocolombianas, no constituye justificación alguna para omitir la aplicación del derecho fundamental a la consulta previa y al consentimiento libre, previo e informado, cuando la afectación sea intensa por el desplazamiento de una comunidad, por amenaza de extinción física o cultural, o por el uso de materiales peligrosos en sus tierras y territorios y iv) se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad del artículo 128 de la Ley 685 de 2001. 72 En la que se ordenó, entre otros asuntos, al Ministerio de Minas y Energía, a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y a la Agencia Nacional de Minería mantengan y fortalezcan, de acuerdo con los criterios de esa providencia, programas y proyectos que fortalezcan el diálogo, la comunicación y la información con las entidades territoriales y sus autoridades locales con el fin de aplicar principios de coordinación y concurrencia e información suficiente.

Así como se instó a los alcaldes de los municipios del país para que en el marco de sus competencias de ordenamiento territorial tengan en cuenta los principios de coordinación y concurrencia con las autoridades nacionales. 73 Enlace: https://www.minenergia.gov.co/documents/5895/Estrategia_de_Desarrollo_y_Relacionamiento_Terr itorial_Sector_Minero_Energetico_2.pdf 74 Enlace: https://www.anm.gov.co/la-agencia-nacional-de-mineria-anm-anuncia-un-nuevo-procedimiento-de- relacionamiento-con-el Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 24 20.

En este contexto, las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con la explotación de recursos minero energéticos están diseñadas para establecer un régimen unificado, definiendo una regulación nacional para el sector; el establecimiento de competencias para las entidades estatales y la definición de la institucionalidad y estructura del ramo bajo la dirección del gobierno central.

Así, se privilegia el principio de Estado unitario, con el propósito de evitar decisiones aisladas que puedan excluir, limitar o impedir una actividad regulada por la ley y la explotación de bienes estatales que generan importantes recursos para la financiación de los objetivos públicos75. Por ello, la supremacía del principio de Estado unitario en la normatividad minera por ser una actividad de utilidad pública, de interés social y que contribuye al desarrollo y las finanzas de toda la Nación, no debe confundirse con una prevalencia de los intereses o de las competencias nacionales sobre las locales.

El régimen único minero nacional y de competencias exclusivas del gobierno central persigue el aseguramiento de los intereses de todos los habitantes del territorio en la explotación de los recursos naturales no renovables, sin que se oponga al ejercicio de las competencias y el respeto de los intereses locales. 21. En lo que respecta al ordenamiento del territorio municipal y distrital, la Ley 388 de 199776 –artículo 5– lo define como el conjunto de acciones político- administrativas y de planificación física, concertadas, emprendidas por los municipios, en ejercicio de la función que les compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

Asimismo, los artículos 311 y 313 constitucionales determinan al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, teniendo a su cargo la prestación de los servicios públicos; la construcción de las obras necesarias 75 Al respecto, el artículo 2 de la Ley 1530 de 2012, vigente para la época de expedición del acto demandado, definió como objetivos del Sistema General de Regalías, entre otros, promover el desarrollo y competitividad regional de todos los departamentos, distritos y municipios dado el reconocimiento de los recursos del subsuelo como una propiedad del Estado, y por otra parte, fortalecer la equidad regional en la distribución de los ingresos minero-energéticos a través de la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes, promoviendo la coordinación y planeación de la inversión de los recursos y priorización de grandes proyectos de desarrollo, aspecto que fue reiterado por la Ley 2056 de 2020. 76 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 25 para el avance local; la organización del desarrollo territorial; el fomento de la participación comunitaria y el mejoramiento del bienestar social y cultural de la población, entre otras funciones.

Por ello, a través de los concejos [corporación político-administrativa], el municipio gestiona sus prioridades en servicios y desarrollo, regula su territorio y establece normas para el uso del suelo. En ese sentido, el artículo 288 constitucional prevé que la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales debe fijarse mediante una ley orgánica de ordenamiento territorial, y que las competencias así atribuidas, serán ejercidas conforme a los postulados de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca el legislador.

Conforme a este mandato se expidió la Ley 1454 de 201177, cuyo propósito es –artículo 1– establecer las normas para la organización político-administrativa del territorio nacional, determinar los principios rectores del ordenamiento, definir el marco institucional y los instrumentos para el desarrollo territorial, así como las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas, junto con las disposiciones generales para la organización del territorio.

También, dispone los principios rectores del ordenamiento territorial – artículo 3–, entre los que se destacan los siguientes78: • Soberanía y unidad nacional, según lo cual, el ordenamiento territorial debe preservar la integridad, la seguridad y la defensa del territorio, y fortalecer el Estado social de derecho organizado como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.  Autonomía, que reconoce a las entidades territoriales la facultad de gestionar sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley; y Descentralización, según la cual la distribución de competencias entre la Nación, las entidades territoriales y los demás esquemas asociativos traslada el poder de decisión del nivel central al territorial, según corresponda, para fortalecer su capacidad de planeación, gestión y administración de sus propios intereses.  Regionalización, según la cual el ordenamiento territorial debe impulsar la creación de Regiones de Planeación y Gestión, regiones administrativas y de 77 Promulgada en el Diario Oficial 48.115 del 29 de junio de 2011. 78 También se contemplan: i) Integración, ii) Sostenibilidad, iii) Participación, iv) Solidaridad y equidad territorial, v) Prospectiva, vi) Paz y convivencia, vii) Asociatividad, viii) Responsabilidad y transparencia, ix) Equidad social y equilibrio territorial, x) Economía y buen gobierno, y xi) Multietnicidad.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 26 planificación, y la proyección de Regiones Territoriales como espacios de articulación de las relaciones geográficas, económicas, culturales y funcionales de la sociedad colombiana, hacia las cuales debe orientarse el modelo de Estado republicano unitario.

En ese sentido, la creación y el desarrollo de las regiones responden a una visión de complementariedad orientada a fortalecer la unidad nacional.  Diversidad, Gradualidad y Flexibilidad, conforme a los cuales el ordenamiento territorial reconoce las diferencias geográficas, institucionales, económicas, sociales, étnicas y culturales del país como base de la unidad e identidad nacional, así como la diversidad de sus comunidades y territorios.

En consecuencia, las entidades e instancias de integración territorial deberán adaptarse progresivamente, mediante la asignación de competencias y recursos que fortalezcan su capacidad de planeación, administración y gestión. Igualmente, dicha normativa –Ley 1454 de 2011– prevé que las competencias asignadas a las entidades del orden nacional y las entidades territoriales deben desempeñarse, entre otros79, conforme a los siguientes postulados para el ejercicio de competencias –artículo 27–, a saber:  Coordinación, en virtud de la cual las competencias deben ejercerse de manera articulada, coherente y armónica.

En desarrollo de este principio, las entidades territoriales y los demás esquemas asociativos deben coordinarse con las autoridades nacionales y regionales para garantizar los derechos fundamentales, los derechos colectivos y la protección del ambiente, en los términos de la Constitución Política.  Concurrencia, conforme a la cual las entidades ejercerán acciones conjuntas y oportunas para alcanzar un fin común, cuando así esté previsto, con respeto por su autonomía.  Subsidiariedad, en virtud de la cual la Nación, las entidades territoriales y los 79 Los cuales serían; 5.

