CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Expediente: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Actora: Miguel Ángel Flórez Rivera Demandados: Nación- Ministerio de Transporte- Instituto Nacional de Vías - Invías Tema: Transporte Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados de los siguientes actos administrativos: (i) la Resolución 176 de 2022 (parcial) «Por la cual se actualizan las tarifas de peaje a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, a partir del 16 de enero de 2022 y se establecen los requisitos para obtener el beneficio de tarifa diferencial en la Estación de Peaje CERRITOS II», expedida por el Director Técnico y de Estructuración del Instituto Nacional de Vías, Invías, concretamente, de los artículos 1° (numeral 28), 3 (numeral 34) y 5° (numeral 29), y (ii) la Circular Externa 001 de 13 de enero de 2021 (parcial), expedida por el Instituto Nacional de Vías, Invías, concretamente, la expresión «Peaje La Parada» contenida en los siguientes apartes: (a) el primer cuadro de la página 2°, numeral 37;

(b) el cuarto cuadro de la página 5ª; y, (c) el octavo cuadro de la página 8ª. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Miguel Ángel Flórez Rivera, actuando en nombre propio, y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA instauró demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] PRETENSIONES PRINCIPALES PRIMERA.

DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL: 1) De los artículos 1 (28), 3 (34) y 5 (29) de la Resolución 176 de 2022, expedida por el INVÍAS; y, 2) De la expresión “Peaje La Parada” en la Circular Externa 001 de 2021 expedida por el INVÍAS en su: Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 2 a) Primer cuadro de la página 2, numeral 37; b) Cuarto cuadro de la página 5; y, c) Octavo cuadro de la página 8 SEGUNDA.

ORDENA R al Ministerio de Transporte ejercer su competencia en su condición de autoridad superior al INVÍAS garantizando los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en la pluricitada ACTA DEL 09 DE AGOSTO DE 2007 como son: 1) Conservar la tarifa única de DOS MIL PESOS MLC ($2.000) del cobro unidireccional del peaje en la Estación La Parada ubicada en el municipio de Villa del Rosario, Norte de Santander; 2) Realizar el cobro de la tarifa de peaje en la Estación La Parada únicamente a los vehículos que ingresan a territorio colombiano, es decir, en tanto se abre nuevamente el paso fronterizo por el Puente Internacional Simón Bolívar o el Puente Tienditas, se exonera de tal cobro a los vehículos de placa nacional. 3) Invertir la totalidad de los recursos percibidos por concepto del cobro de la tarifa del peaje en la Estación de “Peaje La Parada” en los proyectos de expansión y mejoramiento de la infraestructura de los municipios metropolitanos de Cúcuta PRETENSIONES COMPLEMENTARIAS Con el propósito de: • Recuperar el bien público, dícese el tramo de la Autopista Internacional Villa Rosario hacia Cúcuta, comprendido entre el retorno de la Estatua del General Santander (Templo Histórico de Villa del Rosario) y la Redoma San Mateo (en Cúcuta), para el libre tránsito de los vehículos de placa nacional cuyos propietarios, poseedores y/o tenedores habitan en el municipio de Villa del Rosario; y, • Culminar el efecto nocivo que en materia grave afecta el orden económico y social de los poseedores y/o tenedores de vehículos de placa nacional que habitan en el municipio de Villa del Rosario, dado que, según los datos entregados por INVÍAS, la Estación de Peaje La Parada cobra un promedio de QUINCE MILLONES DE PESOS MLC ($15.000.000) DIARIOS que son pagados por quienes no están obligados dado que no cumplen con el presupuesto legal de ingresar a territorio colombiano. Se solicita en forma complementaria a las pretensiones principales: TERCERA.

ORDENA R al Ministerio de Transporte ejercer su competencia en su condición de autoridad superior al INVÍAS que con el propósito de cumplir los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en la pluricitada ACTA DEL 09 DE AGOSTO DE 2007, por sí o por su intermedio, proceda a la REUBICACIÓN DE LA ESTACIÓN DE “PEAJE LA PARADA” en el sitio contiguo al Puente Internacional Simón Bolívar del lado colombiano a la altura del Puesto de Control de la DIAN, para garantizar que el cobro del peaje solo se efectúe a los vehículos que ingresan a territorio colombiano como lo dispone este ministerio en su Resolución 3587 de 2007.

CUARTA. ORDENAR al Ministerio de Transporte ejercer su competencia en su condición de autoridad superior al INVÍAS y al INCO que con el propósito de Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 3 cumplir con las obligaciones que el Estado colombiano adquirió con los usuarios del Sistema Vial Concesionado por intermedio de la pluricitada Concesión 006 de 2007 garantice que la Estación de Peaje La Parada preste ininterrumpidamente los servicios de: 1) Ambulancia, 2) Grúa 3) Carro Taller 4) Vehículo para los inspectores de la vía 5) Vehículos entregados a la Policía Vial.

Lo anterior dado que la respectiva interventoría mediante radicado No. 20214091189892 del 12 de octubre de 2021 validó el reconocimiento de SETECIENTOS DIECISIETE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MIL DIECINUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 717.441.019.00) 2007 por parte de la Concesionaria San Simón en compensación a no haber realizado a la terminación del Contrato de Concesión 006 de 2007 la entrega de estos vehículos señalados en el APÉNDICE D señalado en la Cláusula 62.2 so pretexto que la concesionaria siempre prestó los servicios de ambulancia y grúa a través de alquiler con terceros.

Téngase presente que la terminación del Contrato de Concesión no se traduce per se en la terminación de los compromisos adquiridos por el Estado amparándose en el hecho de que la ley no obliga a prestar el servicio de ambulancia, grúa y carro-taller a las estaciones de peaje a cargo del INVÍAS, cuando es esta entidad la que recibió sin beneficio de inventario la Estación de Peaje La Parada.

QUINTA. ORDENAR al Ministerio de Transporte ejercer su competencia en su condición de autoridad superior al INVÍAS y al INCO que con el propósito de cumplir con las obligaciones que el Estado colombiano adquirió con los usuarios del Sistema Vial Concesionado por intermedio de la pluricitada Concesión 006 de 2007 garantice que la Estación de Peaje La Parada a partir del 29 de octubre de 2022 preste en forma inmediata e ininterrumpida la operación de Interoperabilidad de Recaudo Electrónico Vehicular IP/REV.

SEXTA. ORDENAR al Ministerio de Transporte ejercer su competencia en su condición de autoridad superior al INVÍAS y al INCO que con el propósito de que el TIQUETE DE PEAJE cumpla las condiciones de FACTURA DE VENTA se corrija el diseño y se incluya el número de placas del vehículo que transite por la respectiva Estación de Peaje, esté o no a cargo de INVÍAS. […]». 2.

Este Despacho, mediante auto de 16 de diciembre de 20221 decidió el recurso de reposición interpuesto en contra del auto de 8 de noviembre de 20222 y se admitió la demanda instaurada por el señor Miguel Ángel Flórez Rivera dentro del proceso de la referencia, ordenando la notificación de la anterior providencia al Director General del Instituto Nacional de Vías, Invías, al Ministerio de Transporte, así como al señor Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, en la 1 Índice 17.

Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03-24-000-2022-00407- 00 SAMAI. 2 Mediante el cual se había inadmitido la demanda interpuesta por la parte actora, por considerar que el actor no dio cumplimiento a la exigencia consagrada en el numeral 1º del artículo 166 del CPACA, al no haber aportado las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos acusados.

Índice 4 Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03-24-000-2022- 00407-00 SAMAI. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 4 forma prevista en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. I.2. Solicitud de medida cautelar I.2.1.

Los hechos 3. Los principales presupuestos fácticos en que se fundamenta la demanda, a los cuales se remite la solicitud de medida cautelar, están asociados a los antecedentes normativos que dieron origen a la expedición de los actos acusados (parcial), los cuales, se resumen en el siguiente sentido: 4. El día 13 de enero de 2006, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 22 de esa misma anualidad «Por la cual se fijan tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías y se dictan otras disposiciones», ordenando lo siguiente: «Artículo 1°.- Asignar los siguientes sectores de influencia de cada estación peaje, determinando su localización en la respectiva regional del Instituto de Vías, y su cobertura en kilómetros, así: «Artículo 2°.- Para el cobro de las tarifas de peaje en la Red Vial Nacional a cargo del Instituto Nacional de Vías, se tendrá en cuenta la siguiente clasificación de vehículos, así: Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 5 Artículo 3°.- Todos los usuarios de las carreteras nacionales pagarán al Instituto Nacional de Vías en las correspondientes estaciones de peaje relacionadas en el artículo 1° de la presente resolución, tarifas diferenciales según la clasificación de cada estación y de acuerdo con las respectivas categorías de vehículos, así: […]». 5.

