Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D. C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Accionante: HAROLD FERNEY BAYONA PARRA Accionados: CÁMARA DE REPRESENTANTES Y OTRO Tema: Acción de cumplimiento y acatamiento de disposiciones constitucionales.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la Sentencia del 9 de abril de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor Harold Ferney Bayona Parra, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento contra la Cámara de Representantes y el Consejo Nacional Electoral. Con su solicitud pretende que se ordene a las autoridades accionadas el acatamiento de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política de 1991 (modificado por el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015). 2.
Como consecuencia del obedecimiento de la disposición constitucional invocada, la parte actora solicitó que se le otorgue la curul por la comunidad raizal del departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina al señor Diego Fran Ariza Pérez. 1.2. Hechos 3. La parte actora puso de presente que mediante el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015 se reformó el inciso 2 de artículo 176 de la Constitución Política de 1991.
La disposición en cuestión establece: Cada departamento y el Distrito capital de Bogotá, conformará una circunscripción territorial. Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000. La circunscripción territorial conformada por el departamento de San Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Andrés, Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un (1) Representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con la ley.
(Negrillas fuera del texto constitucional). 4. El señor Bayona Parra manifestó que la anterior disposición constitucional está siendo incumplida porque en las pasadas justas electorales al Congreso de la República no se convocó ni se permitió la elección del representante de la comunidad raizal. 5. En este orden, el accionante sostiene que, ante la anterior omisión, al señor Diego Fran Ariza Pérez se le debe otorgar la mencionada curul porque «ha sido elegido por la comunidad Raizal para obtener el reconocimiento y responsabilidad política de recibir la CREDENCIAL de REPRESENTANTE A LA CAMARA». 1.3.
Actuaciones procesales en primera instancia 6. El Tribunal Administrativo de Santander admitió el presente medio de control por auto del 22 de marzo de 2024. En esa decisión se ordenó notificar como autoridades demandadas a la Cámara de Representantes y al Consejo Nacional Electoral. Además, se vinculó como tercero con interés en las resultas del proceso al señor Diego Fran Ariza Pérez. 7.
Mediante auto del 4 de abril del presente año, el despacho sustanciador de primera instancia decretó como prueba lo siguiente: «ordenar a la Cámara de Representantes que expida certificación en donde conste el nombre y apellido de la totalidad de miembros de dicha cámara con credencial y su respectiva curul y especialmente informe si existe una curul asignada a la comunidad raizal del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina». 1.4.
Informes 1.4.1. Consejo Nacional Electoral 8. En el informe rendido por la autoridad accionada se solicitó declarar improcedente el presente medio de control porque, de conformidad con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento solo puede ser utilizada para exigir el acatamiento de disposiciones con rango de ley o acto administrativo. 9.
En este orden, en el informe se pidió tener en cuenta varios antecedes en los que esta Sala de decisión ha declarado improcedente el medio de control de cumplimiento cuando se pretende el acatamiento de disposiciones de rango constitucional. 10. Por otra parte, solicitó negar las pretensiones de la parte actora porque el mandato que se pide acatar no es actualmente exigible.
Esto, dado que la ley que debe reglamentar la curul raizal no ha sido expedida por el Congreso de la República. Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.2.
Cámara de Representantes 11. En el informe rendido solicitó negar las pretensiones de la parte actora porque la obligación que se pide acatar no es actualmente exigible, dado que, el Congreso de la República no ha expedido la ley que reglamente el tema. 12. En este orden, puso de presente que, antes a iniciar el trámite legislativo, se debe realizar una consulta previa a la comunidad raizal del departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, procedimiento administrativo que actualmente está adelantado el Ministerio del Interior. 13.
Finalmente, indicó que no se podía asignar la curul raizal de manera directa al señor Diego Fran Ariza Pérez porque esto vulneraría el principio de participación democrática, elemento esencial de la Constitución Política de 1991. 14. Además, resaltó que el mencionado ciudadano presentó un certificado de una asociación raizal, de la cual el mismo es el representante legal, y que está domiciliada en el departamento de Santander.
Por lo tanto, sostiene que: «Dicho documento no revela la voluntad de la comunidad raizal del Departamento de San Andrés, comoquiera que ni fue emitido por la Registraduría Nacional u otra autoridad electoral, ni se observa en él al menos, una votación por parte de los miembros de la misma comunidad que acrediten su deseo de ser representados». 1.4.3.
El señor Diego Fran Ariza Pérez, pese haber sido notificado en debida forma, guardó silencio. 1.5. Fallo de primera instancia 15. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 09 de abril del presente año, declaró improcedente la acción interpuesta por la parte actora. Para fundamentar su decisión explicó que con el presente medio de control se está solicitando el cumplimiento de una disposición constitucional, y por expreso mandato de los artículos 87 de la Carta Superior, 1 y 8 de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional solo procede para exigir el acatamiento de normas con fuerza de ley o acto administrativo. 1.6.
Impugnación 16. El señor Harold Ferney Bayona Parra presentó escrito de impugnación en el que manifestó lo siguiente: En cuanto a la causa petendi, es de manera oficiosa que se recibe la notificación siendo esta la vía adecuada para mostrar el error de la rama ejecutiva y legislativa al observar la constitución sin cumplir a cabalidad como fue jurado ante la asamblea constituyente del otrora 1991.En cuanto al petitum en virtud de la regulación normativa, es la causa más cercana para solicitarse y si existiere otra manera de obtenerla sea el derecho humano Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 más que la discriminación para otorgársele.