Eficiencia. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial garantizarán que el uso de los recursos públicos y las inversiones que se realicen en su territorio, produzcan los mayores beneficios sociales, económicos y ambientales. // 6. Equilibrio entre competencias y recursos. Las competencias se trasladarán, previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas de manera directa o asociada. // 7.

Gradualidad. La asunción de competencias asignadas por parte de las entidades territoriales se efectuará en forma progresiva y flexible, de acuerdo con las capacidades administrativas y de gestión de cada entidad. // 8. Responsabilidad. La Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial asumirán las competencias a su cargo previendo los recursos necesarios sin comprometer la sostenibilidad financiera del ente territorial, garantizando su manejo transparente”.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 27 esquemas de integración territorial prestarán apoyo transitorio y parcial, dentro de su respectiva jurisdicción, a las entidades de menor categoría cuando estas demuestren que no pueden ejercer adecuadamente determinadas competencias.  Complementariedad, conforme a la cual las entidades territoriales podrán emplear convenios o mecanismos de asociación, cofinanciación y delegación para completar o mejorar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos regionales.

En esa medida, la formulación y adopción de los planes de ordenamiento territorial por parte de los concejos tienen como propósito fundamental la protección y conservación de los recursos naturales y el ambiente, así como el fortalecimiento de la productividad, competitividad y sostenibilidad. Adicionalmente, buscan mejorar la calidad de vida de la población, proporcionar una visión integral para la planificación territorial, reducir los conflictos asociados al uso del suelo, mediante la clasificación de actividades; la orientación en el uso de recursos públicos y el direccionamiento de la inversión privada para optimizar la administración pública en el desarrollo territorial.

Por otra parte, para fomentar y organizar la participación ciudadana en la elaboración o revisión de estos planes, las autoridades municipales pueden estructurar mecanismos de intervención comunitaria, dividiendo el perímetro urbano por barrios o agrupaciones de barrios y el sector rural por veredas o agrupaciones de estas. Así, debido a la importancia de los planes de ordenamiento, la Ley 388 de 1997 exige su implementación y prohíbe que agentes públicos o privados lleven a cabo acciones urbanísticas que sobrepasen lo establecido en estos planes, en los planes parciales y en las normas que los complementan o modifican80. 22.

Todo lo anterior, sin perjuicio de la normativa en materia ambiental y la competencia de las entidades para tal fin81, lo cual incluye el Sistema Nacional 80 Ley 388 de 1997, artículos 19, 20 y 21. También existen los planes parciales, instrumentos que desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial en áreas específicas del suelo urbano, en zonas del suelo de expansión urbana y en aquellas que deban ejecutarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales. 81 A la cabeza se encuentra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien conforma el sector central con dos unidades administrativas especiales sin personería jurídica, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y Parques Nacionales Naturales de Colombia.

El sector descentralizado lo conforma un establecimiento público adscrito a la cartera ministerial, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, cuatro corporaciones e instituciones de investigación vinculadas y las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 28 Ambiental-SINA, que integra el sector ambiental, con arreglo a: los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Política, en la ley ambiental y en la normatividad que la desarrolle; las entidades del Estado encargadas de la política y de la acción ambiental; las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental; las fuentes y recursos económicos dispuestos para el manejo y la recuperación del ambiente; y las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción informativa, investigación científica y desarrollo tecnológico en materia ambiental82.

Dado el marco normativo expuesto, corresponde a la Sala abordar el análisis de las pretensiones de las demandas acumuladas, atendiendo la identidad en el fundamento jurídico y concepto de violación alegado en los procesos, por lo que su estudio se desarrollará de manera concentrada bajo el cargo de nulidad planteado, el cual, valga precisar, se formuló de manera general que atañe tanto a un asunto de carácter minero y petrolero.

IV. Caso concreto Cargo de nulidad. Infracción de las normas en que debían fundarse el acto acusado y falta de competencia en su expedición 29. Dentro de las causales que el CPACA prevé para la nulidad de los actos administrativos, se encuentra la infracción de las normas en que deberían fundarse, es decir, si el contenido del acto administrativo no se aviene con la Constitución o la ley es nulo, lo cual se configura por «i) falta de aplicación, ii) aplicación indebida o, iii) interpretación errónea»83. 82 Ley 99 de 1993, artículo 4. 83 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 15 de marzo de 2012, expediente 16660 [fundamento jurídico 2], C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Al respecto, se consideró lo siguiente: Según la doctrina judicial del Consejo de Estado, ocurre la primera forma de violación, esto es, la falta de aplicación de una norma, ya porque el juzgador ignora su existencia, o porque a pesar de que conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso.

También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador puede examinar la norma pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve, evento en el cual se está ante un típico caso de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso.

Se presenta la segunda manera de violación directa, esto es, por aplicación indebida, cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: 1.- Porque el juzgador se equivoca al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y 2.- Porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.

Y, finalmente, se viola la norma sustancial de manera directa, cuando ocurre una interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 29 Además, otra de las causales que el CPACA dispone para la nulidad de los actos administrativos se produce si la Administración decide sin competencia, esto es, por fuera de las funciones, lo cual se configura «ante la imposibilidad que tenía la autoridad de emitir el acto administrativo, o frente al actuar en ejercicio de competencias inexistentes, o en exceso de las otorgadas legalmente» [exceso de poder]84. 30.

En el presente asunto, la parte demandante –MME, ANM y Hugo Alberto Marín Hernández– sostiene que el acuerdo acusado es nulo porque desconoce la normativa que regula el subsuelo y los recursos naturales no renovables –artículos 1, 80, 311, 312, 313, 332 y 360 de la Constitución Política; artículos 1, 5, 7 y 8 de la Ley 388 de 1997; artículos 13, 34 y 35 de la Ley 685 de 2001; y artículos 1, 2, 3, 21 a 29 de la Ley 1454 de 2011, entre otros–, así como los postulados de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

Afirma, además, que los concejos carecen de potestad para regular materias reservadas al Congreso, como la explotación de recursos naturales y las actividades económicas de interés general, por ejemplo, la minería. En consecuencia, considera contrario a la ley que un municipio adopte decisiones sobre la explotación de recursos que, por mandato constitucional, pertenecen al Estado, ya que excede su competencia, desconoce los límites propios de la estructura unitaria del Estado y vulnera el principio de legalidad.

Por ello, sostiene que las entidades territoriales no tienen facultad constitucional y legal para restringir o prohibir actividades mineras, mucho menos, sin que la regulación local del uso del suelo se tramite a través del POT [Plan de Ordenamiento Territorial]. 31. Por su parte, el demandado –Municipio de Gachantivá (Boyacá)– sostiene que las entidades demandantes venían desarrollando una «actividad irregular», que exige la concertación con la comunidad directamente afectada por la minería, con prevalencia de la Constitución, la ley y los derechos de los vecinos del municipio.

Añade que el gobierno central no podía imponer proyectos mineros o petroleros ni ejecutar la política minero-energética de forma desarticulada, sino en coordinación 84 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2021, expediente 58372 [fundamento jurídico 52], C.P: José Roberto Sáchica Méndez. Al respecto se consideró: Estos vicios se catalogan, en función de la carencia de alguno de sus factores determinantes, en: i) incompetencia por razón de la materia o ratione materiae; ii) incompetencia territorial; iii) incompetencia en razón del tiempo o ratione temporis; y, iv) incompetencia en razón del grado de horizontalidad y verticalidad.Se precisa en todo caso que, la competencia no hace referencia solo a una facultad para expedir un acto, sino a la capacidad para que tal acto se proyecte como mandato de obligatorio cumplimiento.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 30 y concurrencia con las entidades territoriales, de conformidad con el postulado de subsidiariedad, que reconoce la primacía de las autoridades locales por su conocimiento directo de las necesidades de la población. Por ello, afirma que la autoridad minera, antes de autorizar cualquier actividad de exploración o explotación, debe respetar los planes de ordenamiento territorial (POT) y las demás normas de protección ambiental, ecológica y cultural expedidas por los concejos. 32.

Así, por motivos metodológicos, la Sala abordará el estudio del cargo de nulidad planteado y el concepto de violación, bajo las normas en que debía fundarse dicho acto de rango tanto constitucional como legal, sobre la explotación de los recursos naturales no renovables, su reglamentación y el ordenamiento del territorial. 33. Como se indicó, la Constitución Política de 1991 –desde su redacción original– otorgó estatus constitucional a la propiedad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables –artículo 332, en concordancia con el artículo 33385–, su aprovechamiento y desarrollo sostenible –artículo 80–, así como una contraprestación económica inherente a favor del Estado por su explotación – artículos 331, 360 y 361–.

Incluso, se memora que, aunque la Constitución Política de 1886 no contenía una cláusula expresa y sistemática sobre la propiedad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables en los términos actualmente previstos, dicha titularidad no resultaba ajena al ordenamiento jurídico. En efecto, el artículo 202 de esa Carta reconocía el dominio de la Nación sobre bienes como los baldíos, las minas y las salinas, así como sobre las minas de oro, plata, platino y piedras preciosas, con respeto por los derechos adquiridos por terceros.

Lo anterior permite advertir la existencia de un fundamento constitucional del dominio estatal sobre los recursos naturales no renovables, aunque todavía no estructurado bajo la noción amplia de subsuelo hoy vigente. A partir de ese marco constitucional y de los desarrollos normativos posteriores, se consolidó una línea jurídica orientada a afirmar la titularidad estatal sobre dichos recursos.

En ese contexto, la Ley 20 del 22 de diciembre de 1969 –por la cual se dictan algunas disposiciones sobre minas e hidrocarburos–, no creó ex novo ese principio, sino que 85 El cual prevé: La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

(…) La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 31 lo reafirmó y sistematizó al disponer en su artículo 1 que «todas las minas pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros».

Posteriormente, como se señaló, esta regla fue elevada a rango constitucional mediante el artículo 332 de la Constitución Política de 1991, al establecer que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, con respeto por los derechos adquiridos y perfeccionados conforme a leyes preexistentes. Esta previsión ya había sido incorporada en el artículo 3 del Decreto 2655 de 1988 – anterior Código de Minas– y fue reiterada en el artículo 5 del Código de Minas vigente –Ley 685 de 2001–, consolidándose, así como un principio estructural del ordenamiento jurídico colombiano en materia minera. 34.

Por su parte, la Ley 685 de 2001 –Código de Minas–86, que desarrolló los mandatos de los artículos 25, 80, 330 (parágrafo), 332, 334, 360 y 361 de la Constitución, reguló de manera general, exclusiva, sistemática y exhaustiva el uso de los recursos mineros. Entre sus objetivos se encuentran promover la exploración técnica y la explotación minera, así como garantizar su aprovechamiento dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y de fortalecimiento económico y social del país. Así, el Código de Minas prevé –literal a) del artículo 35–, entre otras87, que son zonas de minería restringida las ubicadas dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, delimitadas por los acuerdos municipales expedidos conforme al régimen legal aplicable, salvo en las áreas donde la actividad minera esté 86 Promulgada en el Diario Oficial 45.273 del 8 de agosto de 2003. 87 La norma también determina reservas especiales, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería –artículos 31, 33, 34, respectivamente–.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 32 expresamente prohibida88. Esta restricción no implica una prohibición absoluta, sino que supedita la actividad minera a la obtención de permisos de las autoridades locales, o a la aplicación de métodos específicos de extracción, con el fin de asegurar su compatibilidad con los usos del suelo y el aprovechamiento económico de la superficie.

Por ello, las disposiciones constitucionales y legales sobre la explotación de recursos mineros establecen un régimen unificado, una regulación nacional del sector y una estructura institucional y de competencias a cargo del gobierno central, en cabeza del Ministerio de Minas y Energía89, y un sector descentralizado conformado por entidades adscritas, lo cual define la política pública y general del sector, en consideración a que los recursos del subsuelo, bien sean de naturaleza minera o hidrocarburos, y su explotación superan los límites políticos, administrativos y de competencias definidos para las entidades territoriales, cuyo ámbito de acción es el plano local, en la medida en que los recursos minero energéticos representan intereses nacionales y aportes para la población nacional.

Así, prevalece el principio de Estado unitario para evitar decisiones aisladas que excluyan, limiten o impidan una actividad regulada por la ley y la explotación de bienes estatales que generan recursos importantes para la financiación de los fines públicos. Igualmente, la prevalencia del principio de Estado unitario en la normativa minera, dada la utilidad pública e interés social de esta actividad y su aporte al desarrollo y a las finanzas de la Nación, no implica la superioridad de los intereses o competencias nacionales sobre los locales.

Por el contrario, el régimen minero nacional y las competencias exclusivas del gobierno central buscan proteger los intereses generales en la explotación de los recursos naturales no renovables, sin excluir la aplicación de los principios de armonización entre los intereses nacionales y territoriales. De ello se sigue, como se explicará, que el Estado [en cabeza de la Nación] debe respetar el ámbito de la autonomía territorial, al tiempo que las entidades territoriales no pueden vaciar de contenido ni excluir las competencias atribuidas al orden nacional. 88 Corte Constitucional, sentencia C-339 del 7 de mayo de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, en la que se declaró exequible el literal a) del artículo 35 de la Ley 685 de 2001, siempre que se entienda que incluye las normas ambientales nacionales, regionales y municipales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial, salvo por la expresión «de acuerdo con dichas normas», que fue declarada inexequible. 89 Decreto 1073 de 2015.

Artículo 1.1.1.1.1. Objetivo El Ministerio de Minas y Energía tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 33 35.

Lo anterior no desconoce el ordenamiento territorial municipal y distrital previsto en la Ley 388 de 199790, que lo define –artículo 5– como el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física, concertadas y adelantadas por los municipios en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular el uso, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

En ese sentido, el artículo 288 de la Constitución prevé que la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales debe establecerse mediante una ley orgánica de ordenamiento territorial y que dichas funciones deben ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que fije el legislador.

En desarrollo de ese mandato se expidió la Ley 1454 de 201191, cuyo propósito fue –artículo 1– establecer las normas para la organización político-administrativa del territorio nacional, definir los principios rectores del ordenamiento, precisar el marco institucional y los instrumentos para el desarrollo territorial, y determinar las competencias en esta materia entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas, junto con las disposiciones generales para la organización del territorio.

Todo ello debe desarrollarse bajo los principios rectores del ordenamiento territorial previstos en el artículo 3, entre estos92, los de: i) Soberanía y unidad nacional; ii) Autonomía; iii) Regionalización; y iv) Diversidad, Gradualidad y Flexibilidad. Igualmente, las competencias asignadas a las entidades del orden nacional y territorial deben ejercerse, entre otros93, conforme a los postulados previstos en el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011, como son los de: i) Coordinación, ii) Concurrencia, iii) Subsidiariedad y iv) Complementariedad. 90 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 91 Promulgada en el Diario Oficial 48.115 del 29 de junio de 2011. 92 También se contemplan: i) Integración, ii) Sostenibilidad, iii) Participación, iv) Solidaridad y equidad territorial, v) Prospectiva, vi) Paz y convivencia, vii) Asociatividad, viii) Responsabilidad y transparencia, ix) Equidad social y equilibrio territorial, x) Economía y buen gobierno, y xi) Multietnicidad. 93 Los cuales serían; 5.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 34 36. Todo lo anterior, sin perjuicio de la normativa ambiental y de las competencias atribuidas a las entidades encargadas de su aplicación94, lo cual incluye el Sistema Nacional Ambiental (SINA), que integra el sector ambiental, el cual está conformado por los principios y orientaciones generales previstos en la Constitución, la ley ambiental y sus normas de desarrollo; las entidades estatales responsables de la política y de la acción ambiental; las organizaciones comunitarias y no gubernamentales vinculadas a la problemática ambiental; las fuentes y recursos económicos destinados al manejo y recuperación del medio ambiente; y las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en esta materia95. 37.

En ese contexto, del material probatorio obrante en el expediente, se observa que el Concejo de Gachantivá (Boyacá) expidió el Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 201996, en el que se determinó lo siguiente (transcripción literal, incluidos posibles errores): Artículo Primero.- Prohibir en la jurisdicción del Municipio de Gachantivá, Boyacá, la realización de actividades de exploración y explotación minera, a pequeña, mediana y gran escala; así como las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos.

En virtud de lo anterior, se exceptúa de la prohibición que se adopta mediante este Acuerdo, la exploración y explotación a pequeña escala de materiales de construcción, los cuales solo podrán ser destinados a los fines previstos en este parágrafo. ARTÍCULO Segundo.: Envíese copia del presente Acuerdo a la oficina Jurídica de la Gobernación de Boyacá, a la Secretaría de Hacienda Municipal, y demás entes de control para los fines legales y fiscales a que haya lugar. 94 A la cabeza se encuentra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien conforma el sector central con dos unidades administrativas especiales sin personería jurídica, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y Parques Nacionales Naturales de Colombia.

Págs. 6 a 65. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 35 ARTÍCULO Tercero.- El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación. Como fundamento, el acto acusado señaló, por una parte, la invocación de sus competencias en materia de ordenamiento territorial, el principio de autonomía y «rigor subsidiario», a partir de lo cual resaltó la «facultad de las autoridades locales de decidir sobre sus propias formas de desarrollo, que los municipios como parte del Estado son copropietarios de subsuelo y de los recursos naturales no renovables», lo que permite que los municipios no solo sean más restrictivos, sino incluso prohibitivos en aras de conservar su «patrimonio ecológico».

Por otro lado, adujo que los efectos de la minería son nocivos y la necesidad de prevenir los factores de deterioro ambiental y conservar el «patrimonio ecológico» y cultural del municipio». Además, indicó (transcripción literal): Que no obstante la riqueza natural y cultural de Gachantivá, se ve amenazada por la proliferación de títulos y solicitudes de títulos mineros: más de la mitad de área del municipio está afectada por títulos mineros, una sola empresa, pretende explotar más de la cuarta parte del municipio con una gran minería a campo abierto.

De concretarse estas solicitudes pondrían en grave situación de riesgo a la base natural del municipio, COMO TAMBIEN PONE EN ALTÍSIMO RIESGO SU ANCESTRAL VOCACIÓN, AGRO-ECO-TURISTICA,CONSAGRADO EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL, como también, las actividades económicas sobre las cuales se sustenta, además, alteraría en grave manera la forma de vida de los pobladores, el patrimonio natural y cultural y el recurso hídrico, Gachantivá, en épocas de verano se ha visto abocada en traer por medio de carro tanques el agua de otros municipios, para la subsistencia de sus pobladores.

Adicionalmente, de consolidarse los procesos mineros y petroleros, esta situación conllevaría a que se desconozca la determinación que de manera general tiene el municipio a través de sus diferentes instrumentos de planificación y ordenamiento, y se pondría en grave riesgo el abastecimiento de agua no solo de Gachantivá, sino de los municipios que se surten del agua que en Gachantivá se produce.

Que el desarrollo de la minería y de los hidrocarburos privilegia actividades particulares sobre el interés general del municipio, el ordenamiento ambiental y territorial. Los contratos de concesión minera y petrolera son suscritos entre las autoridades mineras del orden nacional y las empresas extractivas sin consultar los intereses y determinaciones e instrumentos del orden local, la facultad del municipio de decidir sobre sus propias formas de desarrollo, la copropiedad sobre el subsuelo como parte del Estado, y sin garantizar el derecho a la participación ciudadana, lo cual ha sido puesto de presente por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, como se verá en el aparte correspondiente de este Acuerdo.

(…) Que en virtud de lo anterior, y atendiendo las facultades constitucionales y legales de que está revestido el Concejo de Gachantivá, se hace necesario adoptar medidas eficaces y oportunas a fin de evitar la ocurrencia de situaciones como las descritas, producto del desarrollo de actividades mineras, de manera tal que se recuperen y mantengan los espacios, ciclos y dinámicas del agua, la conservación de la biodiversidad, de los ecosistemas estratégicos, del paisaje, del aire, del suelo, prevenir los riesgos, proteger la vida humana, preservar los acuíferos, disminuir la vulnerabilidad ante la variabilidad climática, defender el modo de vida campesino, Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 36 la soberanía y sostenibilidad agropecuaria, la cultura y el patrimonio arqueológico existente y asegurar la prelación del uso del agua para consumo humano y el cumplimiento de los principios de rigor subsidiario, precaución, prevención y de progresividad.

Que de acuerdo con lo anterior, resulta evidente la necesidad de tomar medidas oportunas y contundentes frente al interés particular de desarrollar en el Municipio de Gachantivá, de actividades altamente impactantes y riesgosas, como las de minería e hidrocarburos. (…) CONSIDERACIONES FINALES Que en virtud de las consideraciones constitucionales, legales y jurisprudenciales antes citadas, especialmente atendiendo la autonomía territorial, la facultad de las autoridades locales de decidir sobre sus propias formas de desarrollo, que los municipios como parte del Estado son copropietarios de subsuelo y de los recursos naturales no renovables, los principios de precaución, prevención, rigor subsidiario y progresividad, la facultad de ordenar el uso del suelo, la necesidad de prevenir y evitar los factores de deterioro ambiental y de riesgo, la necesidad de conservar el patrimonio ecológico y cultural, y además atendiendo que el otorgamiento de títulos mineros se realiza sin consultar con los intereses locales y que el desarrollo de la actividad minera (exploración y explotación) ocasiona graves perjuicios ambientales, sociales, económicos y culturales al Municipio de Gachantivá, resulta claro que este Concejo Municipal cuenta con la competencia constitucional y legal para adoptar las medidas tendientes a la protección del patrimonio ecológico y cultural del Municipio.

Que conforme a la realidad del territorio y ante la necesidad de prevenir los factores de deterioro ambiental es necesario tomar medidas urgentes dirigidas a la protección del patrimonio natural y cultural de Gachantivá ante la grave amenaza que se cierne en nuestra jurisdicción como consecuencia de las actividades mineras y petroleras, por lo cual se procederá a prohibir el desarrollo de la minería y actividades petroleras, conforme al mandato constitucional y legal antes citado y según los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

Que este tipo de determinaciones son necesarias, a fin de avanzar en el proceso tendiente a que el Municipio de Gachantivá cuente con un marco normativo acorde con la realidad y las necesidades hoy existentes, con respeto por la base natural, con la necesidad de adoptar determinaciones frente a los riesgos y amenazas que se ciernen sobre nuestro territorio, tanto naturales como las antrópicas, con análisis de los impactos ambientales generados por la minería y los hidrocarburos, los derechos de la naturaleza y de los habitantes del territorio municipal. 38.

De lo anterior, resulta importante destacar que, tal como se reseñó en el acápite precedente [Marco normativo en materia de exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, regulación y ordenamiento territorial], la legislación establece las competencias de ordenamiento territorial, la cual permite a las entidades territoriales restringir o limitar, dentro de su jurisdicción, el desarrollo de actividades mineras –artículo 35 del Código de Minas–; sin embargo, desde una perspectiva constitucional y legal, no existe un poder de veto de las autoridades locales sobre el uso del subsuelo ni sobre la explotación de los recursos naturales no renovables en su territorio, que fue lo que dispuso el acto acusado al prohibir de manera absoluta la actividad minera en el municipio de Gachantivá. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 37 39.

Al respecto, la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional ha considerado que97: El principio unitario de organización territorial del Estado colombiano justifica la existencia de políticas de orden nacional que busquen unificar los parámetros a partir de los cuales se realiza la actividad minera en el territorio nacional. En plena armonía con el artículo 1º, el artículo 332 de la Constitución determina que la propiedad de subsuelo y de los recursos naturales existentes dentro del territorio colombiano recae en cabeza del Estado; y el artículo 334 de la Constitución determina que el Estado, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación de los recursos naturales para racionalizar la economía con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio.

Por esta razón resulta válido que exista una regulación de naturaleza legal –actual Código de Minas-, por medio de la que se fijen los estándares que deban ser acatados en todo el territorio colombiano. En consecuencia, la simple existencia de una regulación nacional que establezca límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía territorial.

Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en la Constitución, que i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse dentro de los límites de la Constitución y la ley; ii) que determina que, más que regular, los concejos municipales reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que, como es obvio, debe hacerse en acuerdo con la regulación legal existente –artículos 311 y 313 numeral 7-; iii) que prevé que la distribución de competencias se hará en los términos en que establezca la ley –artículo 288-; iv) que asigna la propiedad del subsuelo al Estado –artículo 332-; v) que asigna la propiedad de los recursos naturales al Estado –artículo 332-; vi) que determina que la intervención del Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos en la ley –artículo 334-; y vii) que dicha intervención debe tener como objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio.

De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de autonomía que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii) se diera el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia de exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo, como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio.

En este sentido, resulta acorde con la organización unitaria del Estado que exista unificación en los criterios, procesos y parámetros que permiten obtener la autorización por parte de la administración para desarrollar actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado-.

Adicionalmente, es acorde con el principio de organización unitaria del Estado que los lugares en que dichas actividades pueden realizarse y, en consecuencia, los criterios para la exclusión de un determinado territorio de la actividad minera sean determinados por una misma entidad, siguiendo idénticos criterios para todo el territorio del Estado.

De esta forma se asegura uniformidad en las condiciones de realización de la minería y se brinda seguridad jurídica a los sujetos interesados en el desarrollo de dicha actividad. 97 Corte Constitucional, sentencia C-123 del 5 marzo de 2014 [fundamento jurídico 5.2], M.P. Alberto Rojas Ríos. También se puede consultar: sentencia C-035 del 8 de febrero de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y sentencia C-389 del 27 de julio de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 38 Con base en el principio de organización unitaria del Estado, concluye la Corte que la existencia de una regulación nacional que unifique el régimen jurídico previsto para la exploración y explotación minera y, por consiguiente, imponga límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía territorial. 40.

Asimismo, no se pasa por alto que, según los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda, se puede evidenciar una tensión entre los principios de Estado unitario y autonomía territorial, ya que según el demandado, «el principio de subsidiariedad reconoce la primacía de las autoridades locales por su conocimiento directo de las necesidades de la población», pero, no puede desconocerse que, aunque la Constitución y la ley no atribuyen a los municipios competencias sobre la exploración y explotación del subsuelo, la regulación y ejecución de esas actividades se relacionan con las facultades territoriales para definir los usos del suelo.

Dicha tensión entre los principios de Estado unitario y autonomía territorial ha sido reconocida por la Corte Constitucional al considerar que98: Es así como, en diversas ocasiones la jurisprudencia constitucional ha recordado que los contenidos que integran el principio de autonomía territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por lo que se hace necesario que su concreción en casos particulares atienda otros contenidos del sistema constitucional.

Por esta razón, la interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de acuerdo con el artículo 1° superior, ha adoptado una forma de organización territorial unitaria.

La Corte Constitucional ha señalado que a pesar de la importancia de los dos principios (unitario y de autonomía), ninguno se puede aplicar de forma absoluta en perjuicio del otro,99 estando los dos en un sistema de limitaciones recíprocas, en donde el concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad, y desde otra perspectiva la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía de los territorios.100 La coexistencia de los principios de Estado unitario y autonomía territorial genera en su aplicación tensiones permanentes que hacen necesario en cada caso estudiar concretamente las situaciones de hecho y el uso de herramientas que permitan hacer una interpretación armónica del sistema jurídico constitucional para definir una posición frente a la aplicación de uno de estos dos principios, o de la confluencia de los mismos en caso de ser necesario.

En este orden, es el mismo 98 Corte Constitucional, sentencia SU-095 del 11 de octubre de 2018 [fundamento jurídico 3], M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 99 Original de cita: A manera de ejemplo, respecto a las competencias tributarias, esta Corporación en Sentencia C-538 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería, señaló “Si bien es cierto que en relación con los tributos nacionales el Legislador debe fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo es que frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales.

De este modo, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el Legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo” Sin embargo, en este caso “el Legislador puede señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales para su ejercicio, siempre que se respete el núcleo esencial de la autonomía, es decir, que no se desnaturalice la esencia de ésta de modo que se la desvirtúe, desconozca o desnaturalice”.

Reiterada en la Sentencia C-260 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 100 Original de cita: Corte Constitucional, Sentencia C-983 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 39 ordenamiento constitucional el que dispone que en estos casos para resolver las tensiones se dará aplicación los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 41.

En la práctica, la extracción de recursos naturales no renovables afecta necesariamente la superficie, lo que genera una tensión entre la autonomía territorial en materia de planeación y ordenamiento del suelo y las competencias del orden nacional para regular la explotación del subsuelo en beneficio de toda la población y de todas las entidades territoriales, incluso de aquellas que no cuentan con esos recursos.

Por esto, es importante considerar que, como bien se reseñó, la Constitución Política de 1991 –desde su redacción original– otorgó estatus constitucional a la propiedad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables –artículo 332101–, su aprovechamiento y desarrollo sostenible –artículo 80–, así como una contraprestación económica inherente a favor del Estado por su explotación –artículos 331, 360 y 361–.

No obstante, con la expedición del Acto Legislativo 5 del 18 de julio de 2011, se constituyó el Sistema General de Regalías y se modificaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política. Dicho cambio normativo tuvo como fin actualizar el régimen de regalías y estableció lo siguiente: Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.

Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías (se destaca). Por ello, es claro que en este precepto se encargó al legislador para definir las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables y dispuso que, en cualquier caso y sin perjuicio de otros derechos o compensaciones acordadas, dicho aprovechamiento siempre generará una contraprestación económica a favor del Estado, denominada regalía. También el mandato constitucional dispone que se debe establecer, a través de la ley, las condiciones de participación de los beneficiarios de esos recursos –artículo 361 de la 101 En concordancia con el artículo 333 de la Constitución que prevé: La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

En ese mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que103: (…) el régimen jurídico de las regalías se encuentra en parte constitucionalizado pues, tal y como esta Corte lo ha destacado, la Carta establece un contenido esencial del régimen de regalías que debe ser respetado por el Legislador. Sin embargo, a pesar de esa constitucionalización parcial del régimen de regalías, la Constitución no fija directamente muchos elementos de dicho régimen, pues no establece los criterios para determinar cuál es el valor que deben tener esas regalías ni regula detalladamente las formas de reparto.

Por ello, en numerosas sentencias, esta Corte ha indicado que el legislador goza de una amplia libertad para fijar el monto de las regalías y determinar los derechos de participación de las entidades territoriales en esas regalías104. Por ejemplo, la sentencia C-567 de 1995 precisó que “la ley puede determinar el monto y la (sic) cuantías de los derechos de las entidades territoriales a participar en las regalías y compensaciones sobre la explotación de los recursos naturales no renovables o, lo que es lo mismo, los porcentajes de aquella participación.” Por su parte, la sentencia C-1548 de 2000, Fundamento 6, recordó que “el Legislador goza de una muy amplia libertad para fijar el monto de las regalías derivadas de la explotación de recursos no renovables”. 42.

En tal sentido, tal como lo expuso la Corte Constitucional, para resolver estas tensiones, tanto la Constitución –artículo 288– como la Ley 1454 de 2011 –artículo 27– prevén la aplicación de los postulados de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, a partir de los cuales puede concluirse que ni las entidades del orden nacional, tampoco las territoriales, tienen una competencia absoluta e ilimitada para decidir sobre la explotación de los recursos naturales no renovables.

Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente105: 13.- La Sala considera que la decisión adoptada por la ANM es legal porque las entidades del nivel territorial no tienen una competencia absoluta para prohibir el desarrollo de actividades mineras. 14.- Según los artículos 311 y 313 de la Constitución Política a los municipios y a los concejos municipales corresponde ordenar su territorio y reglamentar los usos del suelo.

El ejercicio de estas competencias puede afectar el desarrollo de las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables cuya administración está en cabeza de entidades del orden nacional. 15.- De acuerdo con los artículos 80, 332 y 334 de la Constitución Política, el Estado (i) es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables que yacen en él;

(ii) debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; y (iii) es el director general de la economía y, por ello, intervendrá en la explotación de los recursos naturales para racionalizar la economía con el fin de 102 Al respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de febrero de 2026, expediente 59545 [fundamento jurídico 31 y 33]. 103 Corte Constitucional, sentencia C-1087 del 3 de noviembre de 2004 [fundamento jurídico 5], M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

Criterio reiterado en sentencia C-800 del 20 de agosto de 2008 [fundamento jurídico 3], M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 104 Original de cita: Ver, entre otras, las sentencias C-576 de 1995, C-221 de 1997, C-127 de 2000, C-207 de 2000 y C-293 de 2000. 105 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2023, expediente 63461 [fundamento jurídico F], C.P. Martín Bermúdez Muñoz.

Reiterado por la Subsección C, sentencia del 18 de junio de 2025, expediente 64542 [fundamento jurídico 12]. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 41 conseguir en el plano nacional y territorial el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. 16.- De conformidad con el artículo 4 del Decreto 4134 de 2011, la ANM es la encargada de administrar los recursos minerales del Estado y conceder derechos para su exploración y explotación, así como también promover, celebrar, administrar y hacer seguimiento a los contratos de concesión y demás títulos mineros para la exploración y explotación de minerales de propiedad del Estado. 17.- En virtud de lo expuesto, es evidente que en el territorio «(…) convergen actividades, por una parte, de uso del suelo y por otra de explotación del subsuelo, razón por la que en él concurren competencias tanto del nivel nacional como de las entidades territoriales.»106 De ahí que estas competencias deban ser ejercidas de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos del artículo 288 de la Constitución Política, lo que implica que ni las entidades del orden nacional ni las entidades territoriales tengan competencia absoluta para decidir sobre la explotación de recursos naturales no renovables. 43.

Por otra parte, los postulados de coordinación, concurrencia y subsidiariedad suponen una distribución y un ejercicio armónico de las competencias entre las distintas autoridades del Estado. Esto exige que tanto su asignación por el legislador como su ejecución por la administración se realicen de manera articulada, solidaria y complementaria entre los distintos niveles y órganos, con el fin de coordinar sus actuaciones y aunar esfuerzos para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

En esa medida, estos postulados orientan la distribución de competencias entre los distintos niveles de la organización territorial y constituyen el marco para armonizar los intereses nacionales y locales. 44. Es así como la autonomía territorial no puede entenderse de manera aislada de los demás contenidos del sistema constitucional en el que se reconoce y se desarrolla, pues las competencias se asignan y ejercen en el marco de un Estado unitario y descentralizado.

Por ello, la descentralización con autonomía debe interpretarse dentro de los límites propios de esa forma de organización del sector minero energético, lo que no autoriza al nivel nacional desconocer la autonomía territorial. En el mismo sentido, las entidades territoriales tampoco pueden ejercer sus competencias de forma que desconozcan o vacíen de contenido las atribuidas a las autoridades nacionales. 45.

De igual forma, la explotación de recursos naturales no renovables debe estar en armonía con el cumplimiento de objetivos de interés público, como la protección de bienes jurídicamente relevantes, tal es el caso de la conservación del 106 Original de cita: Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-095 del 11 de octubre de 2018, MP Cristina Pardo Schlesinger, Expediente T-6.298.958.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 42 ecosistema. Así, por ejemplo, la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, fueron declarados –artículo 61 de la Ley 99 de 1993– como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.