A través de la Resolución 4869 de 2003 «Por la cual se ordena la instalación de una nueva caseta de peaje de cobro con bi-direccional, en la estación denominada La Parada- Puente Internacional Simón Bolívar, ubicada en la vía Cúcuta- Puente Internacional Simón Bolívar de la ruta 7010 y se establecen las categorías vehiculares y se fijan las tarifas respectivas», el Ministerio de Transporte ordenó al Instituto Nacional de Vías, Invías, la instalación de una nueva caseta de peaje en la estación denominada «La Parada»; también se determinaron categorías de cobro a quienes transiten por la caseta de la Estación de Peaje «La Parada», desde su instalación hasta el plazo determinado en el contrato de concesión, y se señaló que su recaudo se realizaría en ambos sentidos, en los siguientes términos: «ARTÍCULO PRIMERO.- Ordenar al Instituto Nacional de Vías- INVIAS- la instalación de una nueva caseta de peaje en la estación denominada “La Parada” localizada en el PR 08+400 de la vía Cúcuta- Puente Internacional Simón Bolívar de la ruta 7010, localizada en el Departamento de Norte de Santander e inicio del recaudo, lo cual se realizará en el período comprendido entre la fecha de cierre de la licitación SEA-L-009 de 2006 del INCI y la entrega al respectivo concesionario que resulte adjudicatario de la licitación.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Adicionar el artículo 1° de la Resolución No. 00022 de 13 de enero de 2006, en el sentido de incluir en la jurisdicción del departamento de Norte de Santander la estación de peaje denominada “La Parada” localizada en la vía Cúcuta- Puente Internacional Simón Bolívar de la ruta 7010.

ARTÍCULO TERCERO. - Establecer las siguientes categorías de cobro, clasificación vehicular y tarifas máximas que podrá cobrar, tanto el Instituto Nacional de Vías- INVIAS- como el concesionario, a todos los usuarios que transiten por la caseta de la Estación de Peaje la Parada, desde su instalación hasta el plazo determinado en el contrato de concesión y cuyo recaudo de peaje se realizará en ambos sentidos: Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 6 ARTÍCULO CUARTO.- A las tarifas adoptadas mediante la presente resolución, se debe adicional el cobro de doscientos veinticinco pesos ($225.oo) señalados en el Artículo Décimo de la Resolución No. 0022 de 13 de enero de 2006 y los sucesivos que por este concepto se decreten.

Esta suma será utilizada para adelantar programas de seguridad en las carreteras y no hará parte de la remuneración del Concesionario ni de la estructura tarifaria […]». 6. Mediante la Resolución 4870 de 2006, el Ministerio de Transporte adicionó lo reglamentado por la Resolución 4869 de 2006, así: «ARTÍCULO PRIMERO. Emitir concepto favorable vinculante al Instituto Nacional de Vías-INVIAS para la instalación de una nueva caseta de peaje en el sector El Escobal-Puente Internacional Francisco de Paula Santander e inicio del recaudo, lo cual se realizará para el período comprendido entre la fecha de cierre de la licitación SEA-L-009-2006 del INCO y la entrega al respectivo concesionario que resulte adjudicatario de la licitación ARTÍCULO SEGUNDO. Establecer las siguientes categorías de cobo, clasificación vehicular y tarifas máximas que podrá cobrar, tanto el Instituto de Vías- INVIAS- como el concesionario, a todos los usuarios que transiten por la caseta de la Estación de Peaje “El Escobal”, desde su instalación hasta el plazo determinado en el contrato de concesión y cuyo recaudo de peaje se realizará en ambos sentidos: Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 7 ARTICULO TERCERO. A las tarifas adoptadas mediante la presente resolución, se debe adicionar el cobro de doscientos veinticinco pesos ($225.00) señalados en el Artículo Décimo Tercero de la Resolución No. 0022 de 13 de enero de 2006 y los sucesivos que por este concepto se decreten.

Esta suma será actualizada para adelantar programas de seguridad en las carreteras y no hará parte de la remuneración del Concesionario ni de la estructura tarifaria ARTÍCULO CUARTO. La estructura Tarifaria adoptada en el presente acto administrativo, estará vigente desde la instalación de la caseta de peaje y finalizará una vez el concesionario alcance su Ingreso Esperado, de acuerdo con las condiciones establecidas en el respectivo contrato». 7.

Según la Resolución 6000 de 29 de diciembre de 2006 «Por la cual se fijan tarifas de peajes para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías y se dictan otras disposiciones», el Ministerio de Transporte derogó la Resolución 022 de 13 de enero de 2006 y modificó las tarifas diferenciales, así: «[…]

ARTÍCULO TERCERO. Todos los usuarios de las carreteras nacionales pagarán al Instituto Nacional de Vías en las correspondientes estaciones de peaje relacionadas en el Artículo 1° de la presente resolución, tarifas diferenciales según la clasificación de cada estación y de acuerdo con las respectivas categorías de vehículos, así: Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 8 8.

El 3 de julio de 2007, se creó a la sociedad San Simón S.A., de conformidad con la Escritura Pública 1289 de la Notaría Décima del Círculo Notarial de Bogotá; sociedad que celebró el Contrato de Concesión 006 de 2 de agosto de 2007 con el INCO. La parte actora destacó el contenido de las siguientes cláusulas del referido contrato: 1.23 (sobre estructura tarifaria), 1.30 (fecha efectiva de terminación del contrato); 1.31 (fecha programada de terminación del contrato); 2 (objeto del contrato); 5 (valor estimado del contrato); 8 (plazo de ejecución del contrato); 12 (tramos para los hitos del proyecto); 19.1 (régimen tarifario); 20.2.

(ajuste del valor tarifario); 52.1 (obras adicionales); 62.2 (terminación); y 71 (otras disposiciones). 9. De conformidad con la Resolución 3112 de 2007, el Ministerio de Transporte modificó las tarifas por categorías previstas en el artículo 3° de la Resolución 4869 de 2006 y en el artículo 3° de la Resolución 4870 de 2006, así: 10.

El día 4 de septiembre de 2007, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 3587, la cual modificó el artículo 2° de la Resolución 3112 de 2 de agosto de 2007, en el sentido de unificar el valor de las tarifas de peaje en un valor de dos mil pesos ($2.000.oo), para todo tipo de vehículos de todas las categorías, determinando que su recaudo se cobraría en un solo sentido para aquellos vehículos que ingresen al territorio colombiano, y además previó que la ubicación de la caseta de peaje estación «La Parada» estaría a una distancia aproximada de mil metros (1000 m) del Puente Internacional Simón Bolívar.

Así se desprende de los siguientes apartes del referido acto administrativo: «ARTÍCULO PRIMERO. MODIFÍQUESE el ARTÍCULO SEGUNDO de la Resolución No. 003112 de 2 de agosto de 2007, el cual quedará a ARTÍCULO SEGUNDO. UNIFÍQUESE el valor de las tarifas de peaje en dos mil pesos ($2.000.oo) pesos Colombianos, para todo tipo de vehículos de todas las CATEGORÍAS cuyo recaudo se cobrará en un solo sentido para aquellos Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 9 vehículos que ingresen a Territorio Colombiano y que transiten por las Casetas de Peaje “La Parada” y “El Escobal”.

PARÁGRAFO PRIMERO: UBICACIÓN DE LA CASETA PEAJE. Estación “La Parada” (Vía Cúcuta- San Antonio): Esta se encontrará ubicada sobre la Autopista Internacional después de pasar el monumento General Santander en la Zona Histórica de Villa del Rosario (después de la Glorieta Alargada), a una distancia aproximada de mil metros (1000 m) del Puente Internacional Simón Bolívar. [….]

ARTÍCULO SEGUNDO: MODIFÍQUESE El artículo quinto de la Resolución No. 004870 del 31 de octubre de 2006, el cual quedará así:

ARTÍCULO QUINTO. Los valores de las taritas de Peaje unificadas en el artículo Segundo permanecerán inclusive hasta el año 2010». 11. El día 9 de agosto de 2007, según consta en los considerandos 11, 12 y 13 de las Resoluciones 3587 y 3694 de 2007, expedidas por el Ministerio de Transporte, con la presencia de autoridades de Colombia y Venezuela, se realizó una reunión para solucionar la crisis generada por los peajes instalados en la Zona Frontera. 12.

En esa reunión se concertó y aprobó la propuesta formulada por el Ministerio de Transporte y, por ello, se establecieron las siguientes medidas: (i) cobrar en un solo sentido el peaje; (ii) unificar la tarifa para todo tipo de vehículos en todas las categorías; (iii) conservar la tarifa unificada; (iv) garantizar que la totalidad de los recursos percibidos se aplicarán en los Proyectos de expansión y mejoramiento de la Infraestructura del Área Metropolitana de Cúcuta, en adición a los recursos destinados para tal fin; debiéndose resaltar que la totalidad de los anteriores compromisos quedando consignados en el Acta de 9 de agosto de 2007. 13.

El Ministerio de Transporte, mediante la Resolución 4608 de 2007, resolvió no cobrar la tasa del Fondo de Seguridad Vial y ordenó reubicar la caseta de la estación de peaje «La Parada», según se expone a continuación: «ARTICULO PRIMERO. Dejar sin efectos los artículos de las siguientes Resoluciones: • ARTÍCULO CUARTO de la Resolución No. 4869 del 31 de octubre de 2006. • ARTÍCULO TERCERO de la Resolución No. 4870 del 31 de octubre de 2006. • ARTÍCULO SEGUNDO de la Resolución No. 0964 del 29 de marzo de 2007. • ARTÍCULO SÉPTIMO de la Resolución No. 3112 del 2 de agosto de 2007.

ARTÍCULO SEGUNDO. En la tarifa de peaje que se cobra en las casetas de La Parada y El Escobal, no se cobrará la tasa correspondiente al fondo de seguridad vial que se refiere la Resolución No. 022 de 2006, expedida por el Ministerio de Transporte. El Concesionario no pagará al INVIAS ningún valor por este concepto. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 10 ARTÍCULO TERCERO. MODIFÍQUENSE los párrafos primero y segundo del artículo primero de la Resolución 3587 del 4 de septiembre de 2007, y adiciónese el parágrafo tercero los cuales quedarán así:

PARÁGRAFO PRIMERO. UBICACIÓN DE LA CASETA DE PEAJE DE LA PARADA: Esta se encontrará ubicada en el PR2+000 del sector Cúcuta- Puente Internacional Simón Bolívar, Ruta 7010. […]

PARÁGRAFO TERCERO: Que la ubicación de carácter provisional de la Estación de Recaudo La Parada, será en el PR4+629 del sector Cúcuta. Puente Internacional Simón Bolívar. Esta ubicación estará vigente hasta tanto finalicen las obras civiles que ejecuta el municipio de Cúcuta en el Puente sobre la redoma San Mateo». 14. El Ministerio de Transporte, mediante la Resolución 6124 de 2010 asignó los sectores de influencia de cada estación de peaje, determinando su localización en la respectiva Dirección Territorial del Instituto Nacional de Vías, Invías, y su cobertura en kilómetros y ordenó su reajuste del valor de las tarifas enlistadas en el artículo 1°.

Sin embargo, no figura la territorial de Norte de Santander y, por ende, tampoco aparece incluida la estación de peaje «La Parada». 15. Mediante la Resolución 228 de 1° de febrero de 2013, se adoptaron las siguientes determinaciones: (i) se asignaron sectores de influencia para las estaciones de peaje; (ii) se clasificaron las Estaciones de Peaje, de acuerdo con la longitud de cobertura; se clasificaron las Estaciones en Tipo A – Verde, Estaciones Tipo B – Azul, y, Estaciones Tipo C – Rojo;

(iii) se establecieron las categorías vehiculares para el cobro de la tasa de peaje; (iv) se determinaron las tarifas aplicables a cada una de las categorías vehiculares, y (v) se fijaron tarifas especiales de peaje aplicables en algunas de las estaciones localizadas en la red vial nacional. 16. Cabe resaltar que entre las territoriales no se encuentra la de Norte de Santander y, por ende, tampoco la Estación de Peaje «La Parada».

El citado acto administrativo, valga resaltarlo, fue modificado por la Resolución 1859 de 2 de julio de 2014. 17. Con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 228 de 1° de febrero de 2013, modificada por la Resolución 1859 de 2 de julio de 2013, el Instituto Nacional de Vías, Invías, expidió la Circular Externa 001 de 13 de enero de 2021, en la cual se compilaron y actualizaron las tarifas correspondientes a las estaciones de peaje localizadas en la red vial nacional a cargo de esa entidad, para la vigencia 2021, entre las cuales se incluyó a la estación «La Parada». 18.

Mediante Resolución 176 del 14 de enero de 2022 (demandada parcialmente) el Instituto Nacional de Vías, Invías, para la vigencia 2022 actualizó las tarifas de peaje a cobrar -a partir del 16 de enero de 2022- en las estaciones que se localizan en la red vial a cargo de esa entidad conforme lo señalan las citadas Resoluciones Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 11 228 de 2013 y 1859 de 2014, ambas expedidas por el Ministerio de Transporte, aplicando para ello el Índice de Precios al Consumidor -IPC- correspondiente al año 2021, señalado por el DANE. 19.

Finalmente, hizo alusión a las respuestas emitidas por el Consorcio VELCEN- GNC, la ANI, el Instituto Nacional de Vías, Invías, y el Ministerio de Transporte sobre hechos que guardan relación con la asignación de los recursos del Instituto Nacional de Vías, Invías, recaudados con ocasión del cobro de la tarifa de la estación del peaje «La Parada»; respuestas que, a juicio del demandante, dan cuenta del incumplimiento de los compromisos consignados en el Acta de 9 de agosto de 2007.

I.2.2. Concepto de violación 20. La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados de los siguientes actos administrativos: (i) de la Resolución 176 de 2022, expedida por el Director Técnico y de Estructuración del Instituto Nacional de Vías, Invías, (parcial), concretamente, de los artículos 1° (numeral 28), 3° (numeral 34) y 5° (numeral 29), y (ii) de la Circular Externa 001 de 13 de enero de 2021, expedida por el Instituto Nacional de Vías, Invías (parcial), específicamente, la expresión «Peaje La Parada» contenida en los siguientes apartes: (a) el primer cuadro de la página 2°, numeral 37; b) el cuarto cuadro de la página 5; y, (c) el octavo cuadro de la página 8. 21.

El actor aludió a las siguientes disposiciones de orden constitucional, legal y reglamentario como infringidas: el artículo 24 de la Constitución Política; los artículos 2°, 21, 22 y 30 de la Ley 105 de 19933; la Resolución 6000 de 2006 del Ministerio de Transporte4; los artículos 5° (5.14 y 5.15) del Decreto 2053 de 20035; el Acta del 09 de agosto de 2007; la Resolución 3587 de 20076 del Ministerio de Transporte; la Resolución 4608 de 20077 del Ministerio de Transporte; la Resolución 6124 de 20108 del Ministerio de Transporte; y el artículo 20 de la Resolución 228 de 20139 modificada y adicionada por la Resolución 1859 de 201410. 3 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones». 4 «Por la cual se fijan las tarifas de peajes para las estaciones a cargo del instituto nacional de vías y se dictan otras disposiciones». 5 «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones». 6 «Por la cual se modifica la Resolución número 04869 del 31 de octubre de 2006 y la Resolución número 003112 del 2 de agosto de 2007 respectivamente». 7 «Por la cual se modifican las Resoluciones número 4869 del 31 de octubre de 2006, número 4870 del 31 de octubre de 2006, número 964 del 29 de marzo de 2007, número 2666 del 29 de junio de 2007, número 3112 del 2 de agosto de 2007, y número 3587 del 4 de septiembre de 2007». 8 «Por la cual se fijan tarifas de peaje para las restricciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS y se dictan otras disposiciones». 9 «Por la cual se fijan tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías (Invías) y se dictan otras disposiciones». 10 «Por la cual se adiciona el artículo 2° de la Resolución número 228 de 1° de febrero de 2013 que fija las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías (Invías)».

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 12 22. La parte actora estructuró el concepto de violación en tres cargos de nulidad, a saber: falta de competencia y el que tituló «desconocimiento del principio de supremacía constitucional»; falsa motivación y expedición irregular. Primer cargo. La falta de competencia y desconocimiento del principio de supremacía constitucional11. 23.

Para el actor, el Instituto Nacional de Vías, Invías, actuó por fuera de las competencias a su cargo puesto que, según el actor, correspondía al Ministerio de Transporte regular la tarifa del «Peaje La Parada»12, teniendo en cuenta que esa cartera ministerial suscribió el Acta de 9 de agosto de 2007. 24. El accionante señala que: «[…] en aplicación del “principio universal del derecho de quien puede lo más, puede lo menos”, si el Ministerio de Transporte es quien celebró la precitada acta, es esta y solo esta entidad quien como autoridad debe regular la tarifa del “Peaje La Parada”, y no el INVÍAS en aplicación del principio que enseña «el que puede más puede lo menos».

Segundo cargo. La falsa motivación 25. Sostiene que el Instituto Nacional de Vías, Invías, a través de la Circular Externa 001 de 2021, incorporó irregularmente al «Peaje La Parada», como una de las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías, Invías, omitiendo el hecho consistente de que dicha estación gozaba de un tratamiento especial y diferencial. 26.

Resaltó que las autoridades del departamento de Norte de Santander de Colombia y del Estado del Táchira de Venezuela suscribieron el Acta de 9 de agosto de 2007, en la cual quedaron consignados los siguientes compromisos: (i) cobrar en un solo sentido el peaje; (ii) unificar la tarifa para todo tipo de vehículos en todas las categorías;

(iii) conservar la tarifa unificada, y (iv) garantizar que la totalidad de los recursos percibidos se aplicarán en los proyectos de expansión y mejoramiento de la infraestructura del Área Metropolitana de Cúcuta, en adición a los recursos nacionales destinados a tal fin. 27. Al respecto, aclara que: «[…] la tarifa esta fue UNIFICADA en un solo sentido desde el 04 de septiembre de 2007 en DOS MIL PESOS MLC ($2.000), mediante el artículo 1º de la Resolución 3587 de 2007 al modificar el artículo 2 de la Resolución 3112 de 2007.

De tal manera que la Concesión San Simón siempre 11 Este Despacho y, por razones metodológicas, agrupará los cargos asociados a la falta de competencia y de supremacía constitucional por guardar unidad temática. 12 En apoyo de lo anterior, afirma que «[…] es el Ministerio de Transporte es quien en conjunto con las autoridades firmantes de la pluricitada acta tiene la competencia de regular los asuntos que afecten los asuntos de los compromisos adquiridos […] es el Ministerio de Transporte, quien, en virtud de los principios de coordinación y colaboración, debe garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos mediante el ACTA DEL 09 DE AGOSTO DE 2007.

En conclusión, en aplicación del “principio universal del derecho de quien puede lo más, puede lo menos”, si el Ministerio de Transporte es quien celebró la precitada acta, es esta y solo esta entidad quien como autoridad debe regular la tarifa del “Peaje La Parada”, y no el INVÍAS». Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 13 conservó esta tarifa durante doce (12) años de los diecinueve (19) que se señaló como plazo de ejecución en la Cláusula 8 del Contrato de Concesión 006 de 2017.

Valor que el 14 de enero de 2022, el INVIAS mediante la Resolución 176 de 2022 en armonía con la Circular Externa 001 del 13 de enero de 2021, fue variado a DOS MIL CIEN PESOS MLC ($2.100) so pretexto de aplicar la regla general de actualización de las tarifas de las Estaciones de Peaje que se encuentran a cargo del INVIAS, olvidando que estas vías fueron concesionadas en especialísimas circunstancias y que el Estado colombiano al aceptar la terminación del contrato de concesión debió prever el cumplimiento de lo pactado durante el tiempo restante, es decir, hasta el 03 de septiembre de 2026.

A contrario censu (sic), el INVIAS dispuso que la suma de DOS MIL PESOS MLC ($2.000) de la tarifa unificada no fuera conservada […]». 28. En esta misma línea argumentativa, explica que la Resolución 176 de 2022, se fundamentó en lo dispuesto en la citada Circular Externa 001 de 2021, lo que se traducía en que: «[…] si la precitada circular ha sido expedida con falsa motivación, entonces la señalada resolución corre la misma suerte». 29.

De otro lado, plantea que, si bien el artículo 20 de la Resolución 228 de 2013 - en que se fundamenta la Resolución 176 de 2022- facultaba al Instituto Nacional de Vías, Invías, para actualizar las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías, Invías, lo cierto es que dichas atribuciones fueron adicionadas y <<derogadas>> parcialmente a través de la Resolución 1859 de 2014. 30.

En suma, y frente a este último reparo indica que: «[…] si el Instituto Nacional de Vías, para la vigencia 2022 actualizó las tarifas de peaje a cobrar a partir del 16 de enero de 2022 en las estaciones que se localizan en la red vial a cargo del Instituto Nacional de Vías, conforme lo señalan las citadas Resoluciones 0000228 de 2013 y 0001859 del 2 de julio de 2014, del Ministerio de Transporte, aplicando el IPC correspondiente al año 2021, decretado por el DANE, nos encontramos con que, aun de ser válidas dichas atribuciones en su momento, estas fueron adicionadas y derogadas parcialmente mediante la Resolución 1859 de 2014, es decir con total antelación a la Resolución 176 de 2022, se concluye que con la expedición de este acto administrativo se incurrió en FALSA MOTIVACIÓN».

Tercer cargo. Expedición irregular 31. El actor afirma que los actos acusados vulneraron lo dispuesto en la Resolución 3587 de 2007 -acto administrativo que a su vez había modificado el artículo 2° de la Resolución 3112 de 2 de agosto de 2007-, el cual unificó las tarifas de peaje en dos mil pesos colombianos ($2.000.oo) para todo tipo de vehículos de todas las categorías, estableciendo que su recaudo se cobraría en un solo sentido para aquellos vehículos que ingresen al territorio colombiano y que transiten por las casetas del peaje «La Parada» y «El Escobal».

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 14 32. Además, sostiene que el cobro de la tarifa del peaje a los propietarios y/o tenedores de vehículos que residen en el municipio de Villa del Rosario del Departamento de Norte de Santander, resulta irregular, puesto que no se está dando cumplimiento a una de las condiciones para su recaudo, esto es, el tema referido al ingreso al territorio nacional, con mayor razón, si se trata de vehículos con placa nacional.

Ello, en definitiva, se traduce en la violación al derecho constitucional a la libre circulación reconocido en los artículos 24 y 100 de la Constitución Política. II. TRASLADO DE LA SOLICITUD DE LA MEDIDA CAUTELAR 33. Mediante auto de 16 de diciembre de 202213, el Despacho ordenó adecuar la medida de urgencia solicitada por la actora, tras considerar que no se evidenciaba la situación de urgencia alegada por el actor y en el mismo auto corrió traslado de la solicitud de la medida cautelar a las entidades demandadas para que se pronunciaran sobre la misma en el término de cinco días (5) días, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA.

Superado el trámite anterior, solo el Instituto Nacional de Vías, Invías, se pronunció dentro del traslado de la medida cautelar. El Ministerio de Transporte, pese a haber sido notificado en debida forma, guardó silencio14. 34. El Instituto Nacional de Vías, Invías, por conducto de apoderado judicial15, solicita negar la cautela incoada, tras considerar que el accionante no acreditó los requisitos previstos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA. 35.

Manifiesta que la Resolución 176 de 14 de enero de 2022 fue expedida por el Director Técnico y de Estructuración del Instituto Nacional de Vías, Invías, en ejercicio de las facultades legales previstas en el artículo 14 (numerales 14 y 15) del Decreto 1292 de 2022; el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado parcialmente por el artículo 1 de la Ley 787 de 2002 y el artículo 20 de la Resolución No. 228 de 2013 del Ministerio de Transporte.

Por su parte, la Circular Externa 001 de fecha 13 de enero de 2021, fue suscrita por el Director General de INVÍAS, en ejercicio de las facultades y funciones descritas en el artículo 7º del Decreto 1292 de 2021, y el artículo 20 de la ya citada Resolución 228 de 2013, adicionada por la Resolución 1859 de 2014 del Ministerio de Transporte «Por la cual se fijan las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías -INVÍAS y se dictan otras disposiciones».16 13 Índice 18.

Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03-24-000-2022-00407- 00 SAMAI. 14 Informe Secretarial. Índice 31. Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03- 24-000-2022-00407-00 SAMAI. 15 Índice 27. Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03-24-000-2022-00407- 00 SAMAI. 16 En el referido escrito, el Invías agrega que «[…] la reubicación del mencionado peaje, a la altura del puesto de control de la DIAN, del Puente Internacional Simón Bolívar, que comunica o une a la República Bolivariana Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 15 36.

El Ministerio de Transporte guardó silencio dentro del término de traslado de la medida cautelar17. 37. Cabe destacar que, dentro del término de traslado de la medida cautelar, la parte actora allegó escrito que tituló «pronunciamiento de Invías ante solicitud de medidas cautelares18, mediante el cual, en esencia, se opone a los argumentos manifestados por el Instituto Nacional de Vías, Invías y, en su lugar, solicita a esta jurisdicción que se acceda a la medida cautelar deprecada.

III. CONSIDERACIONES 38. Para efectos de resolver la solicitud cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; (ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) identificación de los problemas jurídicos para resolver la solicitud de la medida cautelar, para luego, (iv) proceder al análisis del caso en concreto.

III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 39. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». de Venezuela con Colombia, para que únicamente dicho cobro se efectúe a los vehículos que ingresen a territorio colombiano, es decir, se convierta en un peaje internacional, desconociendo de plano no sólo normas (tratados) de carácter internacional, sino de contratación estatal a la luz de la Ley 80 de 1993,y sus normas que la modifican, complementan y adicionan, y el cabal cumplimiento de las obligaciones contractuales, su objeto y alcance dentro del Contrato de Concesión No.006 de 2007, suscrito en su oportunidad entre el Instituto Nacional de Concesiones -INCO hoy Agencia Nacional de Infraestructura -ANI y el contratista San Simón S.A., y cuyas pretensiones no corresponden a la naturaleza del medio de control de nulidad».

Para terminar, precisa que «[…] la parte actora fundamenta, no sólo la petición de suspensión provisional de los actos administrativos, sino igualmente las pretensiones de la demanda, en situaciones de fuerza mayor de carácter económico de las personas que habitan en el Municipio de Villa del Rosario, que son propietarios, poseedores y /o tenedores de vehículos de placa nacional, a los cuales les afecta la canasta familiar, de ser así, se tendría como política nacional, la suspensión e inaplicación, no sólo de tales normas, sino de todas aquellas que eventualmente incidan en la afectación de la misma, lo cual haría nugatorio la aplicación de actos administrativos que generen gravámenes acordes con la Constitución, la ley, y obligaciones contractuales, cuyo cierre de frontera de manera unilateral por parte del gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, como hecho notorio, no es el soporte para pretender lo referente». 17 Informe Secretarial.

Índice 31. Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03- 24-000-2022-00407-00 SAMAI. 18 Índice 29. En igual sentido, ver el Informe Secretarial. Índice 31. Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03-24-000-2022-00407-00 SAMAI. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 16 40.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 41. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.19 42.

En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que «podrá decretar las que considere necesarias»20. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla».

(negrillas fuera del texto) III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 43. En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo21, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 23122 y siguientes del CPACA. 19 Artículo 230 del CPACA 20 Artículo 229 del CPACA 21 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 22 «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 17 44. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida.

Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».23 45. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas24.

En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 202125, explicó lo siguiente: «[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]26» (negrillas fuera del texto) En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.

Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». 23 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 19 de junio de 2020; Expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295- 00. 25 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33-000-2018- 00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López. 26 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”.

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 18 III.3. El contenido de los actos demandados 46. El ciudadano Miguel Ángel Flórez Rivera solicita el decreto de las siguientes medidas cautelares: 47. La suspensión provisional (parcial) de la Resolución 176 de 2022 «Por la cual se actualizan las tarifas de peaje a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, a partir del 16 de enero de 2022 y se establecen los requisitos para obtener el beneficio de tarifa diferencial en la Estación de Peaje CERRITOS II27», expedida por el Director Técnico y de Estructuración del Instituto Nacional de Vías, Invías, concretamente, de los artículos 1° (numeral 28), 3 (numeral 34) y 5° (numeral 29); normas que son del siguiente tenor: «ARTÍCULO PRIMERO: Determinar las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS que, a partir del 16 de enero de 2022, serán objeto de actualización del cobro de la tarifa de peaje, conforme lo señalan el artículo 20º de la Resolución 0000228 del 1º de febrero de 2013 y el artículo 1º de la Resolución No. 0001859 del 2 de julio de 2014, expedidas por el Ministerio de Transporte, así: […]

ARTÍCULO TERCERO: Actualizar el valor de las tarifas a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, de acuerdo con su clasificación vehicular y atendiendo a las estipulaciones señaladas en la parte considerativa del presente acto administrativo, así: […] 27 Ver demanda. Páginas 117 a 131. Índice 2.

Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03-24-000-2022-00407-00 SAMAI. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 19 […]

ARTÍCULO QUINTO: Actualizar el valor de las tarifas correspondientes a los ejes grúa, eje remolque, eje adicional y eje cañero a cobrar a los vehículos de carga que transitan por las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, así: […] 48. La suspensión provisional (parcial) de la Circular Externa 001 de 13 de enero de 202128, expedida por el Instituto Nacional de Vías, Invías, específicamente, la expresión «Peaje La Parada» contenida en los siguientes apartes: (a) el primer 28 Ver demanda.

Índice 2. Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 11001-03-24-000- 2022-00407-00 SAMAI. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 20 cuadro de la página 2°, numeral 37; b) el cuarto cuadro de la página 5ª; y, (c) el octavo cuadro de la página 8ª; apartes que señalan: «INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS CIRCULAR EXTERNA No. 001 de 2021 Bogotá, 13 de enero de 2021.

Para: OPERADORES ESTACIONES DE PEAJE A CARGO DEL INVIAS, AUTORIDADES DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE, Y COMUNIDAD EN GENERAL. De: DIRECCIÓN GENERAL Asunto: Actualización de las tarifas de peaje a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, para la vigencia 2021. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 20 de la Resolución 0000228 de 2013, adicionado por la Resolución 001859 de 2014 emitida por el Ministerio de Transporte “Por la cual se fijan las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS y se dictan otras disposiciones", las tarifas de peaje serán incrementadas a partir del 16 de enero de cada año, teniendo en cuenta el IPC decretado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

Igual vigencia e incremento se aplicará para los recursos que se destinan y ejecutan a través del Programa de Seguridad en Carreteras Nacionales. Que teniendo en cuenta que el IPC decretado por el DANE para el año 2020 fue de un punto sesenta y uno por ciento (1,61 %), se procede a ajustar para la vigencia 2021 las tarifas de peaje para las estaciones que se localizan en la red vial a cargo del Instituto Nacional de Vías.

Las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS que, para la vigencia de 2021, serán objeto de actualización del cobro de la tarifa de peaje, conforme lo señalan el artículo 20º de la Resolución 0000228 de 2013 y el artículo 1º de la Resolución No. 0001859 del 2 de julio de 2014, expedidas por el Ministerio de Transporte, son las que se mencionan en el siguiente cuadro: […] (Primer cuadro, página 2, número 37). […] Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 21

1. TARIFAS DE PEAJE PARA LAS ESTACIONES A CARGO DEL INVIAS. Las tarifas a cobrar que estarán vigentes durante el período comprendido entre el 16 de enero de 2021 y el 15 de enero de 2022, en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, serán las siguientes: […] (Cuarto Cuadro, Página 5, Peaje La Parada) […]

3. TARIFAS CORRESPONDIENTE A EJE GRÚA, EJE REMOLQUE, EJE ADICIONAL, EJE CAÑERO A COBRAR A VEHÍCULOS DE CARGA PARA LAS ESTACIONES DE PEAJE A CARGO DEL INVIAS El valor de las tarifas correspondientes a los Ejes Grúa, Remolque, Adicional y Cañero a cobrar a los vehículos de carga que transitan por las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, durante el período comprendido entre el 16 de enero de 2021 y el 15 de enero de 2022, serán las siguientes: […] Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 22 (Octavo Cuadro, Página 8, Peaje La Parada) (Cuadro sombreado en color rojo por el Despacho corresponde a los apartes demandados).

III.4. Identificación de los problemas jurídicos en esta etapa preliminar del proceso 49. Examinados los argumentos expuestos en la demanda, el Despacho debe entrar a determinar si debe o no declararse la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos acusados, por los siguientes motivos de censura que se plantean en el escrito de demanda los cuales y, por razones metodológicas se organizan en el siguiente orden: a) Si el Instituto Nacional de Vías, Invías se encontraba habilitado para <<regular>> la tarifa del peaje de la estación «La Parada». b) Si es cierto que los actos acusados (parcialmente) se encuentran falsamente motivados, por dos razones fundamentales que justifican dicho reproche: - La primera, por cuanto, a juicio del actor, los referidos actos administrativos se apartaron de los compromisos asumidos por el Estado colombiano en el Acta de 9 de agosto de 2007, suscrita entre los representantes del departamento de Norte de Santander de Colombia y del Estado del Táchira de Venezuela, acuerdo en el cual quedaron consignados los siguientes compromisos: (i) cobrar en un solo sentido el peaje;

(ii) unificar la tarifa para todo tipo de vehículos en todas las categorías; (iii) conservar la tarifa unificada; y, (iv) garantizar que la totalidad de los recursos percibidos se aplicarán en los proyectos de expansión y mejoramiento de la infraestructura del Área Metropolitana de Cúcuta, en adición a los recursos nacionales destinados a tal fin; - La segunda razón, asociada a la idea que el Instituto Nacional de Vías, Invías, invocó lo dispuesto en el parágrafo del artículo 20 de la Resolución 228 de 2013 como sustento jurídico que le otorgaba la facultad para efectuar el incremento de la tarifa para las estaciones de peaje a cargo del Invías; sin embargo, según lo manifiesta el accionante, dicha atribución se encontraba derogada por la Resolución 228 de 2013. c) Si es cierto que los actos acusados parcialmente fueron expedidos de manera irregular, pues se apartaron de lo dispuesto en la Resolución 3587 de 2007, mediante el cual se unificó las tarifas de peaje en dos mil pesos colombianos ($2.000.oo), para todo tipo de vehículos de todas las categorías, recaudo que, según los designios del citado acto, se debía cobrar en un solo sentido para aquellos vehículos que ingresen a territorio colombiano y que transiten por las Casetas del Peaje «La Parada» y «El Escobal».

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 23 d) Si es cierto que el cobro de la tarifa limita el derecho constitucional fundamental a la libre circulación. III.5. Análisis del caso en concreto III.5.1. Primer cargo. De la falta de competencia del Instituto Nacional de Vías, Invías para <<regular la tarifa>> 50.

Procede la Sala Unitaria a resolver el primer cargo formulado en contra de la Resolución 176 de 2022 y la Circular Externa 001 de 13 de enero de 2021 (parcialmente demandados), relativo a que el Instituto Nacional de Vías, Invías se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al <<regular>> la tarifa para la estación del «Peaje La Parada», pues el Ministerio de Transporte fue quien celebró el Acta de 9 de agosto de 2007 y, por ende, en la cartera de transporte recaía la competencia para expedir los actos acusados. 51.

En consecuencia, «[…] en aplicación del “principio universal del derecho de quien puede lo más, puede lo menos”, si el Ministerio de Transporte es quien celebró la precitada acta, es esta y solo esta entidad quien como autoridad debe regular la tarifa del “Peaje La Parada”, y no el INVÍAS». 52. En primer término, cabe destacar que el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 señala que los peajes, tarifas y tasas que establezca la Nación sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte se destinarán a las obras de construcción, conservación, mantenimiento, operación y desarrollo de la misma. 53.

La Corte Constitucional y la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que el peaje consiste en una tasa o retribución que el usuario de una vía pública paga por su utilización, con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre29. 54.

Para resolver el primer reproche de nulidad, debe el Despacho señalar que, a partir de la interpretación sistemática de la normativa prevista en la Ley 105 de 1993 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones», la atribución conferida al Ministerio de Transporte para establecer los sitios y las tarifas de los peajes en las vías a cargo de la Nación materializa la facultad consistente en la «[…] definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito». 29 T- 258 de 1995 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicado: 76001-23-31-000-2001-05579-01(17298) Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 24 55.

Tal atribución se desprende de los artículos 3° y 5° donde se consagran «los principios fundantes» y la definición de «competencias»: «Artículo 2º.- Principios Fundamentales […] b. De la intervención del Estado: Corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas. […] d. De la integración nacional e internacional: el transporte es elemento básico para la unidad Nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del país. […]». «ARTÍCULO 5.- Modificado por el art. 1, Ley 276 de 1996.

Definición de competencias. Desarrollo de políticas. Regulación sobre transporte y tránsito. Es atribución del Ministerio de Transporte en coordinación con las diferentes entidades sectoriales, la definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito». (Se destaca) 56. Específicamente, el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado parcialmente por el artículo 1° de la Ley 787 de 2002, señala que, para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, además de los recursos del Presupuesto Nacional, se cobrará por su uso, mediante el establecimiento de peajes, tarifas o tasas, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.

