CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01101-00 Actor: GLORIA INÉS GÓMEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA - incumplimiento del requisito de relevancia constitucional / CARGA ARGUMENTATIVA Y TERCERA INSTANCIA. La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Gloria Inés Gómez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda 1.1. Pretensiones El 28 de febrero de la presente anualidad1, la señora Gloria Inés Gómez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción literal): Por lo esbozado, solicito a los Honorables Magistrados del Honorable Consejo de Estado, se tutelen los derechos fundamentales al acceso a la justicia, (229), al debido proceso (art. 29 C.N.), y derecho a la seguridad social integral a tener una mesada pensional justa, derechos fundamentales- y con el fundamento de salvaguardar los derechos fundamentales, 1°.- Se deje sin valor, ni efecto la 1 Se advierte que, el 17 de marzo de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01101-00 Actor: Gloria Inés Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 sentencia de fecha 23 de noviembre de 2022, para que, en su lugar, se le ordene se dicte de nueva providencia en donde entre a estudiar la aplicación de la indexación de la primera mesada pensional, al demandante, de conformidad con las sentencias de la H. Corte Constitucional y de la H. Corte Suprema de Justicia - Sala Laboral-, para el caso precedente y no me someta a otro proceso contencioso, que no es justo, en razón que el primero lo inicio mi esposo y falleció sin tener resulta definitiva de la justicia y ahora me sometan a mi como bonificaría (sic) a otros años más para obtener dicha derecho a recibir una mesada pensional justa antes que también la suscrita fallezca. 2°.- O en su defecto, ordene a la entidad UGPP, aplicar la indexación de la primera mesada pensional, siguiendo los parámetros de la H. Corte Constitucional. 1.2 Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Gabriel Camargo Lemus demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 009021 del 4 de marzo de 2008 y 22442 del 1 de abril de 2009, por las cuales dicha entidad negó la indexación de la primera mesada pensional, y de la Resolución No. 20774 del 29 de julio de 2002, que no incluyó el último salario devengado por el señor Camargo Lemus en la actualización de la primera mesada y la totalidad de los factores devengados en la pensión de jubilación. Mediante sentencia anticipada del 25 de marzo de 2021, el Juzgado 49 de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en providencia del 23 de noviembre de 2022.
Durante el trámite del medio de control en cuestión, esto es, el 8 de noviembre de 2019, falleció el señor Gabriel Camargo Lemus. Posteriormente, en Oficio 2020142002309441 del 30 de julio de 2020, emanado de la UGPP2, se estableció que, mediante Resolución RDP 013275 del 9 de junio de 2 Ver en índice 2, certificado 275CBB1CD6D02ADA 570F12320C3E2F36 F9F4962B8B55283E 58599834E38695C7 de SAMAI Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01101-00 Actor: Gloria Inés Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 2020, la señora Gloria Inés Gómez fue reconocida como beneficiaria de la pensión de sobreviviente, en calidad de cónyuge supérstite del señor Gabriel Camargo Lemus.
A juicio de la accionante, la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en «error sustantivo y procesal» al negarse a aplicar la indexación de la primera mesada pensional. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 3 de marzo de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara a los magistrados que integran la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte demandada y, al director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Especial – UGPP, como tercero con interés. Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por conducto del magistrado ponente de la decisión atacada, transcribió apartes de la mencionada providencia y manifestó que, para el caso concreto, se analizaron las pruebas y hechos conforme al problema jurídico planteado, y se concluyó que el señor Gabriel Camargo Lemus no tenía derecho a la actualización de la primera mesada pensional, sin que dicha decisión conllevara la vulneración de los derechos fundamentales de la parte demandante o se configuraran las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 2.3.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por conducto de apoderado judicial, rindió el informe respectivo sobre sus funciones y manifestó que no existe vulneración de los derechos fundamentales de la demandante, pues la pensión de jubilación del causante fue liquidada en debida forma, conforme a la Ley 33 de 1985, tal como se confirmó en la providencia atacada, sin que se configuraran ninguno de los requisitos generales o específicos de procedibilidad de la tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01101-00 Actor: Gloria Inés Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 Igualmente, señaló que la accionante pretendía usar la acción de la referencia como una tercera instancia frente a lo decidido en la jurisdicción ordinaria laboral, en busca de un beneficio económico para obtener el pago de prestaciones pensionales, sin que se evidenciara un perjuicio irremediable o arbitrariedad alguna en la decisión demandada, por lo que la tutela resultaba improcedente. 2.4.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con lo reseñado en los antecedentes y, particularmente, en los informes de tutela, lo primero que la Sala deberá examinar es si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
Solo en el evento de que se reúna esta exigencia, así como los demás requisitos generales, se analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos invocados y si, de paso, vulneraron los derechos fundamentales de la accionante. 2. Análisis de la Sala De entrada, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente por su insuficiente carga argumentativa y porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ordinario.