Sobre el particular, la Subsección ha considerado que107: En igual sentido, tal como lo consideró la Corte Constitucional, en la sentencia C- 534 de 1996108, al estudiar el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, la facultad que la Constitución les otorgó a los municipios de Cundinamarca y al Distrito de Bogotá para reglamentar los usos del suelo y dictar normas tendientes a la protección de su patrimonio ecológico, en nada la interfiere la mencionada disposición, pero sí configura un límite: a la autonomía de esas entidades territoriales, legítimamente establecidas por el Congreso de la República en ejercicio de su potestad legislativa, para preservar el patrimonio ambiental de la Nación, que como tales deberán ser tenidas en cuenta por las corporaciones municipales de elección popular, a la hora de desarrollar las competencias reglamentarias que les corresponden.

En cuanto a las disposiciones del inciso tercero del artículo 61 de la ley 99 de 1993, objeto de impugnación, ellas, como ha quedado establecido, hacen parte de una norma dirigida de manera específica a los municipios de Cundinamarca y a la Sabana de Santa Fe de Bogotá; su contenido simplemente desarrolla el mandato del artículo 334 de la Carta Política, que le ordena al Estado intervenir, por mandato de la ley, en materia de uso de suelos y explotación de recursos naturales, sin que su contenido impida que dichas entidades territoriales puedan ejercer la actividad normativa que les señalan los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Carta Política, para lo cual deberán tener en cuenta, no solo las disposiciones de la misma ley, sino aquellas que a nivel nacional expida el gobierno en desarrollo de la potestad reglamentaria que para el efecto le reconoce el numeral 11 del artículo 189 de la C.P., la cual puede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 208 de la Carta Política, ejercer a través del Ministerio del Medio Ambiente.

Se materializa, en este precepto legal, la intervención del Estado en lo relacionado con la explotación de recursos naturales y el uso del suelo, a las que se refiere expresamente el artículo 334 superior, haciendo armónico el desarrollo del artículo 8 de la Constitución que le ordena a las personas y al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación, con los objetivos, también atribuidos al Estado, de garantizar e impulsar un desarrollo económico sostenido, que a tiempo que garantice el bienestar general, preserve ese patrimonio esencial conformado por las riquezas naturales y el medio ambiente.

Y no podía ser de otra manera, dada la relación estrecha de dependencia que existe entre procesos de desarrollo económico, recursos naturales y medio ambiente. 30. Por lo anterior, con independencia del «certificado de uso de suelo» expedido por la gerencia de planeación del Municipio de Cogua, en el que se señala que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial-PBOT, adoptado por el Acuerdo No. 022 de 2000, dispone zonas mineras para explotación de canteras y «gravilleras», entre las que supuestamente se encuentra el área de concesión del contrato minero EEU-082, lo cierto es que dicha reglamentación debe armonizarse con la 107 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de diciembre de 2025, expediente 65648 [fundamento jurídico 29 y 30]. 108 Original de cita: [Fundamento jurídico 8], M.P. Fabio Morón Díaz.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 43 Resolución No 2001 de 2016, ya que, en relación con la Sabana de Bogotá, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con estricto apego por la ley y sin que exista lugar al capricho de quien ocupa un cargo de autoridad, tiene la competencia de determinar zonas de compatibilidad e incompatibilidad con las explotaciones mineras.

Así lo autoriza el mencionado artículo 61 de la Ley 99 de 1993 (se subraya y destaca). 46. Tampoco se puede obviar que a fin de asegurar una debida interrelación de las competencias de la autoridad minera con entes locales, en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-123 del 5 de marzo de 2014109 y C- 389 del 27 de julio de 2016110, decisiones reiteradas en la providencia SU-095 del 11 de octubre de 2018111, el Ministerio de Minas y Energía realizó la Estrategia de Desarrollo y Relacionamiento Territorial del Sector Minero-Energético y la ANM diseñó e implementó el Programa de relacionamiento con el territorio, con la finalidad de lograr una participación efectiva, oportuna y permanente de todos los actores involucrados en el desarrollo de los proyectos mineros, así como la armonización de las políticas de ordenación del suelo con el objetivo de incorporar el componente minero en los instrumentos de ordenamiento territorial locales, a partir de lo cual se busca concertar las políticas de ordenamiento del suelo con el desarrollo de proyectos de minería y asegurar la participación de las comunidades ubicadas en los territorios de desarrollo del proyecto minero, lo que posibilite la coordinación y concurrencia con las entidades territoriales, aseguren procesos de diálogo incluyentes con las comunidades, armonicen las operaciones del sector minero energético con la visión de desarrollo de los territorios y permitan superar los escenarios de conflictividad entre los diferentes actores del sector. 109 La cual declaró: exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política. 110 Por la que se declararon exequibles: i) los artículos 272, 273, 274, 275, 276, 277 y 279 de la Ley 685 de 2001; ii) los artículos 16, 53, 570 y 271 de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, por los cargos analizados y bajo el entendido de que la autoridad minera deberá verificar mínimos de idoneidad laboral y ambiental, antes de entregar un título minero, en atención a la naturaleza de la concesión solicitada, y con base en criterios diferenciales entre los distintos tipos de minería, y extensión de los proyectos, así como establecer un procedimiento que asegure la participación ciudadana, sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados; iii) los artículos 122, 124 y 133 de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, por los cargos analizados y bajo el entendido de que el derecho de prelación por parte de las comunidades étnicas o afrocolombianas, no constituye justificación alguna para omitir la aplicación del derecho fundamental a la consulta previa y al consentimiento libre, previo e informado, cuando la afectación sea intensa por el desplazamiento de una comunidad, por amenaza de extinción física o cultural, o por el uso de materiales peligrosos en sus tierras y territorios y iv) se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad del artículo 128 de la Ley 685 de 2001. 111 En la que se ordenó, entre otros asuntos, al Ministerio de Minas y Energía, a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y a la Agencia Nacional de Minería mantengan y fortalezcan, de acuerdo con los criterios de esa providencia, programas y proyectos que fortalezcan el diálogo, la comunicación y la información con las entidades territoriales y sus autoridades locales con el fin de aplicar principios de coordinación y concurrencia e información suficiente.

Así como se instó a los alcaldes de los municipios del país para que en el marco de sus competencias de ordenamiento territorial tengan en cuenta los principios de coordinación y concurrencia con las autoridades nacionales. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 44 47.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que la prohibición efectuada mediante el acto acusado, sustentada en una supuesta «actividad irregular» de las entidades demandantes –MME y ANM–, así como una imposición de proyectos mineros o petroleros, sin la debida coordinación y concurrencia con las entidades territoriales; además, de que la actividad minera ocasiona graves perjuicios ambientales, sociales, económicos y culturales en el municipio, resulta contraria a la Constitución Política y a la ley, porque el legislador admite la exploración y explotación minera, pero con límites y en consonancia con sus mandatos, esto es, bajo la condición de que las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, interesadas en desarrollar esa actividad cumplan con unas exigencias de protección del ambiente, que son verificadas, aprobadas y fiscalizadas por las autoridades minera y ambiental.