Además, la citada norma precisa que los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 21.- Modificado parcialmente por el art. 1, Ley 787 de 2002. Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el Presupuestos Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.

Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte. Todos los servicios que la Nación o sus Entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructura Nacional de transporte, estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas. […]». 57.

La jurisprudencia de esta Sección, en sentencia de 8 de noviembre de 200130, al conocer de una demanda de nulidad interpuesta en contra de los numerales 9° y 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 11001-03-24-000- 2000-6345-01(6345), MP: Camilo Arciniegas Andrade. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 25 10 del artículo 6 del Decreto 101 de 2 de febrero de 2000 «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones»31 señaló con total claridad que la facultad de que goza el Ministerio de Transporte para establecer los sitios y las tarifas constituye un cabal cumplimiento de la facultad que le otorgó el artículo 203 del Texto Superior, desarrollado en las Leyes 105 de 1993, y 336 de 1994, esto es, la atribución atinente a formular políticas de su despacho para el cumplimiento de los fines y metas previstas desde el preámbulo de la Constitución Política; asunto que, por tener implicaciones nacionales y trasnacionales trasciende la esfera local: «[…] No cabe duda que a este último género pertenecen las decisiones políticas sobre peajes, cuyo establecimiento no puede ser visualizado como un asunto puramente local ya que tiene consecuencias regionales y aun nacionales puesto que rebasa la dimensión local y proyecta sus efectos más allá de los entes territoriales ubicados en su área de influencia, y tiene repercusiones nacionales y transnacionales pues incide significativamente en la circulación de sujetos, bienes y servicios, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 208 de la Constitución Política, la formulación de su política general debe hacerla el Estado a través del Ministro del Transporte.

Desde esta perspectiva, juzga la Sala que la disposición acusada constituye cabal materialización de la facultad de “formular las políticas atinentes a su despacho” que bajo la dirección del Presidente de la República le corresponde desarrollar al Ministro de Transporte “con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes un marco jurídico que garantice un orden político, económico y social justo” (artículo 208 de la C.P. y Preámbulo) por lo que con ella no se vulnera ni la Constitución Política ni la ley, motivo por el cual, en los términos de esta providencia, se desestimarán por esta Sala las pretensiones de la demanda» (destacado del Despacho). 58.

Dicho lo anterior, es menester definir, en primer lugar, si es cierto que la Resolución 176 de 2022 (parcialmente demandada) y la Circular Externa 001 de 13 de enero de 2021 (parcialmente demandada) contienen disposiciones que regulan la tarifa del «Peaje La Parada», tal y como lo señala la parte actora y, en caso afirmativo, si los apartes demandados deben ser suspendidos por haber sido expedidos sin competencia. 59.

Para ello, resulta pertinente señalar que la Circular Externa 001 del 13 de enero de 2021, fue expedida por el Instituto Nacional de Vías, Invías, con el objeto Sentencia reiterada en otras oportunidades: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicado: 11001-03-26-000-1995-03074-01(13074), MP: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 31 Normas que son del siguiente tenor: «ARTÍCULO 6º.

FUNCIONES DEL MINISTRO. El Ministro de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: […] 9. Establecer los sitios y las tarifas de peajes que deben cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación. 10. Emitir, en su calidad de suprema autoridad del Sector Transporte y del Sistema Nacional de Transporte, concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos y municipios, con el fin de asegurar la adecuada operación de la infraestructura de transporte».

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 26 de <<actualizar>> las tarifas correspondientes a las estaciones de peaje localizadas en la red vial nacional a cargo de la Entidad, para la vigencia 2021, invocando lo dispuesto en las Resoluciones 228 del 1º de febrero de 2013, adicionada por la Resolución 1859 del 2 de julio de 2014.

Lo anterior se desprende de los siguientes apartes consignados en la citada circular: «INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS CIRCULAR EXTERNA No. 001 de 2021 Bogotá, 13 de enero de 2021. Para: OPERADORES ESTACIONES DE PEAJE A CARGO DEL INVIAS, AUTORIDADES DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE, Y COMUNIDAD EN GENERAL. De: DIRECCIÓN GENERAL Asunto: Actualización de las tarifas de peaje a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, para la vigencia 2021.

Atendiendo lo dispuesto en el artículo 20 de la Resolución 0000228 de 2013, adicionado por la Resolución 001859 de 2014 emitida por el Ministerio de Transporte “Por la cual se fijan las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS y se dictan otras disposiciones", las tarifas de peaje serán incrementadas a partir del 16 de enero de cada año, teniendo en cuenta el IPC decretado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

Igual vigencia e incremento se aplicará para los recursos que se destinan y ejecutan a través del Programa de Seguridad en Carreteras Nacionales. Que teniendo en cuenta que el IPC decretado por el DANE para el año 2020 fue de un punto sesenta y uno por ciento (1,61 %), se procede a ajustar para la vigencia 2021 las tarifas de peaje para las estaciones que se localizan en la red vial a cargo del Instituto Nacional de Vías.

Las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS que, para la vigencia de 2021, serán objeto de actualización del cobro de la tarifa de peaje, conforme lo señalan el artículo 20º de la Resolución 0000228 de 2013 y el artículo 1º de la Resolución No. 0001859 del 2 de julio de 2014, expedidas por el Ministerio de Transporte, son las que se mencionan en el siguiente cuadro».

(destacado del Despacho) 60. Por su parte, la Resolución 176 de 2022, fue expedida por el Director Técnico y de Estructuración del Instituto Nacional de Vías, Invías, con el objeto de <<actualizar>> las tarifas de peaje a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías, Invías, a partir del 16 de enero de 2022.

Además, el citado acto estableció los requisitos para obtener el beneficio de la tarifa diferencial en la estación de peaje «Cerritos II». 61. El Director Técnico y de Estructuración del Instituto Nacional de Vías, Invías, al expedir la Resolución 176 de 2022 invocó las facultades otorgadas en «[…] el numeral 14. 15 del artículo 14 del Decreto 1292 de 2021, y en ejercicio de las facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 20 de la Resolución No. 228 de 2013, expedida por el Ministerio de Transporte y en concordancia con el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado parcialmente por el artículo 1 de la Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 27 Ley 787 de 2002», normas cuyo contenido, y por resultar relevantes para resolver la medida cautelar solicitada, se entrarán a analizar de manera detallada: ▪ El artículo 14.15 del Decreto 1292 de 2021 «Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías – INVIAS32» señala: «ARTÍCULO

14. DIRECCIÓN TÉCNICA Y DE ESTRUCTURACIÓN. Son funciones de la Dirección Técnica y de Estructuración, las siguientes: […] 14.15. Dirigir, evaluar y hacer seguimiento a las actividades relacionadas con la administración, operación y recaudo de peajes y operación de pesaje, centros de control y áreas de servicio de la infraestructura vial no concesionada a cargo del Instituto Nacional de Vías […]». ▪ El artículo 20 de la Resolución 228 de 2013 «Por la cual se fijan tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías (Invías) y se dictan otras disposiciones» dispone: «ARTÍCULO 20. <Inciso modificado por el artículo 1 de la Resolución 1859 de 2014.

El nuevo texto es el siguiente:> Las tarifas de peaje fijadas en el presente acto administrativo estarán vigentes en el año 2013 y para los años subsiguientes serán incrementadas a partir del 16 de enero de cada año, teniendo en cuenta el IPC decretado por el DANE para el año inmediatamente anterior. Igual vigencia e incremento se aplicará para los recursos que se destinan y ejecutan a través del Programa de Seguridad en Carreteras Nacionales, de que trata el artículo 19 de la presente resolución.

PARÁGRAFO. Para facilitar la operación y cobro de la tasa de peaje a los usuarios de la infraestructura de transporte, la tarifa resultante del incremento del IPC anterior será aproximada por exceso o por defecto a la centena más cercana». ▪ El artículo 21 de la Ley 105 de 199333, modificada parcialmente por el artículo 1 de la Ley 787 de 2002, antes citado, reza así: «ARTÍCULO 21.- Modificado parcialmente por el art. 1, Ley 787 de 2002.

Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el Presupuestos Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.

Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte. 32 El referido Decreto fue expedido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. 33«Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 28 Todos los servicios que la Nación o sus Entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructura Nacional de transporte, estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas. Para la fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observarán los siguientes principios: […]». 62.

En este sentido, no resulta cierta la premisa sobre la cual se sustentan las afirmaciones del actor, puesto que en los actos acusados no fue determinada una tarifa, función que es privativa del Ministerio de Transporte, sino que se trata de la <<actualización>> del valor de las tarifas de peaje ya existentes a cargo del Instituto Nacional de Vías, Invías, a partir del 16 de enero de 2022. 63.

Nótese que, de acuerdo con la definición dada por el Diccionario de la Real Academia, «regular» corresponde «[…]1. tr. Medir, ajustar o computar algo por comparación o deducción2. tr. Ajustar, reglar o poner en orden algo. Regular el tráfico. 3. tr. Ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines 4. tr. Determinar las reglas o normas a que debe ajustarse alguien o algo34».

Por su parte, «actualizar» hace referencia a «1. tr. Hacer actual algo, darle actualidad. U. t. c. prnl. 2. tr. Poner al día datos, normas, precios, rentas, salarios, etc. 3. tr. Poner en acto, realizar. 4. tr. Econ. Obtener el valor actual de un pago o ingreso futuro. 5. tr. Ling. Hacer que los elementos lingüísticos abstractos o virtuales se conviertan en concretos e individuales».

Es decir, se trata de dos verbos rectores que, desde el punto de vista semántico y del lenguaje presentan marcadas diferencias. 64. Así pues, es claro que, a la luz de las normas citadas ut supra, el Instituto Nacional de Vías, Invías, le corresponde la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial, marítima y sus infraestructuras conexas o relacionadas; ello, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte (artículo 1° del Decreto 1292 de 2021). 65.

Además, específicamente, el artículo 14.15 del Decreto 1292 de 2021, le encomendó a la Dirección Técnica y de Estructuración del Instituto Nacional de Vías, Invías la función de dirigir, evaluar y hacer seguimiento a las actividades relacionadas con la administración, operación y recaudo de peajes y operación de peajes, centros de control y áreas de servicio de la infraestructura vial no concesionada a cargo del Instituto Nacional de Vías, Invías.

En consecuencia, en principio, puede señalarse que tal dependencia sí tiene la competencia para actualizar las tarifas de peajes de la infraestructura de transporte de su competencia o a su cargo, la cual se materializó con los actos acusados. 66. Por las razones expuestas, el cargo no prospera. 34 https://dle.rae.es/regular.

Fecha de consulta: 28 de abril de 2023. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 29 III.5.2. Segundo cargo. De la falsa motivación. 67. En segundo lugar, el Despacho debe entrar a analizar si es cierto que los actos acusados parcialmente se encuentran falsamente motivados, por dos razones fundamentales que justifican dicho reproche: 68.

La primera, pues, a juicio del actor, los referidos actos administrativos se apartaron de los compromisos asumidos por el Estado colombiano en la concertación contenida en el Acta de 9 de agosto de 2007. 69. El segundo motivo, en razón a que el Instituto Nacional de Vías, Invías, invocó lo dispuesto en el artículo 20 de la Resolución 228 de 2013 como sustento jurídico para justificar la competencia para efectuar el incremento de la tarifa para las estaciones de peaje a cargo del Invías; sin embargo, según lo interpreta la parte demandante, tal atribución fue derogada por la Resolución 228 de 2013. 70.

Para resolver el referido motivo debe señalarse, de manera inicial, que la falsa motivación del acto, como vicio invalidante del acto administrativo, se configura cuando «i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión35». 71.

En consecuencia, tal y como lo ha advertido este Despacho en varias oportunidades «[…] para la prosperidad de la referida causal es necesario demostrar una de dos circunstancias: i) o bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que, de haber sido considerados, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente36». 72.

Esta jurisprudencia, al abordar lo concerniente a la motivación de los actos administrativos generales ha señalado que dicho elemento está asociado a «[…] la indicación del objeto del acto y la invocación de los fundamentos legales para su expedición […]»37. 35 En sentencia de 19 de mayo de 1998, reiterada en sentencia del 14 de abril de 2016, número de radicado: 25000 2324 000 2008 00265 01, actor: Judith Amparo Sierra de Chávez y María Tereza González de Zamora, demandado: Municipio de la Vega, Magistrada Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 11001-0324-000-2020- 00055-00, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 37 Consejo de Estado, Sección Primera, CP: Camilo Arciniegas Andrade, fallo de 16 de mayo de 2007, radicado; 25000-23-24-000-1997-0934801.

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 30 73. En lo que atañe a la Resolución 176 de 2022, se encuentra que el objeto se encuentra explícito en su epígrafe cuando se indica: «Por la cual se actualizan las tarifas de peaje a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, a partir del 16 de enero de 2022 y se establecen los requisitos para obtener el beneficio de tarifa diferencial en la Estación de Peaje CERRITOS II». 74.

Además, en cuanto a los motivos que llevaron a la administración a expedir el citado acto, el Despacho considera pertinente traer a colación las consideraciones esgrimidas en la parte motiva del referido acto: «Que mediante la Resolución 0000228 de 2013, “Por la cual se fijan las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS y se dictan otras disposiciones", se asignaron sectores de influencia para las estaciones de peaje, se clasificaron las Estaciones de Peaje, de acuerdo con la longitud de cobertura, en Estaciones Tipo A - Verde, Estaciones Tipo B - Azul y Estaciones Tipo C – Rojo, se establecieron las categorías vehiculares para el cobro de la tasa de peaje, se determinaron las tarifas aplicables a cada una de las categorías vehiculares y se establecieron tarifas especiales de peaje aplicables en algunas de las estaciones localizadas en la red vial nacional.

Que el Articulo 19 de la Resolución No. 0000228 de 2013, establece que “De los recursos que se recauden en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS-, serán destinados doscientos cuarenta y seis pesos ($246) por cada vehículo que pase por las estaciones de peaje, para adelantar programas de seguridad en las carreteras a cargo de la Nación (…)”, por lo que se hace necesario igualmente fijar esta tarifa para el año 2022.

Que el artículo 20 de la Resolución 0000228 del 1º de febrero de 2013, adicionado por la Resolución 001859 del 2 de julio de 2014, emitidas por el Ministerio de Transporte, “Por la cual se fijan las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS y se dictan otras disposiciones", dispone lo siguiente: “Las tarifas de peaje fijadas en el presente acto administrativo estarán vigentes en el año 2013 y para los años subsiguientes serán incrementadas a partir del 16 de enero de cada año, teniendo en cuenta el IPC decretado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

Igual vigencia e incremento se aplicará para los recursos que se destinan y ejecutan a través del Programa de Seguridad en Carreteras Nacionales, de que trata el artículo 19 de la presente resolución”. Que el parágrafo del artículo 20 de la Resolución No. 000228 del 1º de febrero de 2013, determina lo siguiente: “Para facilitar la operación y cobro de la tasa de peaje a los usuarios de la infraestructura de transporte, la tarifa resultante del incremento del IPC anterior será aproximada por exceso o por defecto a la centena más cercana.

Que mediante la Circular Externa No. 001 del 13 de enero de 2021, emitida por el Instituto Nacional de Vías, se compilaron y actualizaron las tarifas correspondientes a las estaciones de peaje localizadas en la red vial nacional a cargo de la Entidad, para la vigencia 2021, de conformidad con lo dispuesto en las Resoluciones 000228 del 1º de febrero de 2013 y su modificatoria No. 001859 del 2 de julio de 2014, incluyendo la totalidad de las estaciones de peaje que se encontraban a cargo del INVÍAS para la fecha de emisión de la Circular Externa indicada con anterioridad.

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 31 Que teniendo en cuenta que el IPC decretado por el DANE para el año 2021 fue del cinco punto sesenta y dos por ciento (5.62 %), se considera procedente a ajustar para la vigencia 2022 las tarifas de peaje para las estaciones que se localizan en la red vial a cargo del Instituto Nacional de Vías, en los términos previstos en las Resoluciones Nos. 000228 del 1º de febrero de 2013 y 0001859 del 2 de julio de 2014, emitidas por el Ministerio de Transporte.

Que, por las consideraciones anteriores, se hace necesario ajustar para la vigencia 2022 las tarifas de peaje para las estaciones que se localizan en la red vial a cargo del Instituto Nacional de Vías, conforme lo señalan las citadas Resoluciones 0000228 de 2013 y 0001859 del 2 de julio de 2014, del Ministerio de Transporte, aplicando el IPC correspondiente al año 2021, decretado por el DANE.

Que, de conformidad con lo previsto en el artículo segundo de la Resolución No. 20213040001545 del 19 de enero de 2021, “Por la cual se establece tarifas diferenciales para las categorías I y II en la estación de Peaje “Cerritos II” localizada en el corredor vial Pereira – La Victoria”, donde se determina que "El Instituto Nacional de Vías INVÍAS fijará los requisitos para acreditar la calidad de beneficiario, el procedimiento para acceder al beneficio y las causales de pérdida del beneficio, de las tarifas diferenciales previstas en la presente resolución para la estación de peaje “Cerritos II””, mediante la presente se establecen los lineamientos, requisitos y procedimiento para obtener el beneficio de tarifa diferencial para la Estación de Peaje Cerritos II».

(se destaca). 75. Por su parte, el objeto de la Circular Externa 001 de 13 de enero de 2021, parcialmente demandada, aparece definido en el «asunto», cuando se indica «[a]ctualización de las tarifas de peaje a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, para la vigencia 2021». 76. En igual sentido, resulta pertinente transcribir los motivos que llevaron a expedir la citada circular, en el siguiente sentido: «Atendiendo lo dispuesto en el artículo 20 de la Resolución 0000228 de 2013, adicionado por la Resolución 001859 de 2014 emitida por el Ministerio de Transporte “Por la cual se fijan las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías - INVIAS y se dictan otras disposiciones", las tarifas de peaje serán incrementadas a partir del 16 de enero de cada año, teniendo en cuenta el IPC decretado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

Igual vigencia e incremento se aplicará para los recursos que se destinan y ejecutan a través del Programa de Seguridad en Carreteras Nacionales. Que teniendo en cuenta que el IPC decretado por el DANE para el año 2020 fue de un punto sesenta y uno por ciento (1,61 %), se procede a ajustar para la vigencia 2021 las tarifas de peaje para las estaciones que se localizan en la red vial a cargo del Instituto Nacional de Vías». 77.