En efecto, se advierte que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que se requiere para cuestionar providencias judiciales a través de la acción de tutela pues, aunque la señora Gloria Inés Gómez manifestó que en la providencia del 23 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrió «error sustantivo y procesal», lo cierto es que no argumentó en debida forma la configuración de los mencionados defectos, toda vez que se limitó a manifestar que el despacho accionado se negó a aplicar la indexación de la primera mesada pensional, así (transcripción literal): En el presenta (sic) caso, puesto en conocimiento del Honorable Consejo de Estado, es una violación sustantiva y procesal que conllevó a la violación al Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01101-00 Actor: Gloria Inés Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 acceso a la justicia. Debido proceso y el derecho a recibir una pensión justa, en razón que la contenciosa es el único medio idóneo para hacer efectiva los derechos fundamentales violados por Cajanal, al no aplicar la indexación de la primera mesada pensional, acatando la jurisprudencia constitucional.
Como puede verse, la parte accionante, de manera general y abstracta, señaló que la decisión judicial enjuiciada vulneró sus derechos fundamentales al no aplicar la indexación de la primera mesada pensional, afirmación que no basta para considerar que se cumpla con el primer elemento del requisito de la relevancia constitucional – carga argumentativa mínima–, pues no explicó, con la suficiencia exigida por la jurisprudencia constitucional, la configuración de uno de los defectos específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Conviene anotar que esta Corporación ha sostenido que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar de manera ligera las inconformidades frente a una providencia judicial, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente razonablemente bajo el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia de la tutela.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales3. En otras palabras, es necesario que los señalamientos que se hagan se sustenten razonablemente en alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo, a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales.
Con todo, observa la Sala que, mediante el ejercicio de la presente acción, la señora Gloria Inés Gómez pretende reabrir un debate procesal finalizado, en el cual precisamente se discutió el derecho que tenía el señor Gabriel Camargo Lemus de indexación de la primera mesada pensional, por lo que se evidencia que los defectos en que supuestamente incurrió la parte demandada fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido en segunda instancia, por la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca así: 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015-00380- 00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01101-00 Actor: Gloria Inés Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 La extinta CAJANAL, a través de la Resolución 20774 del 29 de julio de 2002, reconoció la pensión de vejez del accionante con el 75% de lo devengado sobre el salario promedio de 4 años, 2 meses y 12 días, entre el 1° de abril de 1994 y el 30 de julio de 1998, incluyendo como factor base de liquidación, únicamente la asignación básica.
Ahora bien, se extrae del contenido del citado acto administrativo, que se aplicaron los porcentajes de IPC en los años de 1994, 1995, 1996, 1997, ello se explica porque, de conformidad con requerimiento que realizó el Magistrado ponente a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, y la respuesta (archivo 25 digital), se dedujo que posterior al retiro de la entidad Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, el 29 de noviembre de 1987, el demandante cotizó al ISS desde el 12 de marzo de 1990 al 30 de julio de 1998 por aportes que efectuó su empleador Nacional del Crédito Ltda., y partiendo de esta premisa fáctica, se entiende que Cajanal, determinó liquidar su pensión entre el 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la ley 100 y el 30 de julio de 1998, fecha en que cesó en sus servicios para la mencionada empresa.
Habida cuenta de lo anterior, en el numeral quinto del acto administrativo se indicó: “Teniendo en cuenta que el interesado cotizó al ISS, una vez ejecutoriada la presente providencia, se enviará copia al grupo de Cartera de esta entidad para que inicie el trámite tendiente a obtener la devolución de las cotizaciones, teniendo en cuenta lo establecido en el Dcto 1474/97”.
Se observa que pese a señalarse como procedente el recurso de apelación, éste no fue interpuesto por el fallecido accionante. Así en tal contexto, la liquidada Cajanal, en el acto en mención se observa reconoció la pensión a partir del 16 de octubre de 1998, fecha de cumplimiento del status pensional por edad, en cuantía de $203.837.65, es decir un salario mínimo legal mensual vigente de esa anualidad, para lo cual tomó la asignación básica de 1994 y le aplico el IPC de 1994, 1995, 1996 y 1997, la de 1995 con el IPC de 1995, 1996, 1997, a la de 1996 le aplico IPC de 1996 y 1997, y en 1997 el IPC de 1997, y bajo este escenario habiéndose retirado de prestar sus servicios el 30 de julio de 1998, y cumplido el status el 16 de octubre de 1998, se entiende que esta prestación no se vio afectada por la devaluación de la moneda.
Sin embargo, advierte la Sala, que en la Resolución No. 20774 del 29 de julio de 2002, al revisar el régimen aplicado al demandante por la extinta Cajanal se tuvo en cuenta la Ley 33 de 1985, normativa en la cual no hay lugar a reconocer tiempos privados, sino únicamente públicos, mismos que fueron acreditados por éste en razón a sus servicios prestados al Instituto de Bienestar Familiar (entre el 15 de mayo de 1967 y el 29 de Noviembre de 1987) y a pesar de tal condición, la entidad no lo tuvo en cuenta, e incluyo tiempos cotizados en el sector privado, lo que condujo a que la cuantía establecida para su mesada fuera establecida en solo un salario mínimo legal mensual vigente, a pesar que el ingreso durante su labor con el ICBF, era superior, de lo que se infiere se presentó una incorrecta aplicación del régimen por parte de la entidad.
El aspecto antes referido no fue debatido en este medio de control, pues tal como se desprende del problema jurídico establecido, según además, lo que solicito en el libelo introductorio, el debate procesal se circunscribió a si el demandante (q.e.p.d.) tenía o no derecho a la actualización de la primera mesada pensional. No obstante, dada la naturaleza de esta prestación, bien puede, el beneficiario(a) en sustitución en caso de existir, solicitar una nueva revisión de la pensión y por tanto, la corrección al yerro cometido por la entidad, con las consecuencias que ello conlleve.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01101-00 Actor: Gloria Inés Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 En conclusión, luego de las anteriores consideraciones, al no probar la parte demandante la vulneración invocada en que manifiesta se incurrió al emitirse el acto acusado y al conservar este la presunción de legalidad que lo cobija, deberá confirmarse la sentencia apelada, que denegó las súplicas de la demanda.
Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue analizada y decidida razonablemente en la providencia cuestionada, en la que se concluyó que no procedía la indexación de la primera mesada pensional entre el 1° de abril de 1994 y el 30 de julio de 1998, fecha en la que se retiró, con aplicación de los porcentajes del IPC entre los años 1994 a 1997, por lo que su prestación no se vio afectada por la devaluación de la moneda.
Igualmente, señaló que, si bien se advertía un yerro en el acto administrativo demandado, pues este reconoció los tiempos cotizados en el sector privado, lo cual es contrario a la aplicación del régimen establecido en la Ley 33 de 1985, ese no había sido el asunto planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que solo buscaba la indexación de la primera mesada pensional, por lo que sugirió que la parte entonces demandante, si así lo quería, podía solicitar una nueva revisión de la pensión bajo ese argumento, «con las consecuencias que ello conlleve».
Para la Sala, los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, el hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el Juzgado 49 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con suficiente motivación, por lo que este mecanismo de estirpe constitucional no puede convertirse en el único y preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.
En suma, se concluye que lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con la providencia demandada, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga, Por tanto, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01101-00 Actor: Gloria Inés Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente el amparo solicitado por la señora Gloria Inés Gómez, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.as px.