Asimismo, es claro que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos de participación ciudadana e instrumentos de coordinación y concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales en los procedimientos mineros y ambientales. Estos razonamientos desvirtúan lo alegado en sustento del acto acusado. 48. Por otra parte, con fundamento en el principio de coordinación, las entidades territoriales deben tener en cuenta no solo los intereses y necesidades del orden local, al ejercer sus competencias en materia de ordenamiento territorial, sino también la compatibilidad de sus decisiones con los parámetros de regulación aplicables a todo el territorio del Estado, en este caso, con los estándares de alcance nacional que determinan los criterios generales en que se permiten o prohíben las actividades de exploración y explotación de los recursos naturales no renovables.

Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sección Tercera también ha considerado que112: El principio de concurrencia tiene por objetivo la defensa solidaria y cooperativa de los intereses del nivel central y de los entes territoriales, lo que de plano excluye la posibilidad de que los últimos se impongan a los primeros, especialmente al tratarse de una actividad de utilidad pública e interés social cuyos ingresos representan una de las fuentes del Sistema General de Regalías, recursos vinculados con el desarrollo económico, social, ecológico y cultural de todo el país y que contribuyen a la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas públicas tanto nacionales como territoriales.

Lo expuesto lleva a concluir que, de conformidad con los postulados constitucionales relacionados con la explotación del subsuelo y los recursos naturales no renovables y su propiedad en cabeza del Estado, así como con las competencias de las entidades territoriales y de la nación sobre el suelo y el ordenamiento territorial -que deben ejercerse bajo los principios de coordinación, 112 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2024, expediente 66981 [fundamento jurídico 68], C.P. José Roberto Sáchica Méndez.

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 45 concurrencia y subsidiariedad-, las autoridades locales no están facultadas para vetar o prohibir de forma absoluta la exploración y explotación de los recursos mineros en su jurisdicción, como en efecto se dispuso en el acto administrativo demandado, en tanto no pueden impedir ni obstruir decisiones cuyo ámbito de competencia se encuentra en la esfera nacional, aun cuando les asista el derecho de velar, con ocasión de los efectos de la actividad minera, por la defensa de los recursos naturales, la conservación del medio ambiente y la integridad de su desarrollo económico y social.

Afirmar lo contrario, llevaría a propugnar sobre la ausencia de límites en los contenidos que materializan el principio de autonomía territorial dentro de un Estado unitario descentralizado, confundiendo el concepto de autonomía con soberanía o autarquía, y, en consecuencia, aceptar en desconocimiento de lo expresamente establecido por la Constitución Política y de los principios rectores del ejercicio de las competencias, que debe ser entendida de manera absoluta hasta el punto de excluir y vaciar las facultades expresamente asignadas a las autoridades nacionales.

En este sentido, resultaría abiertamente contradictorio afirmar que aun a pesar de la existencia de competencias del orden nacional respecto de los recursos del subsuelo y su aprovechamiento, las autoridades territoriales pueden vetar la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, sin desconocer con ello las facultades de las entidades designadas y creadas por la Constitución Política y la ley para definir las condiciones en que esa actividad lícita puede ser desarrollada. 49.

En esa medida, resulta evidente la infracción de la normativa de orden superior, así como la falta de competencia del Municipio de Gachantivá para prohibir de manera absoluta las actividades mineras en su jurisdicción, ya que existe una regulación nacional clara sobre la materia, la cual establece: i) la distribución de competencias se define y ejerce en los términos previstos por la ley; ii) la gestión de los intereses territoriales debe realizarse dentro de los límites constitucionales y legales; y iii) a los concejos corresponde reglamentar los usos del suelo, lo que supone una facultad limitada y subordinada a una regulación legal preexistente, que en el sector minero-energético asigna una normativa nacional y competencias generales al nivel central. 50.

Por consiguiente, la Sala encuentra que el Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019, expedido por el Concejo del Municipio de Gachantivá (Boyacá), fue proferido con infracción de las normas en que debían fundarse, al haberse desconocido los postulados de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, así como con exceso de las facultades asignadas por la Constitución Política y la ley a los concejos –falta de competencia–, en tanto excluye y vacía de contenido las competencias asignadas a las autoridades nacionales, en relación con la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, por lo que declarará su nulidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA.

Lo anterior, sin perjuicio que respecto del acto acusado se haya presentado algún Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 46 «medio de extinción»113, por el lapso transcurrido entre la expedición del Acuerdo No. 005 de 2019 y la decisión de este proceso de nulidad, circunstancia esta que debía ser demostrada en el proceso [por ejemplo la expedición de un nuevo acuerdo que regulara la materia], dado el mandato del artículo 177 del CGP, que prevé que las normas del ámbito municipal deben probarse.

De modo que, aunque el Municipio de Gachantivá hubiera expedido una nueva normativa sobre el uso del suelo, el presente medio de control es procedente en relación con los efectos que haya podido producir el acto acusado durante su vigencia. Condena en costas 51. Dado que en este proceso se ventila un interés público, consistente en el control abstracto y objetivo de la legalidad del acto administrativo acusado –Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019–, no procede la condena en costas, en virtud de lo establecido en el artículo 188 del CPACA, siempre y cuando no se «establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal» –inciso 2, adicionado por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021–, último aspecto que no ocurrió en este caso, ya que los argumentos expuestos por los demandantes se acogieron y conllevaron a la declaratoria de nulidad del acto acusado.

IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR la nulidad del Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019, 113 MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo.

Tomo II, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1975. Págs. 562. «505. Los medios de “extinción” del acto administrativo son: la derogación, la revocación, la anulación, la caducidad, la rescisión, la renuncia, y el rescate. El primero de estos refiérese a los actos de contenido general (reglamento); los restantes a los actos de contenido individual o particular.

Algunos autores mencionan, además, como medios específicos de extinción del acto administrativo, la “abrogación” y el “decaimiento”. No comparto estos puntos de vista. Tanto la abrogación como el decaimiento no son otra cosa que supuestos de “revocación”, no constituyendo, por sí mismos, figuras específicas de extinción de los actos administrativos.

(…). // Un sector doctrinal, con referencia a la extinción del acto administrativo, menciona como figura específica el “decaimiento”, que tendría lugar cuando se modifican o llegaren a faltar los presupuestos de hecho que justificaron la emisión del acto. (…). // Considero que lo que los autores agrupan bajo el rubro “decaimiento” queda involucrado en el concepto lato de acto “inoportuno” (inoportunidad sobreviniente), lo que excluye la necesidad de una consideración especial al respecto».

Radicación: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247) Demandante: Agencia Nacional de Minería-ANM y otros Demandado: Municipio de Gachantivá (Boyacá) Asunto: Nulidad 47 proferido por el Concejo del Municipio de Gachantivá (Boyacá), con fundamento en las consideraciones advertidas en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Héctor Rafael Ruiz Vega, portador de la Tarjeta Profesional No. 166.235 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado del Ministerio de Minas y Energía-MME, en los términos del poder que obra a índice 132 del aplicativo de gestión judicial SAMAI.

CUARTO: Cumplido lo anterior, por Secretaría de la Sección, ARCHIVAR el proceso de la referencia, previas anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE114 ADRIANA POLIDURA CASTILLO VF 114 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.