Como puede observarse se tiene que, los actos acusados parcialmente presentan, en principio, el adecuado soporte jurídico para su expedición, siguiendo lo que, para el efecto, ha consagrado la jurisprudencia de esta Corporación. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 32 78. Ahora y en lo que atañe a la presunta vinculatoriedad de los compromisos asumidos en el Acta de 9 de agosto de 2007, la Sala Unitaria considera que, para determinar la viabilidad del citado cargo resulta imprescindible conocer el contenido de la referida acta para así dilucidar aspectos esenciales como la naturaleza jurídica del referido documento, así como el contexto en que fue producida, una vez se hayan aportado los antecedentes administrativos y se encuentre agotada la etapa probatoria.

En definitiva, el fallo de fondo constituye la oportunidad para resolver dicho argumento, siendo necesario, en consecuencia, que el presente proceso discurra por sus cauces normales hasta su terminación final. 79. Por último, este Despacho pasa a referirse al argumento del accionante según el cual se indica que «[…] si el Instituto Nacional de Vías, para la vigencia 2022 actualizó las tarifas de peaje a cobrar a partir del 16 de enero de 2022 en las estaciones que se localizan en la red vial a cargo del Instituto Nacional de Vías, conforme lo señalan las citadas Resoluciones 0000228 de 2013 y 0001859 del 2 de julio de 2014, del Ministerio de Transporte, aplicando el IPC correspondiente al año 2021, decretado por el DANE, nos encontramos con que, aun de ser válidas dichas atribuciones en su momento, estas fueron adicionadas y derogadas parcialmente mediante la Resolución 1859 de 2014, es decir con total antelación a la Resolución 176 de 2022». 80.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que, en efecto, inicialmente, mediante la Resolución 228 de 2013, el Ministerio de Transporte fijó las tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías, Invías, y se dictaron otras disposiciones y, concretamente el artículo 20 del citado acto estableció que las tarifas de peaje serían incrementadas a partir del 16 de enero de cada año, teniendo en cuenta el IPC decretado por el DANE para el año inmediatamente anterior. 81.

Ahora bien, cabe resaltar que la citada disposición normativa fue adicionada por la Resolución 1859 de 201438, con el fin de «[…] incrementar en igual proporción a la señalada en el considerando anterior, los recursos que de las tarifas de peaje se destinan, para adelantar programas de seguridad en las carreteras a cargo de la Nación, dadas las necesidades que se requieren atender en desarrollo de las diferentes estrategias a cargo del mencionado Programa», tal y como se desprende de la memoria justificativa del referido acto. 82.

Para mejor ilustración, la anterior afirmación se ilustra en el siguiente cotejo normativo para demostrar los cambios introducidos por la Resolución 1859 de 2014: 38 «Por la cual se adiciona el artículo 20 de la Resolución número 228 del 1º de febrero de 2013 que fija tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías (Invías)».

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 33 Resolución 228 de 2013 «Por la cual se fijan tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías (Invías) y se dictan otras disposiciones». Resolución 0001859 de 2014 «Por la cual se adiciona el artículo 20 de la Resolución número 228 del 1º de febrero de 2013 que fija tarifas de peaje para las estaciones a cargo del Instituto Nacional de Vías (Invías)».

ARTÍCULO 20. - Artículo 20. Las tarifas de peaje fijadas en el presente acto administrativo estarán vigentes en el año 2013 y para los años subsiguientes serán incrementadas a partir del 16 de enero de cada año, teniendo en cuenta el IPC decretado por el DANE para el año inmediatamente anterior. Parágrafo. Para facilitar la operación y cobro de la tasa de peaje a los usuarios de la infraestructura de transporte, la tarifa resultante del incremento del IPC anterior será apro- ximada por exceso o por defecto a la centena más cercana.

Artículo 1°. Adicionar el artículo 20 de la Resolución número 0000228 de febrero 1° de 2013, expedida por el Ministerio de Transporte, el cual quedará así: • “Artículo 20. Las tarifas de peaje fijadas en el presente acto administrativo estarán vigentes en el año 2013 y para los años subsiguientes serán incrementadas a partir del 16 de enero de cada año, teniendo en cuenta el IPC decretado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

Igual vigencia e incremento se aplicará para los recursos que se destinan y ejecutan a través del Programa de Seguridad en Carreteras Nacionales, de que trata el artículo 19 de la presente resolución”. Artículo 2°. Las demás disposiciones de la Resolución número 228 de 2013, no sufren ninguna modificación y se mantienen vigentes. 83.

Es decir, conforme desprende de la lectura del artículo 2° de la Resolución 1859 de 2014, el citado acto fue claro en señalar que «[…] Las demás disposiciones de la Resolución número 228 de 2013, no sufren ninguna modificación y se mantienen vigentes». En tal virtud, en principio y a juicio del Despacho, no resulta cierto que el parágrafo del artículo 20 de la Resolución 228 de 2013 se encuentre derogado. 84.

En consecuencia, el cargo no prospera. III.5.3. De la expedición irregular. 85. En tercer lugar, el Despacho deberá establecer si es cierto que los actos acusados parcialmente desconocieron lo dispuesto en la Resolución 3587 de 2007, el cual unificó las tarifas de peaje en dos mil pesos colombianos ($2.000.oo) para todo tipo de vehículos de todas las categorías, estableciendo que su recaudo se cobraría en un solo sentido para aquellos vehículos que ingresen al Territorio Colombiano y que transiten por las casetas de peaje «La Parada» y «El Escobal». 86.

Sobre el particular, debe señalarse que el vicio de nulidad del acto administrativo por expedición irregular se configura cuando se producen irregularidades en el procedimiento administrativo de formación del acto. Al respecto, ha sido decantado el criterio según el cual «[…] no todas las formas tienen un mismo alcance o valor en tanto hay exigencias procedimentales sustanciales, como meramente accesorias, siendo únicamente las primeras las que realmente inciden en la validez del acto y su surgimiento a la vida jurídica. […] Con la anterior exigencia, está Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 34 aquella según la cual en virtud del principio de eficacia y en procura de la efectividad del derecho material y la realización de la función administrativa, la irregularidad no solo debe ser sustancial sino que debe revestir la connotación de gravedad, capaz de cambiar el sentido de la decisión, para que los actos administrativos devengan nulos39». 87.

A juicio del Despacho, la causal de nulidad por expedición irregular exige analizar las normas que regulan el trámite para la actualización de las tarifas, con el fin de determinar si se encuentran sujetas a un procedimiento y, en segundo lugar, efectuar un análisis de los antecedentes administrativos para poder determinar si, en efecto, se configura el reproche de nulidad por expedición irregular.

Según se advierte, dicha valoración es propia del momento en que se profiera el correspondiente fallo que ponga fin a esta controversia y no propia de la etapa cautelar. 88. En consecuencia, el referido reproche que justifica la cautela deprecada no está llamado a prosperar. III.5.4. De la violación al derecho constitucional a la libre circulación. 89.

Por último, el Despacho pasará a señalar si es cierto que la actualización de la tarifa limita el derecho constitucional fundamental a la libre circulación. 90. Para resolver el referido reproche, debe señalarse que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la dimensión constitucional fundamental del derecho de locomoción según el cual se reconoce la posibilidad de «[…] transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos40».

Su dimensión de derecho fundamental deriva en tanto que es condición indispensable para el ejercicio de demás derechos y garantías reconocidas en la Carta Política de 1991. Sin embargo, el referido derecho no es absoluto, pues el legislador investido de su poder de configuración normativa puede establecer limitaciones al ejercicio de ese derecho, siempre y cuando resulten razonables. 91.

En principio y, a juicio del Despacho, la medida consistente en actualizar las tarifas de las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías, Invías, se encuentra justificada en unas competencias claras y, además, dicha medida se torna razonable, pues no debe perderse de vista que los peajes constituyen «[…] una tasa que el usuario de una vía pública paga por su utilización, con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre»41. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 11001-03-26-000-2021-00071- 00, auto de 22 de septiembre de 2021, MP: José Roberto Sáchica Méndez. 40 C- 885 de 2010. 41 C- 200 de 2021.

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00407-00 Demandante: Miguel Ángel Flórez Rivera 35 92. En consecuencia, y en esta etapa del proceso, el referido motivo no está llamado a prosperar. 81. Por último, cabe resaltar que este análisis preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento y, en esa medida, las interpretaciones normativas iniciales efectuadas en este pronunciamiento no sujetan la decisión definitiva que será adoptada en su momento por la Sala de Decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los siguientes actos administrativos: (i) la Resolución 176 de 2022 «Por la cual se actualizan las tarifas de peaje a cobrar en las estaciones de peaje a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, a partir del 16 de enero de 2022 y se establecen los requisitos para obtener el beneficio de tarifa diferencial en la Estación de Peaje CERRITOS II», expedida por el Director Técnico y de Estructuración del Instituto Nacional de Vías, Invías, concretamente, de los artículos 1° (numeral 28), 3 (numeral 34) y 5° (numeral 29), y (ii) la Circular Externa 001 de 13 de enero de 2021 expedida por el Instituto Nacional de Vías, Invías, específicamente, la expresión «Peaje La Parada» contenida en los siguientes apartes: (a) el primer cuadro de la página 2°, numeral 37;

(b) el cuarto cuadro de la página 5ª; y, (c) el octavo cuadro de a página 8ª.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado -SAMAI-. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

P (5)