Existe en el derecho más que un principio y moral para realizar las actividades en favor de los ciudadanos, en este caso me puedo sentar por lo resuelto cobijado ante el tenor del principio madre del derecho IURA NOVIT CURIA. Tengo potestad al ser actor Señor Consejero Ponente del Honorable Consejo de Estado, de prescindir de las causas que en derecho se revisten, pero esta es una inevitable causa que no es por prescindir ni por objetar, es por la nobleza de realizar lo que en mandato constitucional se enviste, por eso ante todo revisto de revisión especial lo aquí expuesto en el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander.
(…) Ahora bien, podemos concretar que la facultad de nuestro alto tribunal existe donde prima el derecho humano por los tratados de constitucionalidad firmados en igualdad de condiciones para todos los colombianos de nacimiento y de nacionalidad, es aquí donde yace errada la sentencia del Tribunal al quitar merito a la ley de cumplimiento donde se entiende vertido primero la ley y OLVIDA DE PLANO el ámbito constitucional.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 17. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Harold Ferney Bayona Parra contra la sentencia de 09 de abril de 2024, proferida el Tribunal Administrativo de Santander. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Esta última disposición establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento 18.
La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 19.
En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.
Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 20.
Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]5.
(iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) No pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela [artículo 9.º], (v) No pretender el acatamiento de normas que establezcan gastos para la administración [artículo 9.º]. 2.3.
De la renuencia 21. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste6 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 22.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 4.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.
Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 23. Sobre este tema, esta Sección8 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9.
(Negrillas fuera de texto). 24. En efecto, el inciso 2.° del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 25.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 26.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «[…] tiene una finalidad distinta a 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 la de constitución en renuencia»10. 27. Descendiendo al caso concreto, esta colegiatura considera importante poner de presente que, de un estudio del acervo probatorio que consta en el expediente, solo se puede advertir que la parte actora constituyó en renuencia a la Cámara de Representantes.
En efecto, el documento con que el accionante pretende probar el cumplimiento de esta exigencia es el siguiente11: 28. Así las cosas, la Sala considera que el requisito de la renuencia solo se logra superar respecto de la Cámara de Representantes, pues no existe prueba que acredite que la parte actora hubiese constituido en renuencia del cumplimiento de la norma que se considera desatendida al Consejo Nacional Electoral. 29.
En este orden, se revocará parcialmente la decisión que declaró improcedente la presente acción. En su lugar, se rechazará la demanda respecto del Consejo Nacional Electoral, en cuanto no fue constituido en renuencia. 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 11 Índice 3 de Samai.
Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 30. Por otra parte, la Sala considera que la Cámara de Representantes fue constituida en renuencia en debida forma.
Lo anterior porque la parte actora expresamente le solicitó cumplir el artículo 176 de la Constitución Política de 1991, de conformidad con la modificación realizada por el Acto Legislativo 02 de 2015. También se advierte que la solicitud fue remitida al correo electrónico de la secretaria general de esa célula legislativa. 2.4. Estudio de los requisitos de procedencia en el caso concreto 31.
Respecto al cargo formulado contra la Cámara de Representantes, la Sala confirmará lo decidido en el fallo de primera instancia de declarar improcedente la acción. En efecto, como lo determinó el Tribunal Administrativo de Santander, la presente acción no supera los requisitos de procedibilidad porque mediante este mecanismo se busca que se obligue a la entidad accionada a cumplir con una disposición constitucional. 32.
Es importante reiterar que el artículo 87 de la Constitución creó la acción de cumplimiento como un mecanismo que permite a los ciudadanos exigir el acatamiento de una ley o acto administrativo12. En concordancia con lo anterior, los artículos 1 y 8 de Ley 393 de 1997 determinaron que esta acción constitucional no es procedente para exigir que se cumpla con una disposición constitucional. 33.
A su vez, esta Sala ha explicado que la acción de cumplimiento solo se puede invocar para solicitar el acatamiento de leyes -en sentido formal y material- o actos administrativos. Al respecto ha sostenido lo siguiente: Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”13.
(Negrilla y subraya fuera de texto). 12 Constitución Política de 1991. Artículo 87: Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 03 de junio de 2004.
Rad. No. 44001-23-31-000-2004-0047-01. Demandante: Harold Ferney Bayona Parra Demandados: Cámara de Representantes y otro Radicación No.: 68001-23-33-000-2024-00263-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 34. Así las cosas, el presente cargo es no es procedente porque se pretende exigir el cumplimiento del artículo 176 de la Constitución Política de 1991, de conformidad con la reforma realizada en el Acto Legislativo 02 de 2015.
Por ende, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de declarar improcedente la presente acción en lo que refiere a la pretensión contra la Cámara de Representantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la Sentencia de 9 de abril de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, respecto de la pretensión contra el Consejo Nacional Electoral. En su lugar, RECHAZAR la demanda respecto de esta entidad porque no fue constituida en renuencia.
SEGUNDO: En lo demás, CONFIRMAR la Sentencia de 9 de abril de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander que declaró improcedente la presente acción TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx